Напервый взгляд поставленный вопрос кажется риторическим, а утвердительный ответна него не вызывает сомнений. Право муниципальной собственности на землюупоминается в Конституции Российской Федерации, законодательстве РоссийскойФедерации, ее субъектов и провозглашено в немалой части муниципальныхобразований. В учебниках земельного права для вузов муниципальная собственностьна землю воспринимается как правовая реальность.
Междутем, анализ законодательства Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации, а также нормативных правовых актов муниципальных образованийпозволяет автору усомниться в том, что в настоящее время возможно законноевозникновение права собственности муниципальных образований на земельныеучастки.
Основополагающийпринцип отечественного земельного законодательства заключается в том, что любоелицо может считать себя законным и полноправным собственником земельногоучастка только после того, как его право будет надлежащим законным способомустановлено и удостоверено. Законодательство Российской Федерации 1991 – 1998гг. и соответствовавшая ему система земельной регистрации, в принципе недопускали выдачу муниципальным образованиям правоудостоверяющих документов наземельные участки.
Внастоящее время, когда земельная регистрация стала составным элементом системыгосударственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, правособственности на земельные участки возникает с момента внесения соответствующейзаписи в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок сним и получения свидетельства о государственной регистрации прав.Государственная регистрация является единственным доказательством существованиязарегистрированного права (п. 1 ст. 2 Федерального закона «Огосударственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).Из федерального законодательства и, в частности, ст. 5 Федерального закона«О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок сним» следует, что никаких исключений для муниципальных образований несделано, хотя такая возможность у законодателя имелась (см. п. 3 ст. 212Гражданского кодекса Российской Федерации).
Итак,что же необходимо для того, чтобы учреждение юстиции могло зарегистрироватьправо муниципальной собственности на земельный участок? Как минимум,одновременное наличие трех условий – субъекта права собственности, объектаправа собственности и правоустанавливающего документа.
Относительносубъекта права муниципальной собственности на землю у государственногорегистратора проблем возникнуть не должно — федеральное законодательство весьмаоднозначно определят таковым муниципальное образование (ст. 215 Гражданскогокодекса Российской Федерации).
Объектомправа собственности, в том числе муниципальной, должен являться земельныйучасток, имеющий фиксированные границы, площадь и кадастровый номер. Следуетотметить, что для обозначения объекта права земельной собственности термины«земля» и «земельный участок» в отечественномзаконодательстве, литературе и правоприменительной практике традиционноупотребляются как равнозначные. Так, например, Конституция Российской Федерациини разу не употребляет термин «земельный участок», придерживаясьпонятия «земля», в том числе в отношении собственности на нее.Гражданский кодекс Российской Федерации также не является образцом единстватерминологии: в ст.ст. 130, 132, 216 и др. используется термин «земельныйучасток», а в ст.ст. 126, 129, 214 и др. – «земля». В этой связиправильную, на наш взгляд, позицию занял Федеральный закон «Огосударственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»,последовательно употребляющий понятие «земельный участок».
Всяземля с 1991 года находится в ведении местных Советов народных депутатов (внастоящее время – органов местного самоуправления), которые получили правораспоряжаться ею путем передачи земельных участков гражданам и организациям всобственность, а также их предоставления на праве бессрочного (постоянного)пользования, пожизненного наследуемого владения, временного пользования иаренды. Следует сразу же подчеркнуть, что передача земли в ведение местныхорганов власти ни в коем случае не означала и не означает ее передачу вмуниципальную собственность. Ни прежнее, ни действующее законодательствоРоссийской Федерации не содержит перечня категорий или видов земель, из которыхмогут формироваться земельные участки – объекты права муниципальнойсобственности.
Какимдокументом должно быть установлено право муниципальной собственности наземельные участки?
Внастоящее время наиболее вероятны два способа возникновения права муниципальнойсобственности на земельные участки:
— разграничение государственной собственности на землю;
— приобретение органами местного самоуправления земельных участков у граждан июридических лиц.
Впервом случае правоустанавливающими документами, очевидно, будут «акты,изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления врамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством,действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания», во втором– «договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенныев соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектовнедвижимого имущества на момент совершения сделки» (абз. 2,3 п. 1 ст. 16Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимоеимущество и сделок с ним»). Хотелось бы обратить внимание на то, что вобоих случаях основанием для государственной регистрации прав признаются непросто нормативные акты или договоры, а лишь изданные (заключенные) всоответствии с законодательством.
Междутем пока ни Конституция Российской Федерации, ни Гражданский кодекс РоссийскойФедерации, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», ни какой-либо иной законодательныйакт Российской Федерации не устанавливают порядок отнесения земельных участковк собственности муниципальных образований. Предполагается, что все эти вопросыбудут решены в Земельном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе«О государственных и муниципальных землях» (принят ГосударственнойДумой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 21 сентября1999 г.).
Чтокасается возможности покупки, мены, принятия в дар земельных участков органамиместного самоуправления, то здесь необходимо вспомнить правила Гражданскогокодекса Российской Федерации: земля и другие природные ресурсы могутотчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере,в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (ст.129). Как следует из приведенной нормы, в законах о земле должно быть четкоеуказание, что данное лицо имеет право совершать с определенными земельнымиучастками те или иные виды гражданско-правовых сделок (см., например, п. 2Указа Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 1767 «Орегулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»).Но действующее земельное законодательство Российской Федерации не содержитнорм, которые прямо позволяли бы органам местного самоуправления заключатьсделки, направленные на приобретение права собственности на земельные участки.Это дает основания ставить вопрос о недействительности таких сделок в случае ихсовершения.
Итак,говорить о праве муниципальной собственности на земельные участки как оправовой реальности явно преждевременно, что и было совершенно справедливоконстатировано в федеральной целевой программе «Развитие земельной реформыв Российской Федерации на 1999 — 2002 годы», утвержденной ПостановлениемПравительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. № 694: «до сих порне проведено разграничение земель на земли, находящиеся в федеральнойсобственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальнойсобственности».
Несмотряна столь очевидный вывод, в законодательстве Российской Федерации имеютсянормы, не поддающиеся разумному объяснению. Так, например, пунктом 1 УказаПрезидента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложныхмерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» было предписано«приватизацию земель, находящихся в государственной и муниципальнойсобственности, осуществлять в соответствии с действующим законодательством инастоящим Указом». По буквальному смыслу этой нормы, к декабрю 1991 годауже возникла муниципальная собственность на землю, которую можноприватизировать, что не соответствовало действительности.
Впункте 3 Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) попродаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных натерриториях городских и сельских поселений, или права их аренды, утвержденногоПостановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. № 2,также предусматривается продажа земельных участков и права аренды земельныхучастков, находящихся в муниципальной собственности.
Наконец,в разделе I Основных положений государственной политики в области развитияместного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом от 15октября 1999 г. № 1370, утверждается, что «государством признается изащищается муниципальная собственность, в том числе собственность на землю идругие природные ресурсы». Непонятно, правда, как может государство«признавать и защищать» муниципальную собственность на землю,законное возникновение которой в настоящее время невозможно. Добавим, кстати,что законодательством Российской Федерации не предусматривается даже возможностьправа муниципальной собственности на недра, животный мир, воды и леса.
Подобнаяалогичность, бессистемное и противоречивое отношение федерального законодателяк праву муниципальной собственности на земельные участки породилонеупорядоченную и произвольную правоприменительную практику, дезориентировалоорганы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местногосамоуправления. На протяжении пяти лет в субъектах Российской Федерации имуниципальных образованиях идет стихийное самовольное разграничениегосударственной собственности на землю, в том числе предпринимаются попыткиформирования муниципальной собственности на землю.
Например,в Челябинской области, слегка переработав проект Федерального закона «Огосударственных и муниципальных землях», принимают собственный Закон от 11февраля 1999 года № 63-ЗО «О государственных и муниципальных земляхЧелябинской области». В нем предусматривается перечень земель, отнесенныхк муниципальной собственности, права муниципального образования каксобственника муниципальных земель, порядок передачи земельных участков изгосударственной собственности области в муниципальную собственность и др. ВМурманской области принят отдельный Закон от 20 апреля 1998 г. № 99-01-ЗМО«О муниципальных землях». В данном законе также определяются объектыправа муниципальной собственности на землю, порядок оформления правасобственности муниципального образования на землю. В той или иной форме попыткиформирования муниципальной собственности на землю предприняты в нормативныхправовых актах Омской, Новосибирской, Саратовской, Тюменской, Томской,Калининградской, Самарской, Свердловской областях, Хабаровском крае и многихдругих субъектах Российской Федерации.
Неотстают от российских регионов и муниципальные образования. Одно лишьперечисление городов, поселков, районов, волостей, округов, объявивших себясобственниками земли, заняло бы всю эту газетную полосу. «Правиломхорошего тона» и обычной практикой стало включение в уставы муниципальныхобразований формулировок типа «в муниципальной собственности района(города, поселка) находятся все земли, расположенные в его границах, заисключением земель, находящихся в государственной и частнойсобственности». Главой Балашихинского района Московской области принятопостановление от 27 декабря 1999 года № 1812/30с «О праве муниципальнойсобственности на земли в пределах границ Балашихинского района».
Неостанавливаясь подробно на всех недостатках указанных нормативных правовыхактов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, попытаемся впринципе установить, правомерны ли попытки на таком уровне разграничитьгосударственную собственность на землю и на этой основе сформироватьмуниципальную собственность на землю.
Дляэтого обратимся прежде всего к Федеральному закону «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации». К вопросамместного значения, перечисленным в ст. 6 указанного Федерального закона,относится не формирование права муниципальной собственности, в том числе наземлю, а лишь владение, пользование и распоряжение ею. Иными словами, органыместного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты,направленные на разграничение государственной собственности на землю, они могутуправлять и распоряжаться только теми земельными участками, право собственностина которые возникло в установленном федеральным законом порядке.
Чтокасается субъектов Российской Федерации, то их полномочия в области местногосамоуправления исчерпывающим образом устанавливаются в статье 5 Федеральногозакона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации». Единственное полномочие, имеющее, на первый взгляд,отношение к рассматриваемому вопросу («регулирование порядка передачи ипередача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальнуюсобственность»), неприменимо к земле, поскольку субъекты РоссийскойФедерации не являлись и до сих пор не являются законными и полноправнымисобственниками земельных участков и, следовательно, не вправе передавать ихмуниципальным образованиям.
Справедливостиради следует отметить, что разграничение государственной собственности –предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации (п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно (постановления от04.04.96 г. №9-п, от 24.12.96 г. № 21-п, от 21.03.97 № 5-П, от 09.01.98 г. №1-П и др.) указывал, что Конституция Российской Федерации не препятствуетсубъектам Российской Федерации до издания федеральных законов осуществлятьсобственное правовое регулирование по предметам их совместного с РоссийскойФедерацией ведения, с тем, однако, что принятый в опережающем порядке актсубъекта Российской Федерации после издания федерального закона должен бытьприведен в соответствие с ним. Норма аналогичного содержания закреплена позднеев п. 2 ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах ипорядке разграничения предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственной властисубъектов Российской Федерации».
Нокорректно ли применять положение об опережающем нормотворчестве субъектовРоссийской Федерации к такому вопросу, как разграничение государственнойсобственности? По твердому убеждению автора, нет. Допустим по аналогии, чтоодин из наследников приступил к разделу наследственного имущества в«опережающем порядке». Безусловно, что в этом случае права остальныхнаследников будут нарушены. Та же ситуация складывается сейчас в областиразграничения государственной собственности на землю. Решение этой проблемытребует участия всех будущих собственников – Российской Федерации, ее субъектови муниципальных образований. Обеспечить согласование их интересов может толькофедеральный закон, который должен быть принят Государственной Думой, одобренСоветом Федерации и подписан Президентом Российской Федерации. В то же времязаконодательная процедура в субъектах Российской Федерации и, тем более, вмуниципальных образованиях, таких возможностей по учету интересов РоссийскойФедерации не предоставляет.
Поэтомунеоправданно поспешное принятие законов субъектов Российской Федерации инормативных правовых актов органов местного самоуправления о разграничениигосударственной собственности на землю и формирование на этой основемуниципальной собственности на землю до вступления в силу соответствующегоФедерального закона противоречит законодательству Российской Федерации и неучитывает ее интересы.
Изизложенного следует, что в настоящее время не может быть принят законный акторгана государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местногосамоуправления, устанавливающий право собственности конкретного муниципальногообразования на конкретный земельный участок. Следовательно, отсутствует одно изоснований государственной регистрации прав, установленное п. 1 ст. 16Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимоеимущество и сделок с ним». Учреждение юстиции должно занять твердуюпозицию и в полном соответствии с законодательством Российской Федерацииотказать в государственной регистрации права муниципальной собственности наземлю. В этом случае нормативные правовые акты, провозглашающие правособственности муниципального образования на землю, остаются пустой, но далеконе безобидной декларацией.
Ксожалению, нередки случаи, когда учреждения юстиции все-таки производятгосударственную регистрацию права муниципальной собственности на землю (приэтом правоустанавливающим документом признается устав муниципальногообразования). Это не только противоречит законодательству Российской Федерации,дискредитирует учреждения юстиции, свидетельствует об их низкой правовойквалификации, но и породит в будущем самые негативные последствия. Дело в том,что зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено тольков судебном порядке. Это означает, что рано или поздно, когда федеральная властьприступит к наведению порядка в местном правотворчестве, необходимо будетобращаться в суд с иском о признании недействительным каждого свидетельства огосударственной регистрации права муниципальной собственности на земельныйучасток! Передел собственности, который неминуемо начнется в случае, если будетпринят Федеральный закон «О государственных и муниципальных землях»,приведет к ожесточенным конфликтам между Российской Федерацией, субъектамиРоссийской Федерации и муниципалитетами. Более того, представим себе, чтогражданин или юридическое лицо приобрели у муниципального образования –«собственника» земельный участок. Где гарантия, что через нескольколет кому-либо не понадобится проверить законность такой сделки? В этом случаебудет достаточно легко доказать факт отсутствия у продавца права собственностина земельный участок и, следовательно, отсутствия права отчуждать его, со всемивытекающими отсюда последствиями.
Отрадноотметить, что в некоторых российских регионах начали осознавать опасностьсамовольного одностороннего провозглашения муниципальных образованийсобственниками земель. Так, в соответствии с п. 1 Постановления ГлавыАдминистрации Краснодарского края от 24 мая 1999 г. №345 «О мерах пособлюдению на территории края земельного законодательства», органамместного самоуправления муниципальных образований края предписано«прекратить незаконную „муниципализацию“ земель и принять меры котмене ранее принятых решений о признании государственных земель муниципальнойсобственностью»; аналогичное решение принято в Калужской области. Но врядли подобные способы борьбы с незаконным разграничением государственной собственностина землю окажутся эффективными. Представляется, что в работу должны включитьсяорганы прокуратуры, призванные, в том числе, осуществлять надзор за исполнениемзаконов органами местного самоуправления, а также за соответствием законамиздаваемых ими правовых актов.
Изложенноевыше позволяет автору прийти к выводу, что в настоящее время законноевозникновение права собственности муниципальных образований на земельныеучастки невозможно, поэтому говорить о нем как о правовой реальностипреждевременно. Но было бы недостаточно ограничиться лишь подобным выводом.Нужна ли в принципе России муниципальная собственность на земельные участки? Ккаким правовым, политическим, политическим последствиям приведет ееформирование? Имеются большие сомнения в том, что даже законное формированиемуниципальной собственности на земельные участки соответствует интересамРоссийской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образованийи местного населения. Ответить на эти вопросы автор попытается в следующейстатье.
МаксимВалерьевич Попов, Заместитель начальника отдела по нормотворческой деятельностиЦентра Земельного Права, аспирант Института законодательства и сравнительногоправоведения при Правительстве Российской Федерации
Список литературы
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта www.yurclub.ru/