Правовые основы бюджетного кредитования

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………………………….стр. 3

1. Основные понятия, принципы и цели бюджетного кредитования

1.1 Понятие и сущность бюджетного кредитования……………………..стр. 5

1.2 Функции и цели бюджетного кредитования………………………….стр. 9

1.3 Формы и механизм бюджетного кредитования………………………стр. 13

2. Бюджетное кредитование в России на современном этапе

2.1 Теоретико-правовой аспект бюджетного кредитования.……………стр. 21

2.2 Правовая ответственность за нарушение условий бюджетного

кредитования ………………………………………………….……………стр. 27

Заключение…………………………………………………………………стр.37

Список литературы………………………………………………………….стр.39

ВВЕДЕНИЕ

Государственное кредитование юридических лиц осуществляется в современной России уже более десяти лет. Формой государственного кредитования, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной основе, является бюджетный кредит.

Заемщиками государственных бюджетных средств на возвратной основе могут быть коммерческие и некоммерческие российские юридические лица, за исключением организаций с иностранными инвестициями. Порядок осуществления государственного кредитования предпринимательской деятельности зависит от субъекта, которому предоставляются денежные средства.

Следует отметить, что финансирование получателей бюджетных средств на возвратной основе получило широкое распространение только в девяностые годы. Причем если в начале девяностых годов условия предоставления бюджетных средств на возвратной и платной основе не были четко определены и в связи с этим их предоставление можно было назвать стихийным, то с 1995 года регулирование данных отношений приобрело более упорядоченный характер (статьи 35, 43 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1995 год», в соответствии с которыми Правительству Российской Федерации было предоставлено право финансировать конкретные расходы на условиях возвратности и платности). Основной причиной введения метода возвратного финансирования в 1995 году явился поиск более эффективного использования бюджетных средств и оказания финансовой поддержки важнейшим секторам экономики.

Вступивший в силу с 1 января 2000г. Бюджетный кодекс Российской Федерации установил более четкие правовые основы предоставления государственных бюджетных средств. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита стало проведение проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом в любое время действия кредита, а также проверка целевого использования бюджетного кредита.

Переходя к исследованию принципов и механизмов бюджетного кредитования в Российской Федерации, необходимо отметить, что понятие «бюджетный кредит» следует отличать от понятия «государственный кредит». В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. То есть можно сказать, что «бюджетность» кредита является следствием его «государственности».

Понятие «государственный кредит» охватывает несколько видов договорных отношений. Во-первых, это договоры, в которых государство выступает в роли заемщика-должника, осуществляющего привлечение денежных средств различных займодавцев-кредиторов. К таким договорам отнесены договоры государственного займа (статья 817 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 6 Бюджетного кодекса РФ), а также кредиты, предоставляемые кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями. Во-вторых, это договоры, в которых государство выступает в качестве кредитора, предоставляющего бюджетные средства на возвратной основе. К ним отнесены договоры бюджетного кредита, договоры налогового кредита и договоры предоставления средств иностранным государствам, их юридическим лицам, международным организациям.

Таким образом, бюджетный кредит является одной из специальных разновидностей государственного кредита.

1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ПРИНЦИПЫ И ЦЕЛИ БЮДЖЕТНОГО КРЕДИТОВАНИЯ

1.1 Понятие и сущность бюджетного кредитования

Под бюджетным кредитованием согласно Бюджетного кодекса Российской Федерации понимают предоставление денежных средств одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основе.

Бюджетный кредит – это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах1.

Бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерацией субъекту Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных Бюджетным кодексом РФ, иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете. Таким образом, получателем бюджетного кредита является публично-правовое образование, то есть Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование и юридические лица.

Одним из условий предоставления бюджетного кредита является то, что он может быть предоставлен только субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а для юридических лиц - также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности).

Бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе иностранным юридическим лицам, могут предоставляться только за счет целевых иностранных кредитов (заимствований). Особенности предоставления юридическим лицам бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) устанавливаются ст. 93.5 БК РФ, а в случае реструктуризации обязательств юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам по нормам, установленным главой 15 БК РФ.

Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности. Отсюда вытекает, что данной категории присущи основные принципы кредитования. Бюджетный кредит носит целевой характер, поскольку при утверждении бюджета устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов.

Заемщики обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в порядке и сроки, установленные условиями предоставления кредита и (или) договором.

Бюджетный кредит может быть предоставлен только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, за исключением случаев, когда заемщиком является Российская Федерация или субъект Российской Федерации.

Способами обеспечения исполнения обязательств юридического лица, муниципального образования по возврату бюджетного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором, являются банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.

Согласно действующему законодательству обязательным условием предоставления бюджетного кредита юридическому лицу является проведение предварительной проверки финансового состояния юридического лица - получателя бюджетного кредита, его гаранта или поручителя уполномоченными органами.

Предусмотрена также проверка целевого использования бюджетного кредита, которая осуществляется органами государственной власти или местного самоуправления, обладающими соответствующими полномочиями. При выявлении недостаточности имеющегося обеспечения исполнения обязательств или существенного ухудшения финансового состояния гаранта или поручителя обеспечение исполнения обязательств заемщика подлежит полной или частичной замене в целях приведения его в соответствие установленным требованиям. При неспособности заемщика представить иное или дополнительное обеспечение исполнения своих обязательств, а также в случае нецелевого использования средств бюджетного кредита он подлежит досрочному возврату.

С 1 января 2008г. законодатель устанавливает понятие реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту. Под реструктуризацией обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту понимается основанное на соглашении предоставление отсрочек, рассрочек исполнения обязательств, а также прекращение первоначального обязательства с заменой его другим обязательством между теми же лицами, предусматривающими иной предмет или способ исполнения2.

Как новая форма централизованного перераспределения финансовых ресурсов, бюджетные кредиты появились после Второй мировой войны и быстро превратились в активный инструмент государства по структурной перестройке экономики. Наибольшее распространение бюджетные кредиты получили в Великобритании, где они выдаются из Национального фонда займов государственным корпорациям и местным органам самоуправления сроком на 5, 10, 15 и 25 лет под очень высокие проценты (13-14% годовых). Во Франции бюджетные кредиты поступают заемщикам через Фонд экономического и социального развития, формирование которого в значит, мере осуществляется за счет бюджетных средств. Фонд выдает долгосрочные займы сроком от 7 до 20 лет, причем не только государственным корпорациям, но и частным монополиям; особенно крупные займы предоставляются производителям сельскохозяйственной продукции. В России бюджетные кредиты стали использоваться сравнительно недавно -после перевода экономики страны на рыночные основы хозяйствования. Предоставляются они в большинстве своем на инвестиционные цели и служат одной из форм государственной финансовой поддержки предприятий, осуществляющих структурную перестройку производства, модернизацию оборудования и т.п. Бюджетные кредиты могут получить российские предприятия и организации, являющиеся юридическими лицами (за исключением предприятий с участием иностранного капитала) при соблюдении ими установленных требований, дающих право на бюджетный кредит. Одинаковую экономическую суть с бюджетным кредитом имеют бюджетные ссуды; они выдаются из вышестоящего бюджета исполнит, органом регионального и муниципальных уровней на покрытие внутригодовых кассовых разрывов, образующихся в региональных и местных бюджетах в ходе их исполнения. Бюджетный кредит следует отличать от государственных кредитов, предоставляемых Россией иностранным государствам; на основе государственных кредитов возникают долговые обязательства иностранных государств перед Российской Федерацией.

1.2 Функции и цели бюджетного кредитования

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2009г. №453 «Об утверждении Правил предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2009 год» бюджетное кредитование призвано обеспечить следующие цели:

- частичное покрытие дефицита бюджета субъекта Российской Федерации;

- покрытие временного кассового разрыва, возникающего при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации;

- осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, произошедших на территории субъекта Российской Федерации;

г) строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения).

При наличии или прогнозируемом возникновении временного кассового разрыва, прогнозируемом дефиците консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, наличии стихийных бедствий и техногенных аварий, сокращении более чем на 15% первоначально утвержденного на 2009 год размера субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения) в рамках поддержки дорожного хозяйства и (или) в соответствии с федеральными целевыми программами, в отношении которых главным распорядителем является Федеральное дорожное агентство (далее - субсидии), уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в Министерство финансов Российской Федерации за предоставлением бюджетного кредита.

Такое обращение должно содержать обоснование необходимости предоставления бюджетного кредита, сведения о поступивших доходах и произведенных расходах за истекший период текущего финансового года, прогноз по доходам и расходам консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на месяц, в котором предполагается предоставление бюджетного кредита, и (или) на текущий финансовый год, прогноз по источникам финансирования дефицита бюджета на период заимствования, а также источники и сроки погашения бюджетного кредита.

Бюджетный кредит может предоставляться бюджету субъекта Российской Федерации:

- для частичного покрытия дефицита, в случае если прогнозируемые расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в текущем финансовом году превышают доходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, с учетом источников финансирования дефицита бюджета;

- для покрытия временного кассового разрыва, в случае если расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением расходов капитального характера и расходов на поддержку организаций производственной сферы), осуществленные в месяце, в котором предполагается выдача бюджетного кредита, превышают доходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (без учета безвозмездных перечислений на бюджетные инвестиции) в этом месяце, с учетом источников финансирования дефицита бюджета;

- для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, в случае недостаточности имеющихся средств консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

- для строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения) в случае сокращения более чем на 15 процентов первоначально утвержденного на 2009 год размера субсидий.

Общий размер бюджетного кредита, предоставляемого для строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения), осуществляемых в рамках соответствующей федеральной целевой программы, и субсидии не должен превышать 85% первоначально утвержденного на 2009 год размера субсидии. Превышение допускается на сумму, необходимую для реализации в соответствии с федеральными целевыми программами решений Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации в отношении строительства или реконструкции автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения), принятых до 1 января 2009г. В этом случае при определении размера бюджетного кредита, предоставляемого соответствующему бюджету субъекта Российской Федерации, субъект Российской Федерации обязан предоставить подтверждение Федерального дорожного агентства о соответствии предлагаемых к финансовому обеспечению за счет бюджетного кредита мероприятий указанным решениям Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Общий размер бюджетного кредита, предоставляемого для строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения), осуществляемых в рамках поддержки дорожного хозяйства, и субсидии не должен превышать 85% первоначально утвержденного на 2009 год размера субсидии.

Бюджетные кредиты предоставляются по процентной ставке, установленной в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год:

- на покрытие временного кассового разрыва, возникающего при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, и на осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, - на срок, не выходящий за пределы финансового года;

- на частичное покрытие дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, а также на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения) - на срок до 3 лет.

Решение о предоставлении бюджетного кредита с указанием сроков его возврата и размера принимает Министр финансов Российской Федерации.

Бюджетный кредит не предоставляется бюджету субъекта Российской Федерации, имеющему просроченную задолженность по бюджетным кредитам, полученным ранее из федерального бюджета.

Предоставление бюджетного кредита оформляется соглашением между Министерством финансов Российской Федерации и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Контроль за осуществлением расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные кредиты, осуществляется Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Возврат бюджетного кредита в федеральный бюджет осуществляется субъектом Российской Федерации в порядке и сроки, которые установлены соглашением, предусмотренным пунктом 10 настоящих Правил предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2009 год.

1.3 Формы и механизм бюджетного кредитования

Решение многочисленных социально-экономических задач развития государства и общества невозможно без использования финансовых средств публично-правовых образований. Использование этих финансовых средств производится в виде разнообразных форм их расходования. Одной из таких форм является предоставление бюджетных средств на условиях возвратности и платности.

Следует отметить, что в Российской Федерации финансирование получателей бюджетных средств на возвратной основе получило широкое распространение только в девяностые годы. Причем, если в начале девяностых годов условия предоставления бюджетных средств на возвратной и платной основе не были четко определены и в связи с этим их предоставление можно было назвать стихийным, то с 1995 года регулирование данных отношений приобрело более упорядоченный характер (статьи 35, 43 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1995 год», в соответствии с которыми Правительству Российской Федерации было предоставлено право финансировать конкретные расходы на условиях возвратности и платности)3. Основной причиной введения метода возвратного финансирования в 1995 году явился поиск более эффективного использования бюджетных средств и оказания финансовой поддержки важнейшим секторам экономики.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 9 июля 1999 года №159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации», введенный в действие в основной своей части с 1 января 2000 года, содержит ряд норм, регулирующих рассматриваемые отношения. Нормы эти установлены в статьях 76, 77 и некоторых иных статьях Бюджетного кодекса РФ. Их совокупность представляет собой правовой институт бюджетного кредитования.

Необходимо отметить, что понятие «бюджетный кредит» следует отличать от понятия «государственный кредит». В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. То есть можно сказать, что «бюджетность» кредита является следствием его «государственности».

Вместе с тем, понятие «государственный кредит» охватывает несколько видов договорных отношений. Во-первых, это договоры, в которых государство выступает в роли заемщика-должника, осуществляющего привлечение денежных средств различных займодавцев-кредиторов. К таким договорам отнесены договоры государственного займа (статья 817 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 6 Бюджетного кодекса РФ), а также кредиты, предоставляемые кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями. Во-вторых, это договоры, в которых государство выступает в качестве кредитора, предоставляющего бюджетные средства на возвратной основе. К ним отнесены договоры бюджетного кредита, договоры налогового кредита и договоры предоставления средств иностранным государствам, их юридическим лицам, международным организациям4.

Таким образом, бюджетный кредит является одной из специальных разновидностей государственного кредита.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетное кредитование как форму финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах (статья 6). Можно выделить несколько разновидностей бюджетных кредитов: бюджетный кредит юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями (статья 76 Бюджетного кодекса РФ), бюджетный кредит государственным и муниципальным унитарным предприятиям (статья 77) и бюджетный кредит бюджету другого уровня.

Рассмотрим разновидности бюджетного кредита более подробно и начнем с бюджетного кредита, предоставляемого юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями.

В соответствии с пунктом 15 статьи 76 Бюджетного кодекса РФ бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом положений Бюджетного кодекса РФ и иных нормативных актов.

Правоотношения, возникающие в связи с предоставлением бюджетного кредита иным юридическим лицам, являются гражданскими6. Специфика данных гражданских правоотношений состоит в том, что их участником (займодавцем бюджетного кредита) является публично-правовое образование.

В соответствии с пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса РФ гражданско-правовые отношения, участниками которых являются данные субъекты, регулируются нормами, определяющими участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях. Но при этом Гражданский кодекс РФ допускает случаи установления законом иных норм, регулирующих гражданско-правовые отношения с участием публично-правовых образований. Эти нормы могут и не соответствовать нормам Гражданского кодекса РФ, то есть носить специальный характер.

Ряд подобных норм содержит статья 76 Бюджетного кодекса РФ. Так, согласно пункту 5 данной статьи Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации, муниципальное образование в договоре о предоставлении бюджетного кредита представляют уполномоченные в соответствии с федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации, нормативными актами муниципальных образований государственные органы и органы местного самоуправления. Данная норма по существу повторяет положения статьи 125 Гражданского кодекса РФ, которые определяют порядок участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

Однако на практике весьма распространены случаи, когда в непосредственных отношениях с получателем бюджетного кредита участвуют не органы государственного управления или местного самоуправления, а иные юридические лица, выступающие от имени публично-правовых образований. К примеру, статьей 92 Федерального закона от 30 декабря 1991 года №194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» установлено, что в 2002 году Российский банк развития и Российский сельскохозяйственный банк являлись агентами Правительства Российской Федерации, обеспечивающими по поручению и в порядке, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации, возврат задолженности юридических лиц по предоставленным с 1992 года по 2000 год бюджетным кредитам. Принятым в соответствии с данной нормой постановлением Правительства РФ от 25 июня 2002 года № 460 «О порядке обеспечения возврата в 2002 году задолженности по кредитам, предоставленным юридическим лицам с 1992 по 2000 год» установлено, что право требования возврата указанных кредитов от имени Российской Федерации осуществляет Министерство финансов Российской Федерации, а также утверждены «Правила обеспечения возврата в 2002 году задолженности по бюджетным кредитам, предоставленным юридическим лицам с 1992 по 2000 год». Из пункта 3 Правил следует, что агент осуществляет свою деятельность на основании Правил и заключенного с Минфином РФ договором.

Такие отношения между публично-правовым образованием в лице уполномоченного органа государственного управления и юридическими лицами регулируются нормами главы 49 Гражданского кодекса РФ «Поручение» и главы 52 Гражданского кодекса РФ «Агентирование». Это подтверждается и судебной практикой.

На практике используются различные модели правоотношений между органами исполнительной власти публично-правовых образований и юридическими лицами, предоставляющими по их указанию денежные средства различным получателям кредитов. Но к лицам, уполномоченным представлять публично-правовые образования в отношениях по бюджетному кредиту, согласно пункту 5 статьи 76 Бюджетного кодекса РФ, отнесены только органы государственного управления и органы местного самоуправления.

Поэтому, когда юридические лица, предоставляющие по указанию органов исполнительной власти кредиты, действуют от своего собственного имени, соответствующие кредитные отношения уже нельзя отнести к отношениям по бюджетному кредиту и нормы статьи 76 Бюджетного кодекса РФ к ним не применяются.

Согласно статье 12 Бюджетного кодекса РФ, годовой бюджет составляется только на один финансовый год, соответствующий году календарному. В соответствии со статьями 153, 154 Бюджетного кодекса РФ составление проектов бюджетов на очередной финансовый год и исполнение утвержденных бюджетов осуществляют органы исполнительной власти публично-правовых образований, а утверждение этих проектов бюджетов, принятие отчетов об их исполнении осуществляют представительные органы публично-правовых образований.

Из этого следует, что цели, условия, порядок предоставления, пределы и ограничения по субъектам предоставления бюджетных кредитов на каждый финансовый год зависят от решений указанных представительных и исполнительных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (с учетом необходимости соблюдения общих принципов бюджетного законодательства, финансирования иных расходных статей бюджетов и тому подобного).

Тем самым органы государственного управления и органы местного самоуправления в порядке статьи 125 Гражданского кодекса РФ реализуют права соответствующих публично-правовых образований как кредитора-займодавца в правоотношениях бюджетного кредитования. Исходя из нужд публично-правовых образований как субъектов гражданских правоотношений, данные органы определяют, кому, на каких условиях и в каком порядке выдавать бюджетный кредит.

Еще одна разновидность бюджетных кредитов – бюджетный кредит «бюджету другого уровня». Очевидно, что в этой части правовые нормы Бюджетного кодекса РФ сформулированы несколько некорректно, так как бюджет любого уровня – это форма образования и расходования фонда денежных средств (статья 6 Бюджетного кодекса РФ), а не субъект правоотношений по предоставлению кредита. Поэтому более правильной выглядит формулировка «бюджетный кредит другому публично-правовому образованию».

Бюджетный кодекс РФ не содержит норм, которые устанавливали бы порядок и условия предоставления рассматриваемых бюджетных кредитов. Бюджетные кредиты данного вида являются одной из форм финансовой помощи, направляемой из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации (статья 133 Бюджетного кодекса РФ). Но если отношения по предоставлению иных установленных статьей 133 Бюджетного кодекса РФ форм финансовой помощи (дотаций, субвенций, субсидий, бюджетных ссуд) регулируются нормами статей 134–137 данного Кодекса, то отношения по бюджетным кредитам, предоставляемым публично-правовым образованиям, остаются не урегулированными.

В Бюджетном кодексе РФ только указано, что договоры и соглашения о получении Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями бюджетных кредитов являются формами их долговых обязательств (статьи 98–100 БК РФ). По мнению М.В.Карасевой, соответствующие отношения следует рассматривать как финансово-правовые, поскольку договор в данном случае является лишь конкретизацией управленческого решения компетентных органов о выделении кредитов7.

Отношения по распределению между бюджетами различных уровней доходов от налогов и сборов носят властный характер. Они регулируются нормами статей 48, 50, 52, 56, 58, 60 Бюджетного кодекса РФ и других. Непосредственное распределение указанных средств между бюджетами различных публично-правовых образований осуществляют органы федерального казначейства, на счета которых зачисляются суммы, уплачиваемые налогоплательщиками и плательщиками сборов.

Допуская обращение взыскания по обязательствам субъектов Российской Федерации, возникающим из договоров бюджетного кредита, на средства, поступающие в бюджеты субъектов Российской Федерации по указанным налогам и сборам, законодатель по существу устанавливает внесудебный, властный порядок возмещения убытков Российской Федерации, причиненных нарушением обязательств субъектом Российской Федерации как заемщиком бюджетного кредита. Из чего следует, что правоотношения по бюджетному кредитованию иных публично-правовых образований носят властный характер, являются финансовыми, а не гражданскими.

Подводя итог вышесказанному, можно выделить две самостоятельные разновидности бюджетных кредитов:

- бюджетный кредит юридическим лицам, элементами которого являются бюджетный кредит государственным или муниципальным унитарным предприятиям и бюджетный кредит иным юридическим лицам. Отношения, возникающие при предоставлении таких кредитов, являются гражданско-правовыми и регулируются нормами гражданского законодательства и специальными гражданско-правовыми нормами, установленными в статьях 76 и 77 Бюджетного кодекса РФ;

- бюджетный кредит, предоставляемый другому публично-правовому образованию. Отношения по предоставлению таких бюджетных кредитов являются финансово-правовыми. Нормы гражданского права для их регулирования применяться не могут.

2. БЮДЖЕТНОЕ КРЕДИТОВАНИЕ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

2.1 Теоретико-правовой аспект бюджетного кредитования

Одной из основных проблем современного российского права является проблема определения баланса между публичным и частным правом, проблема преодоления трудностей, связанных с соотношением правовых норм гражданского законодательства и правовых норм различных нормативно-правовых актов публичного права (в частности финансовых), а также связанных с применением этих норм на практике.

Примером подобных проблемных вопросов является вопрос о правовой природе правоотношений по бюджетному кредитованию, предоставляемому юридическим лицам. Он является достаточно спорным.

В некоторых публикациях высказывается точка зрения, в соответствии с которой правоотношения по поводу предоставления бюджетного кредита, возникающие между органом исполнительной власти в лице Министерства финансов Российской Федерации, с одной стороны, и хозяйствующим субъектом – с другой, носят публично-правовой характер. Причину этого видят в том, что нормы бюджетного законодательства, в отличие от гражданского, сформулированы таким образом, что они защищают, в первую очередь, публичные интересы.

По мнению других авторов, если до принятия специального нормативно-правового акта, каковым является Бюджетный кодекс Российской Федерации, правоотношения по предоставлению и использованию кредитов (ссуд) за счет средств федерального бюджета регулировались общими нормами гражданского законодательства и условиями договора, который также составлялся на основе норм Гражданского кодекса Российской Федерации, то с принятием Бюджетного кодекса РФ данные правоотношения стали публичными, бюджетно-правовыми.

Судебно-арбитражная практика также дает примеры различных подходов к разрешению данной проблемы.

Так, Арбитражным судом кассационной инстанции были отклонены доводы Комитета по развитию Особой экономической зоны администрации Калининградской области – Дирекции Федеральной целевой программы развития Особой экономической зоны в Калининградской области (далее – Комитет) о том, что, согласно статье 76 Бюджетного кодекса РФ, бюджетный кредит предоставляется по договору, заключаемому на основании гражданского законодательства. При этом действия Управления федерального казначейства Минфина РФ по вынесению постановления о списании со счета Комитета задолженности по кредиту, сумм процентов и пени в бесспорном порядке признаны правомерными и в удовлетворении жалобы Комитета отказано.

В то же время, в другом случае Арбитражный суд кассационной инстанции отклонил доводы Минфина РФ о том, что правоотношения по бюджетному кредиту являются бюджетными и гражданское законодательство к ним не применяется. Хотя жалоба Минфина РФ была удовлетворена, в мотивировочной части судебного акта указано, что рассматриваемые правоотношения относятся к гражданско-правовым отношениям с участием публично-правового субъекта, при применении которых должны учитываться и ограничения, установленные бюджетным законодательством.

Так как ограничений в части применения срока исковой давности бюджетным законодательством не установлено, соответствующий правовой институт главы 12 Гражданского кодекса РФ подлежит применению к спорным правоотношениям.

В пункте 3 статьи 2 Гражданского кодекса предусмотрено, что гражданское законодательство не применяется к налоговым и другим финансовым отношениям, построенным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой.

Особенность названных отношений, в отличие от гражданских, состоит не только в том, что в них участвует в качестве стороны действующий от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации орган, наделенный властными функциями, но и в том, что этот орган проявляет присущие ему властные функции в данном конкретном правоотношении.

В сложившихся между сторонами по данном делу правоотношениях, как указал Арбитражный суд кассационной инстанции, у истца властные функции в отношении ответчика отсутствуют, и отношения сторон по поводу исполнения обязательств, вытекающих из договора займа, составляют предмет гражданского законодательства. При таких обстоятельствах суды нижестоящих инстанций обоснованно применили статью 333 Гражданского кодекса и уменьшили размер подлежащего взысканию штрафа.

Таким образом, в настоящее время и в юридической науке, и в судебной практике отсутствует определенность в том, какова правовая природа правоотношений по бюджетному кредиту юридическим лицам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 76 Бюджетного кодекса РФ бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом положений Бюджетного кодекса РФ и иных нормативных актов. Из буквального содержания этого определения следует, что гражданское законодательство регулирует только отношения по заключению договора бюджетного кредита.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 69 Бюджетного кодекса РФ бюджетные кредиты являются самостоятельной разновидностью бюджетных расходов, отличающейся от других видов расходов, носящих односторонний характер и осуществляющихся в рамках властных отношений по финансированию получателей бюджетных средств (ассигнования, трансферты, субсидии, субвенции и так далее). Отделение бюджетных кредитов от указанных видов расходов свидетельствует об особом, договорном характере соответствующих отношений.

Бюджетный кредит предоставляется государственным органом по его усмотрению, ибо он «может быть предоставлен юридическому лицу». Естественно, что и юридическое лицо вправе, а не обязано получить бюджетный кредит.

Таким образом, отношения по бюджетному кредитованию – это взаимосвязь равных сторон: Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований в лице уполномоченных органов как субъектов гражданского права, с одной стороны, а с другой – юридических лиц, получателей бюджетных кредитов. Названные характеристики отношений, возникающих в силу статьи 76 Бюджетного кодекса РФ, позволяют считать их гражданско-правовыми.

С учетом приведенных выше примеров судебной практики, норма пункта 1 статьи 76 Бюджетного кодекса РФ должна толковаться расширительно. Как и отношения по заключению договора бюджетного кредита, так и возникающие в результате заключения договора отношения являются гражданско-правовыми, то есть регулируются нормами гражданского права.

Рассмотрим нормы гражданского законодательства, подлежащие применению к отношениям по бюджетному кредиту. Очевидно, что, прежде всего, это правовые нормы подраздела 1 «Основные положения», главы 5 подраздела 2 «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством», подразделов 4 «Сделки и представительство» и 5 «Сроки, исковая давность раздела 1 ГК РФ, а также раздела 3 «Общая часть обязательственного права» ГК РФ. В разделе 4 «Отдельные виды обязательств» ГК РФ нормы, которые могут применяться к отношениям по бюджетному кредиту, содержит глава 42 «Заем и кредит» ГК РФ.

По договору бюджетного кредита юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, предоставляются бюджетные средства с условием их возврата и условием внесения платы за пользование ими. Соответственно юридическое лицо по такому договору обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее.

В соответствии со статьей 807 Гражданского кодекса РФ по договору займа одна сторона (займодавец) передает в собственность другой стороне (заемщику) деньги или другие вещи, определенные родовыми признаками, а заемщик обязуется возвратить займодавцу такую же сумму денег (сумму займа) или равное количество других полученных им вещей того же рода и качества.

Согласно статье 809 Гражданского кодекса РФ, займодавец имеет право на получение с заемщика процентов на сумму займа в размерах и в порядке, определенных договором, если иное не предусмотрено этим договором или законом.

Из сравнения определений займа и бюджетного кредита видно, что понятие заем и бюджетный кредит имеют ряд общих признаков, позволяющих рассматривать бюджетный кредит в качестве разновидности займа.

Также немало общих признаков имеют бюджетный кредит и кредит, отношения по которому регулируются §2 главы 42 Гражданского кодекса РФ. Согласно пункту 1 статьи 819 ГК РФ, по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее. Мы видим, что банковский кредит, как и бюджетный, предоставляется только на условиях платности.

Кроме того, банковский кредит предоставляется исключительно в денежных средствах. Бюджетный кредит отличается от него тем, что денежные средства, предоставляемые при его выдаче, носят особый характер. Специфика их такова, что предоставление указанных денежных средств возможно только в случае, если соответствующая сумма предусмотрена в расходной части соответствующего бюджета. Это, как и иные отличия бюджетного кредита, обусловлено особенностью публично-правового образования как кредитора в этих правоотношениях.

Согласно статье 821 Гражданского кодекса РФ, при наличии обстоятельств, очевидно свидетельствующих о том, что сумма кредита не будет возвращена в срок (каковым, безусловно, является и нарушение условия об обеспечении возврата кредита), кредитор вправе отказаться от предоставления кредита.

В то же время, согласно пункту 8 статьи 76 Бюджетного кодекса РФ, при неспособности заемщика обеспечить исполнение обязательств по бюджетному кредиту, бюджетный кредит не предоставляется. То есть и банковский кредит (как правило), и бюджетный кредит предоставляются с условием их обеспечения.

Как и договор банковского кредита, договор бюджетного кредита является консенсуальным, то есть порождает права и обязанности сторон с момента его подписания. Поскольку договор бюджетного кредита заключается на основании положений планового нормативно-правового акта о соответствующем бюджете, то суммы бюджетных кредитов, включенные в его расходную часть, должны быть перечислены соответствующему получателю. В противном случае исполняющий бюджет орган (финансовый орган) несет ответственность за нарушение норм бюджетного законодательства (статья 293 БК РФ). Указанное обстоятельство подтверждает консенсуальный характер договора бюджетного кредита.

В итоге необходимо отметить следующее. Бюджетный кредит является разновидностью займа, что соответственно влечет применение правовых норм §1 главы 42 Гражданского кодекса РФ к отношениям по бюджетному кредиту. Применение их к отношениям по бюджетному кредиту исключено только в случаях, когда они противоречат установленными в Бюджетном кодексе РФ специальным нормам либо существу бюджетного кредита.

Бюджетный кредит и банковский кредит, будучи отдельными разновидностями займа, являются правовыми институтами, регулирующими сходные отношения (по существу все отличия этих институтов сводятся к специфике субъекта правоотношений на стороне займодавца-кредитора). Поэтому, в силу пункта 1 статьи 6 Гражданского кодекса РФ, в случаях, когда отношения сторон по бюджетному кредиту прямо не урегулированы нормами Бюджетного кодекса РФ либо, в субсидиарном порядке, – нормами §1 главы 42 Гражданского кодекса РФ, к таким отношениям по аналогии могут применяться нормы §2 главы 42 Гражданского кодекса РФ.

2.2 Правовая ответственность за нарушение условий бюджетного кредитования

Исследование института бюджетного кредита юридическим лицам будет неполным без анализа правового института привлечения к ответственности за нарушения, допускаемые заемщиком-получателем бюджетного кредита.

В Бюджетном кодексе РФ такие правонарушения отнесены к нарушениям бюджетного законодательства, из чего следует, что в случае привлечения к ответственности заемщика применяется специальная административная процедура, установленная Бюджетным кодексом РФ.

Данный институт носит универсальный характер, и его нормы применяются ко всем видам договоров бюджетного кредита. Для нашего исследования он представляет повышенный интерес, поскольку именно на том, что привлечение к ответственности заемщика по договору бюджетного кредита производится в административном порядке, и основывается точка зрения о публично-правовом характере отношений по бюджетному кредиту.

Рассмотрим виды правонарушений получателя бюджетного кредита, за которые Бюджетный кодекс РФ предусматривает привлечение к ответственности.

Согласно статье 290, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, по истечении срока, установленного для их возврата, влечет:

– наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях;

– изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе;

– изъятие в бесспорном порядке процентов (платы) за пользование бюджетными средствами;

– взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

– сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета.

В соответствии со статьей 291 неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, влечет:

– наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях;

– изъятие в бесспорном порядке сумм процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, полученными на возвратной основе;

– взыскание пени за просрочку уплаты процентов (платы) за пользование указанными бюджетными средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Кроме того, в Федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год периодически включаются правовые нормы об ответственности юридических лиц за нецелевое использование средств бюджетных кредитов. К примеру, в соответствии со статьей 80 Федерального закона от 30 декабря 2000 года №194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, выданных российским юридическим лицам, влечет наложение штрафа в размере двойной ставки рефинансирования (учетной ставки) Центрального Банка Российской Федерации, действующей на период использования указанных средств не по целевому назначению.

Периодом нецелевого использования средств бюджетного кредита признается срок с даты отвлечения средств на цели, не предусмотренные условиями предоставления бюджетного кредита, до момента их возврата в федеральный бюджет или направления использования по целевому назначению. Взыскание указанных штрафов за нецелевое использование средств федерального бюджета осуществляется органами федерального казначейства.

Привлечение к ответственности получателей бюджетного кредита за указанные нарушения бюджетного законодательства производится в следующем порядке. В силу статей 284, 2841 Бюджетного кодекса РФ, руководители органов Федерального казначейства, органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты муниципальных образований, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) имеют право применения мер принуждения к получателям бюджетных средств.

В частности, указанные должностные лица имеют право принимать решения: о списании в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек; о списании в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил; о взыскании в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, и за просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Бесспорное списание бюджетных средств с лицевого счета получателя бюджетных средств производится, согласно статье 285 Бюджетного кодекса РФ, на основании правового акта – постановления, подписанного руководителем (его заместителем) указанных финансовых органов.

Постановление, в свою очередь, принимается на основании акта проверки получателя бюджетных средств либо на основании заключения об истечении срока возврата бюджетных средств или процентов (платы) за пользование бюджетными средствами не позднее, чем в течение десяти дней после составления акта проверки либо представления заключения. Данные правовые акты, как и иные действия должностных лиц финансовых органов, согласно пункту 3 статьи 284 Бюджетного кодекса РФ, могут быть обжалованы в установленном порядке.

Следует отметить ряд моментов, касающихся содержания данных норм Бюджетного кодекса РФ. Во-первых, изложенный порядок бесспорного списания бюджетных средств определен только в отношении списания средств с лицевого счета их получателя. Термин «лицевой счет» в данном случае обозначает счета, ведущиеся в органах Федерального казначейства и казначействах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, там, где они созданы.

Данный термин не следует смешивать с термином, обозначающим совершенно иное понятие, – «банковским счетом». Между тем, предоставление бюджетных кредитов осуществляется путем размещения бюджетных средств именно на банковских счетах кредитных организаций.

Как следует из утвержденной приказом Минфина РФ от 26 апреля 2001 года №35н Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации (далее – Инструкция о мерах принуждения), в этом случае орган федерального казначейства направляет в установленном порядке в кредитную организацию, в которой открыты банковские счета получателю средств федерального бюджета, инкассовое поручение на бесспорное списание денежных средств.

Во-вторых, если буквально толковать нормы статей 284, 2841, 290, 291 Бюджетного кодекса РФ, в отношении задолженности по основному долгу и по процентам за пользование кредитом бесспорный характер носит только право на списание средств со счета их получателя.

Однако в соответствии с пунктом 16 Инструкции о мерах принуждения при непоступлении средств в доход федерального бюджета в течение одного месяца с даты выставления инкассового поручения орган федерального казначейства в течение трех рабочих дней отзывает его (с отметкой банка о невозможности списания) и направляет документы с сопроводительным письмом в службу судебных приставов для их исполнения в соответствии с законодательством об исполнительном производстве.

Из сопроводительного письма, форма которого утверждена Приложением №6 к Инструкции о мерах принуждения, следует, что судебные приставы-исполнители должны произвести исполнительные действия по направленным документам как по оформленным в установленном порядке требованиям органов, осуществляющим контрольные функции, о взыскании денежных средств с отметкой банка или иной кредитной организации о полном или частичном неисполнении взыскания в связи с отсутствием на счетах должника денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя (пункт 5 статьи 7 Федерального закона от 21 июля 1997 года №119-ФЗ «Об исполнительном производстве»).

Судебная практика также придает рассматриваемой норме Бюджетного кодекса РФ расширительное толкование и рассматривает ее как предоставляющую право на бесспорное обращение взыскания на имущество получателя бюджетных средств.

Что касается пени, уплачиваемой за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, и просрочку процентов за пользование такими средствами, то, в силу прямого указания закона (статей 284, 284-1 БК РФ), пеня взыскивается в бесспорном порядке.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством порядок привлечения к ответственности за нарушения обязательств заемщика по бюджетному кредиту фактически приравнен к порядку взыскания недоимки и пеней по налогам и сборам, применяемому налоговыми органами. Подтверждением такого подхода, по мнению М.В.Карасевой8, является также норма пункта 11 статьи 76 БК РФ17.

Вместе с тем, применение бесспорного порядка взыскания задолженности по налогам и сборам является следствием того, что налоговые правоотношения основаны на властном подчинении одной стороны другой.

Как указано в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 года № 20-П по делу «О проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции», с публично-правовым характером налога и государственной казны и фискальным суверенитетом государства связаны законодательная форма учреждения налога, обязательность и принудительность его изъятия, односторонний характер налоговых обязательств. Вследствие этого спор по поводу невыполнения налогового обязательства находится в рамках публичного (в данном случае налогового), а не частного права.

Исходя из указанных особенностей налоговых правоотношений и при условии гарантированности права налогоплательщика на судебное обжалование незаконных действий налоговых органов и допускается бесспорный порядок взыскания недоимки и пени по налогам и сборам.

Однако правоотношения, возникающие при заключении договора бюджетного кредита, не основаны на властном подчинении одной стороны другой.

Публично-правовые образования в процессе кредитования осуществляют финансовую поддержку юридических лиц, ведущих предпринимательскую деятельность в наиболее важных для государства отраслях экономики. Стороны соответствующих правоотношений самостоятельны в принятии решений о том, вступать в эти правоотношения или нет, о согласовании условий договоров и так далее.

Согласно статье 125 Гражданского кодекса РФ, в гражданских правоотношениях от имени публично-правовых образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления (по специальному поручению могут выступать и юридические лица, а также граждане).

В соответствии с абзацем 2 статьи 165 Бюджетного кодекса РФ в договорах с заемщиком о предоставлении бюджетного кредита Российскую Федерацию представляет Минфин РФ. В то же время, Минфин РФ как орган государственного управления наделен рядом властных полномочий.

Но, если при участии в правоотношениях по сметно-бюджетному финансированию, по межбюджетным расчетам, по составлению проектов бюджетов и во многих иных публичных правоотношениях наделение Минфина РФ властными полномочиями вполне обоснованно и необходимо, то реализация таких полномочий в гражданских правоотношениях невозможна.

Правоотношения по бюджетному кредиту являются гражданскими правоотношениями с участием публично-правового образования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования.

Согласно пункту 1 статьи 124 Гражданского кодекса РФ, данные субъекты гражданских правоотношений выступают в них на равных началах с иными их участниками – гражданами и юридическими лицами.

В силу пункта 2 статьи 124 Гражданского кодекса РФ, к отношениям с участием публично-правовых образований в отступление от общего порядка, установленного для юридических лиц, могут применяться специальные правовые нормы. Но при этом общий принцип участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях на равных началах со всеми иными их участниками должен быть незыблем. Это следует и из пункта 3 статьи 8 Конституции Российской Федерации, согласно которой в Российской Федерации равным образом признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Так как правоотношения по бюджетному кредиту, в отличие от налоговых правоотношений, носят не публичный, а частноправовой характер, то все положения правового института бюджетного кредита должны полностью соответствовать данной конституционной норме. Если принцип равенства субъектов правоотношений в каких-то случаях не соблюдается, то такие правоотношения с участием публично-правового образования не являются гражданскими, а становятся властными, поскольку публично-правовое образование при отсутствии равенства всегда реализует свои властные функции.

По нашему мнению, бесспорный внесудебный порядок обращения взыскания на имущество заемщика бюджетного кредита, нарушившего свои обязательства, противоречит указанному принципу. Стороны гражданских правоотношений должны находиться в равном положении и по объему прав и обязанностей, и по возможностям их осуществления и исполнения, и по способам их защиты. А внесудебный порядок защиты прав публично-правового образования как займодавца по гражданско-правовому договору бюджетного кредита ставит его в привилегированное положение по отношению к заемщику кредита. Тем самым нарушается равенство сторон правоотношения, и данные правоотношения уже основываются на властном подчинении одной стороны другой.

Реальная действительность требует не только преодоления проблем, связанных с несоответствием правовых институтов бюджетного законодательства законодательству гражданскому, но также и решения задачи дополнительной защиты бюджетных средств от их недобросовестных получателей.

Обстановка выделения значительных бюджетных средств, широкие полномочия должностных лиц по распределению кредитов, бесконтрольность за их целевым использованием и возвратом кредитных сумм – все это порождает многочисленные нарушения, которые нередко перерастают в корыстные преступления.

Так, из выданных в 2004 году Ненецкому автономному округу 91,2 млрд. рублей бюджетных средств для закупки продукции и завоза ее в районы Крайнего Севера 34,9 млрд рублей (38%) истрачены не по целевому назначению. Нецелевое использование бюджетных средств, выделенных в 2005 году Сахалину, составило 20%, Республике Алтай – 62,8%.

С учетом указанных обстоятельств большое значение приобретает фактор оперативности предпринимаемых мер, направленных на защиту казны публично-правовых образований от незаконных действий получателей кредитов.

С целью решения обозначенной проблемы целесообразно было бы придать правовым нормам о бесспорном списании бюджетных средств (суммы полученных средств и процентов за пользование ими) содержание, соответствующее их буквальному толкованию. То есть, сохранить за финансовыми органами право на списание средств со счетов получателя бюджетного кредита.

В силу статьи 854 Гражданского кодекса РФ, в случаях, установленных законом, допускается списание находящихся на счете денежных средств без распоряжения клиента банка. Поэтому данный установленный в Бюджетном кодексе РФ порядок бесспорного списания средств со счетов полностью соответствует гражданскому законодательству.

Пеня, применяемая в рассматриваемых нормах Бюджетного кодекса РФ в виде формы ответственности за нарушения бюджетного законодательства, является разновидностью гражданско-правовой неустойки (статьи 330–333 ГК РФ). Такой вывод следует из всех изложенных доводов, а также подтверждается судебной практикой (выше приводились примеры применения судами нормы статьи 333 ГК РФ к отношениям по уплате пени за просрочку возврата бюджетного кредита).

Поэтому взыскание пени в бесспорном порядке, то есть внесудебное обращение взыскания по соответствующим требованиям на имущество должника в порядке исполнительного производства, противоречит гражданскому законодательству. В связи с чем правовые нормы статей 284, 2841, 290, 291 Бюджетного кодекса РФ необходимо изменить.

По аналогии с требованиями о взыскании сумм основного долга бюджетного кредита и процентов за пользование им, целесообразно предоставить финансовым органам право только на бесспорное списание сумм начисленной пени со счетов получателей бюджетных кредитов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение многочисленных социально-экономических задач развития государства и общества невозможно без использования финансовых средств публично-правовых образований. Использование этих финансовых средств производится в виде разнообразных форм их расходования. Одной из таких форм является предоставление бюджетных средств на условиях возвратности и платности.

Бюджетная система Российской Федерации строится на принципах федерализма и состоит из трех уровней: федерального, субъектового и местного. Совокупность этих трех уровней представляет собой консолидированный бюджет.

Бюджетное кредитование – это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств: 1) юридическим лицам; 2) другому бюджету на возвратной и безвозмездной основе. В соответствии с российским бюджетным законодательством бюджетный кредит юридическому лицу, не являющемуся государственным или унитарным предприятием, предоставляется на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, только при условии представления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита. При этом способами обеспечения бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в т.ч. в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100 процентов предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательства должно иметь высокую степень ликвидности. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом. Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита, а также проводят проверку целевого использования бюджетного кредита. При неспособности заемщика обеспечить исполнение обязательств бюджетный кредит не предоставляется. Возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет. Государственным или муниципальным унитарным предприятиям бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются на условиях и в пределах лимитов, предусмотренных соответствующими бюджетами.

Цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, конкретные условия и порядок их предоставления, а также лимиты предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, устанавливаются при утверждении соответствующего бюджета на очередной финансовый год. Органы, исполняющие бюджет, ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по их получателям.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г № 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 24.07.2008).

2. Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (ред. от 14.07.2008, с изм. от 24.07.2008).

3. Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.1995) (ред. от 14.07.2008).

4. Гражданский кодекс РФ (часть третья) от 26.11.2001 N 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 01.11.2001) (ред. от 30.06.2008).

5. Гражданский кодекс РФ (часть четвертая) от 18.12.2006 N 230-ФЗ (принят ГД ФС РФ 24.11.2006) (ред. от 30.06.2008).

6. Бюджетная система России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / Под ред. проф. Г.Б.Поляка. – 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008.

7. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В.Врублевская и др.; Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. - 3-е изд., испр. и перераб. - М.: Юрайт-Издат, 2003.

8. Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2002.

9. Грачева Е.Ю. Финансовое право в вопросах и ответах, М. 2003

10. Давыдов Я.В. Финансы. Конспект лекций. Приор-издат. М. 2009

11. Карасева М.В. Финансовое правоотношение, – М., 2001.

12. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. М.В. Романовского. М.: Юрайт, 2003.

13. Махмутова Э.Х. Государственный кредит в Российской Федерации. Проблемы правового регулирования и перспективы развития. Изд. Финансовый контроль. М. 2004.

14. Сабитова, Н.М. К вопросу о реформировании бюджетного процесса в РФ / Н.М. Сабитова // Финансы и кредит. - 2006. - № 6.

15. Сорокина Т.В. «Государственный бюджет». Издательство «Инфра–М», 2004г.

16. Тедеев А.А., Парыгина В.А. Бюджетная система России: Учебное пособие. - М.: Эксмо, 2005

17. Финансы: Учебник для ВУЗов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной.- М.: Финансы, ЮНИТИ, 2002.128с.

18. Финансы: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям, специальности «Финансы и кредит»/ Под ред. Г.Б.Поляка. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

19. Якобсон, Л. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам // Вопросы экономики. - 2006. - № 8.

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации, № 145-ФЗ от 31.07.1998, в ред. от 08.11.2007. Ст. 6

2 Бюджетный кодекс Российской Федерации, № 145-ФЗ от 31.07.1998 в ред. от 08.11.2007, ст. 93

3 Другова Ю.В. Использование бюджетных средств коммерческими организациями: правовой аспект / Законодательство и экономика, 2003, № 1.

4 Залевский В.Г. Проблема соотношения терминов «государственный кредит» и «государственный заем» в теории и законодательстве / Законодательство, 2002, № 1. С.78, 79. Включение в данный перечень договоров налогового кредита выглядит необоснованным. В этом случае денежные средства государством не предоставляются, а содержанием налогового кредита является налоговое обязательство с измененным сроком его исполнения.

5 Номер пункта приведен в редакции, введенной в действие с 8 августа 2000 года Федеральным законом от 5 августа 2000 года № 116–ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ». Далее номера пунктов статьи 76 БК РФ приведены также в новой редакции.

6 Вопрос о правовой природе отношений по бюджетному кредиту является достаточно дискуссионным. Точка зрения, согласно которой правоотношения по бюджетному кредиту, предоставляемому юридическим лицам, носят гражданско-правовой характер, поддерживается рядом авторов и судебной практикой.

7 Карасева М.В. Финансовое правоотношение, – М., 2001. С. 43.

8 Карасева М.В. Финансовое правоотношение, – М., 2001. С. 116.