СОДЕРЖАНИЕ
введение
1. Самоуправление как политическая ценность
2. Структуры самоуправления и локальные
Политические сцены
заключение
введение
Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В круг вопросов местного значения входят те, что затрагивают проблемы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Иными словами, круг дел, решение которых способствует установлению на территории данного муниципального образования условий для нормальной жизни жителей. Проблемы, с которыми Вы сталкиваетесь каждый день: незапланированное отключение горячей и холодной воды, незакрытый люк перед подъездом дома, отсутствие детской площадки, трещина в стене дома, горы мусора на улице - все эти и многие другие каждодневные вопросы решаются на уровне местного самоуправления. Обычно, перечень вопросов местного значения приводится в Уставе муниципального образования.
Полномочия местного самоуправления включают вопросы, не отнесенные к компетенции государственных органов. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Если не вдаваться в юридические подробности, то предназначение представительного органа можно охарактеризовать таким образом: он реализует законодательную инициативу и принимает решения по важным для каждого жителя поселения вопросам местного значения. Решения этого органа обязательны для исполнения на территории всего муниципального образования. Более того, представительный орган осуществляет контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Именно представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, а также льготы по ним.
I. Самоуправление как политическая ценность
Органы местного самоуправления, выполняя одновременно и функции власти и функции хозяйствующего субъекта, имеют в своем распоряжении два основных механизма удовлетворения коллективных потребностей населения: регулирование отношений между различными субъектами на территории муниципальных образований и непосредственное производство необходимых населению товаров и услуг. Поэтому выходом системы местного самоуправления являются правовые акты и результаты деятельности муниципального хозяйства.
Достижение целей и реализация задач, стоящих перед местным самоуправлением, возможны в случае наличия необходимых для этого ресурсов - политических, правовых, организационных, финансовых, материальных, территориальных и других, - которые могут быть разделены на внутренние, имеющиеся в распоряжении муниципальных образований, и внешние, передаваемые органами государственной власти или привлекаемые со стороны других хозяйствующих субъектов. Местное самоуправление реализуется в рамках определенных ограничений, которые возникают в результате законодательного регулирования со стороны органов государственной власти, отношений с другими элементами политической системы (внешние ограничения), а также вследствие ограниченности собственных ресурсов (внутренние ограничения).
Таким образом, местное самоуправление представляет собой сложную систему субъектов, объектов, отношений и взаимосвязей между ними, функционирующую в пределах имеющихся ресурсов и ограничений с целью удовлетворения коллективных потребностей населения путем регулирования отношений и создания в результате самостоятельной хозяйственной деятельности товаров и услуг.
Сравнительный анализ системной трансформации государств вышеградской группы (стран Центральной и Восточной Европы) охватывает широкий круг задач. Среди них стоит отметить такие, которые регистрируют время, прошедшее с начала перехода к демократии, и разработки, которые имеют целью прогнозирование возможных направлений развития этих государств, например - программу «Центральная и Восточная Европа 2000». Полное представление проблематики политических преобразований государств вышеградской группы не может обойти задач, касающихся структур и механизмов местной власти в этих странах.
Необходимость изучения зарубежного опыта в области самоуправления состоит в возможности его применения в отечественных условиях. Естественным импульсом является желание поиска различных оптимальных решений в сфере практики самоуправления и даже прямые прагматические мотивы установления кооперативных связей, приносящих ощутимые выгоды. Однако не все видят эти выгоды.
Первоочередной проблемой, которую нужно решить, исследуя характеристики систем местной власти, является нахождение ответа на вопрос, как отдельные национальные политические системы ведут себя по отношению к местным интересам. Какая политико-правовая форма им придается, и - в заключение - реализована ли в политической системе такая политическая ценность, как территориальное самоуправление? Ответ на этот вопрос следует искать прежде всего в Конституции каждой конкретной страны.
Системы самоуправления, действующие в странах вышеградской группы, необходимо проанализировать на соответствие стандартам территориального самоуправления в мире. Подразумевается, во-первых, предоставление локальным общностям статуса корпорации граждан, живущих на территории, очерченной границами территориально-административного деления. За определенными таким образом локальными интересами признается статус самостоятельных политико-правовых институтов. Это равнозначно введению в политическую систему нового субъекта - публичной власти и признание принципа ее полисубъектности. В общесистемном смысле это является свидетельством отхода от моноцентричной системы при управлении общественными делами.
Такое решение влечет многосторонние следствия и детализуется многими правилами, создающими нормативное окружение, в котором действуют субъекты местной власти. Основными элементами этой конструкции являются следующие:
1. придание гминам (волостям) статуса корпорации - союзов граждан, наделенных статусом юридического лица, благодаря чему они становятся субъектами публичного и гражданского права;
2. исполнение ими своих уставных задач от собственного лица и под собственную ответственность;
3. признание за этими социальными общностями права на управление собственными делами (осуществление публичной власти) органами гмины (волости), избранными в ходе демократических и соревновательных выборах или (и) путем использования форм местного референдума;
4. получение территориальными единицами нового статуса в системе имущественных отношений, заключающегося в обладании правом собственности и иными имущественными правами по отношению к коммунальному имуществу;
5. обладание гминами собственными источниками доходов, которые существенно укрепляют их правосубъектность, подкрепленную также финансовыми средствами, перечисляемыми государственной администрацией в виде субвенций и дотаций;
6. признание за гминами права осуществлять собственные действия в границах предметно и территориально очерченного объема заданий и компетенции, реализация которых подлежит надзору со стороны государственной (правительственной) администрации;
7. осуществление надзора со стороны государства не нарушающее самостоятельности самоуправления, которая подлежит судебной защите.
Каталог черт, конституирующих политическую общность самоуправления, можно расширить в иных аспектах его функционирования, таких как: структура власти гмины, ее внутриорганизационная автономия, вопросы хозяйственной деятельности, дуализм в объеме действий гмины и т.п. Упомянутые атрибуты самоуправления предрешают его способность формулировать локальную политику (policy formulation), принимать решения (decision making) и реализовывать их (policy implementation). Территориальное самоуправление является сложной конструкцией, в которой можно указать много интересных аспектов. Два из них представляются особенно существенными для объяснения его функций: структура и объем действия. Некоторые из поднятых вопросов будут развиты в дальнейшей части работы.
Особенное значение в процессе трансформации приписывается конституционному регулированию этого вопроса. Европейская Хартия территориального самоуправления в ст. 2 содержит норму о необходимости признания принципа территориального самоуправления во внутреннем праве государства, подписавшего документ. По мере возможности этот принцип должен быть зафиксирован в конституции.
Все государства вышеградской группы приняли системное решение, признающее территориальное самоуправление основополагающей ценностью, определяющей структуру и механизм функционирования их политических систем. Характерно то, что во всех конституциях мы найдем соответствующие разделы, посвященные этой тематике. В качестве основных единиц самоуправления признаны гмины (волости).
Так, в главе 4 ст. 64 Конституции Словацкой Республики, посвященной территориальному самоуправлению, утверждается: 1. Основой территориального самоуправления является гмина; 2. Гмина является самостоятельной территориальной и административной единицей Словацкой Республики, объединяющей лиц, которые постоянно проживают на ее территории. В следующей статье гмина определяется как юридическое лицо, самостоятельно распоряжающееся собственным имуществом и финансовыми средствами.
Чешской Республики понимает вопрос самоуправления близким образом. Глава 7, посвященная территориальному самоуправлению, признает гмину основной единицей территориального самоуправления, также признает ее статус публично правовой корпорации, право на обладание собственным имуществом и ведение собственного хозяйства на основе местного бюджета.
Конституция Венгерской Республики трактует эти вопросы в главе 9 (Местное самоуправление), утверждающей, что общностям избирателей в гмине, городе, столице и ее районах, а также в области принадлежит право на территориальное самоуправление. Самоуправление понимается как самостоятельное, демократическое осуществление местных публичных дел, касающихся общности избирателей, как осуществление местной публичной власти в интересах населения.
Конституция Польской Республики от 2.IV. 1997 г. в ст. 15 утверждает, что территориальное устройство ПР гарантирует децентрализацию публичной власти. Ст. 16 признает статус самоуправляющихся общностей принадлежащим по праву совокупности жителей единиц основного территориального деления. Они участвуют в осуществлении публичной власти и выполняют, принадлежащую им на основе законов часть публичных задач от собственного лица и под собственную ответственность. В качестве основной единицы территориального самоуправления признана гмина. Кроме того, очерчены общие границы государственного надзора над самоуправлением и признано его право на объединение.
Однозначным образом возникает замечание о сходстве принятых институциональных формул самоуправления. Следует отметить, что конституционные нормы вышеградских государств, касающиеся территориального самоуправления, содержат следующие положения: указание на потребность гарантирования гминам относительной финансовой самостоятельности; установление местного права в границах центрального законодательства и права на объединение гмин в коммунальные союзы; акцентирование необходимости обеспечения судебной защиты территориального самоуправления; санкционирование либо же указание на возможность создания надлокальных уровней управления.
Таблица 1. Территориальная фрагментация в государствах Центральной и Восточной Европы на фоне иных государств Европы.
Государства
Средний показатель
Количество гмин
Население гмины
Площадь гмины (в кв. км)
1988 г.
1991 г.
Чехия Венгрия Польша Словакия
11700
3300
15000
1850
13
30
129
17
4104
1364
2383
2269
6237
3133
2419
2834
Англия Швеция Дания Норвегия Германия Франция
123000
29500
18000
9000
5023
1300
533
1595
156
713
22
15
365
282
276
454
36763
16121
Существенным аспектом, отличающим системы местной власти, является степень территориальной и функциональной фрагментации, проявляющаяся в отдельных государствах. Это явление иллюстрирует таблица, дополненная данными об объединенной Германии.
Процесс возрастания степени территориальной фрагментации в Польше проявляется в значительно более слабом виде, здесь присутствует средний для европейских условий уровень территориальной консолидации. Существенное измерение фрагментации - это задача и компетенция самоуправления. С точки зрения функций самоуправления наблюдается существенное различие между Словакией и остальными странами: функции самоуправления в Чехии, Польше и Венгрии были значительно шире, нежели в Словакии, где много существенных функций исполнялись государственной администрацией, а поэтому там система была функционально более фрагментаризирована. Это явление иллюстрирует таблица 2, представляющая результаты исследований. По ней можно видеть, что при сопоставлении обоих анализируемых измерений, Польша представляется как система, консолидированная в обоих измерениях, Словакия же - как система фрагментаризированная и территориально, и функционально.
Таблица 2. Территориальная и функциональная консолидация системы территориального самоуправления.
Территориальная консолидация
Фрагментация
Консолидация
Функциональная консолидация
Фрагментация
Словакия
Консолидация
Чехия, Венгрия
Польша
2. Структуры самоуправления и локальные политические сцены.
Одним из отличий различных систем местного самоуправления является территориальная организация местного самоуправления. В этом отношении существуют два основных подхода - так называемые поселенческий и территориальный. В первом случае муниципальные образования формируются в границах поселений (городов, поселков, сельских населенных пунктов), не исключая возможности включения в эти границы прилегающих территорий, во втором - в границах более крупных территориальных образований, представляющих собой объединение нескольких (иногда значительного числа) поселений с целью совместного осуществления местного самоуправления.
Способ организации местной власти обнаруживает достаточно значительные различия. Советы гмин избираются на всеобщих, непосредственных, равных выборах при тайном голосовании. Но избирательные системы бывают достаточно сложными и иногда образуют комбинации пропорциональной и мажоритарной систем, что доказывает хотя бы польский пример. В Чешской Республике предпочитается пропорциональная система, в которой малая гмина составляет избирательный округ, а большая - делится на округа. В Словакии обязательна пропорциональная формула с делением гмины на многомандатные избирательные округа. Венгрия использует для гмин, насчитывающих до 100 тыс. жителей, пропорциональную систему, в более многочисленных гминах половина депутатов местной власти избирается по пропорциональной формуле, а вторая половина - по мажоритарной системе. В польском избирательном законодательстве принято решение, согласно которому для гмин, насчитывающих до 40 тыс. жителей, обязательна мажоритарная система, а для более многочисленных гмин - пропорциональная избирательная система.
Различными являются также механизмы выборов исполнительно-распорядительных органов гмин. В Польше и Чехии руководители и члены правления избираются советом гмины. Староста гмины в Словакии избирается всеобщим голосованием, правление же исполняет при старосте функции консультативного органа. Венгерское решение является смешанным, т.е. в малых гминах, до 10 тыс. жителей, выборы бурмистра являются непосредственными, в более же крупных - его выбирает представительский орган. В венгерской системе правление гмины отсутствует. Различные механизмы создания исполнительной власти непосредственным образом влияют на их позиции в структуре локальной иерархии. Непосредственный выбор, малое значение правления и право вето в отношении решений совета делают из словацкого старосты и венгерского бурмистра определенно центральную публичную фигуру в гмине.
В рассматриваемых государствах мы имеем дело с существованием двух основных решений, когда речь идет об организации управления на более высоком уровне, нежели локальный уровень:
1) самоуправление действует только на одном, основном уровне политической системы, остальная же часть социального пространства освоена региональными органами государственной (правительственной) администрации. Такой вариант практикуется в Польше, Чехии и Словакии. В этих последних государствах над уровнем гмины находится уровень округа территориальной государственной администрации, которая является структурой, посредничающей между центральной властью и самоуправлением. Для этой формы децентрализации государственной администрации часто используется название повят (уезд). На территории Словакии численность повятов достигает 38, а в Чехии - 75, причем 3 из них (Брно, Острава, Пильзень) - это городские повяты. В Чехии на уровне округа действуют объединения самоуправления, являясь представителями самоуправлений гмин. В их компетенцию входит осуществление распределения дотации к гминным бюджетам, а также принятие и контроль исполнения повятого (уездного) бюджета.
2) самоуправление действует не только на локальном, но и на надлокальном уровне управления. Такая ситуация существует в Венгрии, где кроме гмин самоуправление появилось на уровне воеводства (19 комитатов). Это означает наличие двухуровневой системы, в которой увеличиваются шансы присутствия интересов самоуправления в механизмах, функционирования публичной власти.
Институты самоуправления и территориальные органы государственной администрации являются значимыми элементами локальных политических сцен. Их статус показывает, что они могут иметь принципиальное значение для создания локальной политики. Однако состав ее участников является более широким и охватывает иных субъектов, формального и неформального, единичного и составного характера. Ими могут быть местные структуры политических партий, общественных организаций, объединений, иных формализованных групп интересов, неформальные группы давления, а также местные политические лидеры. Эти субъекты являются носителями разного типа интересов и творцами сетки/структуры отношений в рамках самоуправляющейся общности. С этой точки зрения, локальные политические сцены государств вышеградской группы претерпели очень сильные перемены, пройдя путь от декомпозиции системы, характерной для государств реального социализма, до плюралистической и соревновательной модели местной демократии. На локальном уровне, подобно центральному уровню, появилось огромное число новых политических субъектов, следовательно, и в локальных системах политических партий протекает своеобразный процесс консолидации этих систем.
Заключение
1. Системные изменения местной власти в государствах вышеградской группы однозначно указывают на стремление к созданию локальной демократии, опирающейся на идеи и политико-правовые конструкции территориального самоуправления. Как нам представляется, четкий замысел состоит в строительстве политической системы децентрализованного характера со многими уровнями распределения политической власти. Кажется, что это утверждение банально, но, наблюдая постсоветские государства, такие как Россия, Белоруссия, Украина, можно заметить противоположную тенденцию, заключающуюся в сохранении политических решений, характерных для предшествующего политического режима.
2. Перемены с момента их возникновения отличает относительно высокий уровень управляемости и плановости в проведении преобразований. Это не стихийный процесс. В обсуждаемых государствах он протекал более-менее одновременно и с похожей последовательностью событий.
3. Государства этой группы показывают высокую разнородность, когда речь идет о структурном и функциональном аспекте местной власти. Это проявляется, например, в структурах самоуправления, избирательных механизмах, в отношениях между представительскими органами самоуправления и органами исполнительно-распорядительными, в отношении на линии «самоуправление - государственная администрация», а также в объеме задач и компетенции самоуправления.
4. Действительные результаты реформ самоуправления показывают сильные различия как между, так и внутри отдельных государств. Наступила качественная перемена в свойствах локальных политических сцен: они преобразовались в плюралистические социально-политические системы с порой значительной динамикой.