Группы интересов как субъекты политики

План работы
Введение I Интересы. Понятие, типы, взаимодействие интересов, их функции Взаимодействие интересов Возникновение группового интереса Групповой интерес – как основа общественной структуры казино онлайн на деньги
II Условия возникновения и основные типы групповых отношений на Западе Электоральное представительство интересов Функциональное представительство интересов III Лоббизм Плюсы лоббизма Минусы лоббизма IV Группы интересов как субъекты российского политического процесса "Секторизация" российского стиля политики Закрытость переговоров между правительством и группами интересов Лоббизм в России при принятии и инициализации законопроектов Закон «о лоббизме Взаимоотношения государства и бизнеса в России Заключение Список литературы
Введение Исследование групп интересов, общественных слоев для политика имеет примерно такое же значение, как исследование экономического рынка для производителей товаров и услуг. В результате исследований становится возможным достаточно надежный прогноз общественных процессов и компетентное принятие решений. Теоретическая политология направлена на изучение политического поведения человека и общественных групп. Политическое поведение в политологии определяется как поведение, связанное с непосредственным взаимодействием интересов. Интерес в теоретическом обществоведении количественно, формально определяется как разность субъективных оценок текущего и некоторого прогнозного состояний человека. Реализуется интерес через деятельности. Система деятельностей представляет собой поведение. Интересы отдельного человека не являются независимыми. Они связаны с интересами других людей, взаимодействуют с ними, модифицируются ими. Затраты на достижение прогнозного состояния могут быть снижены за счет кооперирования с другими людьми, за счет реализации части поведения в направлении не личного, а группового интереса, за счет компромиссов, противостояний, конкуренции. Борьба за реализацию личных интересов для отдельного человека абсолютно бесперспективна, если он не входит в некоторую структурную конфигурацию и не строит свою деятельность с учетом интереса этой конфигурации. Один человек как субъект общественных отношений может входить одновременно в неограниченное множество структурных образований. В структурные образования могут входить другие структурные образования, таким образом, можно говорить о группе групп, группе сословий, сообществе групп, теле сообществ и пр. Структурных конфигураций в обществе больше чем самих людей. Общественные структурные образования динамичны, они непрерывно меняются. В этом смысле общество представляет собой не кристалл, а кипящий котел. I Интересы. Понятие, типы, взаимодействие интересов, их функции. Без исследования интересов, без анализа их взаимодействий, политическая деятельность в принципе не может избавиться от грубых ошибок и просчетов, поскольку лишается возможности отличать верное, рациональное от ошибочного. Интерес представляет собой побудительную причину всякой деятельности в обществе, подобно тому, как сила является причиной механического движения в физике. (Аналогом массы в общественных процессах является ресурс и другие ценностные параметры). Взаимодействие ресурсов и интересов порождает движение общества в форме деятельностей. Это движение должно быть регламентировано, организовано, ограничено «правилами игры». Формирование групповых и общесистемных интересов из интересов отдельных людей, взаимодействие интересов, динамика интересов, их структурирование - все это объекты политики и теоретической политологии. Теоретическая политология занимается научным исследованием, анализом и синтезом таких объектов, а политика - их реализацией и использованием. Взаимодействие интересов. Внешне, феноменологически, человек характеризуется вектором производственных способностей, вектором интересов и вектором имеющихся в его распоряжении (доступных) ресурсов. Все эти векторы могут быть разложены по координатам пространства состояний элемента общественной системы (человека или его модели). Для политологии существенен преимущественно вектор интересов. Некоторое произвольно выбранное множество людей имеют частично такие координаты (подпространства) своих интересов, которые «совпадают». Понятие «совпадения» интересов не строгое. Оно интуитивно кажется понятным, но формально бессодержательно. Интерес представляет собой разность потенциалов или оценок состояния человека. Более точно - это результирующий вектор, за которым скрыта последовательность элементарных векторов, отражающих предположительно целесообразную траекторию, маршрут поведения. Психологически, с позиции внутренних представлений человека, это наивыгоднейшая траектория поведения. Для множества людей эта траектория может быть скорректирована таким образом, чтобы в результате взаимодействия друг с другом реализовать собственные интересы более выгодным, более эффективным образом, чем при самостоятельной реализации только личного интереса. Кроме того, изменение времени на реализацию, изменение объемов и структуры затрат, при таком взаимодействии вызывает изменение самого личного интереса, его модуля и направления. В области взаимодействия личных деятельностей, личных интересов множества людей, может быть построен вектор, имеющий размерность интереса. Это фиктивный интерес. За ним не стоят субъективные оценки и личные ресурсы, деятельность в направлении этого интереса не ведет к достижению никаких личных целей, но он оказывает решающее влияние на поведение множества людей. Такой фиктивный интерес может быть назван групповым интересом. Между каждым личным и групповым интересом существует векторная разность. Этот разностный вектор может быть разложен на две составляющих: центробежную и центростремительную. Центростремительная составляющая характеризует те приобретения, те выгоды, которые получает отдельный человек при включении в общественную группу. Это сила, удерживающая человека в составе группы, препятствующая выходу из нее. Эта сила имеет количественное измерение. Вторая (центробежная) составляющая характеризует личные потери для каждого человека, входящего в группу. Эти потери определяются дополнительными затратами на реализацию группового интереса и модифицирующим воздействием группового интереса на личный. Возникает центробежная сила, заставляющая человека покинуть группу. Группа существует как устойчивое структурное образование тогда, когда для каждого ее члена центростремительная сила превосходит центробежную. Это основной закон общественной группы. Дело осложняется тем, что человек осознанно или неосознанно входит одновременно во множество различных общественных групп. Вхождение в группу определяется не формальным актом, а деятельностью в направлении или с учетом группового интереса. Инерция деятельностей создает барьер, препятствующий до своего определенного значения выходу из группы даже в том случае, когда нахождение в ней становится невыгодным. Другой аналогичный барьер препятствует вхождению в некоторую группу. Общественная политическая динамика заключается в постоянном изменении составов общественных групп, которая вызывается динамикой личных и групповых интересов. В силу всеобщей связи всех групп и всех личностей в общественной системе такая динамика становится непрерывной.
Количественные характеристики, позволяющие оценивать интенсивности изменения состава групп, изменения групповых интересов, являются одними из важнейших политических характеристик. Возникновение группового интереса Новый групповой интерес может возникнуть тогда, когда для некоторого множества элементов (личностей и групп) выгодно скорректировать свои деятельности в направлении общих интересов. Это становится выгодным тогда, когда сокращается время достижения индивидуальных интересов, повышается вероятность достижения личных интересов или сокращается расход ресурсов, необходимых для их достижения.
Для формирования группового интереса необходима инициатива некоторой личности или группы. Далее используется метод последовательных приближений. Включение в группу нового элемента производит модификацию группового интереса и изменения центробежных и центростремительных составляющих для элементов группы. После нескольких шагов может возникнуть состояние, при котором для некоторых элементов будет превзойден центробежный барьер и они покинут группу. Вектор группового интереса от этого изменится. Постепенно группа приближается к устойчивому состоянию. Одним из устойчивых состояний является нулевое, при котором группа распадается. Идеальное устойчивое состояние отвечает максимуму ожидаемой выгоды для элементов некоторой доминирующей подгруппы, а для остальных не достигает центробежного барьера. Это состояние недостижимо, поскольку параллельно с групповыми процессами происходят многочисленные изменения состояний и процессов за пределами группы и в обществе в целом. Идеальное состояние становится иным и процесс приближения к нему не остановится до достижения нулевого состояния. Кроме того, поскольку каждый элемент группы входит в некоторое множество других групп, изменения состояний в одной группе оказывает влияние на все другие Групповой интерес – как основа общественной структуры Представления о бесструктурном, бесклассовом обществе не выдерживают объективной критики, критики действительностью. Но и примитивное разбиение (кластеризация) по критерию только отношений собственности не может быть признана достаточной. Человек характеризуется множеством интересов: краткосрочных и долгосрочных, общих и частных, интересов, проявляющихся в разных группах общественных процессов и сфер деятельностей. Основанием для объективно верного, целесообразного разбиения общества на относительно однородные классы, слои, группы, могут служить только интересы. Интересы и их взаимодействия положены в основу классификации структурных конфигураций общества. Общественный класс представляет собой такое множество людей (элементов), которое имеет устойчивые долговременные общие интересы (составляющие), лежащие в области производства и получения дохода. Под общественным слоем предлагается понимать такое подмножество общества, элементы которого имеют устойчивые общие интересы в области потребления и использования дохода. Сословие - это множество людей, интересы которых связаны с определенными долговременными льготами или привилегиями. Сообщество представляет собой множество людей, интересы которых взаимосвязаны, взаимозависимы, но не обязательно имеют однонаправленную составляющую (не обязательно частично совпадают). Под общественной группой предлагается понимать множество людей, которые осознают наличие общих интересов (составляющих) и признают целесообразным содействие друг другу в некоторых видах деятельности в направлении общих интересов. Потенциальная группа представляет собой множество субъектов, интересы которых совпадают, но это совпадение большинством множества не осознается или не принимается во внимание. Общественная контргруппа представляет собой группу, интересы которой частично противоположны интересам некоторой другой группы. II Условия возникновения и основные типы групповых отношений на Западе Опыт всех стран с демократическим правопорядком показывает, что наряду с представительством граждан и территорий в них была создана и достаточно отработана система представительства интересов. Оба вида представительства тесно взаимосвязаны между собой и только в своей совокупности решают проблему адекватного взаимодействия и взаимосвязей гражданского общества и государства. Электоральное представительство интересов. Так как основные участники предвыборной борьбы, и следовательно дележа мест в представительных учреждений – партии, то различного рода непартийные объединения, заинтересованные в оказании влияния на органы государственной власти, изначально стремились к установлению достаточно тесных связей между ними. Чем ближе были между собой эти организации по своим политико-идеологическим характеристикам, тем сильнее было их взаимное тяготение. В период существования «классовых» партий («буржуазных», «рабочих» и т. д.), сформировались различные виды связей, многие из которых сохранились. «Буржуазные» партии – центр политического притяжения предпринимательских ассоциаций и других групп бизнеса, включая отдельные компании; «рабочие» устанавливали тесные отношения с профсоюзами. Связи бизнеса и близких к нему партий в основном осуществлялись и осуществляются до сих пор в форме финансовой поддержки партий и отдельных кандидатов, выделении средств на проведение предвыборных кампаний. Однако подобные опосредованные связи, отвечают интересам бизнеса в целом, но не устраивают многие крупные корпорации, заинтересованные в получении прямых для себя выгод от своих партийных «клиентов». Поэтому в большинстве стран Запада в последние десятилетия устанавливаются непосредственные формы взаимодействия партий и крупных корпораций. В США в начале 70-х годов законом были запрещены «пожертвования» со стороны отдельных фирм и организаций, в результате чего получили распространение Комитеты политического содействия (КПД), которые создают фирмы на «индивидуальной» основе; они собирают средства у персонала и акционеров с последующей передачей их на нужды избирательной кампании того или иного кандидата. Причем если в 1976 году было менее 300 КПД, то уже в 1986 их насчитывалось не менее 1700. И примером успешного действия КПД может служить то, что поддержка ими консерваторов в 80-е годы привела к избранию Рейгана. Хотя политическая деятельность корпораций по линии КПД легальна, ряд американских политиков и политологов выражают опасения, что эта деятельность ведет к несоразмерно большому влиянию более мощных группировок бизнеса на законодателей и негативно сказывается на политической роли других общественных сил, чем ослабляет устои американской демократии. Но система действует, и вряд ли будет пересмотрена в ближайшем будущем, лишь обсуждаются ограничения на передаваемые средства. В странах, где узаконенные каналы связей между бизнесом и партиями либо ограничены, либо отсутствуют вообще, ситуация сложнее. Хроническая нехватка средств у партий на избирательные кампании и содержание своего аппарата при одновременном стремлении корпораций выйти с помощью партий и их лидеров на органы государственной власти приводят к широкому распространению незаконных, часто уголовно наказуемых связей. Подтверждением этому служат периодические скандальные разоблачения в Японии, Франции и других странах. И так как отношение к различным формам политического участия большого бизнеса в Западной Европе и Японии менее терпимо, чем в США, его легализация в ближайшее время маловероятна. Но поскольку потребность во взаимной поддержке сохраняется и даже растет, поиск связей, устраивающий как обе стороны, так и общество в целом, будет, скорее всего, интенсифицирован.
Несколько иначе складывались партийные связи профсоюзов. Дела не ограничивались финансовой поддержкой партий. В Великобритании, Швеции, Австралии профсоюзы активно участвовали в создании социал-демократических партий, значительная часть профорганизаций вошла в них в качестве коллективных членов.
В США профсоюзы традиционно входят в коалицию, поддерживающую демократическую партию. В обмен на эту поддержку демократы немало сделали для осуществления законодательных и иных мер по защите интересов лиц наемного труда, расширения прав и полномочий профсоюзов. В последние годы, однако, партийные связи профсоюзов существенно изменились. В странах с системой коллективного членства происходит либо модификация (в Великобритании, например, лейбористская партия теперь значительно ограничивает влияние тред-юнионов на выработку партийной политики), либо полный отказ от нее (Швеция). Место жестких институциональных связей занимают более гибкие опосредованные отношения, позволяющие социал-демократам претендовать на расширение представительства и в то же время не лишать профсоюзы возможности иметь «своих» людей в парламентах и местных органах власти. «Зависимость» этих партий от профсоюзов, хоть и не столь жесткая, как прежде, сохраняется, причем не только финансовая, но и политическая, так как голоса членов профсоюзов и их сторонников по-прежнему составляют значительную часть электората социал-демократии. Меняется и «американская модель» партийно-политического участия профсоюзов. Ослабление традиционной коалиции демократов в связи с «консервативной волной» конца 70-х годов, как и усиление активности бизнеса по линии КПД, побудили американские профсоюзы включиться в подобного рода электоральную деятельность. Однако и общее количество профсоюзных КПД и их финансовые возможности на порядок ниже КПД корпораций. В целом в 80-х – начале 90-х годов практически повсеместно ослабляется роль профсоюзов, как в партийной политике, так и в электоральном процессе. Главная причина тому – кризис профдвижения из-за изменений в структуре и характере производства и экономики. К тому же изменилось отношение избирателя к профсоюзам и бизнесу. Профсоюзы воспринимаются сейчас большей частью как выразители сектантских, корпоративных интересов, зачастую противоречащих интересам общества в целом. Бизнес же гораздо чаще, чем в прошлом, ассоциируется с интересами общенациональными. Причина таких сдвигов в массовом сознании состоит не только в кризисе целей и приоритетов профдвижения, но и в существенном расширении социального представительства бизнеса, в том числе и крупного. Также с конца 60-х – начала 70-х в странах Запада заявляют о себе такие группы как экологисты и потребители, феминистки, сексуальные меньшинства и прочие. Для доступа к центрам принятия решений они также проявляют активность по партийной линии, предлагая в качестве платы за возможные «услуги» наверху свою электоральную поддержку. Общий вывод вышесказанного в следующем. Так же как полноценный электоральный процесс невозможен без партий, являющихся в нем главными действующими лицами, он невозможен и без участия в нем групп интересов. Оба типа объединений для реализации своих целей нуждаются друг в друге и устанавливают те или иные формы взаимодействия и сотрудничества. При этом существует четкое разделение труда, в соответствии с которым первую скрипку играют партии, которые и пожинают основные плоды совместных усилий – места в парламентах и органах местного самоуправления. Группы интересов играют хотя и важную, но все же вспомогательную роль. К примеру, в случае успеха их союзников на выборах они могут оказывать влияние на процесс принятия государственных решений. Основой нормальных, не нарушающих демократических принципов, связей между партиями и группами интересов является полная самостоятельность последних, обоюдная добровольность отношений и отсутствие каких бы то ни было принудительных действий с обеих сторон. Функциональное представительство интересов. Процесс принятия конкретных решений требует постоянного и оперативного взаимодействия с теми, чьи интересы эти решения затрагивают, и кто располагает наиболее соответствующими ценной информацией и знаниями. Поэтому по мере расширения государственного вмешательства в различные сферы общественной жизни (в том числе в экономику и социальные отношения) возникла и развивается структура прямых, не опосредованных выборами связей между группами интересов и органами власти. Опять наиболее активны бизнес и профсоюзы. Усилия бизнеса были на порядок значительнее профсоюзов, что объясняется широтой и разнообразием интересов бизнеса, затрагиваемых государственным вмешательством. Но есть сфера, в которой представительство бизнеса и профсоюзов развивалось почти на равных: область трудовых и распределительных отношений, где обе стороны имеют примерно равные, хотя часто и противоположные интересы, где государство пытается играть роль арбитра или посредника. Результатом подобных обоюдных устремлений государства и групп интересов стало создание особой системы представительства, которое (в отличие от территориального или электорального) принято называть функциональным. В течение ряда десятилетий оно является органической частью структуры политического управления стран Запада. Без такого рода представительства и взаимодействия нормальное (или близкое к нормальному) функционирование современного общественного организма было бы невозможным. В разных странах сложились собственные системы функционального представительства. Но практически у всех есть общие черты и особенности: наличие специальных институтов и учреждений, в рамках которых осуществляется «диалог» представителей организованных интересов и государства, принципы комплектования и способы деятельности таких институтов. К тому же практически везде существует система неформальных связей и отношений, нередко играющую роль более важную, чем формализованные связи. Пример формализованных структур – советы или комитеты при органах исполнительной власти. Они состоят из руководителей данных органов, представителей групп интересов и независимых экспертов. Большинство таких комитетов существует на постоянной основе, часть же создается для поисков тех или иных решений «разового» характера, в основном в законодательной сфере. Другая форма институциональных связей между правительственными учреждениями и парламентами, с одной стороны, и группами интересов с другой. Например, в Великобритании при социально- экономических ведомствах уже давно функционируют так называемые спонсорные подразделения. В их задачи входят регулярные связи с отраслевыми ассоциациями бизнеса и отдельными корпорациями, выработка совместных с ними рекомендаций для министерских и правительственных решений. В отличие от консультативных комитетов эти подразделения государственные и не включают в свой состав представителей групп интересов. Еще существуют учреждения, наделенные распорядительными и управленческими функциями и полномочиями. Пример (Швеция, Великобритания) – органы, регулирующие рынок рабочей силы, осуществляющие комплекс мер по ограничению масштабов и смягчению последствий безработицы.
Выделяются так называемые трипартисткие органы (бизнес, профсоюз, государство). Распространилась в 50-х –70-х годах. Их роль не ограничивалась лишь достижением консенсуса между основными социальными партнерами, в некоторых странах (Австрия, Швеция, Австралия и др.) они превратились в органы, по существу определявшие параметры социально-экономической стратегии государства. Но в те же 70-е годы обнаружились дефекты неокорпоративной модели. Главная – неспособность адекватно реагировать на необходимость далеко идущей структурной перестройки экономики, новые повышенные требования к менеджменту и рабочей силе в условиях НТП. Одна из причин резкого падения роли и влияния «трипартизма» - кризис профсоюзов, ослабление их политического влияния. Укрепивший свои позиции бизнес предпочитает теперь решать проблемы напрямую с правительствами и лишь в отдельных случаях соглашается на участие профсоюзов в переговорах и консультациях.
И все же система функционального представительства продолжает развиваться (Скандинавия, Австрия, Австралия), число ее участников возрастает за счет экологов, потребителей и других влиятельных групп интересов. Она укоренена в системе общественных отношений стран Запада ничуть не менее, чем партийно-парламентское представительство. Подтверждение этому – заметно усилившаяся роль неформальных связей между группами интересов и государством в рамках той же системы представительства интересов. Наиболее распространен лоббизм, то есть различные формы и методы воздействия бизнеса, других общественных групп на представителей законодательной и исполнительной властей в целях добиться от них принятия выгодных для себя решений. (Конечно же, лоббизм практикуется и в рамках формализованных структур, а при неформальных отношениях имеют место консультации, цель которых не сводится у извлечению сиюминутной выгоды для той или иной группы интересов. Однако, все же львиная доля лоббистской практики реализуется именно в рамках неформальных, свободных от институциональных и процедурных ограничений связей.) Так как лоббизм – только часть функционального представительства, то он несет соответствующую долю его позитивной нагрузки. Он необходим и для госорганов, и для тех, кого затрагивают решения государства. Лоббизм, предоставляя ценную информацию о реальной ситуации и о возможных последствиях принимаемых мер, создает более надежную базу для принятия решений госорганами и способствует восприятию этих решений теми, кого они касаются. III Лоббизм Лоббизм – слово со сложной судьбой. В 1553 году оно употребля­лось для указания на прогулочную площадку в монастыре. Столетием позже так начали называть помещение для прогулок в палате общин в Англии. Но политический оттенок это понятие приобрело только 2 века спустя в Америке[1]. Возможно, лоббизм вышел на авансцену жизни Ново­го Света вместе с американской нацией, т.е. в последней трети XVII столетия. Так это или нет, не доказано, но достоверно известно, что тради­ция лоббизма уходит корнями в годы президентства У.С.Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего славу в гражданскую войну. Вечерами 18-й американский президент и его команда после дневных трудов от­дыха­ли в вестибюле одной из гостиниц (англ. - lobby – вестибюль, прихожая, кулуары). Там министры, сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово - зачастую небескорыстно, а за звонкую монету – выполнить обещание.[2] Так термин «лоббирование» стал обозначать покупку голосов за деньги. Однако в Англии подобная политика долгое время считалась предосудительной. Слово вошло в лексический фонд лишь в XX веке, впоследствии его заимствовали и другие страны. Само слово «лоббизм» неоднозначно оценивается общественным сознанием, ибо имеет как легальный, так и теневой смысл. Если говорить о втором содержании, то, как правило, он приобретает здесь сугубо отри­цатель­ное значение, нередко синонимично понятиям протекцио­низм, подкуп, покупка голосов в чьих-либо корыстных или узко партий­ных ин­тересах. Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать незаконное давление на представителей власти, взяточничество, корруп­ция. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно вслед­ствие подобной практики «влияния» на управленческие решения. Разуме­ется, это лишь одна сторона, показывающая не только силу и возможно­сти различных социальных структур, но и уязвимые, слабые «места» вла­сти. В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, жизнен­но необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Ведь лоббизм как система разнообразных групповых интересов – столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нем этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание властей. Лоб­бизм в этом смысле есть форма законного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворе­ния интересов определенных социальных структур (организаций, ассо­циаций, территориальных образований, слоев граждан). Лоббизм весьма жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность[3]: его больше там, где власть более реальна; это своего рода признак власти. Поэтому, считать, что лоббизм – давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок или так называемых групп давления, – значит, не понимать механизма и самой сути властвования. Наиболее мощные «группы давления» и есть фактическая власть не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений. В этом отличие от власти формальной – политических институтов и policy makers в их традиционном понимании – как лиц, принимающих решения, лишь представляющих и озвучивающих (в лучшем случае - олицетворяющих) власть, совершающих формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых решений, обеспечения юридического закрепления, легитимации решений фактической власти[4]. Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути являются. Лишь в «переходных» обществах, где традиционные группы давления уничтожены или ослаблены, а новые еще не сложились, относительно независима роль отдельной «самодостаточной» личности: (вождя, диктатора), и ощутимо влияние его харизмы. Лоббизм, таким образом, не просто артикуляция (представление) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической. Конечно, лоббированием своих интересов занято и множество мелких либо маловлиятельных групп. Однако давление разного рода общественных организаций и объединенных граждан на власть, – к сожалению – «периферия» лоббизма, а стержнем же его является обеспечение принятия решений в интересах ведущих групп давления как структур реальной власти, сформировавшихся на базе крупнейших корпораций.
Лоббизм как полноценный институт появляется тогда, когда уже существуют два необходимых условия. 1. Возникает большое многообразие интересов в обществе вследствие его социальной дифференцации 2. Расширяется доступ к власти на основе политического плюрализма, что характерно, прежде всего, для демократических режимов. В связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы, возникает проблема очередности, приоритета их осуществления. Отсюда следует закономерность стремления различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства в целях переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для них управленческие решения.
Для того чтобы процесс лоббирования пошел активно, необходимо знать и умело использовать наиболее применяемые в мировой практике средства и методы достижения целей. Например, в США, где он широко используется, выделяют следующие формы лоббистской деятельности: 1.Выступление на слушаниях в комитетах Конгресса с изложением позиций заинтересованных сторон 2.Составление проектов законов и предложений для внесения их на обсуждение Парламента 3. Организация пропагандистских компаний в пользу или против готовящегося решения и кампании «давления с мест» (потоки писем, телеграмм, телефонных звонков в адрес законодателей, личные визиты влиятельных местных избирателей к своим депутатам) Для наиболее эффективной реализации целей лоббизма в США существуют развитые материальные структуры. Все крупные корпорации, предприятия, союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализи­рованные организации имеют в своем составе особые, занимающиеся только лоббизмом, подразделения. Они насчитывают до нескольких десятков, а то и со­тен человек, как правило, бывших советников, сенаторов, чиновников, юристов. Заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услу­гами наемных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организации типа предприниматель­ских, профессиональных или общественных, по членству и другим признакам, но це­ликом или полностью лоббистские по назначению.[5] Предприниматели ставили своей целью формирование политического лобби, которое, придя к власти, в законодательных структурах защищало бы свободу частной собственности и торговли. В связи с этим здесь принимаются стратегические и долгосрочные решения, именно эти органы являются основной мишенью для лоббистов. Продавливание интересов в области судопроизводства тоже имеет место. По данным прессы, лоббисты принимают самое живое участие в слушания 60-70% дел, которые рассматриваются в Верховном Суде США. Условно тут можно говорить и о лоббизме в средствах массовой информа­ции, которые связаны с мощным воздействием на сознание и поведение людей в сфере политики обоснованиях считаются «четвертой ветвью власти». В зависимости от того, в каком управленческом решении достигаются цели лоббирования, оно может подразделяться на правотворческое (через акты при­менения права) и правоинтерпретационное (через акты толкования права). В за­висимости от характера интереса можно выделить политическое, социальное, экономическое, финансовое, правовое и другое лоббирование. В зависимости от времени действия бывает «одноразовый» и постоянный лоббизм. В зависимости от уровня – классификация на федеративном уровне (высшие органы исполне­ния власти и управления) и местные (республиканские, краевые, областные органы). Ведомственный лоббизм министерств, ведомств, государственных комите­тов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов. Регион лоббирование воздействие на власть со стороны представителей республик, краев, областей, регионов крайнего севера, Сибири, Урала, Дальнего Востока. Иностранное лоббирование – влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные органы с целью добиться определенных решений. Так значительное место в структурах американского общества зани­мает национальные лобби – еврейское, польское, арабское. Все они в силу своих возможностей пытаются «толкать» интересы национальных общин и стран, выходу которых являются. Плюсы лоббизма 1. Влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать то или иное лобби в своих интересах. 2. Лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского обще­ства, с помощью которого мобилизируется общественная поддержка или оппо­зиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации своего рода соперник бюрократии, учитывая также, что государ­ство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше остав­ляет многие из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев. Этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структу­рами гражданского общества. 3. Лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма. «При детальном изучении власти в американском обществе в цен­тре внимания оказывается не большинство, а меньшинство – лобби, группы давления, группы представляющие региональные интересы, руководители кор­пораций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих парламентские расследо­вания». 4. Лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур. С помощью лоббирования они сами стараются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения. 5. Это средство применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов и явлений. 6. Он позволяет расширить информационную организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на определенные «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы власти потоком информации по тому или иному вопросу, который и выносится на парламентское слушание, «информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне и других уровнях»[6]. Через лоббирование интересам различных групп и слоев придается острая злободневность, актуальность, социальная значимость. Властные структуры убеждаются в приоритетном оперативном и полном их удовлетворении. Лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов. 7. Лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому «взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов – на пользу делу, она лишена корыстного интереса и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни».[7]
8. Лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромиссов, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнано, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы своих хозяев, как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия раз­личных сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь, в конце концов, стержень лоббизма - взаимовыгодное сотрудни­чество.
Минусы лоббизма 1. Он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностран­ных интересов в ущерб интересам отечественным, т.е. реализоваться подчас как «непатриотическое» средство. 2. Выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на государственные органы, здесь уже надо говорить о его преступных видах, которые подтачивают фундамент власти. 3. Может служить фактором развития и защиты ведомственности, местни­чества, национализма etc, усиливать крайние формы удовлетворения специнсти­тутов. Например, энергичная атака директоров спиртоводочных заводов на рос­сийское правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки, лишь с 1994 года возросший на 90%, был снижен до прежнего уровня в 85%.[8] 4. Таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент от­дельных властных групп. 5. Мероприятия выступают в определенных условиях в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результат лоббизма большого бизнеса несравнимо выше (главным образом, ввиду финансовых возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизиро­вать обстановку, дисбалансировать интересы, способствовать повышению напряженности. 6. Зачастую блокируются действительно нужные управленческие решения, возникают препятствия к удовлетворению общественно ценных интересов, способст­вующие осуществлению интересов чиновничьих. 7. Иногда существенно мешает стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлен, например, на постоянное перераспреде­ление бюджета, «перетягивание одеяла на себя», на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении дру­гой[9]. 8. Лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдель­ных слоёв, элит, «лоббизм как таковой – существование мощных групп людей у власти, принимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу»[10]. Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблено либо на благо всего общества, либо в узкогрупповых интересах, все зависит от социально-экономической политики и культурного фона, от обстоятельств, которые могут «наделить» лоббизм, как плюсами так и минусами. В связи с тем, что лоббизм создает широкий «набор» возможных последствий, он нуждается в упорядоченном юридическом оформлении. Общество и государство должны совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативного лоббирования в позитивное, сводить к минимуму его вредные результаты и последствия. Для того чтобы он приносил пользу всему обществу в большей степени, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество. Безусловно, лучше создавать легальные формы лоббирования с тем, чтобы их можно было контролировать. Но абсолютного контроля над данным явлением установить невозможно. Лоббизм многогранен, воплощается зачастую в уникальных формах в различных странах, ввиду их своеобразия. IV Группы интересов как субъекты российского политического процесса Как видно из выше сказанного, на Западе сложились вполне определившиеся формы представительства интересов. Разумеется, что копировать их полностью применительно к России невозможно, да и не нужно. Но тем не менее целесообразно использовать опыт, уже накопленный в странами Западной Европы и США. В то же время в России складывалась и продолжает складываться система представительства интересов. "Секторизация" российского стиля политики. Для российского стиля политики характерна "секторизация", которая означает, что политика формируется ведомствами автономно. Следует отметить, что российская "секторизация" принципиально отличается от практики, проводимой ведомствами в западных демократических странах. У нас "секторизация" заканчивается, по сути, выработкой каждым министерством (ведомством) своей программы. В западно-европейских странах за этим следуют длительные переговоры с близкими ведомствами, затем "своими" группами интересов, политическими субъектами - партиями, парламентом и т.д. Отсюда и характерная для западных стран черта, как "клиентилизм", т.е. когда правительство ведет переговоры с устоявшимися, "своими" группами интересов. Ведет их на основе как писаных законов, регулирующих характер взаимоотношений различных субъектов по выработке, принятию и реализации решений, так и на основе исторически сложившихся традиций, общепринятых в обществе правил игры, как, скажем, это имеет место в Англии, где действует так называемая "прецедентная система". Закрытость переговоров между правительством и группами интересов. Нельзя сказать, что группы интересов у нас не участвуют в процессе принятия решений. Часто приходится слышать заявления со стороны представителей официальной власти, депутатского корпуса и т.д. о действиях директорского, аграрного лобби, традиционными являются ссылки на военно-промышленный комплекс. Но эти процессы согласования интересов между ними окутаны покровом секретности. Об их действиях можно судить по отдельным решениям правительства, отдельных министерств, которые, выдав, скажем, лицензию на продажу (покупку) товаров или продуктов тому или иному лицу, фирме и т.п., не доводят до сведения общественности не только основания выбора конкретного лица или организации, но практически ничего – о правах сторон, о выгоде принятого правительством (министерством) решения и т.п. Секретность переговоров между правительством и группами интересов позволяет говорить еще и об отсутствии постоянных "правил игры", поскольку они часто меняются властью. Стремясь убедить население в отказе от прежнего стиля политики и переходе к практике консенсусных отношений при принятии политических решений, руководящая политическая элита пошла на подписание Договора об общественном согласии (1994 г.) между властью, политическими, общественными организациями, союзами. Однако договор о согласии стал не средством разрешения острых политических конфликтов, а ширмой, созданной для передышки и перегруппировки сил перед новой схваткой. Судьба этого нежизнеспособного документа изначально была предопределена деятельностью Согласительной комиссии, которая полностью направлялась администрацией президента и в которой возможность рядовых участников как-то влиять на положение дел была сведена к нулю. Практически это влияние ограничивалось рамками заседаний Общественной палаты при президенте РФ и Согласительной комиссии, находящейся под полным контролем администрации президента.
Лоббизм в России при принятии и инициализации законопроектов. Но известно, что хороший, эффективный закон должен отвечать по меньшей мере двум условиям. Первое - соответствие этого закона общественным нуждам и согласие с ним тех сил, интересы которых он затрагивает и от которых в решающей степени зависит его реализация.
Второе - высокопрофессиональная проработка закона, призванная обеспечить безупречные правовую и политическую базы. Для соблюдения обоих этих условий необходимо, чтобы в подготовке и обсуждении законопроектов участвовали не только опытные и высококвалифицированные профессионалы, но и полномочные представители заинтересованных общественных сил и групп. Имеется в виду прежде всего участие на неформальном, "лоббистском" уровне, чреватом сговором, давлением, использованием "подпитки" и т.п. методов, а узаконенное и введенное в рамки соответствующих институтов и структур. К чему ведет игнорирование данного требования, можно видеть на примере нынешних российских реалий. Как все мы знаем, основное взаимодействие государственных и общественных структур и их персонала в процессе подготовки и обсуждения законопроектов происходит в обеих ветвях власти на межличностной основе, что не просто ведет к гипертрофированной роли лоббизма, но и способствует тому, что он становится полукриминальным. Как правило, мы связываем эту его особенность с известной склонностью наших политиков и чиновников к подкупу, взяточничеству и т.д. Однако, дело здесь не только и даже не столько в нашей российской "вороватости", сколько в институциональном несовершенстве политической системы как таковой. Последняя благодаря преобладанию межличностных связей открывает лоббистам исключительно широкое поле деятельности, причем фактически без каких-либо правил игры. Лоббизм существует у нас, за крайне редким исключением, при полном отсутствии гласности и "прозрачности" (само это слово - не что иное, как общественная реакция на закрытость, келейность взаимодействия) и потому не поддается никакому контролю. Даже в случае принятия закона о лоббизме (а разговоры об этом идут уже более пяти лет) положение не изменится, поскольку все имеющиеся проекты подобного закона оставляют без изменения институциональную основу лоббизма, а точнее, практически полное отсутствие оной. Здесь бы было полезно вспомнить систему функционального представительства на Западе, причем не только на федеральном уровне власти, потому что концепт лоббизма, означающий давление (неформальное и институционализированное) организованных интересов на властные органы и на отдельных официальных лиц, подразумевает принципиальную, базовую раздельность частно-корпоративных интересов и публичной власти. В субъектах же РФ дело обстоит куда проще: политическая власть и экономическое могущество здесь сосредоточены в одних руках. Наглядное тому подтверждение – личное присутствие в законодательных собраниях руководителей крупнейших монополий как регионального, так и общероссийского масштаба; в свою очередь, в правлениях этих корпораций представлены руководители органов власти. Закон «о лоббизме». Хотя Лепехин В. А., руководитель рабочей группы по разработке федерального закона «О регулировании лоббисткой деятельности в федеральных органах государственной власти» и утверждает: «Предметом правового регулирования, согласно содержанию закона, является прежде всего порядок создания лоббистких структур, их регистрация и отчетность перед органами власти. Соответственно, под «лоббистами» понимаются физические и юридические лица, зарегистрированные в качестве таковых. То есть закон распространяется не на лоббистов вообще, а только на тех из них, кто в установленном порядке получил лицензию на право занятия лоббисткой деятельностью. Депутатам, должностным лицам государства, госслужащим не разрешено выступать в качестве официальных лоббистов. Конечно, запретить депутату защищать интересы тех или иных партий, социальных групп или объединений граждан никто не вправе – каждый депутат просто обязан лоббировать интересы своих избирателей, однако выступать в качестве лоббиста (по смыслу настоящего закона), то есть вступать в деловые, коммерческие отношения с государством, подменяя функцию законодателя функцией коммерсанта (или его представителя), - это все равно, что пускать в открытую распродажу государственную казну. Законом также предусматривается периодическая отчетность лоббистов перед властями о своих клиентах и целях лоббирования, размерах получаемого дохода. В случае нарушения закона лоббист может быть на определенный срок лишен лицензии. Законом предусмотрены также права лоббистов, например, доступа к «профильной» информации, к участию в работе правительства или парламента, для чего, правда, необходимо будет получить разрешение на аккредитацию при одной из «ветвей» власти». Взаимоотношения государства и бизнеса в России. Поскольку в России, как и во всем мире, наиболее могущественные группы интересов находятся в сфере бизнеса имеет смысл рассмотреть взаимоотношения государства с бизнесом в России. Они обрели свою историю и закономерности. «Романтический» период неформального тесного сотрудничества 1990-1991 г.г. уступил место переориентации на стратегию сдерживания в 1992-1194 г.г. Частичное ослабление последней с 1995 года постепенно перевело взаимоотношения в фазу «сращивания» - распространение института «уполномоченных банков», акционирование ОРТ в 1994 г., залоговые аукционы начиная с 1995 г. и т. д. Высшей ступенью этого «сращивания» после президентских выборов 1996 г. стал приход ведущих представителей бизнес-элиты на командные позиции в структуре исполнительной власти, вслед за чем заново была восстановлена дистанция под лозунгом «разрыва связей с капиталом» с лета-осени 1997 года. Таки образом просматривается определенная «циклическая модель», в которую вписываются взаимоотношения государства с бизнесом в России. Их исходной формой стал патронаж. Можно выделить три основных вектора трансформации патронажно-клиентарных взаимоотношений. В первом случае клиентела власти превращается в группу давления. Исходная патронажная форма взаимодействия преобразуется в конфликтную – участники автономны, оказывают друг на друга взаимное давление, ведут торг, заключают соглашения по конкретным вопросам. Демократическая политическая среда делает патронаж неустойчивым: сохраняя свою организацию и политический статус, клиентела в любое время может выйти из-под контроля власти. Во втором случае бывшая клиентела становится частью олигархической системы власти. Патронажная схема уступает место олигархической, стороны вступают в своего рода «симбиотические» взаимоотношения, практически исчезает их иерархическое построение, а фигуры патрона и клиента теряют свою определенность. Примером могла служить «семерка» ведущих финансовых структур (так называемая «семибанкирщина»), каждый из членов которой в ход своего развития в той или иной степени был объектом патронажа.
В третьем случае олигархическая форма преобразуется в конфликтную. Главной причиной трансформации членов олигархии в группы давления выступает воздействие демократической среды, постоянно испытывающее на прочность недемократические по генезису формы взаимоотношений и предоставляющее проигравшей стороне легальные возможности добиться изменения положения в свою пользу. Сокращение дистанции, отделявшей ранее экономическую элиту от политической, становится дополнительным фактором, побуждающим бизнес, при необходимости, идти на конфликт.
Заключение В России на протяжении постперестроечного периода сделаны попытки опробовать множество вариантов социальной стабилизации, применявшихся на Западе; в их числе: создание широкого союза социально-политических сил; внедрение элементов неолиберальной модели (стимулирование конкуренции на рынке труда и капиталов и приватизации, попытки демонополизации и тому подобное); заключение рамочных соглашений (генеральное тарифное соглашение); учреждение институтов социального партнерства (Трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений создана в соответствии с указом Президента РФ от 24.01.92); образование ряда формализованных структур представительства интересов (Совет по предпринимательству и др.). Сегодня – это создание Общественной Палаты при Президенте РФ. Эти меры в основном имитируют западные акции аналогичного характера, в то время как российская экономическая ситуация (формирование рыночной экономики на базе госмонополизма и попыток массированной приватизации), складывающаяся в ходе экономических преобразований корпоративно-олигархическая система власти и управления, социальная стратификация при отсутствии четкой кристаллизации интересов социальных групп (в первую очередь основных партнеров – бизнеса и профсоюзов) не позволяют эффективно использовать механизмы согласования интересов общефедерального уровня в качестве стабилизации общества. Подписание широкомасштабных соглашений между профсоюзами, работодателями и правительством (Генеральное соглашение на 1996-1997 гг.) не подкреплено механизмом проведения в жизнь достигнутых договоренностей. Работа Трехсторонней комиссии позволяет сопоставить мнения сторон и в некоторой степени способствует оформлению интересов партнеров, однако практическое содержание договоренностей – сточки зрения конкретных результатов и возможностей влияния на формирование правительственных программ – на ситуацию воздействуют минимально. Таким образом функционирующие на макроуровне институты согласования социальных интересов в России не оказывают существенного влияния на процессы общественной стабилизации и служат в основном лишь площадкой для сопоставления мнений. Вместе с тем функционирование социал-партнерских структур более перспективно с точки зрения достижения реальных результатов на среднем уровне – региона (иногда отрасли), причем консенсус здесь может иметь и «отрицательный» заряд (против правительства, против направленности реформ). Однако в условиях масштабной трансформации общества и при отсутствии общественной ориентации на консенсусные отношения процесс согласования интересов идет по преимуществу на неформальной основе, вне рамок институтов согласования интересов и часто без учета интересов широких социальных групп. Между тем, общественное сознание в России, имея, глубокие корни в общинной и социалистической психологии, с трудом пока воспринимает лоббизм, а само слово зачастую используется как ругательное с аморально-криминальным оттенком. Сейчас в лоббизме видят лишь одну сторону – негативную, вкладывают в этот термин лишь теневой смысл. Конечно, его разные оценки, противоречивость его восприятия исходят из того, что мы еще просто не привыкли к этому, во многом новому для российского общества, явления и соответственно понятию его обозначающему. Трудно сказать, насколько будет распространено данное явление в России, но одно можно совершенно определенно утверждать: если государство решило формировать гражданское общество, то от лоббизма не уйти, ибо он выступает своеобразным спутником демократии. С созданием соответствующих условий, по мере вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику лоббизм будет постепенно превращаться в необходимый социально-политический институт.
Список литературы 1. Зудин А.Ю, Государство и бизнес в посткоммунистической России: цикличность отношений и возможности их институционализации, Полис, 1998, №4. 2. Политология: Учебник // под ред. Н.И. Матузова, А.В.Малько. – М.: Юристъ, 1999. 3. Политология: Энциклопедический словарь. М.; 1993. 4. Перегудов С.П., Организованные интересы и российское государство, Полис, 1994, №5. 5. Перегудов С.П., Политическое представительство интересов: опыт Запада и проблемы России, Полис, 1993, №4. 6. Перегудов С.П., Организованные интересы и российское государство, Полис, 1994, №5. 7. Перегудов С.П., Национальная специфика или дурная аномалия?, 1999. 8. Коноплин Ю.С., О современном стиле российской политики, Национальная электронная библиотека, 1998. 9. Семененко И.С., Перспективы социального партнерства в России и опыт Запада, Полис, 1998, №4. 10. Фридман Л.В. Введение в американское право М., 1992 Периодические издания: Илларионов А. Правительство капитулировало перед водочным лоббизмом //Известия 1994, 24 февраля. Карханин С. Лоббист проходит сквозь стену. Федеральные ведомства ищут контактов с парламентом //Российская газета 1994, 13 октября Кузина Н. «Дикий» лоббист на рынке не рыщет.// Российская газета 1996, 29 февраля. Ларин С. Кто правит Америкой ?… Лоббисты // Российская газета. 1993, 6 марта Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования// Полис. 1998. №4 Остапчук А. Лоббизм станет цивилизованным. Готовятся соответствующие законодательные акты // Независимая газета. 1995, 14 февраля. [1] См. Политология: Энциклопедический словарь. М.; 1993. С.159 [2] См. Ларин С. Кто правит Америкой?…Лоббисты // Российская газета. 1993, 6 марта [3] См. Политология: Учебник // под ред. Н.И. Матузова, А.В.Малько. – М.: Юристъ, 1999. С.449 [4] Лепехин В.А. //Лоббизм и проблемы его правового регулирования. Полис. 1998 №4 С.119 [5] См. Современные США :Энциклопедический справочник. М.: 1988. С.83-84. Любимов А.П Профессиональный лоббизм. М., 1988. [6] Фридман Л.В. Введение в американское право М., 1992 С.20 [7] Карханин С. Лоббист проходит сквозь стену. Федеральные ведомства ищут контактов с парламентом //Российская газета 1994. 13 октября [8] Илларионов А. Правительство капитулировало перед водочным лоббизмом //Известия 1994 24 февраля. [9] Российская газета 1994, 25 февраля. [10] Малютин М., Нещадин А. Лоббизм – всего лишь средство обогащения // Известия 1994, 16 ноября.