Палестино-израильский переговорный процесс до и после начало Интифады

Введение Почти десять лет назад, в 1992 г., проиграв выборы лидеру «Партии Труда» И.Рабину, занимавший до него пост премьер-министра Израиля И.Шамир (лидер блока «Ликуд») в откровенном интервью израильской газете «Маарив» заявил, что, будучи переизбранным, он затягивал бы переговоры с палестинцами десять лет, тем временем расселив еще полмиллиона евреев на палестинских территориях. После убийства И.Рабина (1995 г.) «Ликуд» вернулся во власть с премьер-министром Б.Нетаньяху, на годы затормозив «мирный процесс». С Мадридской конференции (1991 г.) численность еврейских поселенцев на палестинских территориях возросла вдвое, что дает некоторым исследователям основание полагать: израильские руководители были заинтересованы использовать «мирный процесс» для более глубокого закрепления на оккупированных территориях1.
Не секрет, что одним из побудительных мотивов, может быть, самым главным, которые заставили палестинское руководство пойти на переговоры с Израилем, дав согласие на Мадридскую конференцию на трудных для него условиях, а затем – на переговоры вне формата конференции, и вынудили подписать «Декларацию о принципах организации временного самоуправления», было понимание, что в отсутствие урегулирования с Израилем продолжение поселенческой политики правительствами этой страны в отношении оккупированных палестинских территорий приведет к ситуации, когда будут утеряны сами территории как предмет переговоров, когда станет иррелевантной применительно к ним резолюция 242 Совета Безопасности ООН (1967 г.) с заложенным в ней принципом «территории в обмен на мир». Эти опасения отражали и отражают широко распространенную в палестинской сфере, да и у других арабов точку зрения на израильскую оккупацию Палестины: исторически, кто бы ни оккупировал Палестину, никогда не претендовал на ее землю; другое дело – сионисты, целью которых была именно земля Палестины2. В центре «мирного процесса», запущенного Мадридской конференцией, для палестинцев было постепенное восстановление их контроля над территориями Западного берега р.Иордан и сектора Газа с тем, чтобы переговоры об окончательном статусе вести, уже имея полный контроль над этими территориями. Еврейские поселения на них были бы ограничены уже занимаемой ими площадью, возможность их дальнейшей экспансии была бы закрыта. Эту цель палестинцам достигнуть не удалось. К 1999 году, когда в соответствии с соглашениями переходного периода этот этап истекал, израильтяне продолжали контролировать треть Газы и большую часть Западного берега р. Иордан. Политический кризис в «мирном процессе» был очевиден.
Основная часть Надежды на достижение соглашения об урегулировании конфликта в Палестине в какой-то мере начали возрождаться с возвращением к власти в Израиле в мае 1999 года правительства блока «Исраэль Ахит» («Один Израиль») во главе с Э.Бараком (лидером партии «Авода»). Спустя всего несколько месяцев, 4 сентября, в г.Шарм аш-Шейх (Египет) Я.Арафат и Э.Барак подписали соглашение («Меморандум о временном порядке выполнения остающихся обязательств по заключенным соглашениям и возобновлении переговоров о постоянном статусе»), по которому переговоры о постоянном статусе должны были завершиться в течение года. В соответствии с «Меморандумом» эти переговоры начались 13 сентября 1999 г. В их повестке дня (как это было предусмотрено еще в «Декларации о принципах организации временного самоуправления» 1993 г.) – проблемы Иерусалима, пале-стинских беженцев, израильских поселений на палестинских территориях, мер безопасности, границ, отношений с другими соседями, а также другие темы, представляющие взаимный интерес. Обсуждение вопросов постоянного статуса проходило в неформальных контактах между израильтянами и палестинцами на встречах разных форматов все годы, начиная с того времени, как на Мадридской конференции был запущен «мирный процесс». Но официальные переговоры начались только после решения, зафиксированного «Меморандумом» в Шарм аш-Шейхе. Переговоры проходили в регионе, в Стокгольме, в Вашингтоне. Некоторая их часть носила закрытый характер. В рамках этих переговоров наиболее значительным событием стал двухнедельный (11-24 июля 2000 г.) саммит в Кэмп-Дэвиде (США) при участии Б.Клинтона, Я.Арафата и Э.Барака. Многие, кто анализировал нынешний палестино-израильский кризис, высказывают мнение, что его причиной стало фиаско усилий прийти к соглашению в Кэмп-Дэвиде. В израильской публичной дипломатии бытует тезис, что палестинцы спровоцировали кризис как реакцию на провал Кэмп-Дэвида. Одним из его «авторов» (в середине ноября) стал лидер партии «Ликуд», будущий премьер-министр Израиля А.Шарон: «Теперь ясно, что Палестинская Администрация и ее Председатель Ясир Арафат приняли стратегическое решение начать долгую войну на истощение против Израиля и его граждан. Они решили, что Соглашение в Осло и понимание Кэмп-Дэвидского саммита не достигают их цели. Выполнение их требований может и должно быть достигнуто только через так называемую «вооруженную борьбу»3. В дальнейшем, давая отзыв на проект доклада комиссии Дж.Митчелла (см. ниже), правительство Израиля высказало мнение, что «непосредственным катализатором насилия стал провал переговоров в Кэмп-Дэвиде 25 июля 2000 года …», что было опубликовано в подборке документов вместе с этим докладом. Однако факты говорят о другом. Постепенно все более проясняется, насколько кэмп-дэвидские переговоры приблизили соглашение. По существу, там впервые всерьез, т.е. с прицелом на эвентуальное соглашение, обсуждались вопросы, определенные в повестке дня переговоров об окончательном статусе, но в табуированном прежде контексте, в первую очередь в том, что касается вопроса об Иерусалиме и проблемы беженцев. Э.Абингтон, бывший Генеральный консул США в Иерусалиме, ссылаясь на свои беседы с ведущими палестинскими переговорщиками – С.Эрейкатом и Я.Абдраббо, цитирует их высказывание о том, что «сделка есть, что нужен еще один саммит, и что можно договориться по остающимся нерешенными пунктам». Э.Абингтон считает, что Клинтон ошибся, публично возложив вину за неудачу Кэмп-Дэвида на Я. Арафата сразу по окончании саммита4. Я.Арафат, как известно, не хотел ехать в Кэмп-Дэвид, ссылаясь на то, что предстоявшие там переговоры не были достаточно подготовлены. Как прояснилось много позднее, поспешность израильтян и американцев с созывом саммита в Кэмп-Дэвиде объяснялась отчасти информацией о «закипании» настроений на «палестинской улице». Э.Барак хотел, чтобы саммит состоялся еще в конце мая. Уже в то время напряженность в палестино-израильских отношениях усиливалась. Опасно нарастали чреватые взрывом5 разочарование и озлобленность среди палестинцев. Убеждая Я.Арафата в необходимости саммита в июле, М.Олбрайт обещала, что, если результатом переговоров не станет соглашение, обвинять Я.Арафата не будут. Случилось обратное. Неясно, что побудило к этому американскую администрацию, зачем нужны были эти обвинения, почему американцы вдруг на какое-то время дистанцировались от переговоров.
Израильтяне много говорят о том, что Э.Барак в Кэмп-Дэвиде решился на беспрецедентные «уступки» палестинцам. Это действительно так, если сравнивать излагавшиеся им в Кэмп-Дэвиде позиции с позициями нынешнего израильского правительства и абстрагироваться от того, что эти позиции не «дотягивают» до международно-правовых. Действительно, Э.Барак пошел дальше всех предыдущих глав израильских правительств, в том числе и И.Рабина. Именно он снял табу с темы Иерусалима, который провозглашался вечной и неделимой столицей Израиля. Именно он приблизился к признанию права палестинских беженцев на возвращение. Но уступки на самом деле обозначил Я.Арафат. Он-то как раз отступил от постулатов международного права в пользу израильских позиций. Судя по опубликованным сообщениям, Я.Арафат согласился на то, что палестинское государство было бы демилитаризованным6, чтобы часть еврейских поселений на Западном берегу была инкорпорирована в Израиль в рамках «обмена территориями», чтобы еврейские пригороды (кварталы) Восточного Иерусалима стали частью Израиля. Он согласился с тем, чтобы Иерусалим был столицей и Израиля, и Палестины. Он пошел на то, чтобы «Стена плача» и еврейский квартал (в Старом городе) были под израильским суверенитетом. По беженцам Я.Арафат готов был вести речь больше о праве на возвращение, нежели об их фактическом возвращении. Палестинцы не могли принять одного – израильский суверенитет над «Аль Харам аш-Шариф» (комплекс мечети Аль-Акса в старом городе Иерусалима). Но, спустя пару недель после Кэмп-Дэвида и в этом вопросе появились намеки на возможность компромисса. Я.Арафат сказал, что эта святыня могла бы быть передана под опеку Организации Исламская Конференция, затем – под опеку Комитета по Иерусалиму ОИК (в этот комитет входят Марокко, Саудовская Аравия и Иордания). Израильтяне говорили о роли Совета Безопасности ООН, затем – о совместной роли Совета Безопасности, ОИК и Комитета по Иерусалиму. Продолжались переговоры о мерах безопасности в долине р.Иордан: палестинцы отвергли израильское военное присутствие там, но согласились с размещением израильских станций раннего оповещения. Израильтяне хотели ограничить «административным контролем» палестинский суверенитет над некоторыми районами Восточного Иерусалима, как бы оторвав их от Старого города. С этим палестинцы не согласились7.
Другими словами, при сохранении разногласий, контуры соглашения по итогам Кэмп-Дэвида просматривались. То, что недостижение соглашения в Кэмп-Дэвиде не было причиной кризиса, показывают и продолжавшиеся после него и международные, и палестино-израильские контакты по поводу урегулирования. Содержание заявлений палестинцев в ходе этих контактов не свидетельствует о том, что они восприняли Кэмп-Дэвид как катастрофу. О том же говорят и высказывания и израильтян, и представителей других сторон, имеющих касательство к «мирному процессу» на Ближнем Востоке, в частности, американцев. Так, выступая на конференции в США (15-17 сентября 2000 г.) министр ПНА, участник практически всех переговоров с израильтянами Н.Шаас говорил о возможности подписания соглашения в течение шести недель, отмечая, что «переговоры в Кэмп-Дэвиде были успешными в продвижении нас вперед почти по всем вопросам»8. Ведущий палестинский переговорщик С.Эрейкат в начале сентября 2000 г. говорил, что после Кэмп-Дэвида (т.е. всего за месяц с небольшим) палестинские и израильские официальные представители проводили интенсивные встречи – всего их к тому времени состоялось 25, каждая продолжалась в среднем по пять часов9. То есть продолжались и субстантивные переговоры по оконча-тельному статусу. Срыва переговорного процесса в результате Кэмп-Дэвида не произошло. Сам Б.Клинтон позже заявлял: «Мы не достигли соглашения в Кэмп-Дэвиде, но… сам он (Кэмп-Дэвид) был весьма позитивным»10. Из сказанного следует, что переговоры, действительно, дóлжно было продолжить, попытавшись «положить на бумагу» достигнутое, составить проект соглашения с «пропусками» по тем пунктам, где требуется дополнительное согласование, выходить на очередной саммит. Остается открытым вопрос: почему американцы на это не пошли сразу после Кэмп-Дэвида, что им помешало, почему вместо этого и вразрез с данным палестинцам обещанием они обвинили Я.Арафата в неудаче (которой не было) переговоров в Кэмп-Дэвиде? Ответ, скорее всего, может скрываться в каких-то внепереговорных факторах, которые в то время оказали влияние на Б. Клинтона. Их, видимо, и надо искать. Одна из таких причин кроется в желании Б. Клинтона провести крупное и – успешное внешнеполитическое «мероприятие» накануне предвыборных партийных кампаний в США (август)»11. Б. Клинтон явно «расстроился», когда его намерения не оправдались, и возложил вину на Я.Арафата. Э.Барака в условиях предвыборной ситуации в США он, разумеется, обвинять не мог. Главное: не Кэмп-Дэвид послужил причиной кризиса. Факты свидетельствуют скорее о том, что переговоры в Кэмп-Дэвиде стали важной вехой в продвижении к соглашению о постоянном статусе. Но вот эти последовавшие за Кэмп-Дэвидом переговоры, когда стороны приступили к разговору по деталям, видимо, не позволили реализовать политическое продвижение, достигнутое в Кэмп-Дэвиде. С.Эрейкат отмечал, что те позиции, которые заняли на них израильтяне, представляли «серьезный отход назад от того, что было в Кэмп-Дэвиде». По промежуточному итогу этих переговоров С.Эрейкат говорил: «У Израиля не будет мира, если это значит, что Я.Арафат предложит палестинскому народу такую сделку, при которой палестинцы получают 20-22% исторической Палестины (т.е. Западный берег и Газу в границах 1967 года), но с «воздушным пространством под израильским контролем и открытым для его использования израильскими ВВС»; кроме того, «11% (земли) немедленно аннексируются, переходя под израильский суверенитет, безо всяких обменов (территориями)», а на восточной границе «8% (территории Западного берега) остаются под израильским контролем в сфере безопасности с сохранением израильского присутствия, наряду с контролем (израильтян) над высотами (mountains)… (и) зонами /районами/ локациями/, которые будут определены Израилем для того, что они называют «чрезвычайным размещением (emergency deployment) израильских войск». В дополнение к этому предусмотрены «дороги, свободные для израильтян… И так будет и через пятьдесят лет. Я говорю о Палестинском Государстве»12. Другими словами, в переговорах после Кэмп-Дэвида израильтяне, согласившись с концепцией урегулирования на основе создания палестинского государства, выдвинули такие конкретизирующие ее условия, такие ограничения суверенитета, которые не могли быть приняты палестинцами. С. Эрейкат высказал предположение, что этот отход назад с позиций, «согласованных в Кэмп-Дэвиде» (!), случился потому, что Э.Бараку стало ясно: политическая ситуация в Израиле не позволит ему сделать то, что он собирался13. Но даже после этого, считал С.Эрейкат, хотя «дистанция между нами сейчас велика, … она может быть сокращена… Я не думаю, что кто-то должен опускать руки… Я думаю, что у нас все еще есть время»14.
Примечательно, что спустя непродолжительное время после Кэмп-Дэвида и американцы занялись тем, что сразу же следовало делать: весь сентябрь они работали с палестинцами и израильтянами, готовя собственные предложения по эвентуальному соглашению, которые они могли бы представить сторонам, и к концу сентября подошли вплотную к подобному шагу15.
Затем произошло то, что надолго сместило фокус внимания с переговоров по поводу урегулирования конфликта (conflict resolution) в Палестине на регулирование кризиса (crisis management) в палестино-израильских отношениях. 28 сентября 2000 г. лидер правой израильской партии «Ликуд» А.Шарон в сопровождении израильских солдат отправился на комплекс мечети Аль-Акса в Старом городе Восточного Иерусалима (часть оккупированных с 1967 года палестинских территорий). Это место известно у мусульман как «аль-Харам аш-Шариф» («Благородная святыня») и «Храмовая гора» – у иудеев, и почитается и теми, и другими. Акция А.Шарона возмутила палестинцев: на следующий день там произошли столкновения, в которые вмешались израильские полицейские. В итоге четверо палестинцев были убиты и свыше двухсот – ранены. Конфронтация продолжилась, охватив все оккупированные территории – Западный берег р.Иордан и Газу, переросла с палестинской стороны в восстание «интифада Аль-Акса». Уже 4 октября в Париже американцы предприняли первую попытку посредничать между сторонами с целью прекратить насилие (М.Олбрайт с Э.Бараком и Я.Арафатом). В тот день впервые израильтяне (Э.Барак на встрече с М.Олбрайт) заявили, что прекращение насилия (с палестинской стороны) является предварительным условием продолжения переговоров между его правительством и палестинским руководством. В этот еще начальный период кризиса напряжение «подскочило» 10 октября, когда двое израильских резервистов были линчеваны толпой палестинцев в Рамалле. Израильтяне «ответили» танками, авиацией, боевыми кораблями. Пожалуй, самая серьезная попытка добиться деэскалации кризиса была предпринята на саммите в Шарм аш-Шейхе (Египет, 6 октября) с участием Б.Клинтона, Э.Барака, Я.Арафата, Х.Мубарака, короля Иордании Абдаллы, Генсекретаря ООН К.Аннана и Х.Соланы (Вер-ховный представитель ЕС по внешней политике и в области безопасности), на которой были согласованы меры по выправлению ситуации. Они носили «встречный» характер, предусматривали прекращение насильственных действий, наведение порядка со стороны палестинцев; со стороны израильтян – отвод войск, снятие блокады с палестинских территорий, открытие аэропорта в Газе. Была подтверждена готовность сторон возобновить переговоры по окончательному урегулированию. На «рубеже» Шарм аш-Шейха американцы признавали, что «лучшей гарантией безопасности Израиля является прочный мир со всеми его соседями» (Б.Клинтон повторил это дважды в ходе одной пресс-конференции), что такова была линия И.Рабина и Э.Барака, что и США, и Израиль хотели бы возобновления мирного процесса. К ноябрю израильские представители подтвердили готовность продолжать переговоры с палестинцами, признавая, что «кроме ди-пломатии, нет никаких других решений» (заявление зам. минобороны Израиля Э.Снэ)16. Мы уже неоднократно задавались вопросом о поведении амери-канцев в отношении палестино-израильских переговоров. Эти вопросы возникали не только у нас. В свое время как-то не обратили внимания на вопрос одной журналистки Б. Клинтону на пресс-конференции в Вашингтоне 25 октября 2000 г., после саммита в Шарм аш-Шейхе. Ссылаясь на данные опросов общественного мнения в Израиле, предрекавших сокрушительное поражение Э. Барака на выборах, она спросила: «Не заботит ли Вас, что… Вы вроде бы «продали» Барака, что через несколько недель или несколько месяцев он уже не будет лидером в Израиле, что, как только это произойдет, мирный процесс неизбежно прекратится?» Клинтон: «Краткий ответ на Ваш вопрос – нет.»17 Симптоматично, что уже тогда подобный вопрос задавался. В ноябре 2000 г. на фоне продолжения конфронтации контакты сторон продолжаются. Но фоном для них становится и фактическая предвыборная ситуация в Израиле. А. Шарон в середине ноября формулирует свою, альтернативную правительственной платформу урегулирования с палестинцами, так называемый «многоступенчатый план» (multi-stage plan). Как бы для того, чтобы не возникало сомнений в подлинной альтернативности его подхода, А.Шарон свою платформу озаглавливает «Другой путь, другой мир». Он предлагает отложить на неопределенное время достижение окончательного урегулирования с арабами, ограничиться долгосрочным временным соглашением с упором на «меры доверия», на развитие палестино-израильского сотрудничества в области безопасности, в экономике, гуманитарной сфере, что «заложило бы основу прогресса к постоянному решению в будущем»18. В конце ноября Э. Барак вдруг выдвинул новые предложения, в которых он отошел от прежней линии на всеобъемлющее урегулиро-вание, на заключение соглашения, которое означало бы окончание конфликта, что было предметом переговоров в Кэмп-Дэвиде и после Кэмп-Дэвида, в пользу временного соглашения, которое включало бы провозглашение палестинского государства19. Судя по всему, это была попытка прийти к соглашению на тех условиях, о которых говорил С.Эрейкат, суммируя итоги посткэмп-дэвидских переговоров, убрав из них «окончательность» соглашения, т.е. оставляя для палестинцев перспективу улучшения условий урегулирования в будущем. Такой ход не смог соблазнить палестинцев: они уже давно потеряли веру во «временные» соглашения. Со своей стороны они стратегию менять не собирались. Практически одновременно с этим и, как тогда всем казалось, – совершенно неожиданно, Э.Барак 9 декабря объявляет об отставке с поста премьер-министра и назначает дату выборов – 6 февраля 2001 года. Действующим премьер-министром он остается и вести переговоры он может, но, как нам представляется, таким шагом он еще больше усиливает давление на палестинцев: в случае успеха на переговорах с ними он резко повышает свои шансы на выборах, на переизбрание, как бы подсказывает палестинцам: согласись они на его условия, подсоби ему на выборах, и с новым мандатом во главе правительства Э.Барак обеспечит и окончательное, приемлемое для них урегулирование. Министр иностранных дел Израиля Ш.Бен-Ами сигнализировал, что израильтяне сняли предварительные условия к возобновлению переговоров с палестинцами (т.е. условие о «прекращении насилия»)20. В середине декабря имели место контакты, а затем прошел и переговорный раунд (в Вашингтоне). На основе собственного анализа ситуации мы разделяем высказывавшееся, пусть – редко, мнение о том, что правительство Э.Барака было убеждено в необходимости и для израильтян, и для палестинцев вернуться за стол пере-говоров и достичь политического урегулирования, и что именно эта убежденность формировала поведение правительства Э.Барака в отношении кризиса, его линию в «регулировании кризиса» (crisis management). Причем с развитием кризиса воздействие этого фактора на политику правительства Э.Барака только усиливалось, что объясняет возвращение Израиля к переговорам с палестинцами к середине декабря, несмотря на продолжение насилия, и в резком контрасте с прежними израильскими заявлениями о том, что прекращение насилия должно предшествовать любому возобновлению дипломатических контактов21.
Переговоры в Вашингтоне знаменовали новое продвижение, дальнейшее согласование позиций. Израильские источники сообщают, что по сравнению с переговорами в Кэмп-Дэвиде израильтяне пошли навстречу палестинцам по трем основным вопросам22: – По Иерусалиму. Скорректированное предложение израильтян подразумевает передачу под палестинский суверенитет 2,5 кварталов Старого города (двух кварталов полностью – мусульманского и христианского и половины армянского квартала). Таким образом, Израиль снял требование по установлению своего суверенитета над аль-Харам аш-Шариф («Храмовой горой»). Согласно источникам в израильском кабинете, Э. Барак продолжал выступать против передачи суверенитета над аль-Харам аш-Шариф палестинцам, однако готов согласиться с установлением «исламского суверенитета» (что, по сути, соответствует ранее заявленному предложению Я. Арафата – о передаче аль-Харам аш-Шариф под контроль Египта, Иордании, Марокко и ОИК). По информации источника, близкого к тогдашнему министру иностранных дел Израиля Ш.Бен Ами, Израиль дал согласие на «ограниченный палестинский суверенитет» («суверенитет-минус», при котором палестинцам будет запрещено проводить раскопки под аль-Харам аш-Шариф, и ими будет признана «связь еврейского народа с «Храмовой горой». Эти предложения Ш.Бен Ами передал министру иностранных дел Катара на встрече в Париже в целях гарантированного доведения их до сведения ОИК.
– По границам (территориальный вопрос). В соответствии с предложениями американцев под палестинский суверенитет передается около 96% Западного берега с одновременной компенсацией за счет выделения им других территорий в Израиле. Помощники Э. Барака сообщали, что премьер-министр настаивает на сохранении израильского контроля (аннексии) над блоком поселений Гуш Этцион, Ариэль и северо-западного участка Западного берега с тем, чтобы под израильским суверенитетом осталось 80% поселенцев. Израиль дает принципиальное согласие на это предложение американцев и в отличие от своей кэмп-дэвидской позиции готов пойти на территориальные «размены». Израиль согласен создать так называемый «город беженцев» на подлежащей передаче палестинцам территории вблизи Халуцы (в пустыне Негев). Примечательно, что в ходе переговоров в Вашингтоне израильтяне попытались отказаться от своих же прежних позиций и представить старую карту, по которой за Израилем оставалось бы 10% Западного берега, что вызвало острую реакцию. Согласно близкому к Ш.Бен Ами источнику, израильтяне тут же «отыграли назад», когда израильский министр после непродолжительного отсутствия вновь вернулся за стол переговоров. – По поселениям. Израиль дал согласие на ликвидацию всех поселений, находящихся за пределами крупных поселенческих блоков. Тем самым израильтяне пошли дальше своих кэмп-дэвидских позиций, по которым поселенцам предлагался выбор – эвакуироваться или остаться под палестинским контролем. Однако, по мнению одного неназванного израильского источника, последние месяцы палестино-израильского противостояния показали невозможность оставить поселения под палестинским контролем. – Окончание палестино-израильского конфликта. Израиль настаивает на включении в будущее соглашение пунктов об окончании палестино-израильского конфликта и отказе палестинцев выдвигать дополнительные требования. Что касается проблемы беженцев, то Израиль продолжает придерживаться озвученной им в Кэмп-Дэвиде точки зрения, что эту проблему надо решать за пределами Израиля, который в этом случае не будет нести за нее морально-правовой ответственности. Э. Барак готов пойти на возвращение нескольких десятков тысяч беженцев в Израиль на гуманитарной основе в рамках воссоединения семей; Израиль примет участие в международных усилиях по переселению беженцев на территорию палестинского государства, а также их натурализации в местах нынешнего пребывания и в западных странах. 23 декабря американцы (Б.Клинтон) передали израильтянам и палестинцам собственные предложения, так называемые «параметры мира», т.е. сделали то, к чему они готовились еще в сентябре. Этот факт свидетельствует, что шансы на соглашение оставались, что действительно в Кэмп-Дэвиде прогресс имел место, и этот прогресс можно было развивать. Однако внешние условия для переговоров на то время в сравнении с кэмп-дэвидскими значительно изменились, и изменились к худшему. «Интифада» продолжалась уже почти три месяца. В Израиле, правда, оставалось еще у власти лейбористское правительство, но уже была установлена дата выборов, и было ясно, что дни этого правительства сочтены, что на смену ему придет правительство А.Шарона, мотивируемое идеологией «Ликуда». Можно, пожалуй, пусть отчасти, согласиться с той оценкой, что предложения Клинтона были рассчитаны не на их имплементацию, а на краткосрочные политические задачи – предвыборные и для американских демократов, и для израильских лейбористов23. Но лишь отчасти, поскольку все же переговорный процесс на то время окончательно не сорвался: это произошло позже. Что же предлагал Клинтон в качестве «параметров мира», т.е. в качестве проекта палестино-израильского соглашения: «Немилитаризованное» (non-militarized) палестинское государство (что ближе к палестинской позиции) на 95% территорий (конкретно не определенных) Западного берега и всей Газы. Палестинцы также получили бы 3% земель территории Израиля (в границах 1967 г.) в порядке компенсации за 5% территорий Западного берега, в которых Израиль нуждается для аннексии трех «поселенческих блоков» (Маале Адумим, Ариэль и Гуш Этцион) со 160 тыс. проживающими в них поселенцами. В Восточном Иерусалиме под палестинским суверенитетом были бы арабские кварталы, а Израиль распространил бы свой суверенитет над 11 поселениями, построенными в пределах аннексированных с 1967 г. территорий в рамках расширенных городских границ. «Старый город» также разделялся бы по этническому принципу: у палестинцев был бы суверенитет над мусульманскими и христианскими кварталами и заселенным районом армянского квартала, у израильтян – суверенитет над еврейским кварталом, Западной стеной («Стеной плача») и дорогами, ведущими к ним через армянский квартал. «Аль-Харам аш-Шариф» (комплекс мечети Аль-Акса) разделяется: у палестинцев суверенитет «над» поверхностью комплекса, у израильтян – общий (с палестинцами) функциональный суверенитет «под» ним и «за» Западной стеной, поскольку это «место священное для иудаизма», место, где находились Первый и Второй Храмы. Палестинские беженцы (а их на сегодня порядка 4 млн. человек) имели бы право вернуться на «палестинскую родину» (Palestinian homeland), но не в свои дома и земли в свое время в подмандатной Палестине, теперь – в Израиле. Те, кто не способны, либо не хотят реализовать это право, получат компенсацию, либо будут расселены в странах своего нынешнего проживания (Палестинское государство, Иордания, Ливан, Сирия) или в любой третьей стране, которая будет готова их абсорбировать. Израиль также, как ожидается, примет не-которых беженцев, но только такой численностью, которая «соответствует его суверенному решению», и не «угрожает еврейскому характеру государства».
По «параметрам» Клинтона в случае, если на их основе было бы подписано соглашение, палестинцы признавали бы Израиль в его новых границах в качестве «родины еврейского народа» (the homeland of the Jewish people), палестино-израильский конфликт прекращается. Израильские оккупационные войска выводятся с палестинских территорий, заменяются «международным присутствием». Но израильская армия остается в долине р. Иордан на три года, либо на меньший срок в случае «благоприятного» развития региональной обстановки, которое «уменьшит угрозу Израилю». Израиль сохранит на Западном берегу три станции раннего оповещения, чей статус будет пересматриваться каждые десять лет24.
Очевидно, что «параметры» Клинтона – это согласованные положения эвентуального соглашения и предложения развязок по остающимся спорным пунктам. В «параметрах» Б.Клинтона нужно особо отметить одно положение, значимость которого проявилась позднее (и которое наверняка останется актуальным). Речь идет о его замечаниях насчет внешнего сопровождения палестино-израильского урегулирования. Президент США говорил о «ключевой роли международного присутствия» и, в частности, о том, что решение проблемы Храмовой горы (аль-Харам аш-Шариф) будет включать «международный мониторинг для обеспечения взаимного доверия». Д. Сатлофф (исполни-тельный директор Вашингтонского института ближневосточной политики) видит в этом контрадикцию с подходом договоренностей в Осло и всем инициированным ими переговорным процессом, когда ключевым элементом соглашения рассматривалось сотрудничество между израильтянами и палестинцами. Если, по мнению президента, международные силы являются ключом к решению, считает Д. Сатлофф, значит, сотрудничества в сфере безопасности, как о нем думают «отцы-основатели Осло», не получится. Другими словами, это признание, что соглашение об «окончании конфликта» к «окончанию конфликта» не приведет25. На наш взгляд, здесь важно и другое – признание американцами необходимости международных гарантий урегулирования, что еще «зачтется» при эвентуальных переговорах об окончательном статусе. Практически одновременно с завершением вашингтонского раунда переговоров и представлением Б.Клинтоном своих «параметров» в прессе публикуются, со ссылкой на западные источники, «секретные подробности проекта соглашения», который якобы являлся предметом переговоров в Вашингтоне26. Совпадения между этим «проектом» и итогами переговоров после Вашингтонского раунда очень велики. Палестинцы ответили (1 января 2001 года в документе, разосланном иностранным Генеральным консулам в Иерусалиме), что американские предложения «не удовлетворяют требованиям прочного мира». Основная аргументация такова: – без детализированных карт и четких территориальных определений поддержка Клинтоном права Израиля аннексировать три поселенческих блока на Западном берегу означает раздел палестинского государства на три отдельных кантона, подрыв жизнеспособности этого государства; – призыв Клинтона к «shared sovereignty» (общий суверенитет) в Иерусалиме, основанный на этнических кварталах, игнорирует нынешнюю политическую и демографическую реальность, при которой Израиль контролирует более 85% территории Восточного Иерусалима; – реализация идеи Клинтона превращала бы палестинский Иерусалим в разрозненные острова, отделенные друг от друга и от остальной Палестины; – предложения Клинтона направлены на то, чтобы отказаться от права палестинских беженцев на возвращение. Я. Арафат оказался под сильным давлением. Ведущие палестинские переговорщики, чью точку зрения отражал вышеупомянутый документ – Я. Абдраббо, М. Аббас (Абу Мазен), А.Крейя, – пригрозили уйти в отставку, если предложения Клинтона будут приняты. Клинтон на встрече с Я. Арафатом 3 января в Вашингтоне убеждал, что его предложения не станут обязывающими для новой администрации. Ответ Я.Арафата (как, кстати, и Э. Барака) можно охарактеризовать как «да, но…». В пользу согласия Я. Арафата с этими предложениями выступили египтяне и европейцы. 4 января министры иностранных дел Лиги Арабских Государств на совещании в Каире поддерживают обусловленное согласие Я.Арафата с американским планом (условия: не может быть соглашения без полного палестинского суверенитета над аль-Харам аш-Шариф (комплексом мечети Аль-Акса) и без признания права палестинских беженцев на возвращение). Некоторые специалисты, в том числе и американские, с недоумением обращают внимание на форму выдвижения «инициативы Клинтона». Американские «идеи» были изложены израильтянам и палестинцам Б. Клинтоном устно. Американская администрация никак не комментировала их содержание, хотя и израильская газета «Гаарец», и палестинский Jerusalem Media and Communication Center опубликовали практически совпадающие стенограммы изложения плана Б. Клинтона. Американский президент сказал, что его «инициатива» будет действительной только на ограниченное время. По его словам, «таковы мои идеи. Не будучи приняты, они не только окажутся «вне стола», но и уйдут вместе со мной, когда я уйду из офиса». Р.Сатлофф в этой связи задается вопросом: почему элиминируется арабо-израильское направление американской дипломатии (со сменой администрации), в то время как другие направления сохраняются27? Пожалуй, в избранный форме представления американцами своих предложений можно усмотреть намерения сохранить свободу маневра для последующих переговоров (потому – устно, как бы неофициально, потому – и расплывчато) и прессинговать стороны (палестинцев и израильтян (очевидно, прежде всего – Я.Арафата) для еще большей податливости (ультимативная манера, угроза снять предложения при несогласии сторон с ними). 7 января Б. Клинтон излагает свои предложения уже публично в Нью-Йорке, в выступлении перед Israel Policy Forum. Реакция палестинцев: «Мы не можем принять идеи Клинтона в качестве основы для переговоров или будущего урегулирования» (А. Крейя председатель Палестинского Совета – парламента)28. Как оказалось, в который уже раз, публичная политика и практическая дипломатия – вещи разные. Во второй половине января в египетском городе Таба прошел еще один тур переговоров. Договориться не удалось: результатом и этих переговоров не стало соглашение. Вместе с тем совместное заявление по итогам переговоров в Табе (а их цель сформулирована как достижение окончательного соглашения о постоянном статусе) не только подчеркнуто констатировало, что стороны никогда не были так близки к достижению соглашения, но и содержит многозначительный вывод о том, что «переговоры в Табе подвели черту под продолжительным периодом израильско-палестинских переговоров об окончательном статусе». В заявлении отмечается, что достичь соглашения по всем вопросам не позволил «внутриполитический график» одной из сторон (т.е. Израиля), выражена убежденность, что стороны смогут начать движение вперед в рамках этого процесса при первой реальной возможности, после выборов в Израиле. Информация по итогам переговоров в Табе свидетельствовала, что в ходе этих переговоров продолжалось согласование – сближение позиций по всем вопросам соглашения об окончательном статусе, причем, по оценкам самих израильтян, в Табе они пошли навстречу палестинским позициям еще дальше в сравнении с Кэмп-Дэвидом29.
Суммируя разрозненные сообщения об этом переговорном раунде, можно сказать, что переговоры были серьезными и интенсивными с обе-их сторон, ими преследовалась цель прийти все-таки к соглашению. По территориальному вопросу в Табе речь шла в целом о вос-становлении палестинцами контроля над 94% Западного берега р.Иордан с «разменом» (land swap) 6% части палестинских территорий на 3% территории Израиля, которая переходила бы палестинцам. Это понимание сложилось в ходе прежних переговоров, при крайне незначительных «процентных» колебаниях.
Израильтяне отступили от требования о сохранении своего кон-троля над границами Палестины с Иорданией и Египтом. Они согласились эвакуировать еврейские поселения в Газе и Хевроне, в Хар-Хома/Джабаль Абу Гунейм (вблизи Вифлеема), в Раас Аль-Амуд в Иерусалиме. Разногласия по поселениям коснулись неко-торых районов, прилежащих к Иерусалиму, и мест по «зеленой линии» (разграничительная линия до войны 1967 г., во время которой израильтяне оккупировали Западный берег р.Иордан). В Табе было подтверждено уже имевшееся по прежним перего-ворам понимание в вопросе об Иерусалиме: все арабские кварталы являются частью палестинского Иерусалима, в том числе Раас Аль-Амуд и Шейх Джаррах. Разногласия оставались по району мечети Аль-Акса, «Западной стене» («Стена плача»), еврейским кладбищам. По проблеме беженцев: израильтяне приблизились к признанию своей политической и моральной ответственности за нее и необходимости своего участия в ее решении; они также признали, что любое решение должно опираться на резолюцию 194 Генеральной Ассамблеи ООН. Были выработаны и соответствующие формулировки для текста соглашения по этому вопросу. Однако израильтяне оказались не готовы недвусмысленно признать право беженцев на возвращение, что стало главным пунктом разногласий. Идя на поиск альтернативных «праву на возвращение» формулировок, израильтяне согласились с в целом приемлемыми, на наш взгляд, для палестинцев формулировками, касающимися части решения проблемы беженцев – вопроса о компенсациях. При том что, как всегда подчеркивают палестинцы, речь идет не о «компенсации» взамен права на возвращение, а о компенсациях потерь, явившихся результатом страданий беженцев, использования Израилем их земель и другого имущества в течение свыше пятидесяти лет. По компенсациям договорились, что ущерб будет исчисляться на основе нынешней стоимости земель и другого имущества, которые были захвачены Израилем в 1948 году, компенсироваться должен и ущерб от неиспользования имущества его собственниками в течение этого времени. Договорились и о том, что Израиль передаст палестинской стороне все документы, касающиеся так называемой «собственности отсутствующего владельца», и документы международной комиссии по примирению в Палестине, которая провела специальное исследование на местах в период с 1950 г. по 1960 г. относительно всего имущества палестинских беженцев. Договорились о создании новой международной комиссии, которая произвела бы переоценку этого имущества по его нынешней стоимости. Израильтяне информировали, что передадут палестинцам документы по переводу на них 140 еврейских поселений, которые будут эвакуированы, в рамках участия Израиля в решении вопроса о компенсациях. (По израильской оценке, стоимость жилых единиц в этих поселениях составляет порядка 10-15 млрд. долларов. В них находится 18 тыс. единиц жилья – это 72 тыс. квартир.) Одной из тем переговоров в Табе об окончательном статусе яв-ляется и была проблема безопасности. Израильтяне хотели бы иметь на палестинской территории пять военных баз в долине р.Иордан, с которых они могли бы развертывать свои вооруженные силы для про-тивостояния «угрозе с востока» (вероятно, имеются в виду Иран и, может быть, Ирак). Они также требовали сохранить свой контроль над палестинским воздушным пространством. Израильтяне добивались договорного закрепления положения о том, что палестинское государство будет демилитаризованным. Палестинцы отвергли требование о военных базах в долине р.Иордан, равно как и требование о контроле Израиля над палестинским воздушным пространством, морским пространством, водными ресурсами. Главное здесь для них: палестинское государство должно обладать полным суверенитетом. Ограничения вооружений возможны: палестинцы говорили о государстве, располагающем оборонительными вооружениями (вспомним Б.Клинтона, который ввел в переговорный оборот термин «немилитаризованное государство»). Израильские военные базы на палестинской территории, кроме того, что представля-ли бы явное нарушение государственного суверенитета, создали бы неприемлемые, непреодолимые проблемы в отношениях Палестины с арабскими (и мусульманскими в целом) государствами, в их восприятии палестино-израильского соглашения. Примечательно вместе с тем, что стороны договорились (правильнее было бы сказать, что израильтяне дали согласие) о размещении международных сил, наподобие тем, что дислоцированы на Синае и Голанских высотах. Таким образом, переговоры в Табе как бы подытожили этап переговоров об окончательном статусе, которые начались и прошли несколько раундов при лейбористском правительстве Э.Барака в Израиле. Спустя три дня после начала переговоры были фактически прерваны по инициативе израильтян. Прерваны в том смысле, что остаток времени в Табе ушел на согласование заключительного заявления, о котором уже сказано. Израильские лейбористы шли на выборы, которые они проиграют представителям правой части политического спектра. Мы попытались по возможности собрать и обобщить – по максимуму, имеющуюся информацию о переговорах и сопутствовавшей им внепереговорной ситуации. Это полезно при анализе состояния дел с «мирным процессом» и в ходе размышлений о перспективах переговоров в их палестинской части, которая является эпицентром арабо-израильского урегулирования, равно как палестинский вопрос является сердцевиной конфликта. Важно в этой связи разобраться в причинах нынешнего острейшего кризиса в палестино-израильских отношениях, приведшего и к региональным, и к международным «выбросам». Определенная трудность для исследователя состоит в том, что (при массе, прямо-таки вале публикаций и комментариев) сами участники переговоров и те, кто непосредственно к ним причастен, за редким исключением, не делали развернутых заявлений, которые раскрывали бы суть переговоров, переговорных позиций. Поэтому неточности неизбежны. Но в целом, да и в основных деталях, картина складывается, вероятно, адекватная реальности. Подытоживая события в палестино-израильских отношениях периода пребывания у власти правительства блока «Исраэль Ахат» во главе с Э. Бараком, приходим к выводу, что, как Кэмп-Дэвид не стал причиной срыва «мирного процесса», так и время после него, вплоть до выборов в Израиле, также не содержит такого основания. Вновь приходится говорить о том, что корни надо искать вне сущности пере-говоров, во внепереговорных факторах: ни одна из сторон при имев-шихся расхождениях по обсуждавшимся вопросам не прервала из-за них переговоров (хотя паузы возникали), сохранялся явный настрой на их продолжение (при том, что подчеркивалась возможность преодоления остававшихся разногласий) и достижения соглашения о постоянном статусе. В тот период внепереговорные факторы осложняли переговорный процесс, но непреодолимым препятствием для него не являлись.
Этот вывод позже нашел подтверждения в ряде публикаций и в высказываниях ряда непосредственных участников переговоров. Наиболее интересны среди них откровения члена американской делегации на переговорах в Кэмп-Дэвиде Роберта Малле, (специальный помощник Б.Клинтона по вопросам арабо-израильских отношений в 1998-2001 гг.), которые появились в прессе в годовщину Кэмп-Дэвидского саммита30.
Р. Малле, анализируя содержание переговоров и переговорных позиций сторон в Кэмп-Дэвиде и ситуации вокруг переговоров, убедительно показывает, что изложенные там Э.Бараком позиции Израиля отнюдь не были неким «щедрым» предложением, которое палестинцы, совершив «историческую ошибку», отвергли. Р.Малле перечисляет реальные уступки, на которые уже в Кэмп-Дэвиде пошли палестинцы: согласие на аннексию территории Западного берега, занятой поселениями, согласие с принципом израильского суверенитета над еврейскими районами Восточного Иерусалима, которые, как и поселенческие, не являлись частью израильской территории до войны 1967 года. Настаивая на праве беженцев на возвращение, палестинцы согласились с реализацией этого права таким образом, чтобы демографические и в сфере безопасности интересы Израиля были обеспечены ограничением числа возвращающихся беженцев. Кстати, о том же свидетельствовал и Д. Росс, ссылаясь на палестинскую позицию в Кэмп-Дэвиде: «Дайте нам принцип, а мы создадим механизмы, которые бы обеспечили его ограничение так, чтобы не влиять на еврейский характер государства»31. И, заключает Р. Малле: «Ни одна арабская сторона, которая вела переговоры с Израилем – ни Египет при Анваре Садате, ни Иордания при короле Хусейне, не говоря уже о Сирии при Хафезе Асаде – никогда даже близко не подходила к тому, чтобы даже рассматривать подобные уступки». Что же касается «уступок» Израиля, то, считает Р.Малле, их мерить надо не тем, насколько они продвигались от собственной, израильской же, стартовой позиции, а насколько они подвигались к справедливому решению. Что мы уже и отмечали. У самих американцев, участвовавших в переговорах в Кэмп-Дэвиде, прослеживаются расхождения в одном вопросе, касающемся предложений, сделанных Я. Арафату, и ответа на них палестинского руководителя. Р.Малле говорит, что и палестинцы, как и израильтяне, не оказались на уровне своей исторической ответственности, и что они будут долго жалеть о том, что не смогли ответить президенту Клинтону в Кэмп-Дэвиде и позже более продвинутыми и всеобъемлющими собственными идеями. Д.Росс же указывает, что в Кэмп-Дэвиде от палестинцев и не требовали контрпредложений32. Из этого тоже следует, что Кэмп-Дэвид не рассматривался завершающей стадией переговоров. А вот непредставление палестинцами собственных соображений об урегулировании, видимо, не соответствует действительности. Как они свидетельствовали, правда, спустя много времени, «по разным случаям с Кэмп-Дэвида, особенно на переговорах в Табе, палестинская переговорная команда представляла собственную концепцию решения ключевых проблем постоянного статуса»33. В Табе же израильтяне представили «улучшенный» вариант карт, который палестинцы сочли подходящим в качестве основы для переговоров34. Есть много и других подтверждений того, что переговоры (причем по существу и прогрессирующие) продолжались и после Кэмп-Дэвида. Заметим, что и Р. Малле говорит об этом. Примечательно, что, по признанию Д.Росса35, именно Я. Арафат предложил после Кэмп-Дэвида провести еще один саммит, именно палестинцы инициировали так называемый «закрытый канал» переговоров, причем обсуждения носили очень обстоятельный характер: речь шла о деталях. Так, по Иерусалиму вопросы согласовывались «поквартально», обсуждались конкретные детали статуса границ. В этом формате переговоров состоялось тридцать восемь встреч, ведущими переговорщиками в них были тогдашний министр иностранных дел Израиля Ш. Бен Ами и председатель Палестинского Совета (парламента) А.Крейя. В конце 1992 года в Лондоне произошла первая встреча палестинцев и израильтян, которая положила начало переговорам между ООП и правительством Израиля вне официальных рамок, приведшим к заключению «Декларации о принципах» 13 сентября 1993 г. Американцы в них участвовали тоже. Также по инициативе палестинцев 26-28 сентября прошли переговоры в Вашингтоне. К их завершению Д.Росс подытожил позиции сторон и, не раскрывая американских подходов, все-таки, по его собственным словам, «дал им направление по каждому вопросу о том, что мы думали, без чрезмерной специфики». Это было 28 сентября, когда А. Шарон уже совершил свою известную акцию в Восточном Иерусалиме, и на следующий день там намечалась палестинская демонстрация. По просьбе израильтян М. Олбрайт связалась с Я. Арафатом, попросила его предотвратить демонстрацию «именно исходя из того, где мы были и что мы собирались делать»: 1 октября американцы собирались формализовать и представить сторонам собственные предложения. Очень важны замечания Д. Росса о том, что американские предложения были-таки внесены к концу ноября, они были очень продвинутыми, и Э.Барак с ними согласился, поскольку между сторонами шла активная работа по неофициальному каналу, который был установлен с американской помощью, и поэтому, кстати, и уровень насилия в то время значительно снизился. Д. Росс неоднократно высказывал мнение, что если Э.Барак был настроен на «исторический компромисс», то Я. Арафат к нему готов не был. Кстати, собственные слова Д. Росса, приведенные выше вместе с уже имеющейся и продолжающей просачиваться информацией о переговорах того времени, этот тезис опровергают, равно как и возложение «вины» на Я. Арафата за якобы «провал» переговоров в Кэмп-Дэвиде. Д. Росс принижает значение заключительного раунда переговоров (в Табе) палестинцев с израильтянами при правительстве Э. Барака. Он считает маловероятной тогда возможность завершения переговоров соглашением: для израильтян их смысл был больше в том, чтобы создать «ограничители» для будущего правительства (они понимали, что это будет правительство А. Шарона), «связать» это правительство при возможном продолжении переговоров. Палестинцы же были заинтересованы в том, чтобы «повязать» новую американскую администрацию и обеспечить преемственность при ней политики Б. Клинтона, как она была сформулирована, ну и повлиять на исход выборов в Израиле36. Но, как мы уже видели, есть и другое мнение: на переговорах в Табе стороны, идя к соглашению все время в Кэмп-Дэвиде и после него, подошли к нему едва ли не вплотную37. Период после выборов в Израиле (6 февраля) и формирования нового правительства (7 марта) победившим на них лидером «Ликуда» А.Шароном характеризовался тяжелым и затяжным, усиливающимся обострением палестино-израильских отношений, беспрецедентным за все время после становления в 1995 г. на палестинских территориях собственной национальной администрации. Небылого же уровня достигла политическая и вооруженная конфронтация – при том, что и она постоянно нарастала. Попытки палестинцев сразу после выборов в Израиле добиться возобновления переговорного процесса, отталкиваясь от уже достигнутого в них в период пребывания у власти лейбористского правительства, были блокированы правительством А. Шарона, сразу же жестко обусловившим возврат к переговорам полным прекращением насилия. Все усилия преодолеть кризис предпринимались дипломатами при этих двух полярных подходах сторон.
Первой по времени стала так называемая «иордано-египетская инициатива». Выдвинутая в середине апреля 2001 года, «инициатива» как бы отталкивается от договоренностей Шарм аш-Шейха, в нее включено положение о возобновлении переговоров по окончательному статусу одновременно и параллельно с встречными шагами палестинцев и израильтян по прекращению конфронтации и мерам доверия. Причем указывались и сроки завершения переговоров (в течение года), и то, что они должны базироваться на необходимости сохранения и развития прогресса, достигнутого за период с ноября 1999 года по январь 2001 года, т.е. делалась попытка обеспечить преемственность переговорного процесса, отталкиваясь его «от результатов» переговорных раундов в Кэмп-Дэвиде, Вашингтоне, Табе при правительстве Э.Барака. Ясно, что «инициатива» шла в русле палестинского подхода.
Следует отметить, что мало кто верил в возможность реализации этой «инициативы», хотя она получила поддержку всех так или иначе причастных сторон. Согласился и Израиль, обусловив это существенными изменениями в «инициативе»: имелись в виду ключевые ее положения – о возобновлении переговоров от достигнутой в Табе базы и полное замораживание всей поселенческой деятельности, в том числе в Восточном Иерусалиме. Израильские условия выхолащивали суть иордано-египетских предложений – о восстановлении процесса палестино-израильского урегулирования с сохранением его преемственности при новом израильском правительстве. Но такое даже обусловленное согласие Израиля с иордано-египетской инициативой совпало с в какой-то мере «программным» пресс-интервью А.Шарона, в котором он определил свое отношение к арабам, к урегулированию с ними, к решению палестинского вопроса в духе традиционной идеологии «Ликуда». По мнению А.Шарона, под-писание мирного договора сейчас неактуально, поскольку арабский мир не признал пока изначального права еврейского народа на свое независимое государство, «арабы не смирились с тем, что у евреев здесь есть государство». В тех договорах, которые были подписаны Израилем (с Египтом, Иорданией), признание сделано формально. Время, считает А.Шарон, работает на Израиль, «поэтому надо его тянуть». С палестинцами он говорил о «долгосрочном соглашении о перемирии», при том, что со стороны Израиля не будет никаких «уступок», в том числе по Иерусалиму и еврейским поселениям на палестинских территориях39. Очевидным «слабым местом» иордано-палестинской инициативы явилось отсутствие ее формального представления. Она так и осталась в статусе неофициального документа (non-paper), что вызывало сомнения в намерении авторов всерьез добиваться ее реализации. 21 мая был официально опубликован доклад комиссии Дж.Митчелла (сам документ датирован 30 апреля, передан президенту США Дж. Бушу 1 мая)40. Мандат комиссии был определен Б. Клинтоном, обратившимся к Дж. Митчеллу с просьбой ее возглавить, и состоял в том, чтобы дать объективную оценку событий, произошедших с сентября 2000 г., в том числе насилия в Иерусалиме, Газе и на Западном берегу, выяснить, почему это произошло и как предотвратить подобное в дальнейшем. В соответствии с договоренностями в Шарм аш-Шейхе имелось в виду, что перед тем, как президент США предаст гласности доклад комиссии, с ним будут ознакомлены генеральный секретарь ООН и обе стороны, т.е. израильтяне и палестинцы. Фактически его содержание стало известно раньше. Рекомендациями комиссии предусматривалось: во-первых, прекращение насилия, причем, безотлагательное и безусловное, частью которого должно было стать немедленное же возобновление сотрудничества в сфере безопасности между правительством Израиля и Палестинской Администрацией; во-вторых, восстановление доверия, которое, в частности, предусматривало «период остывания». Здесь среди мер упоминалось и «замораживание правительством Израиля всей поселенческой деятельности, включая «естественный рост» существующих поселений»; в-третьих, возобновление переговоров. При этом подчеркивалось, что «прекращение насилия, возобновление сотрудничества в сфере безопасности не может долго продержаться без серьезных переговоров по решению глубинных причин конфликта». Это – ключевой тезис документа, которому почему-то достойного внимания не было уделено. В докладе отмечается, что мандат не предполагал ни представления основы или повестки дня переговоров, ни рекомендаций о том, как стороны в конце концов должны решить стоящие перед ними вопросы. Но прямо говорится: «Дабы в этом преуспеть, они должны найти путь к восстановлению духа компромисса, примирения и партнерства с тем, чтобы переговоры могли привести к справедливому урегулированию конфликта». Основа и повестка дня переговоров уже были, они зафиксированы в палестино-израильском соглашении «Декларация о принципах организации временного самоуправления», известном как «соглашение Осло» (подписано в Вашингтоне 13 сентября 1993 г.), и в «Соглашении по полосе Газа и району Иерихон» (Каир, 4 мая 1994 г.). Основой постоянного урегулирования являлись договорно зафиксированные резолюции 242 и 338 Совета Безопасности ООН, пятилетний переходный период начинался с ухода израильтян из Газы и Иерихона (т.е. с 4 мая 1994 г.), переговоры о постоянном статусе должны были охватывать вопросы о Иерусалиме, беженцах, поселениях, мерах безопасности, границах, отношениях и сотрудничестве с другими соседями, а также остальные вопросы, представляющие взаимный интерес. Второе. При том, что авторы доклада не претендовали на то, чтобы предлагать собственное видение основы палестино-израильских переговоров, об основе для возобновления таких переговоров они сказали. Доклад рекомендует, чтобы стороны встретились и подтвердили свою приверженность подписанным соглашениям и взаимным пониманиям 1999 и 2000 годов, что и послужило бы основой для возобновления переговоров. Другими словами, авторы доклада стояли на позиции преемственности палестино-израильского переговорного процесса. Третье. «Доклад Митчелла» делал упор на переговоры об окончательном статусе. Заявление Дж. Митчелла и сенатора У. Рудмана в связи с публикацией доклада заканчивалось словами: «Мы настойчиво призываем их (стороны) вернуться к переговорам, как бы ни было трудно. Это единственный путь к миру, справедливости и безопасности». Еще раз подчеркнем: «доклад Митчелла» определял переговоры (об урегулировании существа конфликта, о постоянном статусе) как единственный путь к миру и безопасности. К этому его тезису придется возвращаться не раз, поскольку доклад ставит его авторов в ряд приверженцев концепции о приоритете мира как основы безопасности в отличие от другой концепции – сначала безопасность, потом мир. Какое-то время, очень недолго, иордано-египетская «инициатива» еще продержалась в дипломатическом обороте, поначалу – самостоятельно, потом, после появления «доклада Митчелла», наряду с ним. Но вскоре она зачахла, а вместе с этой «инициативой» как бы забылась и содержавшиеся в ней положение о сроках переговоров об окончательном статусе, идея преемственности переговорного процесса, а также одновременность и параллельность шагов по прекращению насилия, укреплению мер доверия и продолжению переговоров. Очевидно, что «доклад Митчелла» сыграл в этом роль и выполнил задачу, которую его авторы, скорее всего, перед собой не ставили. В день представления «доклада Митчелла» госсекретарь США К. Пауэлл говорил, что египетско-иорданское предложение «содержит идеи, которые являются дополняющими рекомендации Комиссии Митчелла»; и – «мы также обсудим со сторонами, какие из элементов» этого предложения «могут быть включены в имплементационный план, о котором некоторым образом упоминал сенатор Митчелл»41. Подобного обсуждения не последовало. Более того, «доклад Митчелла» стал представляться основой, причем – единственной, безальтернативной для преодоления кризиса в палестино-израильских отношениях.
Главный вывод доклада о переговорах, причем по урегулированию глубинных причин конфликта, т.е. переговорах об окончательном статусе как пути к безопасности в последовавшей дипломатической работе был отброшен, подменен на противоположный: сначала – обеспечение безопасности, затем – меры доверия (из них ушла проблема поселенчества) и только потом – переговоры.
В дипломатический обиход была введена идея о временной последовательности (sequence) положений доклада и постадийности их реализации, причем переход к каждой последующей стадии обусловливался выполнением предыдущей. В докладе этого не было. Действительно, Дж. Митчелл упоминал о «времени и последовательности» (timing and sequence), но применительно лишь к мерам доверия, специально подчеркивая, что это должно быть решено только самими сторонами, и что «никакая из этих мер не связана с другой и не является предварительным условием для любой другой меры»42. Может создаться впечатление, что авторство этой идеи принадлежит израильтянам, и что от них она была воспринята американцами, ведь положения «доклада Митчелла», составлявшегося в тесном контакте с палестинцами и израильтянами, а также американцами как его «заказчиками», являлись результатом дипломатических усилий и до его публикации (как выше отмечено, президенту США доклад был передан еще 1 мая). Как бы там ни было, сам термин «последовательность» (sequence), но в смысле, обратном тому, который ему придавался в «докладе Митчелла», был впервые заявлен госсекретарем США К. Пауэллом на пресс-конференции в Вашингтоне 21 мая в связи с презентацией «доклада Митчелла». В выступлении госсекретаря эта «последовательность» прочерчена достаточно ясно: «После того, как мы поставим под контроль насилие, безусловно, ослабим его, затем нам потребуется временной график и последовательность выполнения мер доверия и вступления на путь, который ведет нас к переговорам», поскольку «переговоры не могут начаться в нынешней ситуации интенсивного насилия и полного отсутствия доверия между двумя сторонами»43. Необходимо подчеркнуть, что в первоначальных отзывах на «доклад Митчелла» другие участники встречи в Шарм аш-Шейхе также не говорили о временной «последовательности» реализации его положений. Напротив, подчеркивалась сложность обуздания насилия без политической составляющей, необходимость переговоров по субстантивным проблемам урегулирования. Например, генеральный секретарь ООН К.Аннан разделял особое внимание в «докладе» к «катализирующей роли разочарованных экспектаций и трудности контролировать насилие в отсутствие политического прогресса». «Сейчас, – указывал К.Аннан, – следует обратиться к ключевым вопросам, обсуждаемым в докладе – экономическим, политическим и безопасности – параллельно, с тем, чтобы построить мост к возвращению к переговорам, дабы наконец-то могло быть достигнуто мирное соглашение между сторонами». В приложениях к «докладу Митчелла» опубликованы отклики на него США, Израиля и палестинцев, а также генерального секретаря ООН, сделанные до публикации доклада, после того, как он был им передан на ознакомление. С формальной точки зрения, не требовалось «отзыва» на доклад от европейцев и России, которая не входила ни в число участников встречи в Шарм аш-Шейхе, ни в число авторов доклада. Но европейцы и Россия приветствовали этот документ. В заявлении официального представителя МИД России от 23 мая отмечалось, что «необходимо максимально эффективно использовать доклад комиссии Дж. Митчелла, а также выдвинутую ранее египетско-иорданскую инициативу для того, чтобы добиться начала реализации практических мер по выправлению положения». При этом «главной целью усилий всех заинтересованных сторон» декларировалось «восстановление и продвижение мирного процесса на всех переговорных треках на основе принципов Мадрида, резолюций 242 и 338 СБ ООН, имеющихся договоренностей и решений». Своего рода «точку» в оценках доклада Митчелла поставил, причем практически сразу же после его публикации, госсекретарь США К.Пауэлл, заявив 21 мая, что не существует связи между призывами Митчелла к немедленному и безусловному прекращению насилия и «последующими» мерами доверия, наподобие замораживания поселенчества. И далее: «Израильтянам будет трудно принять абсолютное замораживание поселенчества, рекомендованное Митчеллом, поскольку поселения являются вопросом, «который может быть рассмотрен только самими сторонами»44. И после этого уже можно согласиться с мнением, высказанным в лондонском журнале, специализирующемся на ближневосточной тематике, что «доклад Митчелла, при потворстве Запада, был развернут из проекта возобновления мирных переговоров в требование безусловного прекращения интифады. Он был эффективно лишен положения о замораживании поселенчества и низведен до механизма установления «прекращения огня» между армией завоевателей и колонизированным населением»45. Можно сказать, что в контексте дипломатической борьбы вокруг рекомендаций доклада комиссии Дж. Митчелла американцам удалось сначала закрепить «последовательность» его основных рекомендаций, затем – убрать их понимание как единого целого, как своего рода «па-кета» взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, основным смыслом которых были переговоры по окончательному статусу. Между тем палестино-израильская конфронтация продолжала разворачиваться. «Ответные» репрессии Израиля в отношении палестинцев не только становились все более масштабными, но и обретали новое качество, будучи нацеленными против районов, которые по соглашениям на переходный период являются территорией, полностью подконтрольной палестинской администрации (зона «А»). Так, уже 19 мая израильские бомбардировщики F-16 нанесли ракетный удар по Рамалле и Наблусу. Дипломатические последствия вызвал взрыв в тель-авивской дискотеке 1 июня, повлекший многочисленные жертвы среди гражданского населения. Под жесточайшим внешним давлением, в первую очередь, со стороны США и европейцев, под нажимом введенной Израилем военной блокады палестинских территорий и угрозы вооруженной акции46 Я.Арафат заявил в Рамалле 2 июня о прекращении огня. Эта «вынужденная декларация Я. Арафата о прекращении огня, очевидно, была колоссальным поражением его дипломатической стратегии в отношении доклада Митчелла, стратегии, которая связывала прекращение насилия с обязательством Израиля о выполнении других «политических» рекомендаций доклада – замораживании строительства поселений, выполнении обязательств по действующим соглашениям и возобновлении переговоров по соглашению об окончательном статусе»47. Сразу после заявления Я. Арафата 5 июня Дж. Буш направляет на Ближний Восток директора ЦРУ Дж. Тенета с задачей «консолидировать» прекращение огня. Дж. Тенет принимает израильский подход, что меры доверия, предусмотренные в «докладе Митчелла», как, например, замораживание поселенчества, должны последовать за «существенным периодом охлаждения продолжительностью порядка шести недель»48. Речь фактически шла о дипломатическом упрочении ситуации, при которой в центре урегулирования кризиса оказывалась бы нормализация обстановки вне связи с политическими переговорами.
Исходя из этой посылки, Дж.Тенет после встреч с палестинскими и израильскими руководителями 9-10 июня разрабатывает условия прекращения огня. «План Тенета» фиксировал договоренности между службами безопасности правительства Израиля и ПНА о конкретных мерах, которые восстановили бы сотрудничество между ними в сфере безопасности и вернули ситуацию на местах к положению, существовавшему до 28 сентября 2000 года.
В соответствии с этим планом правительства Израиля и ПНА через неделю после начала контактов в рамках комитета по безопасности и возобновления сотрудничества в сфере безопасности разработают график полной передислокации израильских войск на позиции до 28 сентября 2000 года. Таким образом, по «плану Тенета» на самом деле сотрудничество в сфере безопасности между палестинцами и израильтянами должно было предшествовать передислокации (отводу) израильских войск на палестинских территориях. Это касалось и составления графика снятия внутренней блокады, открытия дорожного сообщения, открытия моста, связывающего палестинские территории с Иорданией, морского порта и аэропорта в Газе, пограничных пропускных пунктов49. То, что политика США изменилась, подтвердил в это время и К. Пауэлл: «… Действительно, со сменой администрации (в США) произошел сдвиг (shift), который совпал со сменой администрации в Израиле. От переговоров о мире, которые продолжались на фоне не-которого уровня существовавших в прошлом году безопасности и доверия, они перешли к новой ситуации, когда сначала – безопасность, прежде, чем вы можете пойти на переговоры в обстановке интифады, интифады-2; в нынешнем году это фундаментально другая ситуация по сравнению с той, которая имела место в конце прошлого года; и в некоторой степени поэтому мы и относились к ней иначе. Как я и говорил, … безопасность, затем – меры доверия, и затем – вы подходите к миру»50. Уже 12 июня на встрече Я.Арафата с Дж.Тенетом в Рамалле палестинцы приняли «план Тенета». Ранее о согласии с «планом» заявили израильтяне. Палестинцы при этом продолжали заявлять, что рассматривают аспект безопасности как часть «пакета», предусмотренного «докладом Митчелла», который включает также политическую составляющую и прекращение поселенчества51. Для тех, кто следил за развитием ситуации, было понятно, что, хотя предметом дипломатической работы был «план Тенета», на самом деле речь шла о серьезном разногласии двух, палестинской и израильской версий доклада комиссии Дж. Митчелла: «является ли он политическим процессом, который приведет к выполнению требования о замораживании поселенчества и возвращению к переговорам, что, как полагают палестинцы, вызовет развал коалиции национального единства Шарона, или это план безопасности, который, при нынешних обстоятельствах, может только ускорить кончину режима Я.Арафата»52. Вероятно, в этой уже наглядно проявившейся к тому времени политической несовместимости и кроется причина того, что терпели фиаско все дипломатические инициативы по преодолению кризиса. Внешне дело выглядело таким образом, что споры идут вокруг того, когда можно начать отсчет «периода спокойствия», каковы его критерии. Вокруг этих дискуссий «план Тенета» и забуксовал. Ситуация же продолжала развиваться так, как будто бы этого плана не было, хотя не нужно забывать, что свою дипломатическую функцию, о которой говорилось выше, этот «план» выполнил. Силовое давление Израиля на палестинскую администрацию продолжалось под требование о прекращении актов насилия. Оно носило явный политический характер, причем политическая составляющая этого давления проявлялась все больше. Израильтяне продолжали нанесение ударов по объектам в зоне «А», более того, стали практиковать вторжение наземными войсками на территорию этой зоны, временную реоккупацию отдельных ее частей. Наиболее сильный резонанс во вне вызвала подобная акция в городе Дженине 13 августа. Очередное обострение обстановки в августе в связи с новыми террористическими акциями на территории Израиля и израильскими «ответными» силовыми действиями (вторжение на территории «зоны А» в Дженине и других районах, захват Восточного дома (Orient House), продолжение «избирательных убийств» (targeted killings) палестинских активистов)53 стимулировало антикризисные посреднические усилия в пользу прямых контактов сторон на уровне политического руководства. Эти усилия привнесли новый момент в механизм внешнего посредничества – появление Германии в качестве ключевого игрока, при том, что министр иностранных дел Германии Й. Фишер сыграл решающую роль в известном заявлении Я. Арафата 2 июня о прекращении огня. Правда, тогда вместе с ним действовал представитель генсекретаря ООН Т. Ларссен. На сей раз Й. Фишер, находясь в регионе, передал Я. Арафату предложение Ш. Переса о «поэтапном плане реализации прекращения огня», который предусматривал его прекращение поочередно в отдельных районах (начиная с Газы) с параллельной отменой израильских «ограничительных» мер (restrictions) в отношении палестинцев там, где насилие прекращается. США одобрили этот ход. Одновременно американцы блокировали попытки палестинцев провести в Совете Безопасности ООН очередную резолюцию, вновь противодействуя вовлечению ООН в урегулирование кризиса. При том, что в связи с «немецкой инициативой» упоминался «мирный план Митчелла», акцент явно был выборочно сделан на той части доклада комиссии Дж. Митчелла, которая касается мер безопасности и нормализации, без политических аспектов. С самого начала было ясно, что полномочий на политические переговоры, о которых шла речь в «докладе Митчелла», Ш. Перес иметь не будет. Об этом заявили и американцы, причем в тот же день, 22 августа, когда Я. Арафат на совместной пресс-конференции с И. Фишером приветствовал его (И. Фишера) «хорошие идеи» и встречу с Ш. Пересом. Подтверждая заинтересованность США в диалоге между двумя сторонами (палестинцами и израильтянами), представитель госдепартамента Ф. Рикер «приветствовал усилия любого правительства организовать переговоры по вопросам безопасности». Предложение Ш. Переса шло в русле попыток хоть как-то разблокировать запуск нормализации обстановки и реализации рекомендаций «доклада Митчелла», хотя понятно, что заложенная в предложении фрагментация «плана Тенета» вряд ли могла сама по себе облегчить выправление кризисной ситуации. Так и произошло. Случилось новое обострение. 25 августа палестинцы атакуют военный израильский пост у поселения Гуш Катиф в Газе, в результате – жертвы среди военнослужащих, погибают и нападавшие. Израиль, возлагая ответственность на Я.Арафата, «отвечает» введением танков в Рафах – в Газе, неподалеку от границы с Египтом, на следующий день израильская авиация бомбила палестинские объекты и в Газе, и на Западном берегу р. Иордан. 28 августа в результате ракетного обстрела с вертолетов в Рамалле убит генеральный секретарь Народного Фронта освобождения Палестины (НФОП) Абу Али Мустафа, израильские войска оккупируют деревню Бейт-Джала, расположенную вблизи Вифлеема. Эти события, при том, что они как бы продолжали серию репрессивных мер, похоже, означали качественно новое развитие палестино-израильской конфронтации.
И прежде израильтяне подвергали ударам территории в зоне «А», находящейся под полным контролем палестинской администрации. И раньше израильские войска совершали наземные рейды на эти территории. И уже не впервой израильтяне практиковали внесудебную расправу над палестинцами. Однако на сей раз, по существу, произошла реоккупация территории в зоне «А». Теперь преднамеренно, по решению, принятому правительством Израиля, был убит один из видных палестинских политических деятелей. Абу Али Мустафа долгие годы находился в оппозиции «мирному процессу», вернулся в Палестину в 1999 году, причем разрешение на его проезд давал и премьер-министр Израиля (тогда – Э. Барак). Пожалуй, с этого времени можно говорить о вступлении конфликта в стадию прямой военно-политической конфронтации между правительством Израиля и Палестинской Национальной Администрацией, ее выплескивании за рамки дипломатического урегулирования.
Видимо, осознание этой «рубежности» в ситуации вновь стимулировало посреднические усилия. С одной стороны, через находившегося в регионе министра иностранных дел Италии Р. Руджеро 29 августа удалось добиться развязки по Бейт-Джале: израильские войска были выведены из этого населенного пункта, Я. Арафат и Ш.Перес подтвердили готовность к прямым контактам. К. Пауэлл заявил, также 29 августа, о намерении США в ближайшие дни предпринять интенсивные усилия по преодолению кризиса. С другой стороны, появляется предложение Бельгии (страны, председательствующей на то время в ЕС) об организации переговоров по ближневосточной ситуации между США, Россией и Евросоюзом. 4 сентября в Иерусалиме состоялась встреча министра иностранных дел Израиля Ш. Переса с председателем Палестинского Совета (парламента) А. Крейя и министром местного самоуправления ПНА С. Эрейкатом. Посредничали европейцы (Х. Солана). По весьма скудным сообщениям, речь шла о согласовании повестки дня «серии встреч» между Я. Арафатом и Ш. Пересом. Просматривалось стремление восстановить политический диалог. Примечательно, конечно, что Европа стала проявлять больше политической самостоятельности. Но для нас важно другое обстоятельство: и отмеченные действия европейцев, и упомянутая реакция американцев, и установление все-таки прямых политических контактов, причем очень высокого уровня, между палестинцами и израильтянами, могут рассматриваться как симптомы осознания и самими сторонами, и во вне, непродуктивности попыток преодолеть кризис в Палестине в рамках принятой трактовки рекомендаций комиссии Дж. Митчелла. Т.е. сначала сбить напряженность, понизить уровень конфронтации мерами, носящими сугубо технический характер, причем ограниченными только сферой безопасности, затем – постепенно нормализовать ситуацию в палестино-израильских отношениях, вернуться к состоянию на 28 сентября 2000 г. и только потом – восстановить переговорный процесс. Кроме того, появились симптомы понимания необходимости искать решение кризиса вне этой схемы. В этой связи обратило на себя внимание высказывание иорданского короля Абдаллы о том, что «только мирные переговоры могут прекратить кровопролитие»54, сделанное в контексте налаживания, при европейском посредничестве, политических переговорных контактов.
Список источников и литературы 1.Аль-Арабий (на араб. яз.). – Август 2001 г. – № 513. – С. 116. 2.Бюллетень Партии Ликуд. 14 ноября 2000 года. 3.Правильная трактовка палестинской позиции состоит в том, что, не принимая саму формулировку «демилитаризованное государство», палестинцы согласны с тем, чтобы его вооруженные силы обладали только оборонительными вооружениями. 4.Выступление Б.Клинтона на пресс-конференции в Вашингтоне 25 октября 2000 г. 5.Выступление Э.Снэ в Washington Institute for Near East Policy 13.11.2000. 6.Пресс-конференция Б.Клинтона в Вашингтоне 25.10.2000 г. 7.Международная жизнь. – М., 2001 г. – № 4. – С. 63. 8.Аль-Кудс (на араб. яз.), 25.12.2000. 9.Middle East International, 12.01.2001. – С. 3. 10.Там же, с. 4. 11.The Washington Institute for Near East Policy. Peacewatch, Number 302, 05.01.2001. 12.Аль-Кудс (на араб. яз.), 26.12.2001. 13.Аль-Кудс (на араб. яз.), 22.07.2001. 14.The Washington Institute for Near East Policy, Peacewatch, 14.08.2001. – № 340. 15.Подробнее о ситуации в палестино-израильских отношениях в пост-выборный период см.: Чистяков А., Якушев М.: Мир на Ближнем Востоке только снится? // Международная жизнь. – М., 2001 г. – № 4. – С. 60-68. 16.Ha’aretz, 13.04.2001. 17.Комиссия во главе с бывшим американским сенатором Дж.Митчеллом была создана на основе решения саммита в Шарм аш-Шейхе (октябрь 2000 г.) под эгидой США. В ее состав также вошли бывший президент Турции С.Демирель, министр иностранных дел Норвегии Т.Ягланд, бывший американский сенатор У.Рудман и Верховный представитель ЕС в области безопасности и по внешней политике Х.Солнана. Web site http://www.meridian.org./. 18.По существу, израильское правительство предъявило Я.Арафату ультиматум: правительство заявило, что Израиль вступит в зону «А», когда сочтет это необходимым. (См.: Ha’aretz, 2.06.2001). 19.Middle East International. – 15.06.2001. – № 652. – С. 5. 20.Интервью К.Пауэлла 29 июня 2001 г. (http://www.state.gov/secretary/nn/2001/index.cfm?docid=3939) 21.Аль-Айям (на араб. яз.), 13.06.2001.