Формирование и эволюция системы государственных учреждений России в XVI-XVII вв.

Н.И. Хроменкова, Омский государственный технический университет

1. Государственный аппарат периода становления и развития централизованного государства

К концу XV в. завершилось формирование Русского государства, на XVI в. приходится его укрепление и развитие. В это время растет значение носителя верховной власти, который с 1485 г. носил титул «Великий князь всея Руси», а с 1547 г. – «царь». Установилась самодержавная форма власти в виде боярской монархии, которая в период опричнины приобрела открыто деспотические черты.

Боярской думой в исторической литературе называется высший орган, который в XVI-XVII вв. именовался «бояре» или «дума». В него входили бояре московского князя, а также бывшие удельные князья и их бояре. До середины XVI в. численность Думы не превышала 15 человек. В первой половине XVI в. кроме бояр в ней появились менее знатные феодалы – окольничьи, а также представители дворянства и служилой бюрократии – думные дворяне и думные дьяки, последние вели делопроизводство. Дума действовала под руководством царя и серьезно его власть не ограничивала. Её функции совпадали с прерогативами царя, т. е. вместе с ним она принимала законы, осуществляла руководство приказами, надзирала за местным управлением, принимала решения по реорганизации армии, земельным и иным делам. Специальная комиссия Думы вела переговоры с иностранными послами, результаты которых потом рассматривались Думой и царем. Укрепляя свою власть, цари уже в XVI в. стремились уменьшить значение боярства. При Иване IV состав Думы был увеличен почти в 3 раза за счет введения представителей менее знатных фамилий, сторонников царя. Из состава Думы стала выделяться «комната» или «ближняя дума» из нескольких человек, с которой царь решал основные дела. С 1549 по 1560 год действовал неофициальный совет («Избранная рада»), с помощью которого царь провел ряд важных реформ, оттеснив Думу в законодательстве и управлении на задний план. Во время опричнины (1565-1572 гг.) были уничтожены многие знатные боярские семьи, а их место в Думе заняли менее знатные родственники царя.

Падение роли бояр и рост значения поместных дворян проявились в появлении Земских соборов, т. е. созываемых эпизодически всероссийских совещаний для обсуждения, а иногда и решения важнейших вопросов внутренней и внешней политики. Кроме Думы и верхушки духовенства в них участвовали представители поместных дворян и посадских верхов. Земские соборы, представляя более широкие слои господствующих верхов, поддерживали в своих решениях царей и служили орудием укрепления самодержавия.

Создание централизованного государства вызвало необходимость перестройки органов управления. К середине XVI в. сложилась новая система центрального управления – приказная. Она складывалась постепенно на протяжении века. Среди наиболее важных были военные приказы - Разрядный, Поместный, Стрелецкий, Оружейная Палата, Пушкарский, Бронный, Каменных дел, Аптекарский. Значительную группу составляли дворцовые приказы, которые ведали отдельными отраслями царского хозяйства: Казенный, Большого дворца, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий. С расширением международных связей в конце XV в. появился посольский дьяк, который был посредником между Думой и посольством, вел дипломатическую переписку и присутствовал на заседаниях Думы. В середине XVI в. появляется Посольский приказ. Еще в период раздробленности возникла ямская (почтовая) служба, а в 1574 г. – приказ. Растущие государственные расходы на войско, аппарат управления, двор вызвали учреждение финансовых приказов. В середине XVI в. были введены общегосударственные налоги военного назначения, их сбор был поручен Приказу большого прихода. Он ведал также сбором таможенных пошлин, а иногда и ямских денег. С ликвидацией наместников «кормовой оброк» стал поступать государству, для его приема в приказах вводился «кормленный» дьяк, а в 1560-1570-х гг. появились особые финансовые приказы – четверти. Они ведали определенными территориями, осуществляя на них не только финансовые, но и административно-судебные функции. Существовала также группа судебно-полицейских приказов: Разбойный, Земский, Холопий, судные (Московский, Владимирский, Дмитровский, Казанский). Особое место занимал Челобитный приказ, который рассматривал жалобы на имя царя, т. е. он был контрольным органом государства. После присоединения Казани в 1560-е годы был создан первый территориальный приказ – Казанского дворца.

С образованием унитарного государства изменилась система местного управления. Для укрепления центральной власти начала ограничиваться власть наместников, что отвечало интересам дворян, посадских людей и черносошных крестьян. Задача укрепления обороноспособности страны ставила вопрос о развитии городового дела и в первой четверти XVI в. появились особые должностные лица – городовые приказчики. Их главной задачей было управление строительством и укреплением городов, «мостовое и ямское дело», производство и хранение оружия и боеприпасов, сбор народного ополчения. Они назначались из поместных дворян и подчинялись великому князю, а после создания Разрядного приказа попали в его ведение. Это был первый дворянский орган местного управления. Неспособность наместников справиться с преступниками привела к серьезной реформе всей системы местного управления. Она проводилась с 1539 г. и известна как губная. В стране были введены специальные уголовно-полицейские округа – губы. В них борьба с преступностью возлагалась на выборные губные органы, состоящие из губного старосты и губной избы. Староста выбирался из детей боярских и дворян и подчинялся Разбойному приказу. В губную избу входило несколько целовальников, избиравшихся из посадских людей и черносошных крестьян. Делопроизводство вел специальный дьяк. В уездах и волостях, где не было поместных владений, крестьяне и посадские люди выбирали «излюбленных голов» и «лучших людей», которые входили в земскую избу. Кроме названных должностных лиц в округах существовали выборные «сотские», «пятидесятские» и «десятские». Все эти должностные лица выбирались на неопределенный срок, население могло их «переменить», позднее были введены ежегодные выборы. В их ведении находился сбор податей и разбор гражданских и второстепенных уголовных дел среди посадских людей и черносошных крестьян. Для сбора косвенных налогов существовали также кабацкие и таможенные выборные головы и целовальники, при которых находились таможенные и кружечные дворы, таможенные и кабацкие избы. С конца XVI в. появились разрядные, стрелецкие и казачьи избы, ведавшие на местах ратными людьми.

В судопроизводстве продолжал господствовать обвинительный процесс с активностью сторон. Для разбора более крупных дел (убийство, разбой, кража) появился новый вид судебного процесса – розыск, главными средствами которого были «повальный обыск» (допрос местных жителей) и пытка для получения признания. Если обычные уголовные дела завершались «торговой казнью» (битьем кнутом на торговой площади) или денежными взысканиями, то в отношении преступлений, к которым применялся розыск, Судебник 1497 г. ввел смертную казнь, которой карали также за «крамолу» (противоправительственную деятельность). Имущественные наказания отходили на второй план, суд становился средством устрашения.

Таким образом, к началу XVII в. сложилась система государственных учреждений в центре и на местах, осуществлявшая основные задачи государства в виде административной, военной, финансовой, судебной и других функций. Процесс её формирования шел одновременно с укреплением власти государя и установлением самодержавия. В государственном аппарате появились черты бюрократизации. Они проявлились в создании иерархии органов и чинов, в появлении элементов бюрократического централизма, в сосредоточении распорядительных и исполнительных функций в приказах, в бумажном делопроизводстве и безнадзорности чиновников.

2. Государственные учреждения России XVII в.

Смута XVII в. укрепила идею сильной власти, поэтому при Михаиле Федоровиче осуществлялись меры по укреплению государственной системы. Рост власти царя опирался на усиление государственного аппарата, на приобретение им характера бюрократического строя. Так в XVII в. существовало до 90 приказов различной величины и значения от общегосударственных ведомств со сложной структурой и большим числом должностных лиц (Поместный, Разрядный) до карликовых учреждений со скромными функциями и составом (Панихидный). В XVII в. сохранились еще пережитки феодальной раздробленности, одним из которых было местничество. В XVII в. местничество стало препятствием к укреплению самодержавной монархии. Возросшее значение дворянства позволило правительству в 1682 г. упразднить его.

Важнейшим государственным органом, разделявшим с царем верховную власть, по-прежнему была Боярская дума. Её состав значительно вырос, особенно за счет дворян и думных дьяков. Дума осталась верховным органом по делам законодательства, управления и суда. Царь советовался с ней по всем основным вопросам, мелкие же Дума обсуждала без царя. Для XVII в. характерна более тесная связь Думы с приказной системой: многие члены Думы были судьями приказов, воеводами, находились на дипломатической службе. С другой стороны, решения приказов утверждались на заседаниях Думы.

Первая половина XVII в. стала периодом расцвета сословно-представительной монархии, когда важнейшие вопросы государственной жизни решались с помощью земских соборов. В начале правления Михаила Федоровича правительство нуждалось в опоре на все слои господствующего класса и земские соборы заседали почти непрерывно, они занимались в основном изысканием средств для пополнения государственной казны и внешнеполитическими делами. С 1620-х гг. государственная власть несколько окрепла и соборы стали созываться реже для решения конкретных дел. После 1653 г. соборы созывались лишь как совещания представителей отдельных сословий. Они способствовали укреплению царской власти и постепенно исчезли. Земский собор заседал в одном из кремлевских дворцов, его открывал царь или дьяк. Дьяк зачитывал «письмо» с повесткой собора, ответы на вопросы которого давались письменно каждым сословием. Общее решение оформлялось соборным актом – протоколом за печатями царя, патриарха, высших чинов и крестоцелованием чинов пониже.

Усиление царской власти отразилось в законодательстве. Уложение 1649 г. ввело понятие государственного преступления, которое, как правило, каралось смертной казнью. К ним относились все преступления, направленные против личности царя, его чести и здоровья, а так же совершенные на территории дворца. Жестоко каралось не только преступление, но и намерение нанести вред чести и здоровью монарха. Ослабление думы, её бюрократизация так же усиливали царскую власть. О появлении абсолютистской тенденции свидетельствуют именные царские указы, которых становится больше, чем боярских приговоров (из 618 указов времени Алексея Михайловича 588 были именными), практика докладов царю начальниками приказов, а так же создание приказов Счетного, Монастырского и Тайных дел.

XVII в. стал временем расцвета и кризиса приказной системы управления. Чертой приказной системы XVII в. была пестрота и неопределенность функций приказов. Почти каждый из них не только управлял какой-то отраслью или территорией, но и собирал налоги, которые шли на его содержание и осуществление его задач. Во главе приказа стоял начальник или судья, который назначался из членов Думы. С созданием приказов появилось обширное делопроизводство. Оно требовало опыта и навыков, поэтому в помощники судьям назначались дьяки. Именно дьяки вели дела в приказах, т. е. они с судьями обсуждали эти дела, выносили приговоры, вырабатывали доклады царю, присутствовали при их чтении. Дьякам подчинялись подьячие, которые могли дослужиться до старших подьячих. В штате приказов числились рассыльные и сторожа. Крупные приказы имели структурные подразделения – столы, которые делились на повытья. Столы назывались по роду деятельности или территории. Особенностью приказной системы была крайняя централизация управления, т. е. все важные и даже второстепенные дела решались в приказах. Обилие приказов, неясность их функций, дублирование порождали волокиту, злоупотребления, бесконтрольность и взяточничество, поэтому к концу XVII в. система приказов переживала кризис и пришла в упадок.

После прекращения Смуты понадобилось создать на местах твердую власть. Основным звеном местного управления стал воевода. Он назначался Разрядным приказом, утверждался царем и Думой и подчинялся приказу, в чьем ведении находился город. При воеводах существовали приказные или съезжие избы во главе с дьяком. Волостями и слободами воеводы управляли через приказчиков. Им подчинялись все местные должностные лица, в том числе губные и земские старосты. Круг деятельности воеводы определялся наказом приказа. В XVII в. продолжали существовать обе формы «самоуправления» – губная и земская. Старосты вели фактически все дела, но находились в полном подчинении у воевод. К другим выборным органам относились таможенные целовальники, кружечные и кабацкие головы и целовальники, ларечные старосты, житейные и мельничные целовальники. Все они находились под надзором воевод.

Расширилась сфера действия суда, который превратился в одно из главных звеньев карательной политики государства. Имущественные наказания окончательно отошли на задний план. Судопроизводство изменилось в сторону широкого применения розыскного процесса, при котором обязательно применялись пытки. Новыми были государственные преступления. Уложение 1649 г. сделало «извет (донос) о государевом деле» обязанностью каждого, кто о нем узнал.

Новые тенденции в социально-экономической и других областях жизни требовали неограниченной самодержавной власти, более стройной и гибкой системы бюрократического аппарата в центре и на местах. Первые ростки абсолютизма в виде именных указов, личной канцелярии царя, органов финансового контроля за монастырским имуществом появились во второй половине XVII в.