Взаимодействие международного права и Российской правовой системы
Вопросы соотношения и взаимодействия международного права и правовой системы России приобретают особое значение в контексте процессов интеграции и глобализации. Конституционное право закрепляет механизмы распространения действия международно-правовых актов, международного права на национальные правовые системы. Институт имплементации международно-правовых норм в национальные правовые системы служит созданию государством необходимых правовых условий для реализации взятых на себя международных обязательств. Суверенным является решение государства о том, каким образом будет выполнено взятое обязательство, какая процедура будет избрана для реализации международно-правовых норм в национальном законодательстве.
Процедуры имплементации международно-правовых актов определяются национальным законодательством. Это, однако, ни в коей мере не противоречит возможности непосредственного действия международно-правовых актов в правовой системе страны при выполнении принятых в государстве процедур. Отечественным правоведением сформулированы критерии имплементации международно-правовых норм в российское законодательство при признании приоритета международного права и обеспечении суверенитета государства.
Впервые положение о приоритете правил международного договора было включено в Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Статья 7 Гражданского кодекса РФ восприняла положение Основ, установив, что международные договоры Российской Федерации применяются к отношениям, которые регулируются гражданским законодательством, непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта. Если международным договором РФ установлены правила, отличные от предусмотренных гражданским законодательством, то применяются положения международного договора.
Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст.15 утверждает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в качестве составной части правовой системы Российской Федерации. Они действуют на основе принципа непосредственности действия международно-правовых норм. Однако речь идет не о любой норме международного права, а лишь об императивных нормах, обладающих общеобязательным характером, - jus cogens. Императивная норма общего международного права "принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой международного права, носящей такой же характер" (ст.53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.). Исчерпывающего перечня норм, обладающих подобным императивным характером, международное право не дает. К ним, бесспорно, следует отнести лишь приведенные в Уставе ООН и в Декларации о принципах международного права 1970 г. основные принципы международного права.
Проблема непосредственности действия международно-правовых норм - предмет принципиальной дискуссии в отечественном правоведении. Сторонники непосредственного действия (И.П. Блищенко, М.М. Солнцев) и его категорические противники (В.Г. Буткевич, С.В. Черниченко, В.А. Василенко, А.Л. Маковский, К.Ф. Егоров, О.П. Коровин) расходятся не столько в подходе к роли международно-правовых норм, сколько в толковании самого явления "непосредственное применение". Непосредственное применение не должно толковаться как действие норм международного права вне конституционных основ и требований национального права и вопреки им.
На основе анализа положения Конституции РФ о том, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, нельзя утверждать, будто приоритет над национальным законодательством имеют любые договорные нормы международного права. Подобным договором является только международный договор Российской Федерации межгосударственного, межправительственного или межведомственного характера, ратифицированный и официально опубликованный. Хотя Конституция РФ не конкретизирует, что речь идет лишь о ратифицированном международном договоре, именно такой договор выступает в качестве источника российского права. Именно в момент ратификации международного договора Россия принимает на себя все обязательства по нему. Это нашло отражение в формулировке Верховного Суда РФ, отметившего, что речь идет о международном договоре, "решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона".
Соотношение норм международного права и международных договоров России наряду с ч.4 ст.15 Конституции закрепляется в п."б" ст.86, п."г" ст.106, ч.6 ст.125 Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации".
Российское законодательство в ст.6 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" закрепляет следующие процедуры включения положений международно-правовых актов, международных соглашений России в российскую правовую систему: а) согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора; б) подписание международного договора; в) обмен документами, образующими договор; г) ратификация; д) утверждение; е) принятие; ж) присоединение; з) иные способы выражения согласия по договоренности сторон.
Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" устанавливаются процедуры ратификации и требования, предъявляемые к данной процедуре. Так, правом внесения в Государственную Думу ФС РФ на ратификацию международных договоров обладают только Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации (единственное исключение из этого положения установлено ст.16 Закона). Закон выдвигает следующие требования к содержанию предложения о ратификации: оно должно содержать копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия международного договора законодательству Российской Федерации и в первую очередь Конституции РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации международного договора.
Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" впервые в отечественном праве закрепляет положение, что вместе с осуществлением процедуры ратификации должны быть определены меры по обеспечению выполнения Россией ратифицируемого договора и выработаны механизмы защиты интересов России в связи с участием в ратифицируемом договоре. На международные договоры в полной мере распространяется положение Конституции Российской Федерации об обязательном опубликовании нормативных правовых актов и о неприменении любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы (ч.3 ст.15 Конституции РФ).
Поэтому наиболее корректной представляется позиция исследователей, являющихся сторонниками трансформации положений международного права в национальную правовую систему (Г.И. Тункин, Е.Т. Усенко, Г.В. Игнатенко, И.И. Лукашук, Р.А. Мюллерсон, Г.И. Курдюков, А.М. Васильев).
Включение норм международного права в национальную правовую систему опосредуется решениями органов государственной власти страны. Ратификация и иные виды трансформации представляют собой механизм защиты национальной правовой системы от проникновения правовых положений, являющихся чужеродными для данной правовой системы. В известном смысле можно говорить о натурализации правовых норм в системе национального права.
Часть 6 ст.125 Конституции РФ закрепляет положение о том, что не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Таким образом, приоритет международных договоров не распространяется на Конституцию РФ. Более того, Конституционный Суд Российской Федерации согласно п."а", "з" ст.125 Конституции РФ вправе разрешать дела о соответствии не вступивших в силу международных договоров Конституции РФ.
В литературе выделяются разные способы воздействия международно-правовых актов на национальные правовые системы:
1. Ценностная ориентация. Международное право содержит в себе наиболее общие цивилизационные ценности, которые оказывают влияние на формирование национальных правовых систем. Конституционная формула "общепризнанные принципы и нормы международного права" означает, что подобные принципы и стандарты должны быть признаны самой Российской Федерацией. Вне подобного признания они не могут считаться частью российской правовой системы и, следовательно, не могут порождать каких-либо обязательств для Российской Федерации, ее органов и граждан.
2. Признание примата, приоритета норм международного права над национальным правом. Важным является признание приоритета международно-правовых актов при толковании норм национальных правовых систем.
3. Определение процедур имплементации международно-правовых норм в национальное законодательство. Практикой различных государств был выработан ряд общих процедур имплементации норм международного права в национальные правовые системы.
4. Включение ратифицированных международно-правовых актов в национальные правовые системы.
5. Коллизионное право.
При ратификации международных договоров надлежит особое внимание уделять их соответствию законодательству Российской Федерации, прежде всего Конституции РФ. Для решения подобных вопросов должен быть задействован Конституционный Суд РФ. Вместе с тем следует сохранить практику Конституционного Суда РФ, который использует при обосновании своих решений акты международного права (в частности, Суд ссылался на Всеобщую декларацию прав человека, на Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, на документы международных организаций и международные договоры), но в своих решениях основывается только на положениях Конституции РФ.
Венская декларация глав государств и правительств стран - членов Совета Европы, принятая 9 октября 1993 года, подтверждает требования к государствам, претендующим на членство в Совете Европы: "Гарантированная свобода слова и, особенно, средств массовой информации, защита национальных меньшинств и соблюдение принципов международного права должны оставаться решающими критериями для оценки любой заявки на полноправное членство". Декларация также подтверждает необходимость при вступлении привести свои учреждения и правовую систему в соответствие с основными принципами демократии, верховенства права и уважения прав человека.
28 февраля 1996 года Россия присоединилась к Уставу Совета Европы. Тем самым была завершена процедура вступления России в эту европейскую организацию, начатая еще 7 мая 1992 года, когда Россия подала заявку на вступление в Совет Европы в качестве полноправного члена. Генеральный секретарь Совета Европы Д. Таршис отметил на церемонии вступления: "Каждый раз, когда какая-либо страна вступает в Совет Европы и решает стать частью общего правового пространства, которое мы создавали на протяжении 47 лет, в выигрыше оказывается прежде всего население этой страны, ибо ее власти принимают таким образом решение соответствовать весьма высоким стандартам".
При присоединении к Уставу Совета Европы Российская Федерация подписала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Конвенцию о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств, Европейскую хартию местного самоуправления (ратифицированы Российской Федерацией в 1998 г.). После принятия Российской Федерации в Совет Европы было издано распоряжение Президента РФ от 13 апреля 1996 года "О мерах по обеспечению участия Российской Федерации в Совете Европы".
Наиболее подробно вопросы правовых последствий вступления Российской Федерации в Совет Европы и подписания Европейской Конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ) были разработаны в докладе "Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и законодательство и правоприменительная практика Российской Федерации", подготовленном в рамках программы сотрудничества Совета Европы, Европейской комиссии и Российской Федерации. В нем отмечается, что ратификация ЕКПЧ порождает для России серьезные юридические последствия. Среди них:
приведение в соответствие с Конвенцией национального законодательства и правоприменительной практики (при том что Совет Европы весьма расширительно толкует права и свободы человека и резко ограничивает возможность установления изъятий и исключений);
признание обязательной юрисдикции Европейского Суда и Европейской комиссии по правам человека, права за россиянами непосредственного обращения в международные организации по правам человека, в том числе в контрольные органы Конвенции, при условии исчерпания национальных средств защиты прав и свобод;
исправление или отмена действующей в стране нормы национального законодательства, противоречащей Конвенции, в случае положительного решения по индивидуальной жалобе, вынесенного против государства;
применение судебными и другими правоприменительными и правоохранительными органами Российской Федерации норм Конвенции в случае коллизии норм национального российского права и норм ЕКПЧ при соблюдении требований ч.4 ст.15 Конституции РФ.
Проблема не ограничивается формальным соответствием российских нормативно-правовых актов требованиям международного права и международных договоров. Особое значение имеет фактическая неспособность выполнения (в силу прежде всего экономических трудностей) взятых на себя обязательств. В то же время это не может служить оправданием формулировок, подобных той, что закреплена в ч.1 ст.3 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации: "Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации учитывает (?! - Авт.) международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращений с осужденными". Верховный Суд РФ своим постановлением от 31 октября 1995 года "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" обратил внимание судов, что при осуществлении правосудия надлежит учитывать общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.
Другим важным аспектом проблемы имплементации международно-правовых норм в правовую систему Российской Федерации является осуществление международной договорной правоспособности субъектов Российской Федерации и, следовательно, включение этих положений в общегосударственную правовую систему и в правовые системы субъектов Российской Федерации.
Уставы Ленинградской, Свердловской и ряда других областей закрепляют возможность заключения договоров и соглашений с иностранными государствами в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст.5 Устава Ленинградской области, ст.13 Устава Свердловской области). Устав Воронежской области включает общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ и Воронежской области в качестве составной части в правовую систему области (ст.8 Устава). Это положение Устава Воронежской области корреспондируется со ст.17 Закона Воронежской области "О правовых нормативных актах Воронежской области": "Органы государственной власти области могут заключать договоры, являющиеся правовыми нормативными актами: с иностранными государствами по вопросам, представляющим их общий, взаимный интерес". А в Тюменской области в 1995 г. был принят Закон "О международных соглашениях Тюменской области и договорах Тюменской области с субъектами Российской Федерации". Конституция Республики Татарстан, провозглашая республику суверенным государством, субъектом международного права, утверждает: "Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан" (ст.59 Конституции).
Международное право не отрицает за субъектами федеративных государств права на заключение международных соглашений и международной правосубъектности в целом, однако и не закрепляет его. Как известно, вопросы заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров определяются Венской Конвенцией о праве международных договоров 1969 г., в которой нет упоминания о праве субъектов федеративных государств участвовать в международных соглашениях.
Таким образом, международная правосубъектность субъектов федеративных государств определяется конституционными актами самого федеративного государства. Комиссия международного права ООН в 1966 г. сформулировала правило: "Государства - члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать договоры, если такая правоспособность признается федеральной конституцией и не выходит за установленные ею пределы".
Хотя это правило не собрало необходимого для принятия большинства голосов на Венской конференции по праву международных договоров 1968-1969 гг., оно является наиболее корректным как с политической, так и с юридической точки зрения, поскольку именно оно в полной мере соответствует принципам международного права и учитывает конституционную практику известных сложнопостроенных государств. Рядом ученых это правило признается в качестве нормы обычного международного права