Функции правоохранительных органов
Известно, что многие государства, например США, Англия, Франция, придерживаются принципа разделения властей: законодательной, исполнительной, судебной. Суть такого принципа состоит в независимости этих властей друг от друга, обеспеченной системой «противовесов» и процедур, которые повышают их ответственность, максимально сокращают возможность злоупотребления властью. Представляется, что правоохранительные органы и их деятельность следует оценивать с позиции существа названного принципа. При этом надо иметь в виду не только и не столько сами правоохранительные органы, сколько функции, которые они выполняют для достижения заданных результатов: проверки конституционности законодательных и иных нормативных актов; рассмотрения гражданских, уголовных, административных и дисциплинарных дел; осуществления прокурорского надзора и поддержания обвинения; раскрытия и расследования преступлений; исполнения приговоров и иных судебных решений; предупреждения преступлений и иных правонарушений; защиты законных интересов граждан, их прав и свобод. Эти результаты достигаются реализацией соответственно функций:
- конституционного контроля;
- отправления правосудия;
- прокурорского надзора;
- расследования преступлений;
- оперативно-розыскной;
- исполнения судебных решений;
- оказания юридической помощи и защиты по уголовным делам;
- предупреждения преступлений и иных правонарушений.
В совокупности эти функции характеризуют разделение компетенции правоохранительных органов и в определенной степени влияют на их структуру. От наличия или отсутствия функции зависит наличие или отсутствие соответствующего правоохранительного органа. Ниже в учебнике будет дана подробная характеристика всех правоохранительных органов. Здесь же рассмотрим только некоторые общие вопросы соотношения функций, распределения их между правоохранительными органами и другими участниками правоохранительной деятельности, определения места правоохранительных органов в системе органов власти и управления.
Наиболее тесно связаны между собой функции, осуществляемые по уголовным делам: оперативно-розыскная, расследования, обвинения и прокурорского надзора, защиты и правосудия. Эти функции по конкретному уголовному делу могут следовать одна за другой либо реализовываться одновременно. Последовательное осуществление характерно, например, для расследования и правосудия, одновременное - для обвинения, защиты и правосудия. Необходимо также отметить, что некоторые функции могут осуществляться и не правоохранительными органами, а другими участниками судопроизводства по уголовному делу. Например, потерпевший может выполнять функции обвинения, сам подсудимый выполняет функцию защиты.
Некоторые одноименные функции выполняются различными правоохранительными органами при разграничении их подведомственности, подследственности или подсудности: функцию оперативно-розыскной деятельности выполняют органы внутренних дел, органы безопасности, налоговой полиции и др.; функцию расследования при дознании выполняют органы милиции, безопасности, налоговой полиции, пожарного надзора и т. д.; функцию расследования при производстве предварительного следствия выполняют следователи прокуратуры, внутренних дел, безопасности, налоговой полиции; функцию правосудия выполняют суды общей юрисдикции по гражданским и уголовным делам, арбитражные суды.
Функция предупреждения преступлений и иных правонарушений занимает особое место. Среди правоохранительных органов нет такого, который был бы специально создан для ее реализации. Данную функцию обязаны выполнять по существу все без исключения правоохранительные органы. Дело в том, что осуществление любой другой функции так или иначе в конечном счете служит предупреждению преступлений и иных правонарушений. Но это не исключает, а, наоборот, предполагает целенаправленные действия правоохранительных органов для реализации этой функции наряду с той функцией, которая является основной. Такая обязанность прямо предусмотрена законом, например для органов, осуществляющих функции оперативно-розыскной деятельности, расследования и правосудия.
Выполняемой функцией определяется место правоохранительных органов в системе органов власти и управления. Так, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ с системой судов общей юрисдикции и военных судов, Высший Арбитражный Суд РФ и нижестоящие арбитражные суды, а также суды субъектов Федерации (конституционные (уставные) суды и мировые судьи) представляют судебную власть в стране - одну из трех ветвей власти. Это важно подчеркнуть, поскольку в печати и иных средствах массовой информации иногда высказывается мнение о том, что судебная власть - это только Конституционный Суд. Такая трактовка субъектов судебной власти противоречит гл. VII Конституции Российской Федерации о судебной власти (ст. 118 и 128).
Отправление правосудия имеет приоритетное, а для конкретных гражданских, уголовных и иных дел, рассматриваемых судами, - решающее значение. Оно состоит в том, что суды при осуществлении правосудия являются единственными в государстве органами, которые по всем вопросам, отнесенным к их подведомственности или подсудности, после соответствующих процедур обжалования принимают окончательное решение. Такое высокое и независимое положение судов, которое теперь, по общему правилу, не является пустой декларацией, дало повод для предложений не относить суды к правоохранительным органам.
Под законодательными источниками курса понимается Конституция Российской Федерации и иные правовые акты, в которых содержатся нормы различных отраслей права, регулирующие организацию и деятельность судов, прокуратуры, органов, обеспечивающих охрану порядка и безопасности, правоохранительных организаций или, говоря иначе, формы выражения их прав, издаваемые компетентными органами государства.
По сложившейся терминологии законодательные акты принято делить на законы и иные (подзаконные) нормативные правовые акты. Для содержания настоящего курса характерной особенностью является множественность различных по форме и содержанию законодательных актов,что обусловлено широким кругом общественных отношений, связанных с укреплением законности и поддержанием правопорядка, и значительным числом государственных органов, негосударственных организаций, должностных лиц и граждан, включенных в эту сферу деятельности. К этому следует добавить динамичность правовой базы, регулирующей функцию правоохраны, связанную с реформированием судебной системы, прокурорского надзора и многочисленными изменениями полномочий и структуры действующих правоохранительных органов.
Для лучшего понимания и более углубленного изучения законодательных источников следует прибегнуть к их классификации. Известно, что существуют различные подходы к группированию отдельных норм и актов в целом. Для изучения курса «Правоохранительные органы» наиболее приемлемой представляется классификация законодательных актов по двум основаниям: их юридической силе и.содержанию применительно к деятельности правоохранительных органов.
Объединив эти два подхода, можно рассмотреть правовую базу организации и деятельности правоохранительных органов с учетом юридической силы законодательных актов и одновременно охарактеризовать те направления деятельности (функции) правоохраны, которые соответствующие акты регулируют. Предварительно примем во внимание, что все законодательные акты, как уже отмечалось, принято делить на два больших блока: законы и подзаконные акты.
Законы, в свою очередь, можно разделить, с учетом их юридической силы, на несколько групп.
Конституция Российской Федерации определяет правовые основы всех других законодательных актов, имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории страны. Законы и другие нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции.
Конституция Российской Федерации как акт прямого действия непосредственно регулирует важнейшие вопросы осуществления судебной власти: принципы правосудия, организацию судебной системы страны, правовой статус судей, порядок деятельности и полномочия Конституционного Суда Российской Федерации и других высших судов (гл. 7).
Непосредственное отношение к деятельности всех правоохранительных органов имеют конституционные нормы о правах и свободах человека и гражданина: равенство всех перед судом и законом, право на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность, свободу совести и др. (гл. 2), а также об обязанности государства обеспечивать права и свободы граждан (ст. 2).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72) в конституционно-правовых актах субъектов Российской Федерации (конституциях республик и уставах других субъектов Федерации) реализуются некоторые вопросы предметов совместного ведения, относящихся к правоохранительной деятельности: защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности, а также кадры судей и правоохранительных органов, адвокатуры и нотариата. Субъекты Российской Федерации полномочны законодательно дополнять и развивать основы законодательства о нотариате и некоторые вопросы организации адвокатуры.
Федеральные конституционные законы, т.е. акты законодательства, принятие которых предусматривает Конституция Российской Федерации, имеют более высокую юридическую силу по отношению к федеральным законам. К деятельности правоохранительных органов имеют непосредственное отношение принятые к настоящему времени федеральные конституционные законы о судебной системе Российской Федерации, о военных судах в Российской Федерации, о Конституционном Суде Российской Федерации и о Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации. К деятельности правоохранительных органов имеют отношение также Федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации, раскрывающий механизм принятия правительственных решений по обеспечению правопорядка, и Федеральный конституционный закон об Уполномоченном по правам человека, в котором решаются важные вопросы координации правоохранительной деятельности в стране.
Федеральные и иные законы составляют значительную группу актов, принятых в порядке текущей законодательной деятельности российского парламента и законодательных органов субъектов Российской Федерации. Федеральными законами регулируется деятельность практически всех правоохранительных органов: прокуратуры, милиции, органов Федеральной службы безопасности, таможенных органов, нотариата и адвокатуры. Приняты законы об оперативно-розыскной деятельности и о частной детективной и охранной деятельности. Кроме того, законами федерального уровня утверждены Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, Гражданский и Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный кодексы Российской Федерации и другие соответствующие кодифицированные акты.
Законодательное установление порядка образования и деятельности органов и организаций, обеспечивающих правоохрану, гарантирует их самостоятельность и государственную ответственность за выполнение возложенных на них полномочий.
Законодательные акты субъектов Российской Федерации регулируют и развивают сравнительно узкий круг вопросов, о которых шла речь в конституциях и уставах субъектов Федерации, а также устанавливают отдельные полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны порядка и безопасности.
К этой группе актов в силу своих юридических свойств могут быть отнесены международные пакты, декларации и договоры с другими государствами. Международно-правовые акты, ратифицированные Российской Федерацией, входят в состав национального законодательства и имеют преимущественное применение перед внутренними законодательными актами, и в случае их противоречия применяются первые. В этой связи важное значение для деятельности правоохранительных органов имеют такие акты, как Всеобщая декларация прав и свобод человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый в 1996 г., и ряд других, а также договоры р -равовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, заключенные Российской Федерацией со многими иностранными государствами.
Подзаконные акты принимаются на основе Конституции, действующих законов и в развитие нормотворческой деятельности главы государства и Правительства Российской Федерации и составляют другую часть правовых актов, регламентирующих правоохранительную деятельность. В их числе:
- указы и распоряжения Президента Российской Федерации. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Указами регламентируется значительный круг вопросов, имеющих отношение к деятельности правоохранительных органов, в том числе утверждены Положения о Министерстве юстиции, Министерстве внутренних дел, о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, об организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел и о милиции общественной безопасности. Указы Президента имеют отношение и к деятельности судебных органов, поскольку в соответствии с Конституцией Президент назначает всех судей федеральных судов, кроме судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов. Распоряжениями Президента решаются вопросы назначения на должность руководителей некоторых правоохранительных органов;
- постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Они издаются во исполнение законов и указов Президента Российской Федерации. В актах Правительства решаются отдельные вопросы организации и деятельности правоохранительных органов, входящих в структуры федеральных органов исполнительной власти, их финансирования и участия в различных межведомственных правительственных комиссиях по борьбе с преступностью и другими правонарушениями;
- ведомственные нормативные акты: приказы, указания, инструкции, издаваемые руководителями правоохранительных органов. Это еще одна группа правовых актов, регулирующая правоохранительную деятельность. Эти документы в основном регламентируют деятельность подконтрольных им подразделений и служб, а также меры по взаимодействию с другими органами правоохраны, решают вопросы подбора и расстановки кадров; - постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации занимают особое место, связанное с формированием правоприменительной практики. В них на базе обобщения судебной практики содержатся разъяснения по применению законодательства при рассмотрении и разрешении уголовных и гражданских дел. Некоторые постановления пленумов высших судов содержат вопросы, имеющие отношение к организации работы судов.