по Муниципальному праву

--PAGE_BREAK--Предметы ведения представительного органа местного само­управления.


         В п. 3 ст. 15 Закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления» четко определены следующие предметы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения
муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2)     утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального
образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4)     установление местных налогов и сборов;

5)    формирование порядка управления и распоряжения му­ниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов и должностных лиц
местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Полномочия представительных органов местного самоуправ­ления определяются уставами муниципальных образований. Причем основу их составляют предметы ведения местного само­управления и исключительные полномочия их представитель­ных органов, закрепленные федеральным законодательством. Выделение предметов исключительного ведения представитель­ных органов местной власти обеспечивает им возможность ока­зывать решающее влияние на руководство хозяйственным ком­плексом муниципального образования. Не случайно они выде­лены из общего перечня предметов ведения местного само­управления. Их содержание и значимость показывают, что вы­борный представительный орган местного самоуправления по­стоянно связан со всеми сферами жизнедеятельности местного населения, а его контрольные полномочия обеспечивают ему возможность проверять деятельность всех органов и должност­ных лиц местного самоуправления по исполнению ими своих обязанностей.

К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления этот Закон также относит принятие решения о проведении местного референдума (ст. 22), установ­ление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39). Пред­ставительные органы местного самоуправления обладают пра­вом законодательной инициативы в законодательном (предста­вительном) органе власти субъекта Федерации.

Вопросы, составляющие предметы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления, не могут передаваться другим органам и должностным лицам местного самоуправления.

Это минимальный перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, закрепленный федеральным законодательством. Другие полномочия определяются уставами муниципальных образований.

Однако практика показывает, что полномочия представи­тельных органов местного самоуправления, гарантированные федеральным законом, не дополняются на местном уровне. Ес­ли же уставом предусмотрена должность главы муниципального образования, то полномочия представительного органа, как правило, редко выходят за рамкиsгарантированные федераль­ным законодательством. Это свидетельствует о том, что реаль­ная власть на местах принадлежит главе муниципального обра­зования.

Организация работы представительного органа местного самоуправления

В настоящее время формы работы представительных органов местного самоуправления законодательно не определены. Орга­низационно-правовые формы работы предусматриваются в уста­вах муниципальных образований или регламентах.

Главной формой деятельности выборного представительного органа местного самоуправления является его работа в пленар­ном составе. Содержание и эффективность пленарной, сессион­ной деятельности во многом предопределяет результативность других организационно-правовых форм деятельности депутатов (муниципальных советников, членов городских дум и собра­ний).

Пленарная, сессионная деятельность является главной, ос­новной формой их функционирования, поскольку только на сессии муниципального совета (думы, собрания и т.д.) решают­ся вопросы исключительного ведения представительного органа муниципального образования. Это прямо закреплено в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, в соответствии с п. 4 ст. 15 которого представительный орган ме­стного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. Только здесь решается вопрос об избрании руководи­теля представительного органа, который в соответствии с уста­вом муниципального образования может быть главой муници­пального образования. Уставы некоторых муниципальных обра­зований предусматривают порядок утверждения структуры му­ниципального представительного органа, образования и упразд­нения постоянных комиссий и депутатских групп, принятия решений о досрочном прекращении полномочий представи­тельного органа местного самоуправления и его депутатов.

По отдельным направлениям своей деятельности представи­тельный орган местного самоуправления образует постоянные комиссии — основные рабочие службы. В комиссиях проходит вся подготовительная часть по выработке решений представи­тельного органа.

В уставе муниципального образования или в регламенте ра­боты представительного органа указывается периодичность про­ведения заседаний (сессий) представительного органа.

Представительный орган при­нимает решения коллегиально. Порядок принятия и вступления в силу решений представительного органа устанавливается в ус­таве муниципального образования и конкретизируется регла­ментом.

Для принятия решения представительным органом необхо­дим кворум, который обеспечивается присутствием двух третей или половины числа избранных депутатов. В соответствии с регламентом рассмотрение проекта решения представительного органа местного самоуправления может осуществляться в не­сколько стадий (чтений). Например, при первом чтении проис­ходит обсуждение документа, принятие его за основу, при вто­ром — вносятся поправки и изменения и документ принимается в целом.

Многие решения представительного органа местного само­управления принимаются простым большинством голосов. Га­рантией исполнения этих актов является обязательность испол­нения решений представительного органа всеми расположен­ными на территории муниципального образования предпри­ятиями, учреждениями и организациями независимо от их орга­низационно-правовых форм, а также органами местного само­управления и гражданами (п. 1 ст. 44 Закона об общих принци­пах организации местного самоуправления).

Внесение изменений и дополнений в устав муниципального образования обычно принимается квалифицированным боль­шинством в две трети голосов. Если это предусмотрено законо­дательством региона, акты представительного органа подписы­вает глава муниципального образования, ему может быть пре­доставлено право вето.

В соответствии с п. 2 ст. 19 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, за­трагивающие права, свободы и обязанности человека и гражда­нина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).


    продолжение
--PAGE_BREAK--Глава 2 Глава муниципального образования


Начиная с 90-х г. прошлого века в российской системе управления на местах заметно обозначилось усиление властных полномочий должностного лица, которое в законодательстве РФ обозначалось как глава местной администрации, глава местного самоуправления и начиная с 1995 г. как глава муниципального образования.
Главы муниципальных образований играют ключевую роль в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть на местном уровне.

Глава муниципального образования — высшее должностное лицо муниципального образования, которое наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;

4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;

 5) в случае формирования представительного органа муниципального района из выборных лиц местного самоуправления поселений является председателем представительного органа муниципального района.

Установленные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

 Естественно, наделяя глав муниципальных образований большим объемом властных полномочий, органы государственной власти РФ закрепляли в законодательстве систему правовых мер, которые должны были обеспечить ответственность глав муниципальных образований. Необходимо отметить такие виды их ответственности, как административно-правовая, уголовно-правовая и муниципально-правовая. В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае, если:

1) глава совершил следующие действия:

а) издал нормативно-правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования,

б) совершил действия, в том числе путем издания правового акта, не носящего нормативного характера, влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации,

 в) допустил нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации;

2) указанные нарушения установлены соответствующим судом;

3) глава в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

При этом срок, в течение которого высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть:

1) менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта,

2) не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Следует отметить, что глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать его в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. При этом суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Основные отличия между процедурами муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования перед государством, закрепленными в Законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г., состоят в том, что действующий Закон:

1) увеличивает общий срок, в течение которого глава муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда с одного до двух месяцев;

2) не требует судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;

3) в качестве основания ответственности предусматривает издание главой муниципального образования правового акта, не носящего нормативного характера, но влекущего нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации;

4) в качестве основания ответственности предусматривает нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации;

5) не требует предупреждения главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ о возможности его отрешения;

6) предусматривает возможность отрешения от должности не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации, являющегося невыборным должностным лицом;

 7) не предусматривает возможности назначения высшим должностным лицом субъекта РФ временно исполняющего обязанности главы муниципального образования.[4]

Анализ муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования перед государством позволяет сделать такие выводы:
во-первых, совершенствование норм, регулирующих ответственность глав муниципальных образований, не должно быть самоцелью. Приоритетным должен быть такой подход к закреплению их муниципально-правовой ответственности, в котором оптимально будут сочетаться гражданский контроль «снизу» и государственный контроль «сверху»;

во-вторых, спорным представляется современный подход к системе муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований, в соответствии с которым основание ответственности главы муниципального образования — не сам факт издания незаконных правовых актов, а юридический состав, состоящий из этого факта и факта неисполнения в срок судебного решения об отмене соответствующего правового акта;

в-третьих, в существующей системе муниципально-правовой ответственности не предусмотрена их ответственность за систематическое издание незаконных нормативных актов, впоследствии своевременно отменяемых ими;

в-четвертых, в целях совершенствования норм, регулирующих ответственность, разумным представляется упрощение процедуры муниципально-правовой ответственности за счет делегирования судам субъектов Федерации права отрешать глав муниципальных образований в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина или наступление иного вреда, признанного судом;

в-пятых, в связи с тем что, если в муниципальном образовании нет выборного главы муниципального образования, возглавляющего систему исполнительных органов, назначаемый по контракту глава местной администрации несет ответственность перед государством, по нашему мнению, в законодательство РФ следует ввести нормы, четко определяющие основы его правового статуса.[5]


    продолжение
--PAGE_BREAK--