--PAGE_BREAK--4) повышение качества и доступности государственных услуг для граждан;
5) повышение доверия граждан и бизнеса к государственным институтам.
1.4 Основные элементы административной реформы в Российской Федерации
Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.
Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим конфликт между ними.
Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, установлении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.
Таким образом, административная реформа в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью реформы является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.
2. Основные элементы административной реформы в Российской Федерации
2.1 Идентификация избыточных функций
Ключевое значение в административной реформе принадлежит процессу идентификации и упразднения избыточных функций.
Чтобы идентифицировать избыточные, каждая функция должна быть проверена на:
1) соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;
2) адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;
3) легитимность;
4) соответствие минимально необходимому уровню власти.
Для определения избыточности функции необходимо сопоставить цели и задачи указанной функции с целями и задачами, предусмотренными нормативными правовыми актами и политическими документами[3].
Анализ на адекватность форм и методов реализации функции целям и задачам государственной политики выявляет, насколько способы реализации функции позволяют достигнуть заявленной цели и решить поставленные задачи государственного регулирования.
Значение легитимности функции состоит в том, что на основе данного критерия функция может быть признана избыточной безотносительно к двум вышеуказанным критериям, поскольку отсутствие надлежащей правовой формы делает ее исполнение лишенным правовых оснований.
Проверка на легитимность функции состоит в:
1) установлении нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;
2) анализе достаточности юридической силы нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;
3) определении соответствия содержания функции, закрепленной в законе, полномочиям органа исполнительной власти по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте.
Функция, закрепленная нормативным правовым актом, может быть отнесена к избыточным, если юридическая сила правового акта недостаточна. Типичными примерами являются функции, установленные:
— исключительно ведомственными нормативными актами, не основанными на делегировании функции правовым актом более высокой юридической силы;
— подзаконными актами вместо законодательных актов.
Сопоставление содержания функции, закрепленной в законе, с полномочиями по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте позволяет выявить избыточные права ведомства, прямо не вытекающие из содержания законно установленной функции. Такой анализ наиболее эффективен для выявления нелегитимных избыточных функций, присваиваемых себе ведомствами через расширительное или вольное толкование закона.
Функция может быть признана избыточной для данного уровня власти: федеральной или региональной, если ее исполнение наиболее эффективно может осуществляться на нижестоящем уровне власти, — принцип субсидиарности. Так, функция Государственной пожарной службы МЧС России по тушению пожаров в населенных пунктах, исходя из принципа субсидиарности, в большей своей части, может быть передана на региональный и муниципальный уровень.
2.2 Упразднение избыточных функций
Идентификация избыточных функций завершается их упразднением. Можно выделить основные варианты упразднения функций:
1) ликвидация функции;
2) сокращение масштаба исполнения функции;
3) передача функции участникам рынка;
4) передача функции саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка;
5) передача функции на минимально необходимый уровень власти;
6) передача функции на аутсорсинг;
7) придание функции процессуального характера.
Ликвидация функции означает исключение указанной функции из нормативно-правового акта без замены иными государственными функциями либо без передачи ее осуществления иным субъектам правоотношений с прекращением ее исполнения, либо прекращение исполнения функции, не закрепленной нормативными правовыми актами.
Ликвидация функции происходит в четырех типичных случаях:
— функция формально закреплена нормативным правовым актом, но реально не исполняется в течение длительного времени без ущерба для регулирования в определенной сфере общественных отношений;
— функция не закреплена нормативным правовым актом;
— функция закреплена нормативным правовым актом, противоречащим акту большей юридической силы;
— функция закреплена актом недостаточной юридической силы.
В указанных случаях функция относится к числу формально избыточных и подлежит ликвидации.
Сокращение масштаба исполнения функции состоит в исключении из объекта государственного регулирования или оказания государственных услуг определенных правоотношений, уменьшении оснований исполнения функции. В остальной части функция признается необходимой. Так, функция органа исполнительной власти по регистрации внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти, государственных научных учреждений и коммерческих организаций подлежит сокращению масштаба исполнения за счет исключения из объекта регулирования внебюджетных фондов коммерческих организаций.
Полный отказ государства от функций имеет место в тех случаях, когда они имманентно присущи участникам рынка, закреплены за ними гражданским законодательством и не нуждаются в государственном регулировании. В основном это относится к государственным услугам либо несвойственным государству функциям:
— регулирование ценообразования в организациях отрасли;
— координация деятельности организаций отрасли;
— проведение рекламных, маркетинговых исследований и др.
Передача функций участникам рынка, соответствующим определенным в законе требованиям и под контролем государства, необходима в случае, если указанные функции имеют в качестве адресата неопределенный круг лиц, не содержат в себе властных полномочий и могут эффективнее осуществляться участниками рынка.
Передача функций саморегулируемым организациям возможна в тех случаях, когда функции направлены на регулирование взаимоотношений между участниками рынка и контроль их деятельности в определенной сфере, а полный отказ от функций повлечет риск нанесения ущерба правоотношениям в данной сфере. Типичные функции, передаваемые саморегулируемым организациям, — проверка компетентности участников рынка (аттестация, сертификация, квалификационные экзамены), контроль за участниками рынка (проверки качества оказания услуг и соблюдения стандартов деятельности), выработка стандартов качества оказываемых услуг; создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в определенной сфере правоотношений. Общие требования к саморегулируемым организациям будут закреплены федеральным законом.
Функции контроля за участниками рынка со стороны их саморегулируемых организаций зачастую заменяют собой функции лицензирования и лицензионного контроля. Так, вместо государственной функции по лицензированию оценочной деятельности и последующему лицензионному контролю вводится контроль за оценщиками со стороны саморегулируемых организаций оценщиков. Соответствующие федеральные законы, учитывающие изложенные принципы, подготовлены и одобрены Правительством Российской Федерации.
Передача функции на минимально необходимый уровень власти, исходя из принципа субсидиарности, происходит в случае, если функция не относится к исключительному предмету ведения Российской Федерации и может более эффективно, с меньшими затратами ресурсов осуществляться на региональном или муниципальном уровне.
Передача функции на аутсорсинг состоит в покупке готового товара (услуги) на рынке либо размещении заказа на исполнение функции среди участников рынка.
Передаче на аутсорсинг подлежат функции мониторинга состояния дел в определенной сфере общественных отношений, проведение научно-исследовательских работ, ведение кадастров, реестров, не связанных с надзорными функциями, IT. Властные функции не могут быть переданы на аутсорсинг.
Придание функции процессуального характера означает ликвидацию избыточности государственного регулирования, которое возникает при отсутствии четких оснований и процедур принятия индивидуальных решений либо вмешательства в деятельность участников правоотношений и (или) применения к ним мер принуждения. Такой способ устранения избыточности функции характерен прежде всего для надзорных функций, в том числе функций правоохранительных органов. Устранение избыточности функций МВД по проведению проверок законности предпринимательской деятельности, позволяющих изымать во внепроцессуальном порядке документы, отбирать образцы, производить осмотр помещения, приостанавливать деятельность предприятий торговли (Федеральный закон «О милиции»), происходит путем введения указанных функций в рамки процедур, установленных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Передача функций судебным органам состоит в исключении из компетенции органов исполнительной власти действий, приводящих к приостановлению или прекращению деятельности организаций (агрегатов, зданий, сооружений), наложению административных взысканий, приостановлению либо прекращению действия лицензий (разрешений) и закреплении указанных полномочий за федеральными судами. В настоящее время Правительственной комиссией по административной реформе подготовлен перечень актов (федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации), которые необходимо изменить, чтобы упразднить избыточные функции.
2.3 Реформа контрольно-надзорных органов
Реформа контрольно-надзорных органов должна обеспечить решение следующих задач:
создание единого правового поля реализации контрольно-надзорных функций со стороны государства;
упрощение разрешительных процедур;
сокращение лицензионных видов деятельности;
передача части функций контроля и надзора на уровень субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям;
создание системы контроля за переданными саморегулируемым организациям контрольно-надзорными полномочиями;
организационное и нормативное обеспечение взаимодействия и координации деятельности различных контрольных и надзорных органов всех уровней власти.
Предмет надзора должен быть ограничен обязательными требованиями к безопасности товаров, работ и услуг, закрепленными в технических регламентах. До их принятия надзорные органы вправе проводить проверки действующих обязательных требований только в части безопасности, что необходимо закрепить в соответствующих нормативных правовых актах. Все действующие обязательные требования должны быть опубликованы в информационных системах общего пользования и их получение должно быть бесплатным.
Количество лицензируемых видов деятельности должно быть сокращено до минимума, обеспечивающего безопасность. Необходимо наладить мониторинг эффективности мер государственного надзора, включая лицензионный. Лицензирование ряда видов деятельности следует передать на региональный уровень.
Функции контроля и надзора должны быть разграничены. Их разграничение позволит избежать конфликта, возникающего в результате смешения функций оказания услуг и властных функций. Надзор должен быть сосредоточен в государственных органах, а контрольные мероприятия — проводиться компетентными аккредитованными специалистами и организациями частного сектора по заказу надзорных органов. Для этого предстоит принять закон об аккредитации, выделить из действующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры, сократить численность государственных служащих, а также преобразовать государственные учреждения, исполняющие надзорные функции, в государственные (муниципальные) органы, придав их работникам статус государственных (муниципальных) служащих.
Предстоит распределить компетенцию надзорных органов таким образом, чтобы надзор в отношении одного предмета (совокупность однородных обязательных требований) осуществлял один орган определенного уровня власти (федерального, регионального, муниципального).
Требуется пересмотр действующего законодательства о проверках предпринимательской деятельности, предполагающий уменьшение числа изъятий из сферы его действия, введение судебного порядка приостановления деятельности организаций.
Предстоит закрепить в нормативных правовых актах коллегиальные принципы управления надзорными органами, эффективные механизмы досудебного обжалования их действий и решений.
2.4 Структура и система органов исполнительной власти
Структура и система исполнительной власти должна обеспечивать:
1) специализацию органов исполнительной власти;
2) организационное обособление функций, исполнение которых создает конфликт;
3) внутреннюю управляемость исполнительной власти;
4) оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.
Этим требованиям отвечает трехуровневая система исполнительной власти. Она состоит из органов исполнительной власти разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций и функции оказания государственных услуг и управления государственным имуществом: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
Федеральные министерства разрабатывают политику в определенной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет), разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения). Они не должны обладать контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т.п.) в отношении граждан и организаций, функциями оказания государственных услуг и управления имуществом (управление подведомственными организациями, представление интересов государства в нестратегических акционерных обществах с участием государства и др.). Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики.
Федеральные службы должны осуществлять контрольно-надзорные или правоохранительные функции и не обладают полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом. Их предназначение — реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством Российской Федерации, пресечение нарушения законодательства, обеспечение безопасности в определенной сфере общественных отношений.
Федеральные агентства специализированы на исполнении функций управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.
Функциональная специализация исключает конфликт между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики.
При такой модели организации исполнительной власти количество министерств значительно сокращается, федеральные службы укрупняются (увязываются с объектом и предметом контроля), количество агентств, напротив, возрастает. Трехуровневая система органов исполнительной власти была закреплена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
продолжение
--PAGE_BREAK--Управляемость функционально специализированной системы исполнительной власти достигается, с одной стороны, четким разграничением компетенции органов исполнительной власти, относительной их автономностью, с другой — соподчинением между органами исполнительной власти. Федеральные службы, за исключением подведомственных Президенту Российской Федерации, и федеральные агентства по ряду вопросов подчинены федеральным министерствам.
Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти определен Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260, и Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30.
2.5 Защита от появления новых избыточных функций
Важной законодательной мерой, позволяющей не допускать появление нецелесообразных и неэффективных функций органов власти, является закрепление федеральным законом многоступенчатой процедуры доказательства ведомством целесообразности и эффективности вводимых функций и оценка таких доказательств независимыми экспертами по критериям допустимости государственного регулирования, включенным в закон. Этим законом вводится презумпция нецелесообразности государственного регулирования в социально-экономической сфере, если в соответствии с процедурой ведомством не доказано иное. Аналогичные законы показали свою эффективность в Австралии, Мексике и США.
Важным элементом совершенствования механизма реализации функции является закрепление процедур исполнения необходимых функций в административных регламентах — нормативных правовых актах, содержащих последовательность действий (деловых процессов) органов исполнительной власти, должностных лиц при осуществлении функций, объем их прав, полномочий и обязанностей, сроки осуществления каждого действия, варианты поведения граждан и организаций как адресатов функций, порядок обжалования действий государственных органов гражданами и организациями. Это позволит обеспечить прозрачность осуществления функций для граждан и организаций, регламентировать деятельность органов исполнительной власти, устранит необоснованную дискреционность при принятии решений, обеспечит лучший контроль за деятельностью должностных лиц со стороны как руководителя государственного органа, так и гражданского общества.
Обеспечение информационной открытости власти — самостоятельная задача в рамках административной реформы. Ее решение позволит не только добиться своевременного информирования граждан и организаций о деятельности государственных органов, но и обеспечит постоянный контроль за деятельностью власти.
Закрепление стандартов качества оказания государственных услуг служит цели гарантирования получения гражданином услуг заданного качества в минимально необходимый для этого срок, в условиях комфортности и доступности. Общие требования к государственным услугам, виды государственных услуг, содержание стандартов качества, порядок компенсации гражданам и организациям в случае оказания услуг ненадлежащего качества, порядок разработки и принятия стандартов качества государственных услуг, принципы их финансирования должны быть закреплены в федеральном законе «О стандартах качества государственных услуг», а стандарты качества конкретных государственных услуг — утверждены актами Правительства Российской Федерации.
3. Административная реформа в субъектах Российской Федерации
Проведение в субъектах РФ административной реформы — это новый этап в совершенствовании государственного управления, необходимый для укрепления единства системы исполнительной власти в РФ, провозглашенного Конституцией РФ одним из принципов функционирования государственной власти.
В качестве наиболее заметных задач в совершенствовании законодательства субъектов РФ можно назвать:
определение и правовое закрепление принципов и порядка взаимодействия органов исполнительной власти в субъектах Федерации между собой, а также с органами местного самоуправления;
структурное и организационное перераспределение полномочий между органами исполнительной власти в соответствии с принципами административной реформы;
правовое закрепление правил о порядке исполнения органами исполнительной власти и их должностными лицами государственных функций.
Критерием общей эффективности нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Федерации для обеспечения мероприятий административной реформы, может служить достижение тех целей, которые были поставлены перед началом работы по созданию концепции реформы в каждом конкретном субъекте Федерации.
Законодательство в сфере административной реформы можно будет признать эффективным, если оно:
будет содействовать реальной охране прав и свобод человека и гражданина;
способствует преодолению административных барьеров;
стабилизирует и сделает предсказуемыми отношения между государственными органами и гражданами (хозяйствующими субъектами);
послужит искоренению коррупции в сфере государственной административной деятельности.
Реформирование системы государственного управления в России в настоящее время предполагает включение субъектов РФ в проведение административной реформы по таким основным направлениям, как:
упорядочение полномочий органов исполнительной власти;
разработка административных регламентов;
регулирование процедур оказания публичных услуг;
противодействие коррупции.
Упорядочение полномочий органов исполнительной власти. Функциональный анализ природы исполнительной власти характеризует ее как ветвь власти, необходимую в системе государства, поскольку ею обеспечивается реализация задач государственного управления. Содержание функций исполнительной власти говорит о масштабах деятельности — ею охватываются все сферы государственной жизни. Объем функций органов исполнительной власти отражается в их компетенции и зависит от состояния дел в той или иной сфере. Например, в условиях административной реформы происходит уточнение пределов регулирования исполнительной властью экономики и социальной сферы.
Несмотря на масштабы проделанной работы, еще преждевременно говорить о завершении формирования сбалансированной схемы разграничения полномочий, позволяющей находить правильное соотношение между централизацией и децентрализацией.
Современный этап разграничения полномочий (равно как и предыдущие этапы) охватывает не только собственно разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами Федерации, но и передачу осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ.
Но нестабильность правового регулирования полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации в этих сферах продолжает порождать определенные недостатки, в том числе по той причине, что в законодательных актах субъектов Федерации отсутствует единообразие в подходах и приемах определения компетенции органов исполнительной власти[4].
Дальнейшая оптимизация разграничения полномочий предполагает продолжение работы по:
исключению из компетенции органа исполнительной власти субъекта Федерации полномочий, не имеющих правовых оснований для их исполнения, т. е. не имеющих юридического закрепления в законодательстве;
совершенствованию ресурсного обеспечения исполнения переданных органам исполнительной власти субъектов РФ полномочий.
Субъектам Федерации в целях окончательного исключения дублирующих или избыточных функций органов исполнительной власти следовало бы завершить инвентаризацию законодательства о компетенции органов исполнительной власти и привести региональное законодательство в соответствие с федеральным, устанавливающим компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации.
Юридическое оформление совершенствования ресурсного обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации целесообразно осуществлять путем внесения изменений, прежде всего, в законы субъектов Федерации общего регулирования и отраслевое законодательство субъектов Федерации.
Административные регламенты. К административным регламентам в системе исполнительной власти необходимо подходить как к выработке обеспечительных правовых средств и институтов, которые позволят улучшить процесс публичного управления в нашей стране. Административные регламенты должны позволить решить целый ряд задач: повысить управляемость в органах власти, усилить контроль за их деятельностью со стороны общества, создать исчерпывающие требования к решениям и содержанию работ государственных служащих, снизить административное усмотрение и коррупционный потенциал управленческих решений.
Однако надо признать, что количество разработанных и планируемых к разработке административных регламентов не соответствует реальному объему полномочий региональных органов власти. Субъекты Федерации в пределах имеющихся полномочий осуществляют организацию и предоставление гражданам разнообразных государственных услуг в различных областях жизнедеятельности. Подсчитано, что в ходе административной реформы еще предстоит разработать свыше двух тысяч регламентов государственных услуг.
Анализ регионального законодательства подтверждает вывод о том, что практика разработки административных регламентов в регионах Российской Федерации в настоящий момент разнородна и недостаточно унифицирована. В регионах пока лишь формируются подходы к административным регламентам, их разработке и реализации.
Унификация деятельности по подготовке административных регламентов и упорядочения процесса оказания публичных услуг является важным способом обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. Поэтому необходимы правовые решения, прежде всего, по концептуальным вопросам, таким, как более четкое отграничение функции по оказанию услуг от иных государственных функций и определение субъектов, принимающих регламент, объектов регламентирования и др., как на федеральном, так и региональном уровнях.
Проблемы оказания публичных услуг в субъектах РФ. Анализ действующего законодательства показывает, что на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложен значительный объем полномочий, связанных с институтом публичных услуг. Большинство услуг, организация предоставления которых возложена на региональный уровень государственной власти, реализуются в социальной сфере, т.е. сочетают в себе признаки как публичных, так и социальных услуг.
В то же время, если при урегулировании государственных услуг в части предоставления информации, консультировании, содействии (например, в трудоустройстве) необходимо совершенствование именно административных процедур, то в регламентировании социальных услуг наметилась тенденция разработки и принятия стандартов (например, стандарты медицинских услуг) наряду с имеющимися актами, регулирующими порядок и правила оказания услуг.
Для государственных услуг характерна универсальность, гарантированность их предоставления. Универсальность услуг заключается не только в их предоставлении любому лицу на всей территории Российской Федерации, но и в том, что основные параметры такой услуги будут одинаковыми независимо от места ее оказания (качество, сроки, доступная цена). Однако наметившиеся подходы к процессу стандартизации государственных услуг отличаются от складывающейся практики принятия стандартов социальных услуг. При регулировании последних преобладает метод децентрализации: значительными полномочиями по принятию стандартов социальных услуг обладают субъекты РФ.
Полагаем, что на федеральном уровне могли бы быть разработаны методические рекомендации по подготовке стандартов в сфере оказания социальных услуг, которые бы ориентировали органы исполнительной власти субъектов Федерации на такую регламентацию данных отношений, при которой бы количественные показатели дополнялись регулированием взаимодействия потребителя услуг и лиц, оказывающих эти услуги.
Важным направлением совершенствования процедур предоставления услуг является регламентация технологии «одного окна». Предложенная федеральными органами государственной власти модель непосредственным образом ориентирована на упрощение процедуры обращения в органы государственной власти и минимизацию времени, потраченного гражданином на эти цели. Учитывая комплексный характер функций, реализуемых органами государственной власти, необходимость взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (особенно с учетом процесса передачи полномочий на муниципальный уровень и наоборот), на региональном уровне необходимо не только воспринять рекомендованную федеральным центром модель в отношении функций и услуг, урегулированных регламентами органов исполнительной власти субъектов Федерации, но и предусмотреть участие региональных органов исполнительной власти в процессе оказания публичных услуг органами местного самоуправления.
В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р[5] должен быть создан не только перечень общественно значимых массовых государственных услуг, включающий описание процедур их оказания, но и предусмотрена разработка на его основе единой информационно-справочной системы.
Пока на уровне субъектов Федерации имеется незначительное количество актов, устанавливающих более или менее полный перечень государственных услуг, а при отсутствии норм материального права качественно урегулировать процедурные моменты невозможно.
Административная реформа в Оренбургской области.
Координационным органом по управлению и контролю за ходом реализации мероприятий по проведению административной реформы в Оренбургской области является Комиссия по проведению административной реформы в Оренбургской области. Руководитель Комиссии – председатель Правительства Оренбургской области С.И. Грачев.
Уполномоченным органом исполнительной власти Оренбургской области, осуществляющим текущее управление и методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформы является Министерство экономического развития, промышленной политики и инноваций Оренбургской области.
В рамках проводимой реформы в Российской Федерации на территории Оренбургской области были принятыследующие нормативно — правовые акты:
Указ Губернатора Оренбургской области от 29.12.2009 г. № 258-ук «О первоочередных мерах по переходу к предоставлению государственных (муниципальных) услуг (функций) в электронном виде в Оренбургской области»
Постановление Правительства Оренбургской области от 07.04.2008 г. № 139-п «О создании многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в Оренбургской области»
Постановление Правительства Оренбургской области от 28.12. 2009 № 676-п «О порядке использования средств областного бюджета на проведение мероприятий в рамках административной реформы в 2009 году»
4. Административная реформа в России и зарубежных странах: общее и особенное
В теории административного права в зависимости от основного содержания выделяют функциональные, процедурные и структурные административные реформы[6]. Между этими реформами нет четких границ, и вряд ли можно утверждать, что где-нибудь такие реформы проводились «в чистом виде» обособленно друг от друга.
Функциональные административные реформы в зарубежных странах были обусловлены рядом факторов. Набор этих факторов для каждой страны был свой. Но, по сути, повсеместно страны, проводящие административные реформы, стремились сократить государственные расходы и улучшить качество оказываемых государственных услуг.
Можно выделить несколько основных направлений изменений, предпринятых в ряде стран, которые условно относятся к функциональным реформам:
1) передача ряда функций децентрализованным учреждениям — независимым агентствам, публичным корпорациям, публичным учреждениям;
2) перераспределение функций внутри министерской (ведомственной) системы, создание надведомственных структур, изменение в связи с этим функций министерств (ведомств);
3) перераспределение функций между органами централизованной государственной администрации и местным самоуправлением.
Как показывает опыт зарубежных стран, одна из основных задач функциональных реформ состоит в деконцентрации и децентрализации государственного управления, а также в передаче децентрализованным учреждениям или даже частным структурам широкого круга полномочий по оказанию публичных услуг.
Децентрализованные учреждения получили широкие управленческие полномочия и стали субъектами публичного права. Вместе с тем в их задачи входит и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как субъекты частного права. Эти учреждения напрямую не входят в систему какого-либо государственного органа и, напротив, организационно обособлены от них. Вместе с тем децентрализованные учреждения подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях и — главе государства.
продолжение
--PAGE_BREAK--В процессе административной реформы децентрализованные учреждения были созданы для помощи министерствам. Они сочетают методы деятельности, характерные для государственных органов и хозяйствующих субъектов. Независимые агентства, государственные корпорации, публичные корпорации лучше приспособлены к работе в условиях рынка и поэтому весьма успешно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги.
В государственном управлении министерства традиционно выражают отраслевое начало. Отраслевой принцип управления имеет несомненные достоинства: возможность концентрировать ресурсы на ключевых для экономики и социального развития направлениях, строить классические исполнительные вертикали с четким механизмом принятия и реализации управленческих решений. Вместе с тем недостатки этого принципа являются прямым продолжением его достоинств. Если управление строится строго по отраслевому принципу, то без ущерба для развития территорий не обойтись.
Еще одна тенденция развития системы министерств — создание так называемых суперминистерств, которые образуются на основе объединения ряда отраслевых министерств или министерств и служб, действующих в смежных областях. Например — Министерство внутренней безопасности США. Оно было создано в 2003 г. и объединило 22 различные службы, отвечающие за безопасность: береговую охрану, пограничную охрану, аварийные службы и др. Задача этого суперминистерства — координация усилий по борьбе с террористическими угрозами в США.
Меняются и функции самих министерств (ведомств)[7]. В их деятельности управление и руководство сменяются на регулирование, координацию и контроль. Государство стремится оставить за собой вопросы стратегического управления и избавиться от всех избыточных функций, которые могут осуществлять хозяйствующие субъекты и саморегулируемые организации. Кроме того, центральные органы управления устраняют дублирующие функции с тем, чтобы избежать неэкономной и неэффективной траты управленческого труда.
В процессе административных реформ ведется поиск оптимальной модели взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью. Одно из направлений современных административных реформ — децентрализация, при которой полномочия, выполняемые ранее централизованной администрацией, передаются на местный уровень.
Для Российской Федерации важнейшим фактором, обусловившим необходимость проведения преобразований, стали малая эффективность и низкое качество публичного управления.
Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2004 г. Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2004 г. Россия среди 146 стран занимала 90-е место.
Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64% вкладываемых средств.
Одним из первых нормативных правовых актах, в котором были очерчены контуры административной реформы, стал Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах».
Учитывая опыт зарубежных стран, к актам административной реформы следует отнести федеральные законы, устанавливающие общие принципы разграничения полномочий между Российской Федераций и ее субъектами, а также федеральные законы, определяющие предметы местного ведения и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Речь идет о федеральных законах от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», действующих с изменениями и дополнениями.
Кроме того, идеи административной реформы отражены в новом законодательстве о государственной службе: федеральных законах от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Анализ нормативных правовых актов показывает, что в Российской Федерации, если и произошло перераспределение функций, то оно не вышло за пределы системы исполнительной власти. Была проведена работа по отмене ряда избыточных и дублирующих функций. При этом дублирующими, как правило, признавались одноименные функции, выполняемые несколькими федеральными органами исполнительной власти, а избыточными — просто ненужные.
Процедурные реформы. В ходе процедурных реформ меняются порядок принятия управленческих решений и соответственно место и роль государственных служащих в этом механизме.
Можно выделить следующие виды процедур: распорядительные, организационные, контрольные, координационные, юрисдикционные. Разнообразие административных процедур велико, поэтому в литературе называют и иные виды таких процедур: поощрительные, разрешительные, согласительные, коллизионные, регистрационные и др.
В процессе процедурных административных реформ в зарубежных странах:
1. Совершенствуется правовая регламентация административных процедур. Приблизительно до 1950-х гг. специального регулирования административных процедур не существовало. Сначала такой закон появился в США (1946). В 1960-х гг. один за другим были приняты законы об административных процедурах в западноевропейских странах. Сейчас такие законы есть и во многих странах Восточной Европы и в странах, образованных в результате преобразований на территории бывшего СССР.
2. Устраняются громоздкие бюрократические процедуры. Важное направление административных реформ — упрощение административных процедур: устранение ненужных согласований, отказ от представления излишних документов, заполнения многочисленных бланков и форм.
Так, во Франции коммунальные службы, префектуры и субпрефектуры оборудованы терминалами, позволяющими осуществлять платежи по банковским карточкам при взимании налогов и сборов, при оформлении технических паспортов на автомобили, водительских удостоверений, при уплате штрафов, выдаче документов о гражданском состоянии, оформлении виз, уплате таможенных сборов. Одновременно упрощены административные формальности в отношении регистрации предприятий.
3. Усиливается прозрачность административных процедур.
Страны, проводящие реформы, стремятся к созданию «информационного государства», максимально использующего информационные технологии для повышения эффективности работы государственных учреждений. Использование компьютеров и Интернета позволяет предоставлять услуги населению непосредственно на дому. Составной частью деятельности по информатизации во многих странах является программа «Электронное правительство». Один из лидеров в этом направлении — Великобритания.
Великобритания, Канада, Германия решают задачу перевода всех государственных услуг в режим «онлайн». С той или иной степенью успешности программа «Электронное правительство» реализуется и в других странах, проводящих административную реформу. Развивается система уплаты налогов через Интернет, создаются ультрасовременные информационные порталы для граждан, электронные «универсамы».
В процессе процедурных реформ меняется статус государственного служащего. Проведенные в ряде стран преобразования на государственной службе могут рассматриваться как самостоятельная реформа. Вместе с тем, безусловно, это и часть административной реформы. Реформирование государственной службы — проблема, которая может стать предметом самостоятельного исследования. Здесь же отметим только некоторые направления преобразований в данной сфере.
Организация государственной службы в англосаксонских и романо-германских странах имеет существенные отличия. Соответственно и недостатки государственной службы, которые пытаются преодолеть в процессе реформирования, неодинаковы. Так, существенным недостатком государственной службы признаются: в англосаксонских странах — запутанность правовых основ службы и несистематизированность службы; в романо-германских странах — замкнутость, изолированность об общества, невысокая эффективность.
В ходе административной реформы:
1. На государственной службе ставятся задачи повышения качества предоставления услуг. В результате реформ упрощаются процедуры приема населения государственными служащими, облегчается доступ граждан к административным документам, улучшается информирование граждан о предоставляемых услугах.
Например, во Франции государственные служащие обязаны принимать любое заявление от граждан под расписку, при этом они должны представляться гражданам, указывая свою фамилию и должность. Срок ответа исчисляется со дня отправления заявления, указанного на почтовом штемпеле, или по электронной почте. Граждане должны быть приняты по их просьбе для изложения своих соображений до того, как по их вопросу будет принято отрицательное решение. Создаются центры юридической и правовой помощи. Такие учреждения, как правило, открываются на окраинах городов, в проблемных кварталах, где живут безработные и малообеспеченные слои населения. В этих центрах жители могут получить юридическую консультацию, в том числе бесплатную консультацию адвоката, обеспечивается круглосуточное дежурство представителей ассоциаций помощи пострадавшим, службы Красного Креста.
2. Разрабатываются механизмы противодействия коррупции и бюрократизму.
Большое внимание на государственной службе уделяется вопросам этики. С этой целью разрабатываются кодексы поведения государственных служащих. Так, в Великобритании гражданские служащие обязаны проявлять лояльность к государству, избегать конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами, воздерживаться от деятельности, дискредитирующей гражданскую службу.[8]
3. Развитие контроля общества за деятельностью государственных служащих. Этой цели служат разнообразные мероприятия, направленные на усиление прозрачности государственной службы. Развиваются возможности судебного обжалования актов и действий публичной администрации.
4. Оценка деятельности государственного служащего ставится в зависимость от результатов его деятельности.
Так, в США в каждом административном ведомстве действуют собственные системы оценки, разрабатываемые на основе рекомендаций Службы управления персоналом. Аттестации служащих проходят ежегодно.
5. Вводятся системы непрерывной подготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Задачи, решаемые в процессе процедурных административных реформ, в Российской Федерации только ставятся. Конечно, и в этой сфере есть определенные сдвиги. Разработан ряд административных регламентов. Так, приняты постановления Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. N 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» и др. Ведется работа над административными регламентами исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
Вместе с тем в Российской Федерации нет административно-процессуального кодекса; рассмотрение споров, вытекающих из публичных правоотношений, рассредоточено между судами общей юрисдикции и арбитражными судами; создание административных судов затягивается. Нет и федерального закона об административных процедурах. Вряд ли полноценной заменой такого закона можно считать Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
В зарубежных странах, как уже отмечалось, законы об административных процедурах очень распространены. Процессуальным нормам там уделяется гораздо больше внимания, нежели в нашей стране. Это касается не только англосаксонских стран, для которых процедура составляет основу публичного управления, но и стран с другими правовыми системами.
В нашей стране определенные сдвиги есть и в реализации программы создания «Электронного правительства». Так, многие государственные органы и органы местного самоуправления имеют официальные сайты, на которых граждане могут ознакомиться с официальной информацией о данном органе. В государственных органах и органы местного самоуправления вводится электронный документооборот, позволяющий экономить время и управленческий труд. Вместе с тем отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий недостаточен для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти и др.
В государственно-служебном законодательстве появился ряд механизмов, эффективность которых апробирована в процессе административных реформ в зарубежных странах. К их числу можно отнести способы урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе; возможность установления по отдельным должностям гражданской службы особого порядка оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте; введение на гражданской службе должностных регламентов и т.д.
Структурные реформы. Под структурными реформами в стабилизационных программах международных финансовых организаций обычно понимаются экономические преобразования, связанные с изменением институционального базиса и правил регулирования экономики. В узком смысле структурные реформы включают направления, определяющие динамику институциональной среды развития бизнеса: приватизацию и корпоративное управление; процедуры банкротства; рынок земли и недвижимости; рынок труда; конструкцию налоговой системы; развитие финансовых институтов; внешнеэкономическую политику и политику в сфере иностранных инвестиций; регулирование специфических отраслей (естественные монополии, сельское хозяйство). В широком смысле структурные реформы включают дополнительно комплекс вопросов, связанных с «расходной» частью бюджета: бюджетный процесс, реформы в образовании, здравоохранении и жилищно-коммунальной сфере.
Термин «структурная реформа» используют и в отношении реформ, затрагивающих какую-либо одну отрасль: структурная реформа железнодорожного транспорта, электроэнергетики, образования и т.д., а также применительно в реформе отдельного государственного органа.
В российской науке административного права понятие структурной административной реформы не определено. По-видимому, под структурными административными реформами можно понимать комплексные реформы, в результате которых устанавливается структура публичного управления, разграничиваются функции стратегического руководства, текущего государственного управления и функции по оказанию публичных услуг, перераспределяются роли государственных и частных учреждений в единой системе публичного управления.
Наиболее последовательно структурные реформы были проведены в англосаксонских странах (Великобритании, Австралии, Новой Зеландии). Страны романо-германской правовой семьи идут по пути менее радикальных преобразований и не меняют основ сложившейся системы публичного управления. Тем не менее все страны ищут пути снижения государственных расходов, улучшения качества публичных услуг, повышения эффективности государственного управления, а для решения этих задач налаживают взаимоотношения между государственными и негосударственными структурами.
продолжение
--PAGE_BREAK--