Конституционное право зарубежных стран 2 2

Гипероглавление:
Предисловие
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
(окончание)
Глава X. Основы конституционного права США
§ 1. Конституция США
1. Конституционное развитие
2. Характеристика Конституции США
3. Конституции штатов
§ 2. Конституционно-правовой статус человека и гражданина
1. Общая характеристика правового регулирования прав, свобод и обязанностей
2. Гражданство США
3. Гражданские (личные) права, свободы и обязанности
4. Политические права, свободы и обязанности
5. Экономические, социальные и культурные права, свободы и обязанности
§ 3. Конституционно-правовые основы общественного строя
Правовое регулирование экономических, социальных и духовно-культурных отношений
2. Конституционно-правовое регулирование политической системы
§ 4. Выборы и референдум
1. Правовое регулирование выборов
2. Избирательные права
3. Организация выборов
4. Избирательный процесс
5. Особенности президентских выборов
6. Референдум
§ 5. Федеральные государственные органы
1. Форма правления и государственный режим
2. Конгресс США
3. Президент США
4. Федеральные суды
§ 6. Политико-территориальное устройство США.
Организация власти в штатах и иных территориальных образованиях
1. Американский федерализм
2. Органы власти штатов
3. Политико-территориальное устройство штатов
4. Местное самоуправление
5. Зависимые территории
Контрольные вопросы и задания
Литература
Глава XI. Основы конституционного права Бразилии
§ 1. Конституция Бразилии
1. Конституционное развитие
2. Общая характеристика действующей Конституции
§ 2. Конституционные основы правового статуса человека и гражданина
1. Характеристика конституционных прав и свобод
2. Бразильское гражданство и режим иностранцев
3. Индивидуальные и коллективные права и обязанности
4. Политические права и свободы
5. Экономические, социальные и культурные права и свободы
6. Конституционно-правовые гарантии прав и свобод
7. Чрезвычайные ограничения прав и свобод
§ 3. Конституционные основы общественного строя
1. Конституционное регулирование экономических отношений
2. Конституционное регулирование социальных отношений
3. Конституционное регулирование духовно-культурных отношений
4. Конституционное регулирование политических отношений и институтов
§ 4. Выборы, плебисцит и референдум
1. Принципы избирательного права
2. Конституционные принципы избирательного процесса
3. Плебисцит и референдум
§ 5. Федеральные государственные органы
1. Национальный конгресс
2. Президент республики
3. Федеральная судебная система
4. Счетный трибунал Союза
§ 6. Политико-территориальное устройство.
Публичная власть в субъектах федерации и на местах
1. Бразильский федерализм
2. Органы публичной власти штатов
3. Муниципии, федеральный округ и территории
4. Федеральное вмешательство
Контрольные вопросы и задания
Литература
Глава XII. Основы государственного права Китая
§ 1. Конституция Китая
1. Конституционное развитие
2. Характеристика действующей Конституции КНР
§ 2. Конституционные основы правового статуса граждан КНР и иностранных граждан в КНР
1. Общая характеристика конституционных прав, свобод и обязанностей
2. Китайское гражданство и режим иностранцев
3. Политические права, свободы и обязанности
4. Гражданские (личные) права, свободы и обязанности
5. Экономические, социальные и культурные права, свободы и обязанности
6. Конституционные гарантии прав и свобод
§ 3. Конституционные основы общественного строя
1. Конституционное регулирование экономических отношений
2. Конституционное регулирование социальных и духовно-культурных отношений
3. Конституционно-правовое регулирование политической системы
§ 4. Выборы, отзыв и консультации
1. Избирательные права
2. Организация выборов и избирательный процесс
3. Отзыв
4. Консультации
§ 5. Государственные органы
1. Всекитайское собрание народных представителей
2. Постоянный комитет ВСНП
3. Председатель КНР
4. Государственный совет
5. Центральный военный совет
6. Судебная система
§ 6. Политико-территориальное устройство. Местные органы власти
1. Административно-территориальное устройство КНР
2. Местные органы государственной власти в провинциях, городах, уездах, волостях, поселках и городских районах
3. Органы самоуправления в районах национальной автономии
4. Особые административные районы
5. Свободные экономические зоны
6. Конституционно-правовая ситуация на Тайване
Контрольные вопросы и задания
Литература
Глава XIII. Основы конституционного права Индии
§ 1. Конституция Индии
1. Конституционное развитие
2. Общая характеристика Конституции в действующей редакции
§ 2. Конституционно-правовой статус человека и гражданина
1. Общая характеристика
2. Гражданство и режим иностранцев
3. Личные права, свободы и обязанности
4. Политические права, свободы и обязанности
5. Экономические, социальные и культурные права, свободы и обязанности
6. Конституционные гарантии прав и свобод
§ 3. Конституционные основы общественного строя
1. Конституционное регулирование экономических, социальных и культурных отношений
2. Конституционное регулирование политической системы
§ 4. Выборы государственных органов
1. Общая характеристика избирательного права
2. Избирательные права
3. Организация выборов
4. Избирательный процесс
§ 5. Государственные органы Союза
1. Парламент
2. Президент Индии
3. Совет министров
4. Генеральный атторней для Индии
5. Судебная система и конституционный контроль
6. Ревизор — генеральный аудитор Индии
§ 6. Политико-территориальное устройство.
Организация власти в штатах, союзных территориях и на местах
1. Индийский федерализм
2. Публичная власть в штатах и союзных территориях
3. Политико-административное устройство штатов и союзных территорий. Местное самоуправление и управление
Контрольные вопросы и задания
Литература
Глава XIV. Основы конституционного права Японии
§ 1. Конституция Японии
1. Конституционное развитие
2. Общая характеристика действующей Конституции
§ 2. Конституционно-правовой статус человека и гражданина
1. Общая характеристика конституционных прав и свобод
2. Японское гражданство
3. Гражданские (личные) права и свободы
4. Политические права и свободы
5. Экономические, социальные и культурные права, свободы и обязанности
§ 3. Конституционно-правовые основы общественного строя
1. Конституционно-правовое регулирование экономических, социальных и духовно-культурных отношений
2. Конституционные основы политической системы
§ 4. Выборы, отзыв и референдум
1. Избирательные права
2. Система парламентских выборов
3. Выборы органов местного самоуправления
4. Отзыв
5. Референдум
§ 5. Государственные органы
1. Форма правления и государственный режим
2. Император
3. Парламент
4. Кабинет министров
5. Судебная система
§ 6. Политико-территориальное устройство. Публичная власть в префектурах и на местах
1. Политико-территориальное устройство
2. Местные органы публичной власти
3. Контроль центра над местным самоуправлением
Контрольные вопросы и задания
Литература
Глава XV. Основы конституционного права Казахстана
§ 1. Конституция Республики Казахстан
1. Конституционное развитие
2. Общая характеристика действующей Конституции
§ 2. Конституционно-правовой статус человека и гражданина
1. Общая характеристика
2. Казахстанское гражданство и режим иностранцев
1. Личные права, свободы и обязанности
4. Политические права, свободы и обязанности
5. Экономические, социальные и культурные права, свободы и обязанности
6. Конституционные гарантии прав и свобод
§ 3. Конституционные основы общественного строя
1. Конституционно-правовое регулирование экономических, социальных и духовно-культурных отношений
2. Конституционные основы политической системы
§ 4. Выборы и референдум
1. Избирательные права
2. Избирательный процесс
3. Парламентские выборы
4. Президентские выборы
5. Выборы местных государственных органов и органов местного самоуправления
6. Референдум
§ 5. Государственные органы
1. Форма правления и государственный режим
2. Президент республики
3. Парламент
4. Правительство
5. Конституционный совет
6. Счетный комитет по исполнению республиканского бюджета
7. Судебная система
§ 6. Политико-территориальное устройство.
Региональное и местное управление и самоуправление
1. Политико-территориальное устройство республики
2. Местное государственное управление
3. Местное самоуправление
Контрольные вопросы и задания
Литература
--PAGE_BREAK--/>/>

ББК 67.400

К 65Учебник подготовлен кафедрой конституционного (государ­ственного) права зарубежных стран Московской государственной юридической академии.Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. Т. 4.

К65Часть Особенная: страны Америки и Азии / Отв. ред. проф. Б. А. Страшун. — Издатель­ство НОРМА (Издательская группа НОРМА—ИНФРА • М), 2001. — 656 с.ISBN 5-89123-575-7 (НОРМА)

ISBN 5-16-0.00758-Х (ИНФРА • М)В настоящем томе излагаются включенные в программу МГЮА основы конституционного права пяти крупнейших стран мира, располо­женных в Америке и Азии, а также одной из азиатских стран СНГ. Это США, Бразилия, Китай, Индия, Япония, Казахстан. Нумерация соответ­ствующих глав продолжает нумерацию третьего тома учебника, где из­ложены основы конституционного права девяти стран Европы. Студенты таким образом могут ознакомиться с конституционным правом как высо­коразвитых демократических стран, так и среднеразвитых и развиваю­щихся стран, а также с конституционным правом самой большой по на­селению страны мира, сохраняющей социалистический строй. По каждой из стран приводится список рекомендуемой и дополнительной литературы на русском языке.

Учебник предназначен для студентов, аспирантов и преподавате­лей юридических вузов и факультетов и может использоваться также на политологических, исторических и географических факультетах вузов.ISBN 5-89123-575-7 (НОРМА) ® Коллектив авторов, 2001
ISBN 5-16-000758-Х (ИНФРА • М) © Издательство НОРМА, 2001Авторский коллектив:Алебастрова И. А.,кандидат юридических наук, доцент — гл. X (совместно с В. А. Рыжовым);

Андреева Г. Н., кандидат юридических наук, доцент — гл. XII (кроме п. 6 § 6);

Кашкин С. Ю.,доктор юридических наук, профессор — гл. XIII;

Маклаков В. В.,доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации — гл. XI;

Осавелюк А. М.,кандидат юридических наук, профессор — гл.XIV, XV;

Рыжов В. А.,кандидат юридических наук, доцент — гл. X (совместно с И. А. Алебастровой);

Страшун Б. А., доктор юридических наук, профессор, за­служенный деятель науки Российской Федерации — п. 6 § 6 гл. XII, предисловие.Руководитель авторского коллектива — профессор Б. А. Страшун.
Предисловие
Настоящим, 4-м, томом завершается издание первого пост­советского учебника по конституционному (государственному) праву зарубежных стран, длившееся около девяти лет. За это время наш авторский коллектив трижды издал в издательстве БЕК общую часть курса (тома 1 и 2), которая, к нашей радо­сти, встретила и встречает почти исключительно положитель­ные отклики. Распроданы два тиража выпущенного в том же издательстве первого издания 3-го тома, который посвящен основам конституционного (государственного) права девяти зару­бежных стран Европы, включенных в программу МГЮА. Сегод­ня, однако, приходится констатировать, что содержание этого тома уже частично устарело: том был издан в 1997 г. (в 1998.г. он был просто допечатан), после чего в Польше и Швейцарии вступили в силу новые конституции — в 1997 и 2000 гг. соот­ветственно, а кроме того, в ряде других стран произошли ча­стичные изменения в конституционно-правовом регулировании общественных отношений. Таким образом, ощущается потреб­ность во втором издании 3-го тома, и авторский коллектив приступил к его срочной подготовке.

К сожалению, не по нашей вине нарушилось сотрудни­чество авторского коллектива с издательством БЕК, и насто­ящий, 4-й, том любезно согласилось выпустить издательство НОРМА, которое, как мы надеемся, будет переиздавать и предыдущие тома учебника по истечении срока договора с издательством БЕК. Этим обстоятельством объясняется то, что 4-й том выпускается в ином оформлении, чем три предыду­щих.

В последнее время в учебном плане МГЮА произошли некоторые изменения, касающиеся блока конституционно-пра­вовых дисциплин. Исключен из числа обязательных курс кон­ституционного права зарубежных стран СНГ. Это побудило нас ввести в особенную часть нашего курса основы конститу­ционного права двух крупнейших из этих стран, расположен­ных соответственно в Европе и Азии, — Украины и Казахста­на. Чтобы не перегружать курс, кафедра решила исключить из него основы конституционного права Венгрии и основы государственного права Индонезии. Этот выбор был продиктован тем, что никто на кафедре, к сожалению, не владеет в необ­ходимой степени языками указанных стран, а кроме того, в Индонезии происходят поистине революционные события, и невозможно при существующем информационном обеспечении своевременно отслеживать изменения в источниках государ­ственного права. В такой обстановке любая информация об Индонезии, которая была бы нами включена в учебник, может с большой вероятностью устареть еще до того, как он будет напечатан.

Это изменение программы нашего курса в настоящем томе уже учтено: основ государственного права Индонезии в нем нет, но зато есть основы конституционного права Казах­стана. Можно, пожалуй, утверждать, что основы казахстан­ского конституционного права описаны в таком объеме в рос­сийской литературе впервые: изданные к настоящему времени два учебника конституционного права зарубежных стран СНГ содержат только общую часть и не дают целостной информа­ции о конституционном праве отдельных стран.

Мы были бы признательны за любые критические заме­чания и в отношении настоящего тома, и в отношении преды­дущих томов, что позволило бы нам при последующих пере­изданиях усовершенствовать текст учебника.

В заключение хочу выразить глубокую признательность друзьям и коллегам, снабдившим авторский коллектив необхо­димой информацией либо оказавшим помощь в ее получе­нии, — С. И. и Л. В. Бельдинским, доктору юридических наук, профессору Л. М. Гудошникову, доктору филологических наук, профессору Е. Г. Пырикову.Май 2001 года Профессор Б. А. Страшун
    продолжение
--PAGE_BREAK--ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ (окончание) Глава X. Основы конституционного права США § 1. Конституция США 1. Конституционное развитие
Читателю уже известно, что честь авторства идеи консти­туционализма и роль первопроходца на сложном пути ее реали­зации исторически принадлежит Великобритании и ее мыслите­лям (прежде всего Дж. Локку). Однако заслуга Соединенных Штатов Америки в утверждении, развитии и распространении теории и практики конституционализма является ничуть не меньшей. Именно здесь Конституция приобрела совершенную юридическую форму, которая по сей день используется боль­шинством стран мира. Североамериканский континент явился родиной писаных конституций.

Первоначально документы, официально именовавшиеся конституциями, были приняты в 1776—1777 гг., то есть в на­чале Войны за независимость от британской Короны, во всех 13 штатах, объединившихся вскоре в единое государство. В них осуществлялось целостное регулирование основ устройства государства с тем, чтобы обеспечить человеку «блага свободы». Принятие союзной Конституции в 1787 г. явилось крупным шагом в содержательном развитии конституционализма. Впер­вые были теоретически разработаны и законодательно офор­млены такие важнейшие институты конституционного права, как президентство и президентская республика, федерализм, система сдержек и противовесов, получившие впоследствии признание и широкое распространение в мире. Таким обра­зом, США можно по праву считать второй родиной реально­го конституционализма.

Конституция 1787 г. знаменовала собой образование в мире нового государства — Соединенных Штатов Америки. С 27 последующими поправками эта Конституция действует поныне. Ее принятие, как уже было сказано, явилось результа­том объективной потребности в объединении штатов, проявив­шейся в ходе их борьбы за независимость.

В сентябре 1774 г. в Филадельфии собрался I Континен­тальный конгресс, в работе которого приняли участие пред­ставители 12 колоний, избранные их легислатурами (парла­ментами). Конгресс направил британскому Королю послание с требованием отмены законов, нарушающих интересы колоний. В апреле 1775 г. началась Война за независимость, а в мае собрался II Континентальный конгресс, который выработал общую программу борьбы, принял решение об образовании регулярной армии и избрал верховным главнокомандующим Джорджа Вашингтона.

4 июля 1776 г. Конгресс принял разработанную под руко­водством Томаса Джефферсона Декларацию независимости. Эта дата является главным национальным праздником США и отмечается как День независимости. Декларация, исходя из «самоочевидной истины», что все люди созданы равными и имеют «право на жизнь, свободу и стремление к счастью», обосновала неотвратимость отделения от Великобритании и образования «свободных и независимых штатов». Декларация по сути представляла собой первый исторический шаг по пути формирования собственно американской государственности, собственно американской правовой системы. Однако, с другой стороны, параллельно процессу разработки Декларации и вслед за ее принятием, как уже указывалось, все 13 штатов приняли собственные конституции. Таким образом, борьба за обретение независимости породила не только стремление к объединению, но и обратную тенденцию суверенизации шта­тов. Напомним, что слово «штат» (state) означает «государ­ство». В условиях войны все же возобладала идея единства.

15 ноября 1777 г. Континентальный конгресс одобрил Ста­тьи конфедерации и вечного союза, ратифицированные после­дним из штатов 1 марта 1781 г. Возникшее конфедеративное образование было квазигосударственным, слабоцентрализован­ным. В качестве органа конфедерации был учрежден однопа­латный Конгресс, в котором каждый штат имел один голос. Наиболее важные вопросы решались Конгрессом с согласия 9 из 13 штатов. К таким вопросам относились утверждение бюд­жета; установление численности армии и назначение главно­командующего; заключение договоров, союзов, осуществление займов. Постоянного исполнительного органа не было: Конгресс сам осуществлял исполнительную власть. Предусматривалась должность Президента, но его роль сводилась к председательствованию на заседаниях Конгресса.

За штатами сохранялась несколько ограниченная самосто­ятельность в таких важных сферах, как налоговая и кредит­но-денежная политика, а также оборона и безопасность. Уже в ходе военных действий, а особенно по их окончании в 1783 г., когда, подписав Версальский мирный договор, Вели­кобритания признала «свободу, суверенность и независимость» 13 американских колоний, проявились отрицательные черты слабого государственно-правового объединения штатов. Между штатами зачастую возникали конфликты, в частности при оп­ределении границ. Некоторые штаты установили высокие тамо­женные сборы, что препятствовало развитию единого эконо­мического пространства и ущемляло интересы других штатов. В расстройство пришла и финансовая система, что постави­ло под угрозу возвращение займов, сделанных во время вой­ны. В результате положение обширных слоев населения, прежде всего фермеров и рабочих, резко ухудшилось. В ряде регионов вспыхнули восстания.

25 мая 1787 г. в Филадельфии собрался Конвент для вы­работки Конституции Соединенных Штатов. Он состоял из 55 делегатов, избранных легислатурами 12 штатов (штат Род-Айленд, где возобладали антифедералистские настроения, отказался участвовать в работе Конвента). 17 сентября того же года в результате борьбы и взаимных уступок между сторон­никами различных концепций текст Конституции Соединен­ных Штатов был утвержден Конвентом и подписан 39 деле­гатами. Остальные делегаты отказались от участия в работе Конвента, покинув заседание. На следующий день текст был опубликован и направлен Конгрессу, который 28 сентября ра­зослал его легислатурам штатов для ратификации. В ходе процесса ратификации население, составившее очень скоро единую страну, впервые разделилось на два противоборству­ющих лагеря. Сторонники Конституции (следовательно, обра­зования единого государства) стали называться федералиста­ми, а их противники — антифедералистами.

Борьба за ратификацию Конституции была ознаменована яркой вспышкой блестящей публицистики. Видными предста­вителями антифедералистского ее направления были Д. Клин­тон, Р. Ли, Д. Мэйсон. Публицистическое же наследие феде­ралистов, по сей день признаваемое вершиной политической мысли США, представлено знаменитым собранием из 85 ста­тей, опубликованных в период с конца октября 1787 г. по конец мая 1788 г. в газетах штата Нью-Йорк под псевдонимом Публий и общим названием «Федералист». Авторы статей — А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и Джон Джей — преследовали со­вершенно конкретную цель: снабдить сторонников Конституции вескими доводами в пользу ее ратификации. Однако в истории американского, да и мирового конституционализма «Федерали­сту» было предназначено сыграть гораздо большую роль: ба­зируясь на стройной системе философских представлений о человеке, собственности, сущности государства, этот труд стал основой американской государственно-правовой идеологии.

Ратификация Конституции в большинстве штатов соглас­но предписаниям Конвента осуществлялась в два этапа: сна­чала население избирало делегатов конвентов, а затем голо­сование по проекту проводилось в этих конвентах. Первым Конституцию единогласно ратифицировал конвент штата Де­лавэр (7 декабря 1787 г.). Девятым штатом, благодаря ратифи­кации которым Конституция вступила в силу (как того требо­вала ее VII статья), стал Нью-Гэмпшир (21 июня 1788 г.). Ос­тальные четыре штата ратифицировали Конституцию позднее (самым последним был Род-Айленд, где ратификация состоя­лась 29 мая 1790 г.).

В конце 1788 г. в одиннадцати штатах, ратифицировавших к этому времени Конституцию, состоялись выборы в палаты Конгресса США, а также президентские выборы. В апреле 1789 г. Конгресс первого созыва и первый Президент, которым стал Дж. Вашингтон, приступили к исполнению своих функций.

Таким образом, Конституция США 1787 г. юридически оформила победу бывших колоний над британской Короной и образование нового суверенного государства — Соединенных Штатов Америки.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Характеристика Конституции США
Структурно Конституция США включает сегодня преам­булу, 7 статей и 27 поправок и представляет собой весьма лаконичный документ. При этом преамбула ни судами, ни док­триной в качестве составной части Конституции не признается. В ней обозначены источник, от которого исходит Конституция («Мы, народ...»), а также цели принятия последней (образование более совершенного Союза, утверждение правосудия, обеспе­чение внутреннего спокойствия, организация совместной обо­роны, содействие общему благосостоянию и обеспечение благ свободы).

Именно с целью обеспечения благ свободы «отцы-основа­тели», как в 1918 г. назвал разработчиков Конституции сена­тор, а затем Президент США Уоррен Гардинг, стремились организовать власть в новом государстве таким образом, чтобы в максимально возможной степени оградить человека от ее произвола, поставить преграду деспотическому правлению. В качестве основного средства достижения указанных целей Конституция признала принцип разделения властей, причем действующий как «по горизонтали», так и «по вертикали». Особая заслуга «отцов-основателей» состоит в том, что они существенно развили содержание упомянутого конституци­онного принципа по сравнению со считавшейся в то время классической трактовкой французского просветителя Шарля Л. Монтескье, дополнив его доктриной, получившей название системы сдержек и противовесов (checks and balances). Юри­дической моделью реализации идеи разделения властей с ис­пользованием системы сдержек и противовесов явилась уста­новленная Конституцией США впервые в истории президент­ская республика. Наряду с разделением властей ключевыми, концептуальными идеями Конституции явились федерализм и судебный контроль, включивший вскоре и проверку конститу­ционности правовых актов. Как утверждают американские исследователи, перечисленные принципы представлялись «от­цам-основателям» настолько самоочевидными и бесспорными, что они не получили прямого словесного закрепления в тек­сте Конституции, пронизывая, однако, все ее содержание*.

* См.: Мишин А. А., Власихин В. А.Конституция США. Политико-право­вой комментарий. М., 1985. С. 10.

В Конституции наряду с организацией власти регулируют­ся вопросы обеспечения стабильности и верховенства самой Конституции, а также фрагментарно некоторые вопросы пра­вового статуса человека и содержатся переходные положения. Первые три статьи определяют статус федеральных органов государственной власти: Конгресса (ст. I), Президента (ст. II) и Верховного суда (ст. III). Вопросы федерализма урегулирова­ны в основном ст. IV. Наконец, три заключительные статьи посвящены по большей части самой Конституции. Статья V регламентирует процедуру принятия поправок к Конституции, ст. VI содержит гарантии верховенства и высокого политичес­кого авторитета Конституции (необходимость принесения при­сяги о ее соблюдении всеми парламентариями, а также дол­жностными лицами исполнительной и судебной власти страны). Что же касается ст. VII, то она представляет сегодня лишь исто­рический интерес, устанавливая порядок ратификации Консти­туции штатами, а также удостоверяя ее юридическую легитимность.

Изменение Конституции США осуществляется в отличие от конституций многих других стран путем добавления к ней поправок, не инкорпорируемых в ее текст. Обратим внимание читателя на то, что каждая публикация текста статей Консти­туции и поправок к ней включает все, в том числе недейству­ющие (измененные или отмененные) ее положения*. Поправ­ки публикуются отдельно — после статей первоначального текста, в хронологическом порядке — каждая под соответству­ющим порядковым номером.

* Правда, в официальных изданиях Конституции указывается в приме­чаниях, какие ее положения утратили силу и к каким поправкам сле­дует в этой связи обращаться.

В действующих ныне поправках регулируются вопросы правового положения человека, в том числе избирательного права, некоторые вопросы формирования и организации дея­тельности государственных органов, соотношения полномочий федерации и штатов. Первые 10 поправок, вступившие в силу в 1791г., провозглашают важнейшие права человека и граж­данина, а также их юридические гарантии. Поэтому по ана­логии с одним из основополагающих актов британской консти­туции, принятым на столетие ранее, их именуют Биллем о правах.

Конституция США в ст. V предусматривает весьма слож­ную процедуру внесения поправок, являясь одной из самых жестких в мире. Поправкапринимается 2/3голосов членов каждой палаты Конгресса либо специально созванным по ини­циативе легислатур 2/3штатов Конвентом — органом учреди­тельной власти. После принятия поправки на федеральном уровне она подлежит ратификации штатами. Для вступления поправки в силу необходимо ее одобрение 3/4штатов (в на­стоящее время — 38). Штаты могут ратифицировать поправки также в двух формах, аналогичных используемым на феде­ральном уровне: либо легислатурами, либо конвентами. Таким образом, процедура внесения поправки в Конституцию США включает две основные стадии: принятие на федеральном уровне и ратификацию штатами, а поправки могут вноситься посредством одной из четырех возможных процедур. Схематич­но их можно обозначить следующим образом:

1) Конгресс — легислатуры;

2) Конгресс — конвенты;

3) Конвент — легислатуры;

4) Конвент — конвенты.

До сих пор на практике все поправки, кроме одной, вно­сились по первой из этих процедур. Исключение составила XXI поправка, отменившая «сухой закон», введенный XVIII поправкой, — она была принята Конгрессом и ратифицирована конвентами штатов.

Сверхжесткий порядок изменения Конституции США 1787 г., установленный для придания ей стабильности, в соче­тании с проведением политики воспитания у населения уваже­ния к своему высшему закону, несомненно, достиг своей цели. Более чем за 200-летнюю историю США в Конгресс было вне­сено около 5 тыс. поправок к Конституции. Из них палатами одобрены 33, а были ратифицированы, как известно, 27, из которых 26 действуют. Как видно, наиболее сильной «фильт­рации» проекты поправок подвергаются Конгрессом. Однако и ратификация штатами представляет собой весьма серьезный барьер на пути внесения поправок. Истории развития амери­канской Конституции известны примеры, когда ратификация поправки затягивалась на десятилетия и даже века. Своеобраз­ный рекорд здесь принадлежит XXVII поправке, запрещаю­щей парламентариям увеличивать собственное жалованье: со­ответствующий закон может вступить в силу только после очередных выборов нижней палаты. Поправка была принята Конгрессом по предложению Дж. Мэдисона в 1789 г., а рати­фицирована необходимым числом штатов и вступила в силу лишь 7 мая 1992 г. Таким образом, процесс ратификации занял 203 года. Чтобы исключить подобную практику, Конгресс с 1917 г. стал обычно устанавливать сроки для ратификации. Если тре­буемое число штатов за отведенное время не одобрит поправ­ку, она считается отклоненной ими. Так произошло, например, с принятыми Конгрессом в 1972 и 1978 гг. соответственно по­правками о равноправии мужчин и женщин и о придании фе­деральному округу Колумбия статуса штата.

Некоторые действующие поправки были ратифицированы рядом штатов гораздо позже того момента, когда они вступи­ли в силу. Так, штаты Массачусетс, Джорджия и Коннекти­кут ратифицировали Билль о правах лишь к 150-й годовщине его одобрения Конгрессом — в 1939 г.

Почтенный возраст американской Конституции, ее лако­ничность и формальная неподатливость изменениям обусловилиотсутствие в ней многих институтов, ставших в настоя­щее время традиционными в общемировой практике консти­туционализма. Это основы правового статуса политических партий; характеристика государства как правового, светского, демократического, социального; многие права социального характера и т. д. Перечисленные пробелы восполняются актами Конгресса и Президента, конституционными обычаями, судеб­ными прецедентами, огромное множество которых породило в американской доктрине понятие «живой конституции», соответствующей жизненным реальностям современного мира. Особенно важной является деятельность судов, прежде всего Верховного суда США, по осуществлению конституционного контроля и толкованию Конституции, в процессе которой ее положения подвергаются гибкой интерпретации сообразно потребностям общественного развития. В результате, как от­мечают многие американские исследователи, буквальное тол­кование Конституции давно утратило смысл, оно попросту невозможно без учета судебных решений по конституционным вопросам. Не имея права ни принимать, ни отменять законы, а тем более конституционные нормы, именно суды тем не менее играют решающую роль в определении содержания дей­ствующей Конституции.

Известный французский правовед Рене Давид отмечал, что без учета судебного толкования, путем лишь одного оз­накомления с текстом невозможно понять ни одного положе­ния Конституции, в частности, решить вопрос о том, соответ­ствует ли ей тот или иной закон*.

* См.: Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы совре­менности. М., 1996. С. 300.

По выражению Г. Э. Хьюза, возглавлявшего Верховный суд США с 1930 по 1941 г., «Конституция представляет собой то, что говорят о ней судьи»*. Толкование судьями Конститу­ции, как уже отмечалось, позволяет приспособить ее положе­ния к изменяющимся историческим условиям, сообщает ей гибкость и эластичность. Истории известны случаи, когда та­кая интерпретация по прошествии некоторого временного промежутка изменялась до противоположности, что, впрочем, отражало изменение и развитие самого общества. При этом вручение права интерпретации конституционных норм профес­сионалам — юристам высочайшего класса, к тому же пользующимся в обществе большим авторитетом и независимостью, снижает до минимума опасность произвола и злоупотреблений при его осуществлении. Впрочем, огромная роль судов в фор­мировании норм конституционного права вызывает у некото­рых исследователей возражения**.

* См.: Corwin's E. S. The Constitution and What It Means Today. Princeton, 1978. P. 1.

** См.: Bork R. H. The Temptation of America. The Political Reduction of the Law. N. Y., 1978. P. 144.

В понятие «живой конституции» доктрина также нередко включает не только формальные источники конституционно­го права, но и конституционное поведение, т. е. добровольное следование высшему закону, причем не только его букве, но и духу, которое предполагает прежде всего укоренение в общественном сознании идеи незыблемости прав человека. Без этого Конституция не имела бы никакой ценности и смысла.

Конституция США положила начало современному пони­манию конституции как в материальном, так и в формальном смысле. С одной стороны, впервые конституцией стал назы­ваться юридический акт, осуществляющий целостное регули­рование основ устройства государства. С другой — особая зна­чимость данного документа обусловила наличие у него и спе­цифических формально-юридических признаков: наивысшей юридической силы, а также усложненного порядка изменения по сравнению с иными правовыми актами, в том числе зако­нами. Для подавляющего большинства конституций различных стран мира характерно сочетание указанных материально-правовых и формально-правовых признаков. Поэтому все их, в известном смысле, можно считать потомками Конституции США 1787 г.

Однако не только и, пожалуй, не столько форма амери­канской Конституции, сколько ее содержание способствовало распространению доктрины и практики конституционализма во всем мире. Эта ее роль есть предмет особой гордости американ­цев. Признавая свою Конституцию, возможно, самой «важной статьей экспорта США»*, американцы и внутри страны все­мерно поддерживают ее высокий престиж и авторитет. Об этом красноречиво свидетельствуют многие обстоятельства политико-правовой действительности США. Так, все парла­ментарии, должностные лица судебной и исполнительной вла­сти, как Союза, так и штатов, включая Президента США, при вступлении в должность дают присягу или торжественное обещание соблюдать Конституцию (ст. II, VI). Процесс натура­лизации в качестве необходимых предварительных условий предусматривает, в частности, проверку «понимания основных принципов Конституции США», а также принесение присяги, декларирующей «поддержку Конституции Соединенных Шта­тов и выступление в ее защиту от любых внешних и внутрен­них врагов».

*Мишин А. А., Власихин В. А. Указ. соч. С. 13.



    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Конституции штатов
Федеративное устройство США исторически характеризу­ется наличием наряду с федеральной Конституцией собствен­ной конституции у каждого штата.

За всю историю Северной Америки до 1991 г. на террито­рии США в общей сложности было принято 146 конституций штатов*. Они принимались в разное время. Среди действующих этих конституций три были приняты в XVIII в., 29 — в XIX, остальные — в XX. Самой старой из них является Конституция штата Массачусетс 1780 г., самой новой — Конституция штата Джорджия 1982г.

* См.: Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. М., 1998. С. 80.

Исторически наиболее активными в конституционном стро­ительстве были штаты Юга. Так, чемпионом по числу приня­тых конституций является Луизиана, конституционная исто­рия которой насчитывает 11 высших законов. Западные же штаты, наоборот, как правило, принимали по одной консти­туции. В большинстве штатов конституции принимались кон­вентами и одобрялись референдумами.

Ни одна из действующих ныне конституций штатов не имеет значительных черт сходства с федеральной Конституци­ей. В сравнении с последней высшие законы штатов имеют следующие особенности: упрощенный порядок изменения кон­ституционных положений, а отсюда и большая подвижность*; значительный объем большинства конституций, усложненность внутренней структуры, детализированность текста, прямое отражение в нем современных политико-правовых реальностей. Заметно отличаются конституции различных штатов и друг от друга. Так, 17 из них провозглашают равноправие мужчин и женщин, 21 содержит право народной инициативы, 37 — институт референдума, 15 — право отзыва населением депута­тов и различных чиновников публичной службы.

* В штате Джорджия, например, в Конституцию 1945 г., действовавшую до 1976 г., было внесено 832 поправки.§ 2. Конституционно-правовой статус человека и гражданина 1. Общая характеристика правового регулирования прав, свобод и обязанностей
Американская правовая доктрина базируется на концеп­ции естественного происхождения прав и свобод человека. Данный принцип послужил своего рода национальной идеей, под лозунгом которой была завоевана независимость и образо­вано государство. Именно в Британской Северной Америке впервые в истории основные права и свободы получили ком­плексное закрепление в документе конституционного значе­ния — Декларации прав штата Виргиния, принятой 12 июня 1776 г. Парадокс заключался в том, что, будучи идеологичес­ки направленным против Великобритании, содержание Декла­рации, как и более позднего североамериканского законода­тельства, базировалось на идеях, разработанных и утвердив­шихся к тому времени именно в этой стране — исторической родине, против которой восстали колонисты.

Спустя 22 дня после Виргинской декларации — 4 июля 1776 г. принимается Декларация независимости США, камер­тоном содержания которой также является идея неотчуждае­мости прав человека, которые должны быть гарантированы государством: «Все люди сотворены равными и все они одаре­ны Создателем некоторыми неотъемлемыми правами, к числу которых принадлежат жизнь, свобода и стремление к счастью. Для обеспечения этих прав людьми учреждаются правитель­ства». Принятые в ходе освободительной борьбы конституции штатов также признавали ключевой идеей своего содержания права человека.

Следующим шагом на пути «обеспечения благ свободы» явилась Конституция США 1787 г. Однако непосредственное словесное отражение в ней получили лишь отдельные, весь­ма немногочисленные права и свободы. Так, Конституция зап­ретила приостановку действия привилегии хабеас корпус, если только этого не потребует общественная безопасность в слу­чае мятежа или вторжения (разд. 9 ст. I). В ст. III (разд. 2) Конституция предписывает все дела о преступлениях рассматривать судами присяжных. Она запретила принятие законов об опале (назначение наказания без судебного разбирательства) и законов, имеющих обратную силу (разд. 9 ст. I). Конституция запретила лишать гражданских прав членов семей тех лиц, которые осуждены за государственную измену (разд. 3 ст. III), и установила равенство прав граждан различных штатов (разд. 2 ст. IV). Статья VI Конституции запрещает проверку религиоз­ной принадлежности в качестве условия для занятия какой-либо должности на службе США. Вот и все права и свободы человека, которые первоначально провозгласил высший за­кон США. Нетрудно заметить, что он обошел молчанием воп­рос о рабстве, существовавшем в ряде штатов, не упомянул о неотъемлемом характере прав человека, не содержал цело­стного регулирования прав человека и гражданина.

«Отцы-основатели» обосновывали этот факт различными аргументами. Одни считали, что Конституция сама по себе является Биллем о правах, поскольку содержит главные га­рантии таких прав в виде разделения властей, сильных и не­зависимых судов, выборности парламентариев и Президента и т. д. Поэтому вербальное утверждение прав и свобод они по­лагали конституционным излишеством: будучи естественными, права, дескать, не нуждаются в позитивном формулировании. Важным аргументом в пользу отсутствия в Конституции переч­ня важнейших прав и свобод служило и то, что они уже были записаны в конституциях штатов.

Однако в некоторых штатах (Род-Айленд, Северная Ка­ролина) такой подход не нашел поддержки. Они требовали дополнить Конституцию Биллем о правах под угрозой отказа от ее ратификации. Их позиция мотивировалась тем, что силь­ная власть центрального правительства представляет собой наибольшую угрозу правам человека. Поэтому именно феде­ральная Конституция (а не только конституции штатов) дол­жна взять на себя обязательства по соблюдению прав и свобод человека. А для этого важнейшие из них должны быть провозг­лашены и стать тем самым ограничителями власти централь­ного правительства. В конце концов такая позиция возобладала.

В 1789 г. Конгрессу были представлены 10 поправок к Кон­ституции, касающиеся прав и свобод человека. Они были ра­тифицированы необходимым числом штатов к 15 декабря 1791 г. и получили, как мы упомянули выше, наименование Билль о правах.

Билль о правах весьма своеобразно гарантирует права и свободы, используя негативный способ их формулирования. Тем самым его создатели подтвердили свою приверженность идеям естественного права: главный акцент в конституционной регламентации прав и свобод сделан не на их провозглашении, а на механизме их гарантированности, прежде всего стремле­нии не допустить произвола государственной власти, устано­вить ее пределы по отношению к человеку. В связи с этим и появилась формула «Конгресс не должен...». На естественно-правовой концепции основывается и IX поправка, установившая, что «перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом».

Нормы о правах и свободах содержатся и в ряде других поправок к Конституции, внесенных в нее после принятия Билля о правах. Девять из них непосредственно касаются прав и свобод.

Наибольшее внимание в Конституции США и поправках к ней уделяется политическим и гражданским правам и свобо­дам, а среди экономических прав конституционное оформление получило лишь право частной собственности (поправки V и XIV).

Помимо самой Конституции источниками регулирования прав и свобод человека и гражданина являются акты Конгресса и Президента, судебные прецеденты, конституционные обычаи, а также конституции и законодательство штатов. Указан­ные источники существенно развивают, дополняют и интер­претируют конституционные положения о правах и свободах.

При этом права и свободы, прямо зафиксированные в Конституции (включая поправки), или те, которые признаны судами подразумеваемыми, вытекающими из ее духа, относятся доктриной и судебной практикой к числу фундаментальных, т. е. конституционных, пользующихся конституционной защитой. К подразумеваемым Конституцией правам Верховный суд отнес, например, в 1958 г. свободу ассоциаций, а в 1981 г. — «право вступать в брак, производить потомство, право ездить в другие штаты»*. Юридическое значение разделения всех прав на фундаментальные и иные состоит в том, что некон­ституционным может быть признан только тот закон, который нарушает фундаментальные права. Как уже отме­чалось, в отличие от большинства современных государств в США до сих пор не признается конституционного, основополагающего значения за большинством прав социального, эконо­мического и культурного характера. Но и фундаментальные права неоднородны. Среди них особо выделяются права пред­почтительные, т. е. особо значимые. К числу последних отно­сятся права и свободы, провозглашенные I поправкой к Кон­ституции.

* См.: Фридмэн Л. Введение в американское право. М., 1993. С. 158.Субъекты прав и свобод обозначаются в тексте Конститу­ции США терминами «народ» и «граждане». При этом понятие «народ» используется в различных значениях. Чаще всего оно употребляется, когда речь идет о правах физических лиц, находящихся на территории США, независимо от их расы, пола, возраста и других особенностей (поправки I, II, IV, IX, X). Если же речь идет о вопросах, связанных с осуществле­нием публичной власти, народного суверенитета, то слово «народ», по мнению одних авторов, обозначает совокупность всех граждан, т. е. «людей, образующих государство»* а по утверждению других — избирательный корпус, т. е. совокуп­ность «граждан, которым предоставлено избирательное пра­во» (преамбула, поправка XVII)**.

*Garner В. A. A Dictionary of Modern Legal Usage. 2nded. N. Y., 1995. P. 648—649.

** Black's Law Dictionary. 6lhed. N. Y., 1990. P. 1135.Важнейшим элементом правового статуса человека и граж­данина, основой личной свободы является принцип равно­правия. Он вытекает из смысла ст. IV (разд. 2) Конституций и XIV поправки к ней, устанавливающих право граждан лю­бого штата на льготы и привилегии граждан другого штата, недопустимость законодательной и правоприменительной прак­тики, нарушающей такие привилегии, а также «равную защи­ту закона». Данный принцип по-разному трактовался законо­дательством и судами в различные исторические периоды. При этом если на начальном этапе существования американского государства первостепенное значение имел региональный ас­пект принципа равноправия, а сам он распространялся толь­ко на белых американцев, то в XIX, а особенно в XX в. гром­ко зазвучала проблема гарантированности прав меньшинств, прежде всего этнических. К числу таковых принято относить испаноязычное население, т. е. выходцев из латиноамерикан­ских государств (около 17 млн. человек, или 7% населения), афроамериканцев (27 млн., т. е. чуть менее 10%), коренное население Североамериканского континента — индейцев, эс­кимосов, алеутов (1,5 млн., т. е. немного более 0,5%), а также представителей азиатских этнических групп (немногим более 4 млн., т. е. чуть меньше 2%).

Традиционно наиболее остра в США проблема дискрими­нации негров. Первые шаги на пути ее преодоления были пред­приняты еще в прошлом веке. В 1807 г. Конгресс принял акт, запретивший с января 1808 г. ввоз в США невольников. В 1865 г. XIII поправкой к Конституции было отменено рабство. В 1875 г., в период Реконструкции Юга после окончания Гражданской войны, Конгресс принял первый Акт о гражданских правах, запретивший всякую «дискриминацию по признаку расы и цвета кожи». Однако Верховный суд США признал его некон­ституционным на том основании, что поправка XIV к Консти­туции запрещает дискриминационные действия лишь публич­ной власти, но не частных лиц.

Таким образом, в рассматриваемый период попытка пре­кратить практику дискриминации по расовому признаку не удалась. Более того, политика дискриминации обрела новую форму, выразившись в принятии как Союзом, так и штатами целого ряда законов о сегрегации. Начало такому законода­тельству положил Акт о содействии комфорту пассажиров (закон Джима Кроу), принятый в 1890 г. в Луизиане и пред­писывавший белым и черным ездить только в различных ва­гонах. В дальнейшем законы о сегрегации установили правила о раздельном обучении, проживании в гостиницах, посещении ресторанов, наконец, на федеральном уровне — о раздельной службе в армии. Последнее требование было отменено Пре­зидентом Гарри Трумэном во время Второй мировой войны. В других же сферах сегрегация господствовала вплоть до се­редины 50-х гг. XX в. Позиция судов в этом вопросе начала ме­няться только после того, как в 1954 г. Верховный суд США в решении по делу Браун против Комитета по образованию признал закон о сегрегации школьного обучения штата Кан­зас неконституционным. Это решение было поддержано Кон­грессом, который в 1957 г. принял Акт о гражданских правах, учредивший Комиссию по гражданским правам — федераль­ное независимое ведомство, входящее в систему исполнитель­ной власти. Положения Акта 1957 г. были дополнены Актом о гражданских правах I960 г., но оба они носили по большей части декларативный характер и конкретных гарантий равно­правия не содержали.

В 1964 г. был принят следующий Акт о гражданских правах, запретивший всякую дискриминацию по расовому при­знаку, в том числе в форме сегрегации. Акт объявлял незаконной расовую дискриминацию при составлении списков избира­телей, при обслуживании в общественных местах, при найме, продвижении по работе и увольнении, в деятельности проф­союзов. Однако очень скоро выяснилось, что разрушить пра­вовые барьеры дискриминации недостаточно для установления подлинно равных возможностей черных и белых. Необходимы программы содействия чернокожим американцам в осуществле­нии ими своих прав.

Стремясь уничтожить фактические последствия многолет­ней дискриминации чернокожего населения, Верховный суд ввел в конституционное право доктрину «положительных дей­ствий». Она была сформулирована в решении по делу Бэкк против Каролинского университета (г. Дэвис штата Калифор­ния). Алан Бэкк, белый, подал заявление для поступления в медицинскую школу университета Каролины. В целях облегче­ния поступления в школу представителям меньшинств школа имела квоту, в пределах которой резервировались места за чернокожими и другими меньшинствами. Школа отвергла Бэкка, но приняла негров, чей образовательный уровень был, по мнению Бэкка, гораздо ниже, чем у него. Бэкк счел, что тем самым нарушены его конституционные права, и обратился в суд. Дело дошло до Верховного суда США, который вынес весьма противоречивое решение. Отменив систему квот меди­цинской школы, Суд вместе с тем постановил, что учет расы человека в целях компенсации результатов долгой социальной дискриминации не нарушает в принципе конституционных положений о равноправии. Такая позиция, так же, как и си­стема квот и иных «положительных действий», была встречена общественным мнением неоднозначно. Часть белого населения восприняла такой подход как «дискриминацию наоборот». Вли­яние этой точки зрения усилилось в 80-е гг., в результате чего Верховный суд отказался от доктрины «положительных дей­ствий», мотивируя свое решение борьбой с «дискриминацией наоборот».

Такая позиция была подтверждена Верховным судом и в 90-е гг. В июне 1995 г. он вновь заявил о неконституционнос­ти программ «положительных действий» (причем не только для этнических групп, но и в отношении женщин), допустив их лишь в рамках «отдельных институтов и местностей, тре­бующих принятия особых мер против дискриминации». На этом основании в марте 1996 г. один из апелляционных судов при­знал неконституционными квоты, установленные для чернокожих и испаноязычных американцев. В июле 1996 г. Верховный суд США поддержал это решение.

Проблема равноправия по этническому фактору затраги­вает и комплекс вопросов, связанных с положением индейцев. Из полутора миллионов индейцев более половины проживает в резервациях. Этот институт был учрежден Актом о переме­щении индейцев 1830 г., принятым под давлением плантаторов Юга, которые добивались расширения своих земельных уго­дий. Акт предписывал всем индейцам переселиться на специ­ально отведенные для них территории к западу от реки Мис­сисипи (138 млн. акров), выделив 500 тыс. долларов на цели компенсации индейцам потери земли и расходов, связанных с перемещением. Перемещение производилось под контролем армии. Только в 20-е гг. XX в. были сделаны первые шаги на пути признания за индейцами статуса полноправных граждан. С 1924 г. родившиеся в США индейцы считаются американски­ми гражданами, а согласно решению Верховного суда 1935 г. они подлежат налогообложению и включению в списки изби­рателей. Исключение составляют индейцы, проживающие в резервациях, поскольку эти территории не входят в состав штатов. Жители резерваций освобождены и от уплаты налогов.

Акт о реорганизации индейских поселений 1934 г. впервые признал за индейцами право на самоуправление. Это дало им возможность объединиться в корпорации во главе с племенны­ми советами и их должностными лицами. Самоуправление ин­дейцев было существенно расширено Актом о самоопределе­нии индейцев и помощи их просвещению 1975 г., который пе­редал в ведение племенных корпораций вопросы организации почтовой службы, здравоохранения, введения собственных налогов, учреждения племенных судов.

Организация резерваций и регулирование их статуса под­лежат ведению Союза, ибо резервации считаются федераль­ными территориями, упомянутыми в разд. 3 ст. IV Конститу­ции. В рамках федерального департамента внутренних дел с 1832 г. действует комиссар по делам индейцев, назначаемый Президентом США по совету и с согласия Сената. Комиссар вправе разрешать все вопросы, касающиеся индейцев, в со­ответствии с актами Конгресса, Президента и секретаря (ми­нистра) внутренних дел. Эти полномочия, кроме изменения границ резерваций, комиссар осуществляет на основе, как правило, субделегирования. Территория же резерваций может изменяться только решением секретаря внутренних дел, а вштатах Аризона и Нью-Мекхико — только актом Конгресса. При комиссаре действует управление, состоящее из управля­ющих, которые консультируют комиссара и ведают отрасле­выми проблемами (школьное дело, мелиорация и др.).

В отношении индейцев на федеральном уровне и в шта­тах реализуются наиболее многочисленные программы «поло­жительных действий», включающие меры социальной, обра­зовательной и иной помощи. Однако с начала 80-х гг. федераль­ная политика в отношении индейцев перестала сводиться к расширению благотворительности и дотаций, а сделала упор также на поощрение предпринимательства.

На территории штата Аляска наряду с индейцами прожи­вают также алеуты и эскимосы, составляющие около 1/10населения. В отношении этих народов также действуют про­граммы «положительных действий». В частности, в штате функционируют две системы начального и среднего образова­ния: одна для коренных народов, находящаяся в ведении уп­равления по делам индейцев, а другая, организованная по школьным округам, — для прочего населения.

Несмотря на все меры, фактическое положение расовых меньшинств все еще заметно хуже положения белых. Так, детская смертность у чернокожих американцев вдвое выше, чем у белых. Средняя продолжительность жизни афроамериканцев на 6 лет, а испаноязычных — на 9 лет ниже, чем у евроамериканцев, а у индейцев вообще составляет всего 44 года.

Проблема равноправия имеет в США помимо этнического и другие аспекты. Законодательство особо запрещает дискри­минацию таких групп населения, как инвалиды, женщины, лица старшего возраста. Так, Акт о реабилитации 1973 г. обя­зывает работодателей проявлять «разумную приспособляе­мость» по отношению к инвалидам. Дискриминировать их при приеме на работу и продвижении по службе запрещает и Акт об инвалидах 1990 г. В 1967 г. Акт о дискриминации по возра­сту запретил увольнять по причине старости лиц, не достиг­ших 65 лет; в1978 г. этот возрастной порог был повышен до 70 лет, а в 1986 г. вообще устранен. Так что на основании возра­ста увольнять вообще нельзя.

Судебная практика твердо занимает позицию недопусти­мости дискриминации по признаку пола. Например, в октяб­ре 1996 г. Верховный суд США обязал администрацию Военно­го института штата Виргиния отменить запрет на прием жен­щин, расценив его как антиконституционный.

Никаких обязанностейчеловека и гражданина Кон­ституция США прямо не устанавливает. Из смысла поправки XVI следует обязанность платить налоги, поправки V — обя­занность давать свидетельские показания (если они не направ­лены против себя самого). Статус Президента как Главнокоман­дующего армией и флотом США, вытекающее из него право объявлять всеобщую мобилизацию во время военного положе­ния подразумевает обязанность граждан защищать отечество. Не акцентируется внимание на обязанностях и в конституциях штатов. Все они содержат лишь обязанность по уплате нало­гов. Экзотической является до сих пор содержащаяся в Кон­ституции Массачусетса 1780 г. обязанность «каждого члена общества публично совершать в установленное время молит­вы Господу Богу».

В текущем законодательстве штатов прямое провозглаше­ние обязанностей, которые по значению можно считать кон­ституционными, тоже не распространено. Исключением можно считать разве что требование обязательного школьного обра­зования. Интересно, что такая обязанность содержит указание не на количественные параметры обязательного образования, а лишь на возраст, в рамках которого ребенок должен посе­щать школу: в большинстве штатов — с 6 до 16, а в четы­рех — с 6 до 18 лет. Обязанность обеспечить образование ре­бенку в этом возрасте лежит на родителях. В случае уклоне­ния от нее им грозит штраф.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Гражданство США
Некоторые принципы гражданства установлены в Консти­туции США, согласно которой при приобретении американс­кого гражданства по рождению приоритет имеет право почвы, наряду с федеральным гражданством существует гражданство штатов, а все граждане США равноправны (ст. IV, поправка XIV). Подробнее же институт гражданства регламентируется Актом об иммиграции и гражданстве (Immigration and Natio­nality Act) 1952 г., именуемым по фамилиям внесших его пар­ламентариев законом Уолтера—Маккарена.

Как и в Великобритании, для обозначения американско­го гражданства упомянутый Акт использует два термина: nationality (национальность) и citizenship (гражданство). Пер­вый из них более широкий и обозначает устойчивую правовую связь лица не только с самими Соединенными Штатами (т. е. citizenship), но и с их заморскими владениями. Лица, облада­ющие nationality of USA, т. е., условно говоря, гражданством в широком смысле слова, в русских переводах нередко име­нуются американцами или лицами американской национальности, а лица, обладающие citizenship of USA, —- гражданами США. И это вполне обоснованно: только citizenship порождает между человеком и Соединенными Штатами как государством права и обязанности, признаваемые в данной стране, в пол­ном объеме. Другими словами, только данный термин обозна­чает гражданство в собственном смысле этого слова. Лица же, обладающие nationality, но не имеющие citizenship, по-рус­ски часто называются американцами, не являющимися граж­данами США. Их правовая связь с США менее богата по со­держанию, хотя и включает право лица на покровительство со стороны США за рубежом, право свободного въезда на терри­торию страны и выезда из нее, право на облегченный порядок приобретения гражданства в собственном смысле (citizenship), а также определенные льготы при приобретении американс­кого гражданства детьми такого лица.

Акт 1952 г. подробно регламентирует процедуру приобре­тения и прекращения гражданства США (citizenship). Оно мо­жет быть приобретено по рождению и в результате на­турализации. Как и в других странах, в рамках филиациидей­ствуют как право почвы, так и право крови. При этом праву почвы отдается предпочтение: население стран Америки ис­торически пополнялось во многом за счет иммиграции. По пра­ву почвы гражданами США считаются:

— лица, родившиеся на территории США* и находящие­ся под их юрисдикцией (из такой юрисдикции исключаются дети дипломатических представителей иностранных государств в США; дети граждан неприятельских государств, родивши­еся на территории США во время ее оккупации соответству­ющим государством, наконец, дети нелегальных иммигрантов);

* Акт об иммиграции и гражданстве включает в понятие «территория Соединенных Штатов» также территории Пуэрто-Рико, Виргинских ос­тровов и острова Гуам.

— лица, родившиеся в США от родителей, принадлежа­щих к коренным народностям континента: индейцам, эскимо­сам, алеутам (представители перечисленных народностей стали признаваться гражданами США с 1924 г.);

— наконец, лица, обнаруженные в США в возрасте до пяти лет, если их родители неизвестны (американское граж­данство данной категории лиц прекращается, если до дости­жения ими 21 года будет установлено, что лицо родилось за пределами США).

Право крови распространяется лишь на лиц, родившихся за пределами США. При этом степень лояльности законодателя к различным категориям лиц, родившихся за границей от граждан США, неодинакова. Она зависит прежде всего от того, один или оба родителя ребенка были гражданами США на момент его рождения. В случае, когда оба родителя — аме­риканские граждане, их ребенок становится гражданином США по рождению, если хотя бы один из родителей имел непосредственно перед рождением ребенка постоянное место жительства на территории США или в одном из их заморских владений.

Если ребенок родился за пределами США и при этом толь­ко один из его родителей является американским гражданином, то многое зависит от места рождения ребенка. Так, наиболее льготные условия приобретения американского гражданства существуют для лиц, родившихся в заморских владениях США, если при этом хотя бы один из родителей являлся гражданином США и непрерывно проживал в США в течение одного года в любой период времени до рождения данного ребенка.

Если же лицо родилось за пределами США и их заморс­ких владений и при этом лишь один из его родителей является американским гражданином, условия приобретения им граж­данства по рождению зависят от того, имеется ли у второго родителя правовая связь с США. Если такая связь существует в виде nationality, то ребенок становится американским гражданином при условии постоянного проживания его роди­теля — гражданина США на их территории непрерывно в те­чение одного года непосредственно перед рождением ребенка. В случае, когда второй родитель — иностранец, ребенок счи­тается гражданином США по рождению при условии постоян­ного проживания родителя — гражданина США на территории этого государства или заморских владений не менее установ­ленного законом срока, который является неодинаковым для различных периодов времени, так как в Акт 1952 г. несколько раз вносились изменения, сокращавшие его. Так, если ребе­нок родился 14 ноября 1986 г. или позднее, то он приобрета­ет гражданство США в том случае, если родитель — гражда­нин США проживал в данной стране или на ее зависимых тер­риториях в течение как минимум пяти лет в общей сложности до рождения ребенка, причем из них не менее чем два года долж­ны приходиться на период, когда родитель был старше 14 лет. Для приобретения гражданства США по рождению детьми, родившимися ранее 14 ноября 1986 г., закон устанавливает более жесткие требования. Так, дети, родившиеся в период между 24 декабря 1952 г. и 13 ноября 1986 г. от родителей, лишь один из которых являлся гражданином США на момент их рождения, становятся гражданами данной страны по рож­дению при условии проживания их родителем — гражданином в США или их заморских владениях не менее 10 лет, из ко­торых пять лет — после достижения 14-летнего возраста. К проживанию в США приравниваются нахождение на государ­ственной службе у правительства США, на службе в Воору­женных силах США, работа в международной организации, членом которой состоят США, а также нахождение родите­ля — гражданина США за границей, но на иждивении своих не состоящих в браке детей, удовлетворяющих только что на­званным условиям.

Особые правила приобретения американского гражданства Акт 1952 г. устанавливает для детей, родившихся вне брака. Если ребенок рожден за пределами США, то он становится американским гражданином по рождению, если его мать на момент его рождения имела гражданство США и постоянно проживала когда-либо ранее в США или их заморских владе­ниях в течение одного года. Если мать ребенка, рожденного вне брака, не удовлетворяет указанным условиям, возможно приобретение им американского гражданства по отцу, но для этого он должен соответствовать тем же требованиям, кото­рые сформулированы законом в отношении матери, и, кроме того, усыновить ребенка до достижения последним 21 года.

Необходимыми условиями натурализациив соответствии с Актом Уолтера—Маккарена являются:

— достижение заявителем 18-летнего возраста;

— наличие постоянного места жительства (приобретенно­го на законных основаниях) на территории США в течение не менее чем пяти лет непосредственно перед обращением;

— фактическое законное пребывание в стране как мини­мум в течение половины этого срока (отсутствие в США свы­ше 6 месяцев влечет его прерывание, за исключением случа­ев, указанных в законе);

— проживание в штате, где подается заявление о при­еме в гражданство, не менее 6 месяцев; постоянное прожи­вание в США с момента подачи заявления до вынесения судом решения о приеме в гражданство;

— наличие у заявителя высоких моральных качеств;

— «преданность Конституции США, лояльное отношение к существующему строю и процветанию США»;

— знание английского языка, включая умение читать, пи­сать, использовать в речи наиболее употребляемые слова (пос­леднее требование не распространяется на лиц, физически не способных его выполнить, а также лиц старше 50 лет и не менее 20 лет постоянно проживающих в США на законных основаниях);

— знание и понимание основ истории, принципов и фор­мы правления США.

Для некоторых категорий натурализующихся лиц сроки проживания и фактического пребывания в США законом со­кращаются либо вообще снимаются. Так, лицо состоящее в браке с гражданином (citizen) США в течение трех лет непос­редственно перед обращением с заявлением о натурализации, приобретает право на нее, если в течение всего этого срока супруг является гражданином США, а само лицо законно проживало на территории США и при этом не менее половины указанного срока (т. е. полутора лет) физически находилось в данном государстве, а также в течение 6 месяцев проживало в штате, на территории которого подано заявление о натура­лизации. Впрочем, закон предусматривает и несколько случаев полного снятия требований о сроках проживания и пребыва­ния в США заявителей.

Натурализация ребенка по ходатайству родителей осуще­ствляется, если оба они натурализовались после рождения ребенка.

Закон содержит требование о недопустимости при приеме в гражданство дискриминации по признакам расы, пола либо семейного положения. Вместе с тем установлен запрет приема в американское гражданство лиц, призывающих к свержению законного правительства США или состоящих в организациях, выступающих за такое свержение; являющихся членами любых тоталитарных объединений (среди них как особо опасные закон выделяет коммунистические партии и ассоциации); поддер­живающих доктрины установления в США тоталитарной дикта­туры (опять же прежде всего — коммунистической); «пропо­ведующих или поддерживающих» политический терроризм, нанесение ущерба собственности, саботаж. Перечисленные запреты действуют не только в период совершения лицом соответствующих действий, но и в течение 10 лет после этого, если только лицо не докажет, что членство в соответствую­щей организации или содействие ей не носило добровольно­го характера, либо имело место до достижения данным ли­цом 16 лет, либо было связано с предписанием какого-либо закона (т. е. являлось обязательным), либо имело целью трудо­устройство, получение продовольственного пайка или другого жизненно важного блага. Совершение деяний, признаваемых законодательством США преступлениями, также является ос­нованием для отказа в приеме в американское гражданство. Для различных преступлений закон устанавливает неодинако­вый период времени, в течение которого действует запрет приема в гражданство. За совершение некоторых преступлений (убийство, провоз и распространение наркотиков, нелегальная торговля оружием и т. п.) возможность натурализации утрачи­вается навсегда.

Решение о натурализации принимает Служба иммиграции и натурализации. Оно может быть обжаловано в суд.

Следует отметить, что в статусе натурализованных граж­дан и граждан по рождению имеются некоторые различия. Так, только урожденный гражданин может быть избран Пре­зидентом США. Членами Палаты представителей и Сената могут стать граждане по рождению, а также те натурализо­ванные граждане, которые являются таковыми в течение не менее чем семь и девять лет соответственно.

Прекращениегражданства США возможно как на доб­ровольной основе, т. е. по инициативе самого гражданина, так и в принудительном порядке, осуществляемом государством.

Американское гражданство прекращается добровольно, если соответствующее лицо обратилось с заявлением об от­казе от него. Заявление подается должностному лицу диплома­тического или консульского учреждения США в иностранном государстве либо должностному лицу службы иммиграции и натурализации генерального атторнея США.

Акт об иммиграции и гражданстве не употребляет терми­на «лишение гражданства», однако все же предусматривает возможность его принудительного прекращения. Основаниями прекращения гражданства США по инициативе государства выступают:

— приобретение гражданином США гражданства иност­ранного государства в результате натурализации;

— принесение присяги или клятвы верности иностранному государству или его политико-территориальному подразделе­нию;

— поступление на военную службу к иностранному госу­дарству без специального письменного разрешения государ­ственного секретаря и министра обороны;

— поступление на гражданскую службу правительства иностранного государства или его политико-территориально­го подразделения, если это сопряжено с наличием либо при­обретением гражданства данного государства или принесени­ем ему присяги либо клятвы верности;

— наконец, совершение измены, попытка свергнуть пра­вительство Соединенных Штатов насильственным путем, уча­стие в военных действиях против США.

Существование в законодательстве столь обширного пе­речня оснований принудительного прекращения американского гражданства объясняется тем, что традиционно и доктрина, и судебная практика одним из необходимых элементов содер­жания института гражданства признают наличие особой свя­зи между государством и гражданином, состоящей в верности, преданности (allegiance) последнего Соединенным Штатам.

Решение о прекращении гражданства США принимается: при добровольном отказе от него — упомянутыми должност­ными лицами, при совершении измены и иных действий про­тив США — общими военными судами; в остальных случаях — федеральными окружными судами или судами штатов первой инстанции.

Особым основанием принудительного прекращения граж­данства США является отмена натурализации. Она осуществ­ляется только в судебном порядке при наличии следующих оснований:

— незаконное получение натурализации в результате со­крытия тех или иных фактов или фальсификации документов;

— выезд гражданина в течение пяти лет после натурализа­ции на постоянное место жительства в иностранное государство;

— установление в течение пяти лет после натурализации связи, включая членство, с организацией, связь с которой не позволяла бы соответствующему лицу получить гражданство США.

Допуская в принципе двойное гражданство, закон Уолте­ра—Маккарена относится к нему негативно. Двойное граждан­ство можно приобрести только по рождению — в результа­те коллизии законодательства о гражданстве США и какого-либо иного государства (чаще всего такого, где доминирует право крови). Но и в этом случае закон весьма ревниво отно­сится к упрочению политико-правовых связей своих граждан, имеющих также гражданство иного государства, с последним. «Использование преимуществ гражданства иностранного госу­дарства» (например, участие в выборах) при условии достижения соответствующим американским гражданином 22 лет и проживания в данном иностранном государстве не менее трех лет может послужить еще одним основанием для принудитель­ного прекращения гражданства США.

В соответствии с законом американцами, не имеющими граж­данства США (nationals), являются:

— лица, родившиеся в их заморских владениях (в момент или после приобретения соответствующими территориями ста­туса таковых);

— родившиеся за пределами США и их заморских владе­ний лица, у которых оба родителя — американцы, не являю­щиеся гражданами (citizens) США и имевшие постоянное ме­сто жительства в Соединенных Штатах или их заморских вла­дениях до рождения данного ребенка;

— наконец, лица, родители которых неизвестны, обна­руженные в заморских владениях СТА в возрасте до пяти лет, если до достижения 21 года не будет установлено, что соответствующее лицо родилось не в заморских владениях США.

Напомним, что во всех перечисленных случаях речь идет о неинкорпорированных владениях США (см. ниже в § 6).

Указанные лица вправе натурализоваться на льготных условиях: срок проживания во владениях США засчитывает­ся им в требуемый срок проживания в самих США при ус­ловии, что на момент обращения с ходатайством о натура­лизации соответствующее лицо является жителем одного из штатов.

Режим иностранцев.В случае законного пребыва­ния в стране иностранцев, к числу которых относятся и апат­риды, их статус, как и в большинстве других стран, отлича­ется от статуса граждан. Они не могут участвовать в выборах и не имеют права на доступ к публичной службе. Согласно действующим положениям Акта о регистрации иностранцев 1940 г. (закон Смита) они обязаны сообщать службам генераль­ного атторнея о месте своего пребывания и его изменении. Они могут быть депортированы в страну своего происхожде­ния (если таковая имеется), например, за представление лож­ных сведений, послуживших основанием для разрешения на въезд, за связь с подрывными организациями, за участие в забастовке. Депортация производится по решению генерально­го атторнея, которое может быть обжаловано в суд.

В остальном на иностранцев, как правило, распространя­ется национальный режим.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Гражданские (личные) права, свободы и обязанности
Права и свободы этой группы по-прежнему остаются в центре внимания и законодательства и судебной практики.

Право на жизнькак само собой разумеющееся, подразу­меваемое право прямо нигде не зафиксировано. Общепризнано, что в Конституции содержатся важнейшие его гарантии: запреты лишать кого бы то ни было жизни без «надлежащей правовой процедуры», а также применять «жестокие и нео­бычные» наказания (поправки V, VIII, XIV). Именно в связи с необходимостью гарантировать право на жизнь в США ведутся давние споры по вопросам запрещения искусственного преры­вания беременности и смертной казни. Принятые в 60—70-е гг. некоторыми штатами законы о запрещении абортов признаны Верховным судом США в 1973 г. в решении по делу Роу про­тив Уэйда неконституционными.

В апреле 1996 г. Конгресс принял билль, запрещающий искусственное прерывание беременности (при отсутствии ме­дицинских показаний), длящейся более 20 недель. Президент наложил на него вето.

Смертная казнь с самого начала существования США как государства предусматривалась федеральными законами и за­конодательством штатов за наиболее опасные преступления против жизни и государства. Ее применение, таким образом, изначально не рассматривалось как нарушение права на жизнь. Об этом, в частности, свидетельствует упоминание о смертной казни и о «лишении жизни» в V и XIV поправках к Конститу­ции. В XX в., особенно после Второй мировой войны, в США, как и во многих других странах, активизировалось движение за отмену смертной казни.

С конца 60-х гг. в США фактически установился морато­рий на приведение в исполнение смертных приговоров. Это привело к образованию постепенно растущей «очереди смер­тников». Сложившаяся противоречивая ситуация потребовала обращения к Верховному суду США, который сформулировал свою позицию в 1972 г. в решении по делу Фурман против Джорджии. Суд признал законы штатов, предусматривающие смертную казнь, «произвольными» и противоречащими Кон­ституции, потребовав по сути их пересмотра. После этого ре­шения уголовное законодательство штатов, регламентировав­шее основания и условия применения смертной казни, дей­ствительно подверглось существенным изменениям. В 1976 г. по делу Грегг против Джорджии Верховный суд США признал смертную казнь в принципе не противоречащей Конституции при соблюдении законодательством, ее предусматривающим, определенных условий. Во-первых, смертная казнь может быть установлена только за убийство при отягчающих обстоятель­ствах или лишение жизни, вызванное совершением иного тяжкого преступления. Во-вторых, закон должен предоставить суду присяжных возможность выбора между смертной казнью и пожизненным заключением. В 1988 г. Верховный суд ввел еще одно ограничение, установив, что смертная казнь не может применяться к лицам моложе 16 лет.

В настоящее время смертная казнь предусмотрена зако­нодательством Союза, а также 36 штатов за приблизительно 70 составов преступлений (убийство, государственная измена, шпионаж, линчевание, ограбление и т. п.). Способами ее ис­полнения в различных штатах являются электрический стул, газовая камера, расстрел, повешение, а в 16 штатах — смер­тоносная инъекция. Федеральное законодательство США пре­дусматривает смертную казнь за несколько видов наиболее тяжких государственных, военных и общеуголовных преступле­ний. В 1988 г. актом Конгресса к их числу добавлено убийство федерального служащего, совершенное торговцами наркотика­ми. Однако и ныне число выносимых смертных приговоров по-прежнему значительно превосходит число исполняемых, в результате чего «очередь смертников» неизменно превышает 2 тыс. осужденных*.

* См.: Боботов С. В., Жигачев И. Ю. Введение в правовую систему США М., 1997. С. 149.В последние десятилетия в доктрине и судебной практи­ке ведется оживленная дискуссия о конституционности «права на смерть». Речь идет о праве неизлечимо больных людей отказываться от приема медикаментов, искусственно поддер­живающих жизнь, и праве оказания им помощи в этом со стороны медицинских работников. Судебная практика по дан­ному вопросу развивается довольно противоречиво. В 1990 г. Верховный суд США в решении по делу Кразен против депар­тамента здравоохранения штата Миссури поддержал правило департамента, предоставляющее должностному лицу лечебно­го учреждения право прекратить введение поддерживающих жизнь препаратов неизлечимо больному пациенту, если име­ются неопровержимые доказательства того, что больной не желал их введения*. В 1996 г. на этом основании был оправдан Джек Кеворкян, выступивший пособником в самоубийстве 27 пациентов (после оправдания он совершил еще два аналогич­ных деяния). Однако в июле 1997 г. Верховный суд изменил позицию в этом вопросе, признав неконституционными зако­нодательство штатов и практику помощи в самоубийстве без­надежно больным людям, мотивируя это трудностями уста­новления фактов смертельности заболевания и добровольнос­ти самоубийства.

* См.: Tribe L. H., Dorf М. С. On Reading the Constitution. Camb. (Mass.); L 1991. P. 51—52.Среди личных прав, получивших конституционное офор­мление, особое значение имеет свобода совести. Свобода сове­сти, как и другие права, провозглашенные I поправкой к Конституции, включается доктриной в число предпочтитель­ных прав. Признание столь важной роли данной свободы обус­ловлено тем, что многие из первых европейских поселенцев бежали в Америку именно для того, чтобы спастись от рели­гиозных преследований, которые были распространены в Ев­ропе в XVII—XVIII вв. Именно поэтому свобода совести полу­чила косвенное отражение уже в первоначальном тексте Кон­ституции: ст. VI запретила проверку или требование каких бы то ни было религиозных убеждений или религиозной принад­лежности в качестве условия для занятия какой-либо долж­ности, учрежденной Соединенными Штатами. Следует обра­тить внимание на то, что и ст. VI и поправка I подразумева­ют не только свободу исповедовать любую религию, но и право не исповедовать никакую, т. е. быть атеистом. Поэтому рассматриваемое право верно называть именно свободой со­вести, а не свободой вероисповедания, как это нередко дела­ется в литературе*.

* См., например: Ньюборн Б. Судебная защита свободы слова и вероис­поведания в Соединенных Штатах // Верховенство права: Сборник. М., 1992. С. 142.

Конституция США весьма лаконично формулирует свобо­ду совести. Буквальное ее прочтение дает возможность заклю­чить, что свобода совести не может быть ограничена лишь государством — как Союзом (поправка I), так и штатами (сле­дует из разд. 1 поправки XIV). Однако расширительно толкуя конституционные положения, законодательство и судебная практика разработали значительное число правил, гарантиру­ющих свободу совести и предусматривающих ее определенные ограничения, из которых и складывается современное содер­жание данного права. Оно предполагает, что правительство может ограничивать свободу совести только в том случае, если такие ограничения являются абсолютно необходимыми для обеспечения более значимых ценностей и при этом они не могут быть достигнуты менее радикальными мерами. Именно руководствуясь данным подходом, Верховный суд в 1925 г. признал неконституционным закон штата, запрещающий час­тные школы, управляемые религиозными объединениями, а в 1963 г. объявил противоречащим конституционной свободе совести решение соответствующего органа штата о лишении пособия по безработице членов секты «Свидетели Иеговы», которые по религиозным убеждениям отказывались работать в субботу и поэтому не могли найти себе работу.

Однако практике Верховного суда США известны и реше­ния, в большей или меньшей степени ограничивающие свободу совести, если это, как уже указывалось, признавалось самим Судом необходимым в целях охраны жизни, здоровья, обще­ственной нравственности, безопасности, а также для обеспе­чения свободы (в том числе совести) других людей, либо об­щегосударственных интересов.

Одним из первых решений Верховного суда по вопросу об ограничении свободы религии стало решение по делу Рейнолдс против США. Суть дела состояла в том, что члены ре­лигиозной секты мормонов согласно своему вероучению прак­тиковали полигамию, которая с 1862 г. признана федеральным преступлением. Один из мормонов Джордж Рейнолдс был за многоженство осужден и обжаловал приговор вплоть до Вер­ховного суда. Заявив, что полигамия расшатывает устои обще­ственной нравственности, Суд подтвердил приговор и консти­туционность соответствующего закона. В 1962 г. Суд счел некон­ституционной распространенную практику начинать каждый день в государственных и муниципальных школах с молитвы, в 1963 г. запретил чтение Библии во время церемоний открытия таких школ, в 1980 г. признал неконституционным закон шта­та, требовавший вывешивания десяти заповедей в каждом классе, в 1992 г. расценил как противоречащее Конституции участие протестантского священника в выпускной церемонии государственной школы. Указанные действия и акты были объявлены неконституционными как нарушающие свободу совести других лиц, то есть противоречащие конституционно­му принципу религиозного равноправия.

К неотъемлемым правам народа Конституция (II поправ­ка) относит право на хранение и ношение оружия. Та беспре­цедентная значимость, которая придается данному праву, воз­веденному в ранг конституционного, объясняется в доктрине «естественным пристрастием американцев к оружию, которое сформировалось у них в силу исторических причин. В отличие от других стран в США отсутствует жесткий и эффективный государственный контроль над оружием. На федеральном уров­не в данной сфере действует Акт о контроле над огнестрель­ным оружием 1968 г., требующий, чтобы покупатель огне­стрельного оружия заполнил официальный бланк, проставив в нем свои имя, фамилию, домашний адрес и указав, что он не был судим за тяжкое преступление, не является наркома­ном и не страдает психическим заболеванием. В 1993 г. Конг­рессом был принят еще один акт, несколько усложнивший процедуру приобретения огнестрельного оружия. Законода­тельство штатов регламентирует порядок приобретения, усло­вия хранения и использования огнестрельного оружия более обстоятельно.

Единственной территориальной единицей, в которой уста­новлен запрет (с 1977 г.) на продажу оружия, является феде­ральный округ Колумбия. Запрет адресован лишь лицам, тор­гующим оружием. Попытки же ограничить право на обладание оружием, обращенные непосредственно к гражданам, рас­сматриваются общественным мнением как посягательства на собственность и свободу. Именно поэтому в 1983 г. Верховный суд США признал неконституционным закон штата Иллинойс, который запрещал гражданам иметь в собственности пистолеты и некоторые другие виды огнестрельного оружия.

В качестве фундаментального личного права IV поправ­ка к Конституции предусматривает право на охрану личности, жилища, бумаг и имущества от необоснованных обысков и арестов.

Право на охрану личности от произвольного ареста под­тверждается поправкой XIV, запрещающей принятие и при­менение штатами законов, которые ограничивали бы права граждан США, а также лишение их жизни, свободы и иму­щества властями штатов без надлежащей правовой процедуры. Тем самым поправка распространила гарантии против произ­вола властей в отношении частных лиц и на законодательство штатов. Важнейшей конституционной гарантией прав, связан­ных с личной неприкосновенностью, является недопустимость производства обысков и арестов без ордера, выданного в ус­тановленном законом порядке. Необходимыми условиями выда­чи ордера являются, в соответствии с Конституцией, наличие достаточных оснований для проведения обыска или ареста, а также подтверждение их существования присягой или торжественным заявлением полицейского*. При этом сам ордер дол­жен содержать подробное описание места обыска, подлежа­щих аресту либо обыску лиц или имущества. Содержание дан­ной поправки было адаптировано Верховным судом США к методам расследования и предупреждения преступлений с использованием средств современной техники в 1967 г. в реше­нии по делу Кац против Соединенных Штатов, где было ука­зано, что использование электронных устройств для подслу­шивания и наблюдения „является обыском и изъятием по смыслу Конституции“. Поэтому они могут использоваться толь­ко на основании ордера суда. Данное правило было подтвер­ждено в федеральных актах о контроле над преступностью и обеспечении безопасности на улицах 1968 г. и о наблюдении за иностранной разведывательной деятельностью 1978 г.

* Некоторые американские юристы критикуют указанную конституцион­ную формулу, содержащую лишь условия, при которых ордер может выдаваться, но не указывающих на то, при каких условиях он должен выдаваться. Такое дополнение, по их мнению, способствовало бы иско­ренению произвола должностных лиц. См.: Amar A. The Constitution and Criminal Procedure. New Haven; L., 1997. P. 13.

Еще одним направлением развития содержания рассмат­риваемой поправки явилась выработка на ее основе концепции частной жизни (privacy), т. е. права на ее неприкосновенность от произвольного и неправомерного вмешательства в любые ее сферы со стороны кого бы то ни было, прежде всего государ­ства. Как видно, право на частную жизнь далеко выходит за рамки полицейских расследований. Это еще один образец фак­тической гибкости и эластичности американской Конституции, умения американских юристов адекватно приспособить ее к условиям меняющейся действительности, в частности путем расширительного толкования.

В систему личных прав человека Конституция США орга­нически интегрирует и иные уголовно-процессуалъные права-гарантии, поскольку они направлены в первую очередь на охрану личной свободы.

Упомянутые гарантии содержатся в поправках к Консти­туции США и охватываются принципом „надлежащей правовой процедуры“ (due process of law). Его суть заключается в том, что никто не должен лишаться жизни, свободы или имуще­ства без законного судебного разбирательства (поправка XIV). При этом наиболее обстоятельно рассматриваемый принцип регламентируется Конституцией применительно к уголовному судопроизводству. Правило надлежащей судебной процедуры включает право обвиняемого в совершении преступления, ка­раемого смертной казнью, или иного позорящего преступле­ния на вынесение обвинительного заключения большим жюри, за исключением дел, возбуждаемых в сухопутных и морских частях либо в милиции, когда последняя находится на дей­ствительной службе (поправка V), и на быстрое и публичное рассмотрение дела судом присяжных (поправка VI). Право на суд присяжных имеют также истцы и ответчики по граждан­ским делам с ценой иска свыше 20 долл. (поправка VII). Обви­няемый имеет право быть осведомленным о сущности и осно­ваниях обвинения, право на юридическую помощь адвоката, право участвовать в очной ставке со свидетелями обвинения и требовать принудительного вызова свидетелей, показываю­щих в его пользу, право не свидетельствовать против себя (поправки V, VI). Недопустимо повторное наказание за одно и то же преступление, установление чрезмерных залогов и штрафов, применение жестоких и необычных наказаний (по­правки V, VIII).

Перечисленные права были существенно развиты судами. Так, в 1966 г. Верховным судом США было сформулировано „правило Миранды“, в соответствии с которым гражданину, подозреваемому в совершении преступления, должны быть при первой же возможности разъяснены его процессуальные пра­ва, в частности право не давать показаний и право пользо­ваться услугами адвоката с самого момента возбуждения уго­ловного дела, ареста или задержания. Несоблюдение „прави­ла Миранды“ влечет исключение из дела всех доказательств, полученных в результате допросов обвиняемого, очных ставок и иных следственных действий с его участием. В этом же ре­шении Суд признал право обвиняемого на пользование услу­гами адвоката за счет средств правительства, если он сам не в состоянии оплатить их.

Следует отметить, что некоторые конституционные поло­жения, касающиеся гражданских прав, представляют сегодня чисто исторический интерес, будучи полностью реализованны­ми и потому утратившими актуальность. Таковыми являются поправки III и XIII. Первая из них запрещает размещение в мирное время солдат в жилище без согласия его владельца, а XIII поправка отменяет рабство.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Политические права, свободы и обязанности
Приходится еще раз напомнить читателю, что принятая в настоящем учебнике, как и во многих других, классификация прав, свобод и обязанностей весьма условна и применяется в целях удобства. Особенно трудно, если не невозможно, точ­но разграничить личные и политические права, ибо после­дняя категория прав находит применение не только в полити­ческой сфере.

К «предпочтительным» правам в данной группе прав и свобод относится свобода слова(поправка I). «Предпочтитель­ность» данного права вытекает из того, что оно не только обеспечивает «рынок идей», необходимый для нормального функционирования демократического общества и государства, но и представляет собой важнейшую форму индивидуального самовыражения, необходимого человеку как социальному су­ществу.

Свобода слова является первичным, основополагающим правом, а важнейшими, наиболее эффективными формами ее существования выступают также сформулированные в I по­правке свобода печати, собраний, петиций. Современное понимание свободы слова и печати предполагает свободное выступление не только в печатных, но и в электронных сред­ствах массовой информации.

Важнейшей гарантией свободы слова и печати является отсутствие предварительной цензуры. В 1931 г. в решении по делу Ниар против Миннесоты Верховный суд постановил, что свобода печати (включая радиовещание) не должна ограничи­ваться никакой предварительной цензурой. Суд сделал исклю­чение, допустив предварительную цензуру лишь в отношении материалов, в которых сообщаются сведения, составляющие государственную тайну, публикуются «непристойности»; содер­жится подстрекательство к насилию или свержению правитель­ства, нарушается неприкосновенность частной жизни (privacy), а также содержится информация о деле, по которому не за­кончено судебное разбирательство. В указанных случаях пред­варительная цензура может осуществляться только путем обращения соответствующих должностных лиц в суд с хода­тайством об издании запретительного приказа (injunction) на публикацию соответствующих материалов. Последующая (кара­тельная) цензура осуществляется также в судебном порядке путем предъявления гражданского иска или возбуждения уго­ловного дела. Это оказывается возможным, если нарушены правила об ограничении свободы слова и печати, разработан­ные законодательством и судебными решениями.

Законодательные ограничения свободы слова содержатся в Акте о шпионаже 1917 г. (с поправками 1918 г.), согласно которому подлежат ограничению или полному запрету все публичные выступления, в которых высказываются «презре­ние, насмешки, издевательства или создается дурная слава о форме правления в США, Конституции, флаге или форме одежды, принятой в армии и на флоте США», высказывания провоцирующие слушателей на нарушение общественной порядка. К числу оснований для ограничения свободы слова и печати суды относят также наличие в речи (или публикации) «явной и реальной опасности», а также «непристойностей». Первое основание разрешает властям пресекать выступления которые неизбежно повлекут очень серьезные отрицательные последствия (например, насилие, ущерб интересам государства). Однако ограничение свободы слова допускается лишь в том случае, если указанные последствия не могут быть предотвращены иным, менее радикальным способом. Непристойность как основание ограничения свободы слова и печати означает запрещение откровенно циничных форм порнографии не представляющих никакой художественной, литературной, политической или научной ценности*.

* См.: Ньюборн Б. Указ. соч. С. 134—142.

Акт о коммуникациях 1996 г., а точнее — являющийся его частью Акт о благопристойности, дополнил ограничения свободы слова недопустимостью непристойностей в компьютерных сетях, доступных подросткам. Однако в июне 1997 г. Верховный суд США признал Акт о благопристойности противоречащим I поправке к Конституции.

Со свободой слова тесно взаимосвязаны иные информационные свободы, получившие в последние десятилетия развитие в законодательстве США. Акт о свободе информации 1996 г. установил правило, согласно которому все лица, желающие получить информацию из федеральных государственных учреждений (и их архивов), могут официально ее затребовать. Данному праву соответствует обязанность должностных лиц беспрепятственно предоставить гражданину интересующие его сведения, если они не входят в число установленных законом исключений: персональных, медицинских и иных личных досье, сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну, информации о еще не принятых решениях и т.д.

Важными формами осуществления свободы слова I поправка, как уже указывалось, признает свободу мирных собраний и петиций. Первая включает право граждан на проведение собраний в любой форме: митингов, демонстраций, манифестаций, шествий и т. д. Поскольку осуществление пере­численных мероприятий увеличивает вероятность совершения действий, нарушающих общественное спокойствие или обще­ственный порядок, процедура реализации свободы собраний регламентируется более обстоятельно, чем свобода печати или петиций.

В 1941 г. в решении по делу Кокс против Нью-Гэмпшира Верховный суд указал, что в целях охраны общественного порядка законодатель вправе регламентировать время, место, порядок проведения демонстраций и митингов в общественных местах. Такая регламентация осуществляется законодатель­ством штатов. Главными условиями проведения названных публичных акций является их мирный характер, разрешение собственника земли, на территории которой планируется ми­тинг, шествие или собрание, а также уведомление местных властей, которые могут ограничить свободу собраний (изменив место, время проведения либо вообще отменив соответствую­щее мероприятие) во избежание нарушения нормального до­рожного движения, проведения в одном районе двух митин­гов или шествий одновременно, опасности блокирования вхо­да в здания и выхода из них. Законы многих штатов запрещают проводить названные мероприятия вблизи зданий судов, мест лишения свободы и военных объектов с тем, чтобы избежать их политизации.

Петиция рассматривается доктриной и судебной практи­кой не только как просьба «об удовлетворении жалобы», как она определена поправкой I к Конституции. Петиция может касаться любых вопросов, побуждать государственные органы к определенным, желательным для заявителя действиям или про­сто служить средством выражения политических взглядов. Нали­цо пример расширительного толкования Конституции, ориен­тированного в большей степени на ее дух, нежели букву.

Следует отметить, что первоначально конституционный запрет ограничения свободы совести, слова, печати, собраний и петиций относился лишь к федеральному законодательству. Лишь в 1925 г. Верховный суд признал упомянутые свободы охраняемыми от любых посягательств — на основе клаузулы о надлежащей правовой процедуре, сформулированной в по­правке XIV.

В тексте Конституции не записано право на объединение. Однако на основе расширительного толкования свободы сло­ва, собраний и петиций, содержащихся в I поправке к Консти­туции, в 1958 г. Верховный суд в решении по делу Национальная ассоциация содействия прогрессу цветного населения против Алабамы признал его в качестве фундаментального, истолковав I поправку следующим образом: «Хотя положение о свободе ассоциаций прямо не сформулировано в поправке, она на протяжении долгого времени считается подразумеваемой положениями о свободе слова, собраний и петиций».

Среди политических прав Конституция наибольшее внимание уделяет избирательному праву, которое будет особо рассмотрено ниже, в § 4.
    продолжение
--PAGE_BREAK--5. Экономические, социальные и культурные права, свободы и обязанности
Эта группа прав и свобод получила в Конституции США значительно более скромное отражение, чем гражданские и политические права и свободы. Фактически только одно из них — право частной собственности— имеет конституцион­ное оформление в виде запрета ее изъятия без законного су­дебного разбирательства, а для общественно полезных це­лей — также без справедливого вознаграждения (поправки V, XIV). Конституция, следовательно, допускает лишь два осно­вания принудительного прекращения права собственности: в качестве санкции за совершение правонарушения и для обще­ственных нужд (с соблюдением упомянутых условий). Такое понимание права собственности в принципе сохраняется и сегодня. Правда, расширительное толкование конституцион­ного положения о возможности изъятия собственности для общественно полезных целей позволило доктрине и судебной практике постепенно отказаться от признания абсолютного характера права частной собственности. Так, в 50—60-е гг. XX в. Верховный суд признал возможным в рамках государ­ственного регулирования экономики ограничение монополи­зации.

Прочие права данной группы Конституцией США не про­возглашаются. Следовательно, они не относятся к числу «фун­даментальных» и конституционно охраняемых на федеральном уровне. Такой подход подтвержден целым рядом решений Вер­ховного суда США. Так, в 1972 г. он определил, что потреб­ность в нормальном жилье не является «фундаментальным интересом», а в 1973 г. указал, что право на образование ни прямо, ни косвенно не вытекает из Конституции*. Указанные права трактуются судами, доктриной и законодательством крайне ограничительно — лишь как недопустимость дискри­минации в соответствующих сферах.

* См.: Мишин А. А., Власихин В. А. Указ. соч. С. 295.

Тем не менее некоторые экономические, социальные и культурные права получают законодательную регламентацию на федеральном уровне. Так, трудовое законодательство США начало развиваться в 70-е гг. XIX в. в ходе острых кон­фликтов между предпринимателями и профсоюзами. Основы же современного его состояния были заложены в период про­ведения «Нового курса» Президента Франклина Рузвельта. Принятый в 1932 г. закон Норриса—Ла Гардия впервые в исто­рии США предоставил рабочим право на заключение коллек­тивных договоров с предпринимателями. Акт о национальных трудовых отношениях (закон Вагнера) 1935 г. гарантировал на­емным работникам права на свободное образование профсою­зов, вступление и пребывание в них. Работодателям запреща­лось принуждать работников к членству в профсоюзе и, наобо­рот, навязывать контракты, обязывающие их не вступать в профсоюзы. Судам было запрещено применять репрессии за принадлежность к профсоюзам и участие в забастовках. Акт также впервые разрешал забастовки, бойкоты, пикеты.

Акт о справедливых условиях труда 1938 г. впервые ус­тановил 8-часовой рабочий день, а также право работников на ежегодный оплачиваемый отпуск, определил минимальный размер оплаты труда. Принятые после Второй мировой вой­ны акты о трудовых отношениях (Тафта—Хартли 1947 г. и Лэндрама—Гриффина 1959 г.), которые и ныне регулируют трудовые отношения американцев, несколько ограничили их права в сфере трудовых конфликтов. Запрещены так называ­емых незаконные стачки, к числу которых относятся забастов­ки солидарности, забастовки государственных служащих и работников государственных предприятий, «дикие», т. е. несанк­ционированные профсоюзами, а также забастовки, «опасные для общества». Кроме того, профсоюзы обязаны за 60 дней до начала забастовки предупредить об этом работодателя и феде­ральную службу по посредничеству и примирению, в против­ном случае забастовка также считается незаконной. Признать забастовку незаконной вправе только суд. Проведение таких забастовок может повлечь роспуск профсоюза, наложение на него крупного штрафа, уголовную ответственность руководи­телей. Если начатая забастовка подвергает опасности «нацио­нальное благосостояние и безопасность», Президент США вправе инициировать ее приостановление на 80 дней («период охлаждения») путем обращения через генерального аттор­нея в суд за изданием запретительного приказа (injunction). В течение 80 дней ведутся переговоры по примирению сторон, после чего забастовка может возобновиться.

В период проведения «Нового курса» были также впервые законодательно зафиксированы права, связанные с социальным обеспечением. Наиболее важным в системе источников, их зак­репляющих, стал Акт о социальном обеспечении 1935 г. — пер­вый в истории США общефедеральный акт, установивший пра­во на пенсии по возрасту. Это право приобрели граждане США, достигшие 65 лет, удовлетворяющие определенному цензу оседлости. С 1991 г. для этого стало необходимым наличие тру­дового стажа не менее 35 лет. Если стаж меньше, размер пен­сии тоже сокращается в прямой пропорциональной зависимос­ти. Поправка, внесенная в Акт 1935 г. в 1983 г., предусматривает повышение с 2000 г. пенсионного возраста до 67 лет.

Акт о социальном обеспечении 1935 г. учредил также по­собия по безработице. Внесенные в него в 1939 и 1956 гг. по­правки установили пособия по случаю потери кормильца, а также по инвалидности, не связанной с производственной травмой (пособия по нетрудоспособности, явившейся следстви­ем производственной травмы, устанавливаются законодатель­ством штатов). Все указанные выплаты осуществляются за счет страховых взносов работников и предприятий. Следует обратить внимание на то, что до сих пор в США не существу­ет системы страхования, а следовательно, и соответствующих выплат на случаи болезни, а также беременности и родов.

Интересно, что, производя иные выплаты (пособия мало­обеспеченным гражданам общего и целевого характера, осу­ществляемые не за счет страхования, а за счет бюджета), государство не признает за соответствующими гражданами права на получение указанных денежных сумм, а рассматри­вает их выплату как благотворительную деятельность государ­ства — Вэлфэр (welfare — благотворительность).

Важные гарантии права на здоровую окружающую среду содержит Акт об улучшении качества окружающей среды 1970 г., учредивший федеральное агентство по охране окружа­ющей среды, на которое возложен контроль за состоянием вод, воздуха, недопущением вредных шумов, ликвидацией отходов и т. д. Агентство имеет право издавать подзаконные акты ре­гулирующего характера, устанавливающие стандарты качества воды и воздуха, правила, касающиеся промышленных отходов, сточных вод и т. д., а также инициировать уголовное преследование нарушителей установленных правил. На обеспечение рассматриваемого права направлен также Акт о политике в области ликвидации отходов ядерного производства 1982 г.

Заметным направлением развития социального законода­тельства в последние десятилетия стало также принятие ак­тов, гарантирующих права потребителей. В целях борьбы с «обманом потребителей» (ложная реклама, фальсификация мар­кировки продукции, требования оплаты неоказанных услуг и т.д.) ныне принято большое число правовых актов на уровне федерации и в штатах. Создана национальная администрация по вопросам продовольствия и лекарств (независимое ведомство), которая издает перечни стандартных требований, предъявляе­мых к качеству соответствующих продуктов, и обладает конт­рольными функциями. За обман потребителей установлены меры гражданско-правовой и уголовной ответственности.

Экономические, социальные и культурные права получи­ли более обстоятельную, чем на федеральном уровне, регла­ментацию в законодательстве штатов. Однако в ранг консти­туционных прав они и штатами возведены лишь фрагментарно. Ни в одной конституции штатов нет комплексной регламента­ции всей совокупности важнейших прав этой группы. В консти­туциях Флориды, Гавайев, Луизианы, а также свободно при­соединившегося государства (см. ниже — § б) Пуэрто-Рико записаны лишь права на организацию профсоюзов и заключе­ние коллективных договоров. Права на 8-часовой рабочий день, на заработную плату без дискриминации и не ниже минималь­ной, на образование и получение профессии провозглашены конституциями Иллинойса, Монтаны, Виргинии и Пуэрто-Рико. Конституции Аляски, Гавайев, Мичигана и Техаса гаран­тируют право на охрану здоровья. А в конституциях Иллиной­са, Монтаны и Пенсильвании декларировано право на здоро­вую окружающую среду.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 3. Конституционно-правовые основы общественного строя Правовое регулирование экономических, социальных и духовно-культурных отношений
Институт общественного строя лишь условно, по аналогии с более распространенной сегодня в мире европейской континентальной моделью конституционализма, расширительно трактующей конституцию как основной закон не только государства, но и общества в целом, можно считать конституционно-правовым. Американская же доктрина его таковым не признает ввиду того, что придерживается изначального, классического, англосаксонского подхода к пониманию консти­туции лишь как закона, содержащего главные ограничения государственной власти в пользу обеспечения прав человека. Тем не менее нам представляется логичным и целесообразным познакомить читателя с основами законодательного и судебно­го регулирования отношений, образующих в своей совокупно­сти общественный строй США.

Первые попытки государственного регулирования экономических отношений были предприняты в США в кон­це XIX в. В то время основным направлением такого регули­рования явилось антимонопольное законодательство. Первым юридическим документом в этой сфере стал Акт о защите торговли и коммерции от незаконных ограничений и монополий (закон Шермана) 1890 г., объявивший преступными любые до­говоры и объединения экономического характера, направлен­ные на ограничение торговли между штатами и иностранны­ми государствами. Монополизация торговли и даже покушение на нее также считались уголовными деяниями. В 1914 г. Кон­гресс принял Акт о федеральной торговой комиссии (закон Клейтона), запретивший под страхом уголовного преследова­ния противоправные способы борьбы с конкурентами в торгов­ле, к числу которых были отнесены уступка в цене, необосно­ванное снижение цен, скупка корпорациями акций конкури­рующих фирм и т. п. Названные акты до сих пор считаются важнейшими в рассматриваемой сфере.

С начала 30-х гг. XX в. важным направлением экономичес­кой политики государства стала защита отечественного произ­водителя. Юридически это выражается в наличии антидем­пингового законодательства. Первым актом в данной области стал Акт о тарифе 1930 г., предусматривающий взимание антидемпинговой пошлины на импортные товары, продавае­мые ниже «обоснованных» цен. Пошлина взимается по реше­нию министра торговли. Аналогичные меры содержит ныне действующий Антидемпинговый кодекс 1994 г.

Еще одной сферой государственного воздействия на экономику является в США регулирование тех ее отраслей, которые имеютособую публичную значимость. В начале XX в. были приняты действующие поныне акты, регулирующие функционирование транспорта, учреждений коммунальных услуг, банковской системы, элеваторов. В годы президентства Ф. Рузвель­та (периоды Великой депрессии и «Нового курса») в сферу го­сударственного регулирования были вовлечены новые отрасли: социальное страхование, фондовые биржи, трудовые отноше­ния, цены на сельскохозяйственные угодья и продукцию, при­родный газ, грузовой транспорт. При этом основное бремя пра­вовой регламентации экономики лежит на штатах.

Интенсивность государственного воздействия на экономи­ку на протяжении XX в. была не всегда одинаковой. Она за­висела прежде всего от экономического положения страны и от того, какая из двух партий являлась правящей в тот или иной период. Усиливалось государственное воздействие в пе­риоды правления Демократической партии, ослаблялось, — когда к власти приходила Республиканская партия.

Становление социальнойфункции государства про­изошло в США значительно позже, чем в европейских стра­нах: она складывалась одновременно с активизацией государ­ственного регулирования экономики в период проведения «Но­вого курса» Ф. Рузвельта. Впоследствии социальная функция американского государства развивалась достаточно неравно­мерно и также в основном усиление ее совпадало с правле­нием Демократической партии.

Важным объектом реализации социальной функции госу­дарства выступают отношения между трудом и капиталом. Они начинают подвергаться государственному регулированию с конца XIX в. как следствие обострения социальных конф­ликтов между предпринимателями и наемными работниками. В 1886 г. впервые на отдельных государственных предприятиях был установлен 8-часовой рабочий день. В 1916 г. Конгресс принял Акт о 8-часовом рабочем дне на железнодорожном транспорте. На рубеже веков законы, ограничивающие про­должительность рабочего дня, были приняты многими штата­ми. Однако Верховный суд США, основываясь на теории аб­солютно свободного предпринимательства, неоднократно при­знавал такие законы неконституционными, противоречащими «свободе хозяев и работников заключать контракт друг с дру­гом», а следовательно, XIV поправке к Конституции. Наиболь­шую известность получило решение по делу Лохнер против штата Нью-Йорк (1903 г.). Предметом спора был Нью-Йоркский статут, регулирующий работу пекарен и ограничивающий ра­бочий день в них 60 часами в неделю и 10 часами в день. Вер­ховный суд США признал его неконституционным.

Подход законодательства и судебной практики к данному вопросу изменился только в 30-е гг. Актами Конгресса 1938 и 1942 гг. были установлены 8-часовой рабочий день и 40-часовая рабочая неделя; сверхурочная работа должна оплачиваться в полуторном размере. Именно в это время вводятся ежегодные отпуска, устанавливается минимальный размер заработной платы (с 1 сентября 1997 г. она составляет 5,15 долл. в час), запрещается детский труд, появляется государственное соци­альное страхование, разрешаются профсоюзы и забастовки, вводится институт коллективных договоров.

Государственная политика в сфере трудовых отношений, проводимая в 80—90-е гг., как никогда ранее направлена на обеспечение сотрудничества между трудом и капиталом, вы­работку неконфликтных методов разрешения разногласий, поскольку «могущество страны, ранее определявшееся ее военной мощью, сегодня измеряется квалификацией ее рабо­чих, искусством ее менеджеров и силой ее технологий»*.

*Червонная С. А. Новые аспекты регулирования трудовых отношений в США // США: экономика, политика, идеология. 1995. № 2. С. 14.

Задачи регулирования государством отношений между трудом и капиталом обусловили учреждение в этой сфере целого ряда федеральных административных ведомств. Это национальный комитет по трудовым отношениям, наделенный правом расследовать незаконные действия в сфере трудовой деятельности, издавать распоряжения об их прекращении и т. п.; национальный арбитражный совет, осуществляющий ква­зисудебные функции по разрешению трудовых споров; феде­ральная служба посредничества и примирения, предлагающая посреднические услуги для разрешения трудовых конфликтов; комиссия по безопасности и охране здоровья на производстве.

Важнейшим направлением социальной деятельности госу­дарства является в США, как и в других странах, социальное обеспечение. Однако до сих пор его единой централизованной системы здесь не существует.

Социальное обеспечение складывается из множества про­грамм: федеральных, штатов, муниципальных, совместных. При этом государственная система социального обеспечения включает две основные формы: социальное страхование и социальное вспомоществование. Они различаются по источни­кам финансирования: система страхования формируется за счет взносов, а система вспомоществования — из бюджетных средств. Обе системы являются достаточно фрагментарными. Так, Акт о социальном страховании 1935 г., впервые учредив­ший данную форму социального обеспечения, предусматривал лишь два вида государственного страхования: по возрасту и безработице. Впоследствии поправками к этому акту было введено страхование на случаи потери кормильца и нетрудоспо­собности, не связанной с производственной травмой. Муници­пальное же страхование осуществляется только в отношении лиц старше 65 лет (программа Медикэр), которые получают медицинский полис на основании льготных страховых взносов (тем самым частично их медицинское обслуживание оплачи­вается муниципалитетами).

Второй формой государственного социального обеспечения является система вспомоществования, получившая название Вэлфэр. Данная система, как отмечалось, начала формировать­ся также в период проведения «Нового курса». При этом пер­воначально выплаты по ней распространялись только на пре­старелых и слепых граждан, а также детей из бедных семей. Со второй половины 60-х гг., когда Верховный суд США вы­нес целый ряд решений, поддерживающих мероприятия по развитию Вэлфэра, в том числе ввел понятие «черты бедно­сти», данная система стала неотъемлемой частью социальной политики американского государства. В настоящее время го­сударственное вспомоществование охватывает граждан, дохо­ды которых не превышают или относительно немного превы­шают (на 25—30%) официально установленную черту беднос­ти. Система Вэлфэра сегодня включает множество программ. Во-первых, это федеральная программа обеспечения гаранти­рованного дохода не ниже прожиточного минимума малообес­печенным гражданам пенсионного возраста, слепым и прочим инвалидам. Во-вторых, элементом системы Вэлфэра являются федерально-штатные программы помощи нуждающимся семь­ям с детьми. Они охватывают по большей части многодетные и неполные семьи. В-третьих, система Вэлфэра включает и разнообразные программы продовольственной помощи бедным, которые обеспечиваются талонами, дающими право бесплат­но или по сниженным ценам приобретать в специальных ма­газинах продукты питания. Четвертым элементом системы Вэлфэра являются субсидии на строительство жилья малообес­печенным семьям.

Наконец, чрезвычайно важной составной частью системы Вэлфэра выступают программы медицинской помощи. Наиболее крупной из них является разработанная в середине 60-х гг. федеральная программа Медикэйд, предусматривающая бесплатное оказание медицинской помощи беднейшим слоям населе­ния. Помимо этой программы на федеральном уровне действу­ют и другие, например специальная программа для легочных больных, программа льготного медицинского обслуживания работников федеральных органов и учреждений и т. д. На про­граммы Медикэр и Медикэйд расходуются более 60% всех затрат государства на нужды здравоохранения. В целом же государство в рамках многочисленных программ в сфере ме­дицинского обслуживания покрывает около 44% всех таких затрат на нужды здравоохранения. Остальные 56% оплачива­ются частным сектором (страховыми компаниями и непосред­ственно пациентами)*.

* См.: Швецова Н. А. Злоупотребления и мошенничество в государствен­ных медицинских программах США // США: экономика, политика, иде­ология., 1997. № 1. С. 119.

Наряду с федеральными программами в каждом штате действуют собственные программы социальной помощи. Име­ются и многочисленные частные программы, разрабатывае­мые различными фондами, иными общественными объедине­ниями, предпринимателями.

С 80-х гг. XX в. и до настоящего времени наблюдается тенденция к некоторому ограничению социальной деятельности американского государства. В первую очередь это выразилось в сокращении выплат в рамках федеральных программ вспо­моществования. Уже в 80-е гг. были уменьшены расходы на различные программы Вэлфэра, особенно ощутимо в сфере здравоохранения. В ходе проведения президентских выборов 1992 г. Демократическая партия выступила с программой ре­формы социального обеспечения. Наиболее крупным преобра­зованиям предполагалось подвергнуть сферу здравоохранения с тем, чтобы все американцы получали медицинскую помощь бесплатно. После своего избрания Президентом лидер демок­ратов Б. Клинтон образовал комитет по подготовке предложе­ний о реформе медицинского обслуживания. Однако соответ­ствующий законопроект был отвергнут Конгрессом в 1994г. В предвыборной платформе Демократической партии 1996 г. по­ложения о реформе системы здравоохранения уже отсутство­вали. Более того, под нажимом республиканского большинства в Конгрессе осенью 1996 г. (после двукратного отклонения Пре­зидентом) был принят Акт о реформе социального вспомоще­ствования, представляющий собой по сути самую крупную ре­форму в этой сфере за все время ее существования и значительно сокращающий помощь государства малоимущим. Вве­денные этим актом ограничения затрагивают лиц трудоспособ­ного возраста и детей из малоимущих семей. В частности, предусмотрены полное прекращение выплат федеральных пособий на детей молодым матерям, родившим детей вне бра­ка, ограничение пятью годами максимального срока получения трудоспособными лицами федеральной помощи по системе Вэлфэра, обязательное участие трудоспособных получателей федерального вспомоществования в общественных работах.

Указанная реформа социального обеспечения была на­правлена на преодоление духа иждивенчества в обществе: по выражению одного из парламентариев, она превращает соци­альное вспомоществование в то, чем оно должно быть: «во второй шанс, а не в образ жизни»*.

* См.: Keesing's Record of World Events. 1996. №. 7—8. P. 41219.Неотъемлемым элементом социальной функции американ­ского государства стала с конца 50-х гг. и активная политика в области образования.Широкое развитие получил государ­ственный сектор образования, особенно начального и средне­го: более 90% всех детей школьного возраста обучаются в го­сударственных и муниципальных школах бесплатно. Около 80% всех студентов также получают высшее образование в государственных вузах, хотя и за определенную плату. Конг­рессом США не раз принимались акты о начальном и среднем образовании, предусматривающие выделение денежных средств на цели обучения детей из необеспеченных семей (приобрете­ние учебников, школьные завтраки и т. п.).

Платформа Демократической партии, с которой выступил Б. Клинтон на президентских выборах 1996 г., предусматрива­ла, в частности, увеличение срока обязательного обучения с 12 до 14 лет, расширение компьютеризации учебного процес­са, меры по усиленному обучению детей раннему чтению.

Экономическим рычагом реализации социальной функции государства является в США, как и в других странах, нало­говая политика. В течение XX в. подходы к ее содержанию в большей или меньшей степени не раз изменялись в зависимости от состояния экономики и соотношения партийных сил в государственном механизме. Регулярный подоходный налог в стране был введен в 1909 г. В настоящее время, с 1986 г., когда Президент Рональд Рейган подписал Акт о налоговой реформе, ставки налогов являются едва ли не самыми низкими среди развитых стран. При этом более 4 млн. семей с низкими доходами были вообще освобождены от уплаты налогов. Наи­высшая ставка подоходного налога сократилась с 70% в 1981 г. до 33%. Большая же часть населения (около 80%) выплачивает в качестве налогов приблизительно 15% от дохода*.

* См.: Боботов С. В., Жигачев И. Ю. Указ. соч. С. 65.

Важные направления социальной политики государства — охрана окружающей среды и защита потребителей.

Религиозная политика государства получила отражение в Конституции, текущем законодательстве, а также в судебной и политической практике. Она основана, с одной стороны, на принципах светского характера государства, религиозного плюрализма и равноправия всех религий, церквей и конфес­сий, а также граждан независимо от отношения к религии. С другой стороны, государство поощряет религиозность насе­ления. Первый аспект уже был нами затронут при рассмотре­нии проблем правового статуса человека и гражданина. Вмес­те с тем общеизвестно, что религия и церковь прочно интег­рированы в политическую культуру США как один из устоев американского общества и государства. Действительно, засе­дания обеих палат Конгресса, а также Верховного суда США (равно как и законодательных и высших судебных органов штатов) открываются молитвой*, в военных академиях, феде­ральных госпиталях и тюрьмах проводятся обязательные бо­гослужения и действуют капелланы; процедура принесения присяги вновь избранным Президентом США при вступлении в должность производится с возложением его руки на Библию и заканчивается словами: «Да поможет мне Бог»; национальным девизом США, утвержденным специальным актом Конгресса в 1956 г., являются слова «Мы верим в Бога» — они помещены на всех денежных знаках США, находящихся в обращении с 1861 г.; церковная собственность не облагается налогом; в не­которых штатах священникам делегировано право регистри­ровать браки (при условии получения соответствующей лицен­зии от муниципальных властей). Наконец, ни один из Прези­дентов США не был атеистом.

* Судебная практика не признает это нарушением конституционного принципа равноправия религий. В 1983 г. в решении по делу Марш про­тив Чемберса Верховный суд постановил, что обычай ежедневно начинать работу законодательного органа с молитвы, которая совершается опла­чиваемым из государственного бюджета капелланом, — это «конститу­ционная процедура, истоки которой уходят корнями в глубокую историю традиций страны».По данным на 1995 г., более 98% жителей США — веру­ющие. При этом в стране очень высока степень религиозного плюрализма. Основными, наиболее распространенными высту­пают три религиозных направления: протестантизм (исповеду­ется 57% населения), католицизм (28%) и иудаизм (2%)*. Как видно, доминирует протестантизм, объединяющий, в свою оче­редь, множество различных религиозных общин. В соответ­ствии с этим и ключевые посты в государственном механизме занимают преимущественно протестанты. Например, за всю историю существования США только один из американских Президентов — Джон Кеннеди — был католиком, все прочие принадлежали к различным протестантским общинам.

* См.: Bramhead P. Life in Modern America. Harlow, 1995. P. 139.



    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Конституционно-правовое регулирование политической системы
Общих задач, подлежащих выполнению государ­ством, Конституция США не формулирует, хотя в практи­ке Верховного суда и в доктрине имеются суждения по их поводу. Функции его в экономической, социальной и духовно-культурной сферах нами уже рассмотрены. Политическая функция государства в США не имеет особых отличий от по­добных функций, выполняемых другими государствами, и поэтому мы можем ограничиться тем, что об этом сказано в § 1 гл. V Общей части учебника, и перейти к вопросу о поли­тических партиях, где определенная специфика имеется.

Традиционно, с самого начала существования США как государства, в стране действует двухпартийная система. В настоящее время она характеризуется политическим проти­воборством и поочередным доминированием в законодательных и исполнительных органах власти — как федеральных, так и штатов — Республиканской и Демократической партий. Однако современная модель двухпартийной системы существовала не всегда, а сформировалась во второй половине XIX в.

Сегодня взаимоотношения двух главных партий характе­ризуются тем, что между ними сохраняется консенсус в отно­шении фундаментальных первооснов США — частной собствен­ности, личной и политической свободы, республиканского фе­деративного государства и т. п. Но расходятся партии, и порой существенно, в способах поддержания и развития этих прин­ципов. Демократическая партия на современном этапе зареко­мендовала себя сторонницей курса, важной составной частью которого являются: политика перераспределения доходов населения в пользу малоимущих, стремление сгладить социальные различия, обеспечить развитие систем социального страхо­вания и вспомоществования, разумное государственное ре­гулирование экономики, защита гражданских прав цветного населения, усиление роли федеральной власти, расширение помощи развивающимся странам. Республиканцы, также вос­принявшие идею государственного регулирования рыночной экономики, главной целью считают обеспечение максималь­ной конкурентоспособности национальной экономики и эконо­мического роста путем активизации конкуренции и частной инициативы, а в социально-распределительной функции госу­дарства видят скорее зло, чем благо.

Республиканцев чаще поддерживают северяне, крупные бизнесмены, «белые воротнички», жители средних и малых городов, протестанты, рабочие — не члены профсоюзов. Наи­более устойчивую электоральную базу демократов составляют традиционно три группы населения: неквалифицированные рабочие, негры, члены профсоюзов. Эта коалиция, сформиро­вавшаяся во времена президентства Ф. Рузвельта, постепен­но пополнялась новыми группами: в нее влились католики, жители столичных районов и иных крупных городов.

Важный фактор, формирующий партийный электорат, — это устойчивость семейных предпочтений, часто передающихся из поколения в поколение: двое из трех американцев поддер­живают ту же партию, что и их родители*. Впрочем, партий­ный электорат подвержен и некоторой подвижности, в частно­сти региональной.

* См.: Вайлъ И. М. Некоторые особенности развития партийной системы США // Избирательные системы и партии в буржуазном государстве. М., 1979. С. 10.Итак, Республиканская и Демократическая партии в те­чение почти полутора веков имеют наиболее широкую поддер­жку избирателей. При очевидных своих недостатках (трудно­сти доступа к власти третьих политических сил и независимых кандидатов, ограниченность выбора избирателей, порождаю­щая их апатию и абсентеизм*) двухпартийная система является важным фактором стабильности и предсказуемости политичес­кой жизни США.

* Впрочем, по данным одного из представительных опросов обществен­ного мнения, проведенного в 1995 г., 62% избирателей поддерживают идею создания третьей крупной партии. См.: Зяблюк Н. Р. Проблемы фи­нансирования избирательных кампаний в США // США: экономика, политика, идеология. 1996. № 3. С. 26.И Демократическая и Республиканская партии относятся к числу организационно неоформленных. Не имея постоянных программ, партии к каждым президентским выборам принима­ют предвыборные платформы. Впервые в истории США такая платформа была принята национальным партийным конвентом Демократической партии в 1840 г. У Демократической партии имеется также подобие устава в виде партийной хартии, при­нятой в 1974 г. Она определяет структуру партии, функции и полномочия партийных органов. Институт фиксированного членства в обеих партиях отсутствует, их сторонниками при­знаются те избиратели, которые на выборах зарегистрирова­лись как демократы или республиканцы соответственно (так поступают около 75% избирателей*).

* См.: Рогов С. М. Выбор Америки // США: экономика, политика, иде­ология. 1997. № 1. С. 8.

Функционирование обеих партий обеспечивает професси­ональный, постоянно действующий аппарат каждой из них. Он построен в соответствии с избирательной географией и терри­ториальным устройством США и состоит у каждой партии из системы комитетов — от участковых до национального. Низо­вой организационной структурой каждой партии являются комитеты избирательных участков. Их члены избираются на открытых или закрытых праймериз (первичных выборах кан­дидатов) либо на собраниях избирателей соответствующего участка, то есть в любом случае непосредственно избирате­лями… Комитет возглавляется капитаном участка, который формально избирается либо членами комитета, либо всеми избирателями участка — сторонниками данной партии. Одна­ко фактически таким путем происходит лишь утверждение кандидатуры, предложенной вышестоящим партийным коми­тетом — комитетом района крупного города, графства или города. В некоторых штатах имеются партийные комитеты конгрессиональных округов, создаваемые при офисе конгрес­смена (члена Палаты представителей) от данного избиратель­ного округа. Перечисленные органы формируются в различных штатах по-разному: либо путем праймериз, либо партийным конвентом соответствующего уровня, либо нижестоящими комитетами, либо по должностному принципу из председате­лей нижестоящих комитетов. Возглавляются перечисленные комитеты председателями, которые, так же, как и капитаны, формально избираются, а фактически назначаются вышесто­ящими комитетами — комитетами соответствующих штатов.

В каждом штате обе партии имеют по одному комитету, который возглавляет партийную организацию данного штата. Процедура формирования комитета штата не одинакова в раз­ных штатах. В некоторых из них комитет состоит из председа­телей непосредственно нижестоящих партийных комитетов, в других — и эта практика более распространена — его членов избирают путем праймериз или на партийном конвенте штата. Не единообразен и численный состав комитетов штатов: он колеблется от одной до нескольких сотен человек. Должность председателя партийного комитета штата замещается обычно по указанию кандидата в губернаторы штата от данной партии.

Наконец, в каждой из двух партий имеются национальные комитеты. В Национальный комитет Демократической партии избираются по одному мужчине и одной женщине от каждо­го штата. В составе Национального комитета республиканцев, кроме того, дополнительное представительство в лице одно­го человека имеют те штаты, большинство избирателей кото­рых на последних выборах Президента голосовало за респуб­ликанского кандидата, либо республиканец избран губернато­ром, либо члены Конгресса от которого — преимущественно республиканцы. Порядок выборов членов национальных коми­тетов партий также неодинаков в разных штатах: они осуще­ствляются либо посредством праймериз, либо партийными комитетами штатов. Национальные комитеты переизбираются в год президентских выборов.

В компетенцию национального комитета каждой партии входит подготовка национального партийного конвента, кото­рый, как правило, проводится в год президентских выборов. Национальный комитет определяет место проведения конвен­та, назначает докладчиков, осуществляет сбор средств на проведение президентской избирательной кампании. Между выборами активность национальных партийных комитетов не­велика, они выступают как официальные представители сво­ей партии, как символы партийного единства.

Председателя национального партийного комитета факти­чески назначает кандидат в Президенты от данной партии, а формально — по предложению кандидата председатель изби­рается партийным конвентом.

Помимо комитетов структуру каждой из двух партий об­разуют созываемые раз в четыре года партийные конвенты различных уровней: графств, крупных городов, штатов и, на­конец, национальный конвент каждой партии, являющийся ее высшим органом. Основная цель национальных конвентов зак­лючается в том, чтобы определить кандидата в Президенты и вручить ему лидерство в партии на следующие четыре года. Нижестоящие конвенты выдвигают кандидатов глав исполни­тельной власти соответствующего уровня от данной партии, формируют партийные комитеты своего уровня и вышестоя­щие конвенты (в ряде штатов). Конвенты формируются в од­них штатах путем праймериз, в других — нижестоящими партийными конвентами штатов. При этом с начала 70-х гг. в обеих партиях введено правило о необходимости обеспечения равного представительства женщин и мужчин от каждого шта­та, а также представительства этнических и возрастных групп.

Следует отметить, что в идейном отношении ни та ни другая из двух партий не является единой и монолитной. Внут­ри каждой из них действует по нескольку фракций. Партии распадаются на группы консерваторов и либералов, конгрессиональное и президентское крылья, региональные группи­ровки. Причем идейные разногласия между ними бывают на­столько существенными, что часто подход либеральных рес­публиканцев, например, к решению того или иного вопроса гораздо ближе консервативно настроенным демократам, чем членам собственной партии, принадлежащим к иным течени­ям. Особенно расслоенной с середины XX в. (когда ушел сумев­ший на время объединить партию сильный лидер Ф. Рузвельт) традиционно считается Демократическая партия.

Помимо двух ведущих партий в США существует множе­ство других, не имеющих сколько-нибудь значительного ме­ста в политической системе (в общей сложности на федераль­ных выборах за их представителей обычно голосуют около 1% избирателей) и действующих лишь на территории отдельных штатов. Такие партии в литературе часто именуются треть­ими партиями. Наиболее заметными среди них являются:

— Международная партия зеленых, характеризующаяся экологической направленностью;

— три партии социал-демократической ориентации — Со­циал-демократическая, Социалистическая рабочая и Социали­стическая трудовая (лейбористская);

— Прохибиционистская (от англ. to prohibit — запрещать), требующая введения «сухого закона»;

— Либертаристская партия, выступающая за полную от­мену государственного вмешательства в экономику и соци­альную сферу;

— Партия граждан — левореформаторское объединение, призывающее, наоборот, к активизации воздействия государ­ства на социально-экономическую сферу, демократизации уп­равления, отказу от гонки вооружений.

В 1995 г. специально для участия в президентских выбо­рах 1996 г. Р. Перро была образована Партия реформ.

Напомним, что в Конституции США правовая регламен­тация статуса партий совершенно отсутствует. Однако процесс юридической институционализации политических партий в США, как и в других странах, протекает, начавшись в кон­це прошлого века. Впрочем, до сих пор понятия «партия» в федеральном законодательстве не существует. На партии рас­пространяется общий термин «корпорации», подразумевающий все негосударственные объединения. Регламентация их стату­са осуществляется и в законодательстве, и в судебной практи­ке в основном лишь в том объеме, который связан с институ­том выборов в государственные органы. На общенациональном уровне соответствующие вопросы статуса политических партий регулируются Актом о финансировании федеральных избира­тельных кампаний 1974 г. Кроме того, многие стороны деятель­ности политических партий определяются судебными преце­дентами: порядок проведения праймериз, создание предвыбор­ных партийных фондов, размеры добровольных взносов в них частных лиц и т. п. Поскольку в США избирательное право по большей части регламентируется законодательством штатов, порядок образования и деятельности политических партий, вопросы их организации определяют именно конституции и законы штатов.

Профессиональные союзывозникли в США еще во второй половине XIX в. — сначала как небольшие «рабо­чие товарищества», которые, впрочем, вскоре (1886 г.) объе­динились по цеховому принципу в Американскую федерацию труда (АФТ). Изначально она ставила своей задачей защиту интересов наемных работников при отказе от политических методов. В 1935г. возникло объединение профсоюзов, создан­ных на основе трудовых коллективов, — Конгресс производ­ственных профсоюзов (КПП), добивавшийся улучшения соци­ального положения наемных работников в целом и прибегавший к политическим методам. В 1955 г. оба объединения слились в одно, именуемое АФТ—КПП. Упор АФТ на забастовки при­вел к тому, что вплоть до «Нового курса» Ф. Рузвельта проф­союзы были юридически запрещены. Их деятельность рассмат­ривалась как «преступный заговор». Лишь в 1935 г. упоминавшийся уже закон Вагнера признал право рабочих на органи­зацию профсоюзов, заключение коллективных договоров и проведение забастовок. Поправки, внесенные в этот Акт в 1947 г. (закон Тафта—Хартли), ограничили функциональные возмож­ности профсоюзов, установив запрет на их политическую дея­тельность и инициирование забастовок, угрожающих «нацио­нальной безопасности». В 1959 г. закон Лэндрама—Гриффина обязал профсоюзы представлять в федеральный департамент труда отчеты о своей деятельности и финансовых средствах. Пе­речисленные акты и по сей день являются важнейшими юри­дическими документами, регулирующими статус профсоюзов.

Указанные меры были направлены на ограничение заба­стовочного движения и в сочетании с гуманизацией законода­тельства и практики в сфере трудовых отношений, структур­ной перестройкой экономики (расширение непроизводственной сферы, сокращение потребности в неквалифицированном тру­де, внедрение новейших технологий и т. п.) привели к его спа­ду во второй половине XX в. И хотя руководство американских профсоюзов в связи с этим изменило тактику, стало прово­дить политику социального партнерства, провозгласив основ­ной сферой своей деятельности заключение коллективных договоров, а забастовку — как исключительный и нежелатель­ный способ улаживания конфликтов, однако в новых услови­ях упала роль самих коллективных договоров, а вместе с ними и их инициаторов — профсоюзов.

В настоящее время профсоюзы США охватывают незна­чительное число рабочих и служащих. В 1991г. их членами были приблизительно 16,6 млн. человек (16,1% рабочей силы в гражданских отраслях народного хозяйства). Они объединены в 175 организаций, из которых 93 (15,5 млн. человек) входят в АФТ—КПП. Остальные профсоюзные организации считаются независимыми. Наиболее крупным независимым профсоюзом является Национальная ассоциация работников просвещения. Независимые профсоюзы объединены в Национальную феде­рацию независимых профсоюзов. Во многих профсоюзах состо­ят жители не только США, но и Канады.

Неотъемлемым элементом политической (как и экономи­ческой) системы страны являются союзы предпринима­телей. Первые объединения подобного рода появились в США еще в конце XIX в.: в 1875 г. — Американская ассоциация банкиров, в 1877 г. — такое же объединение издателей га­зет, в 1895 г. — Национальная ассоциация промышленников (НАП), в 1907 г. — Ассоциация по производству и сбыту машин, в 1912 г. — Ассоциация банкиров городов, в 1913 г. — ав­томобильных промышленников, в 1912 г. — Торговая палата и т. п. В настоящее время крупнейшими из них являются Наци­ональная ассоциация промышленников (НАП) и Торговая па­лата. Так, НАП объединяет свыше 25 тыс., или 75%, суще­ствующих промышленных фирм. Она возглавляется советом директоров (150—160 человек), под руководством которого действуют постоянные комитеты: внешней политики, экономи­ки, сельского хозяйства, трудовых отношений, национальной обороны. В этих комитетах рождаются проекты важнейших законов, планов и программ, которые нередко реализуются потом через органы государства. Например, именно по иници­ативе НАП в свое время были приняты упоминавшиеся зако­ны Тафта—Хартли и Лэндрама—Гриффина.

Сравнительно новая организация американских предпри­нимателей — «Круглый стол бизнеса», возникший в 1972 г. Он объединяет около 200 менеджеров крупнейших фирм с целью разработки программ по экономическим проблемам.

Специального законодательства о союзах предпринимате­лей в США не существует. На них распространяются общие правовые, нормы о «корпорациях». Финансовые аспекты их деятельности регламентируются Актом о компаниях 1974 г. Кроме того, судами сформированы некоторые прецеденты, касающиеся отдельных сторон их функционирования.

Весьма значительными по численности и по влиянию яв­ляются в США движения потребителей. С 1967 г. они объединены в Американскую федерацию потребителей. Наибо­лее крупной организацией, входящей в нее, выступает Союз потребителей, образованный в 1936 г. К основным направлени­ям его деятельности относятся независимые проверки качества товаров и услуг; проведение широких опросов потребителей, результаты которых публикуются в специальном печатном изда­нии Союза, информирование населения по вопросам качества и цен, консультационная работа. Упомянутая федерация не явля­ется единственным объединением в данной сфере. В 60—70-е гг. XX в. появились организации потребителей «новой волны», деятельность которых более политизирована. Это, например, Центр по изучению ответственного применения законов, су­ществующий с 1968 г., Группа исследования общественных интересов, действующая с 1970 г., и др. Главной целью своей деятельности они считают оказание давления на органы госу­дарственной власти с целью принятия благоприятного для потребителей законодательства.

Определенную роль в политической жизни играют рели­гиозные общины. В США существуют около 260 таких об­щин, большинство из которых принадлежит к протестантско­му направлению христианства (баптистская, методистская, лютеранская, англиканская, пресвитерианская). Кроме того, действует множество конфессиональных организаций и движе­ний (Квакерский комитет, Братство примирения, Объедине­ние верующих женщин и т. п.). И хотя в США церковь отделена от государства и отсутствуют конфессиональные политические партии, религиозные объединения оказывают ощутимое вли­яние на политическую жизнь страны, тесно интегрированы в политическую культуру.

Законодательство регулирует статус церквей чрезвычайно фрагментарно, считая религию сугубо частным делом каждого человека. Из конституционных положений вытекает принцип равноправия всех религиозных общин. Федеральное законо­дательство освобождает их от уплаты каких бы то ни было налогов. В некоторых штатах священнослужители при наличии лицензии местных властей вправе регистрировать браки. Су­дебная практика разрешает те или иные вопросы, связанные с правомочиями религиозных объединений и священнослужи­телей в сфере публичных отношений.

В американском обществе существует разветвленная си­стема различных иных общественных объединений: женских, молодежных, этнических, ветеранских, экологических, паци­фистских, культурных. Есть такие, которые имеют откровенно экстремистский характер (Общество Джона Берча, Советы белых граждан, Ку-Клукс-Клан). По некоторым данным, око­ло 40 млн. американцев участвуют в настоящее время в дея­тельности различных общественных объединений. Такая дея­тельность занимает у них в среднем до 10 часов в неделю*.

* См.: Согрин В. Становление демократии. История политической систе­мы США // Наука и жизнь. 1995. № 6. С. 22.Правовое регулирование статуса средств массовой информацииосуществляется в США Конституцией, Акта­ми о коммуникациях 1934 и 1996 гг., Актом о свободе инфор­мации 1974г., актами федеральной исполнительной власти, за­конодательством штатов, судебными прецедентами. Конституция США, провозглашая свободу слова и печати (поправка I), гаран­тирует свободное распространение информации в обществе.

В США функционирует мощная система средств массовой информации. В 1991 г. действовало 75 программ телевидения и около 23 тыс. периодических изданий. При этом ни государ­ственных, ни партийных телерадиокомпаний и периодических изданий в США не существует. До конца 70-х гг. XX в. факти­чески не было и общенациональных газет. В настоящее вре­мя крупнейшими газетами являются «Уолл-Стрит джорнэл» (тираж в 1995 г. составил чуть менее 1,8 млн. экземпляров), «Ю-Эс-Эй тудэй» (около 1,5 млн.), «Лос-Анджелес тайме» (1 млн.), «Вашингтон пост» (чуть менее 800 тыс.). Среди наибо­лее влиятельных политических еженедельников следует на­звать журнал «Тайм» (4,7 млн.), «Ньюсуик» (более 3 млн.), «Ю. С. ньюс энд Уорлд рипорт». (2,1 млн.)*. Все они принадлежат частным газетным компаниям, лидирующее положение среди которых занимает «Ганнет компани», владеющая 93 ежедневны­ми газетами, общий тираж которых составляет 6,4 млн. экзем­пляров, а также «Томсон ньюспейперс», которой принадлежат около сотни ежедневных газет общим тиражом приблизитель­но 2 млн. экземпляров.

* См.: Голованова Г. А., Вороненкова Г. Ф., Самарина Н. А., Пашков Г. Н., Вартанова Е. Л. Средства массовой информации США, ФРГ, Франции, Испании, северных стран Европы в 1995 г. // Вестник Московского уни­верситета. Сер. 10. Журналистика. 1996. № 5. С. 26.

Ведущими информационными агентствами являются Ассо­шиэйтед Пресс (АП) и Юнайтед Пресс Интернешнл (ЮПИ). Они снабжают информацией печатные издания, не имеющие собственной корреспондентской службы.

Крупнейшими сетями в радиовещании выступают «Коламбиа бродкастинг систем» (Си-Би-Эс), «Нейшнл бродкастинг компани» (Эн-Би-Си), «Америкэн бродкастинг компани» (Эй-Би-Си), оформившиеся в конце 20-х гг. Помимо них пользует­ся известностью возникшая несколько позже компания «Мью-чуэл бродкастинг систем» (Эм-Би-Си). Три первые радиовеща­тельные корпорации образовали три главные телевизионные сети страны. Кроме того, в число лидеров телевещания вхо­дит сформировавшаяся в 1987 г. корпорация «Фокс бродкастинг компани» (Эф-Би-Си), принадлежавшая Руперту Мэрдоку. Успешно развивается телеслужба «Кейбл ньюс нетуорк» (Си-Эн-Эн) с радиосетью «Си-Эн-Эн рэйдио». Именно этим корпо­рациям принадлежит большая часть эфирного времени. Они образуют коммерческое эфирное телевидение и радиовещание. Следует отметить, что начало развития радио и телевидения происходило именно на коммерческой основе. Появление ре­гулярного радиовещания относится к 1920 г. Первые телестан­ции начали передачи по нескольку часов ежедневно с 1941 г.

Некоммерческое эфирное телевидение существует с 1952 г., когда федеральная комиссия связи предоставила несколько каналов образовательным станциям, принадлежащим универ­ситетам, колледжам и общественным объединениям просвети­тельского характера. В 1967 г. специальным актом Конгресса все они были объединены в корпорацию «Паблик бродкастинг систем» (Пи-Би-Эс), получающую дотации от государства, по­жертвования, средства благотворительных фондов.

Помимо эфирного в США действует кабельное и спутни­ковое телевидение. Всего к началу 90-х гг. насчитывалось око­ло 1200 телестанций, из них приблизительно 900 — коммер­ческие.

Перечисленные телевизионные и радиовещательные сети не подвергаются прямому государственному регулированию и контролю: как уже отмечалось, предварительная цензура в США отсутствует. Учрежденная Актом о коммуникациях 1934 г. федеральная комиссия связи занимается лишь выдачей лицен­зий и решением чисто технических вопросов (она, например, контролирует распределение частот в эфире). С начала 80-х гг. объем регулирующей и контрольной деятельности комиссии уменьшился: упростился порядок отчетности станций, увели­чились сроки действия выдаваемых лицензий с трех до семи лет, снят лимит на объем выпускаемой коммерческой рекламы, отменен запрет на перепродажу, купленных станций в течение трех лет. Акт о коммуникациях 1996 г. снял многие ограничения, препятствующие концентрации СМИ, в частности на количество станций, находящихся во владении одной компании.

Важным элементом информационной части политической системы являются в США, как и в других странах, опросы общественного мнения. Данный институт зародился и весьма популярен именно в этой стране. В настоящее время существу­ет множество американских фирм и организаций, занимаю­щихся опросами. Наиболее крупными и известными из них являются Американский институт общественного мнения, или Институт Дж. Гэллапа, основанный в 1935 г. (что и положило, собственно, начало изучению общественного мнения с приме­нением научных методов анализа), Американская ассоциация исследователей общественного мнения (1947 г.), Центр обще­ственного мнения (1957 г.), Служба Л. Харриса по проведению общенациональных опросов (1963 г.). Последняя проводит опро­сы максимально часто и регулярно: два раза в неделю с опуб­ликованием результатов более чем в 250 американских газе­тах. Следует отметить, что с конца 70-х — начала 80-х гг. крупные газеты систематически проводят опросы общественного мнения собственными силами.

Правовая регламентация института опросов в США мини­мальна. Считается, что на него полностью распространяются правила о свободе информации и ее ограничениях. С 1968 г. в законодательстве существует норма, обязывающая результаты каждого общенационального опроса, документы о нем, сведе­ния о примененном методе в течение 72 часов представлять в библиотеку Конгресса США. Аналогичные положения имеют­ся в законодательстве некоторых штатов.

В 1952 г. был учрежден национальный совет по публику­емым опросам. Это независимое ведомство разрабатывает тре­бования, которым должны отвечать публикуемые опросы.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 4. Выборы и референдум 1. Правовое регулирование выборов
Выборы в политической системе США являются чрезвы­чайно важным, систематически и широко используемым ин­ститутом. Всего на различных уровнях организации публичной власти в рамках всех трех ее ветвей имеется около 5 тыс. выборных мандатов. Причем в штатах получила распростране­ние выборность не только политически значимых должностей, но и руководящих работников исполнительного аппарата, а также правоохранительных органов. Так, граждане Оклахомы только в рамках исполнительной власти штата избирают 12 чиновников (губернатора, вице-губернатора, генерального ат­торнея, государственного ревизора и т. д.)*.

* См.: Евдокимов В. Б. Партии в политической системе буржуазного об­щества. Свердловск, 1990. С. 100.

Статутное (т. е. законодательное) регулирование выборов в США имеет трехуровневую структуру, включающую феде­ральные акты, законодательство штатов и источники локаль­ного права, прежде всего хартии местного самоуправления. На федеральном уровне основным источником избирательно­го права служит, естественно, Конституция США. Она регла­ментирует (правда, весьма фрагментарно) важнейшие гаран­тии всеобщего и равного избирательного права применительно к выборам всех уровней и осуществляет более обстоятельное регулирование отдельных вопросов федеральных выборов.

Конституционные положения развиваются в Акте о феде­ральных избирательных кампаниях 1971 г. с поправками 1974, 1976 и 1979 гг., а также в многочисленных актах об избиратель­ном праве (1957, I960, 1964, 1965, 1968, 1970 гг.). Частично источниками избирательного права служат и иные федераль­ные законы, например Акт о гражданских правах 1957 г. Однако большая часть норм избирательного права, в том чис­ле касающихся выборов в федеральные органы государствен­ной власти, традиционно содержится в законодательстве шта­тов. В некоторых из них действуют избирательные кодексы.

Отчасти нормы избирательного права формируются и су­дебными прецедентами. Например, прежде чем избирательные цензы и тестирование как обязательные условия участия в выборах были запрещены законом, они подвергались судебным запретам.
2. Избирательные права
Избирательное право в США базируется на традиционных принципах всеобщности и равенства при тайном голосовании, являющихся универсальными. Принцип прямых выборов так­же можно считать правилом. Ни один из названных принци­пов не получил полнокровного позитивного статутного офор­мления на федеральном уровне.

Принцип всеобщности избирательного права не сразу утвердился в законодательстве и доктрине. Это естественно: на том историческом этапе общественного развития, когда при­нималась американская Конституция, в ряде штатов существо­вало рабство, и вопрос о круге избирателей было предостав­лено решать штатам (разд. 1 ст. I Конституции). Однако со временем под влиянием объективной потребности в демокра­тизации политической жизни в Конституцию вносились по­правки, определяющие важнейшие основы активного избира­тельного права, в частности недопустимость его ограничения в зависимости от различных обстоятельств социального харак­тера. Так, в 1868 г. поправка XIV установила предельный воз­растной ценз для приобретения (пока только мужчинами) ак­тивного избирательного права в 21 год. В 1870 г. поправка XV запретила как Союзу, так и отдельным штатам ограничивать право голоса в зависимости от расы, цвета кожи или прежнего нахождения в рабстве. Разумеется, связано это было с отме­ной рабства в результате войны Севера и Юга. Поправка XIX, вступившая в силу в 1920 г., расширила избирательный корпус как никакая другая, предоставив избирательные права женщинам. Следует отметить, что США были в числе первых стран в мире, включивших женщин в состав избирательного корпуса. Их опередили лишь Новая Зеландия, где за женщи­нами было признано избирательное право в 1893 г., Австра­лия (1902 г.), Россия (1917 г.), а также Германия и Швеция (1919 г.). В 1964 г. поправкой XXIV применительно к федераль­ным выборам был отменен имущественный избирательный ценз. Наконец, поправка XXVI (1971 г.) снизила возрастной ценз на любых выборах до 18 лет.

Расширение избирательного корпуса и приближение тем самым избирательного права к идеалу всеобщности происходит в США не только на основе конституционных норм. В 1970 г. федеральным Актом об избирательном праве был установлен предельно допустимый ценз оседлости в 30 дней: орган, осу­ществляющий регистрацию избирателей, обязан зарегистриро­вать лицо, обратившееся не позднее чем за 30 дней до дня голосования (естественно, при условии удовлетворения прочим избирательным цензам). Штаты применительно к выборам сво­его уровня этот срок не могут увеличивать, но за ними оста­ется право его сокращать. В 17 штатах и федеральном окру­ге Колумбия ценз оседлости избирателей на соответствующем избирательном участке вообще отменен. Однако и там, где он существует, избиратель, изменивший место жительства не­посредственно перед днем голосования, имеет возможность участвовать в нем по старому адресу, голосуя по почте. Обра­тим внимание читателя на то, что указанный ценз оседлости привязывается к месту составления списков избирателей. Одна­ко конституции некоторых штатов, а также хартии местного самоуправления устанавливают еще две разновидности ценза оседлости — связанные с определенным сроком проживания на территории штата и муниципалитета соответственно. Как пра­вило, такие сроки более длительны. Обычно для штата этот срок составляет один год, а для муниципалитета — 90 дней. Конституция штата Иллинойс 1970 г. (ст. III) право участвовать, в любых выборах, проводимых на территории штата, предо­ставляет гражданам США, проживающим в данном штате не менее шести месяцев, предшествующих проведению соответ­ствующих выборов*.

* См.: Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 102.

Помимо указанных цензов законодательство штатов от участия в выборах отстраняет душевнобольных, а во многих штатах также лиц (или отдельные их категории), отбывающих по приговору суда наказание в виде лишения свободы.

В 1975 г. в Акт об избирательном праве 1970 г. были вне­сены поправки, по сути отменяющие ценз грамотности и зна­ния английского языка: был наложен запрет на использование тестов и иных средств проверки «способности читать, понимать и толковать» вопросы, связанные с проведением выборов. В качестве гарантии прав языковых меньшинств закон устано­вил, что если более 5% избирателей какой-либо политико-административной единицы штата составляют одно языковое меньшинство, то вся избирательная документация ведется не только на английском языке, но и на языке меньшинства. Более того, если соответствующий язык не имеет письменно­сти (речь идет об индейцах и алеутах), должностные лица, обеспечивающие проведение выборов, обязаны распространять информацию, связанную с выборами, среди соответствующе­го населения устно.

Применительно к пассивному избирательному праву зако­нодательство устанавливает более жесткие условия. Возрас­тной ценз, которому должен отвечать кандидат, на выборах федерального уровня, а также выборах в органы большинства штатов и муниципалитетов — более высокий, чем необходи­мый для права избирать. Так, согласно Конституции США членом Палаты представителей Конгресса США может быть избран гражданин США, достигший 25 лет, сенатором — 30, а Президентом — 35 лет. В соответствии с Конституцией штата Иллинойс с 1970 г. право быть избранным в обе палаты Гене­ральной ассамблеи (законодательного собрания штата) имеют граждане, достигшие 21 года, а Губернатором — 25 лет.

Важным условием приобретения пассивного избиратель­ного права на федеральном уровне является, как упомина­лось, и срок пребывания в гражданстве США. Он составляет 7 лет для избрания членом Палаты представителей, 9 лет — сенатором, а баллотироваться на должность Президента США может лишь гражданин по рождению. На выборах более низ­кого уровня требуется лишь наличие у кандидата американ­ского гражданства (citizenship).

Ценз оседлости применительно к пассивному избиратель­ному праву также известен американскому законодательству. Для кандидатов в состав палат Конгресса США он сформули­рован весьма либерально: необходим лишь факт проживания на территории того штата, в котором кандидат баллотируется. Президентом же может быть избран гражданин, в течение 14 лет имеющий постоянное место жительства на территории США. Требования оседлости для кандидатов установлены и законодательством штатов. Например, в Иллинойсе согласно Конституции данного штата право быть избранными в палаты легислатуры имеют граждане США, проживающие не менее двух лет в том округе, от которого они избираются, Губерна­тором же может стать лицо, не менее трех лет проживающее в данном штате.

Принцип равного избирательного права также не сразу утвердился в законодательстве и практике США. Изначально вопросы, связанные с образованием избирательных округов, причем при проведении как федеральных выборов, так и вы­боров легислатур штатов, регламентировались всецело зако­нодательством штатов, в котором рассматриваемый принцип не получил прямого выражения. Тем более он игнорировался на практике. Приемы избирательной геометрии (географии) применялись широко и эффективно. Особую известность при­обрел случай, когда в 1842 г. при проведении выборов в Палату представителей Губернатор штата Массачусетс Джерри Элбридж сумел нарезать избирательные округа столь искусно, что обеспечил 100-процентную победу своей партии. Это про­исшествие, так же как имя его главного виновника, увекове­чено в истории термином «джерримендеринг». Данное новооб­разование сложилось в результате слияния имени изобрета­тельного губернатора и части слова «саламандра» (Gerry и salamander): один из избирательных округов по очертаниям своим напомнил это животное. Однако уже в 1872 г. федераль­ный Акт об избирательном праве предписал штатам при про­ведении выборов в Палату представителей создавать избира­тельные округа с равным числом жителей. Правда, и после принятия данного закона многие штаты нарушали принцип равной численности жителей в избирательных округах.

Спустя почти столетие в защиту принципа равных выбо­ров выступил Верховный суд США. В 1964 г. он в порядке тол­кования Конституции США указал, что разд. 2 ст. I подразу­мевает равное представительство населения при проведении выборов Палаты представителей. В настоящее время норма представительства при выборах в нижнюю палату Конгресса составляет около 520 тыс. жителей. В 1968 г. Верховный суд США конкретизировал свою позицию, указав, что при прове­дении выборов всех уровней каждый штат должен приложить добросовестные усилия для достижения точного математичес­кого равенства избирательных округов".

Гарантией другого требования равного избирательного права — наличия у каждого избирателя только одного голо­са — служит положение Акта об избирательном праве 1970 г. об установлении уголовной ответственности за голосование на одних и тех же выборах более одного раза.

Принцип прямых выборов первоначально Конституция США провозгласила только в отношении выборов в нижнюю палату Конгресса — Палату представителей. Сенаторы изби­рались косвенным путем — законодательными собраниями штатов. Лишь в 1913 г. было установлено, что сенаторы дол­жны избираться «народом штата» (XVII поправка). Президент и Вице-президент по-прежнему избираются косвенным путем (выборщиками).

Мы уже отмечали в общей части учебника (гл. VII, § 2, п. 5), что использование косвенных выборов с учетом комби­нации мажоритарной избирательной системы относительного большинства при избрании выборщиков и абсолютного — при избрании ими Президента (и Вице-президента) может приве­сти к тому, что избранным окажется кандидат, собравший в целом по стране меньшее число голосов избирателей, чем его соперник. Истории известны примеры этого. Так, в 1888 г. Бен­джамин Гаррисон, получивший 47,86% голосов избирателей, победил Гровера Кливленда, за которого голосовали 48,78% избирателей. В 1876 г. выборщики в весьма спорной ситуации большинством в один голос предпочли Раттерфорда Хейса (48,04% голосов избирателей) Сэмьюэлу Тилдену (50,99%)*. На выборах 2000 г. Джордж Буш-младший получил в целом по стране 49 820 518 голосов избирателей и 271 голос выборщи­ков, а Алберт Гор — 50 158 094 и 267 голосов соответственно (правда, такими результаты выборов были оглашены после того, как А. Гор после судебных решений отказался от борь­бы за 25 спорных голосов выборщиков от штата Флорида). Кроме того, голоса избирателей, проголосовавших за канди­датов «третьих» партий или независимых, фактически пропа­дают, не получая никакого отражения в коллегии выборщи­ков. Так, на президентских выборах 1996 г. Росс Перро полу­чил 9,5% голосов избирателей и ни одного голоса выборщиков. Указанные изъяны непрямых президентских выборов компен­сируются определенными достоинствами. Прежде всего они дают возможность более полно по сравнению с прямым голосованием учесть федеративную природу американского госу­дарства, а именно усиливают влияние небольших штатов на результаты выборов, подчеркивая их равноправие.

* См.: Современные США. Энциклопедический справочник. М., 1988. С. 192.

О важности данного преимущества красноречиво свиде­тельствует следующий исторический факт. В 1969 г. Палата представителей приняла поправку к Конституции США о пе­реходе к прямым выборам Президента. Однако это вызвало бурный протест малочисленных штатов, и как результат по­правка не набрала 2/3 голосов в Сенате. Разница числа голо­сов избирателей (54,7%) и выборщиков (70%), поданных за Б. Клинтона на президентских выборах 1996 г., образовалась за счет того, что он победил в 31 штате и федеральном округе Колумбия*.

* См.: Печатнов В. О. После выборов: итоги и прогнозы // США: эконо­мика, политика, идеология. 1997. № 2. С. 18.

Непрямыми выборами замещаются также должности глав исполнительной власти и формируются даже коллегиальные представительные органы в некоторых политико-администра­тивных единицах штатов.

Принцип тайного голосования обеспечивается применени­ем избирательных бюллетеней или специальных машин для голосования, которые начали использоваться в некоторых штатах еще с конца прошлого века.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Организация выборов
Важный элемент избирательного процесса — формирова­ние избирательных округов. По выборам в Палату представи­телей Конгресса США образуются только одномандатные из­бирательные округа. При проведении выборов Президента США деления страны на округа, естественно, не происходит: штаты и федеральный округ Колумбия образуют единый (и един­ственный) избирательный округ. Такого деления не требуется и при проведении выборов губернаторов штатов, глав местного самоуправления, а также сенаторов Конгресса США. В после­днем случае каждый штат представляет собой единый одномандатный округ (от одного штата единовременно избирается по одному сенатору). При проведении выборов в Палату пред­ставителей каждый штат актом его легислатуры делится на приблизительно равные по численности населения избира­тельные округа, число которых равно числу членов палаты, представляющих данный штат. По одномандатным округам выборы в нижнюю палату Конгресса проводятся с 1842 г. До этого каждый штат представлял собой единый многомандатный округ, от которого избиралась «делегация штата в Конгрессе».

Места в Палате представителей распределяются между штатами пропорционально численности их населения. Пере­распределение числа конгрессменов (членов Палаты представи­телей) по штатам, а следовательно, и преобразование сетки из­бирательных округов, производится один раз в 10 лет — после очередной переписи населения, проводимой в «нулевые» годы.

Выборы палат легислатур в большинстве штатов прово­дятся также по одномандатным округам, образованным с при­близительно равной численностью населения. Впрочем, имеют­ся исключения. Например, в штате Иллинойс в соответствии с Конституцией 1970 г. (разд. 2 ст. IV) депутаты верхней пала­ты — Сената — избираются по одномандатным округам, а нижней — Палаты представителей — по трехмандатным.

При проведении местных выборов образуются округа двух различных типов: либо территория муниципалитета составляет один избирательный округ, от которого избираются все чле­ны совета (at large), либо она подразделяется на несколько округов — одномандатных или многомандатных, причем пос­ледние превалируют.

Избирательные округа по выборам в Палату представите­лей и легислатуры штатов образуются законодательными ак­тами штатов, а для местных выборов — актами соответству­ющих советов.

Административные и организационно-технические функ­ции по подготовке и проведению выборов возлагаются на раз­личные органы. Центрального общенационального органа по проведению выборов в США не существует. Созданная на ос­нове Акта о федеральных избирательных кампаниях 1971 г. федеральная комиссия по выборам имеет иные функции.

На уровне штатов выборами чаще всего ведают секретари различных департаментов: юстиции, внутренних дел. В неко­торых штатах губернаторы формируют (обычно на основе паритетного представительства партий) избирательные комис­сии (советы комиссаров). В политико-административных едини­цах организационные функции по подготовке и проведению выборов находятся, как правило, в ведении клерков советов, но в ряде политико-административных единиц глава предста­вительного органа или исполнительной власти образует совет комиссаров или назначает одного комиссара по проведению выборов.

В избирательных округах общий контроль за выборами осуществляют избирательные комиссии, состоящие из пред­ставителей партий, чиновников штата, судей, членов Конгрес­са. На избирательных участках создаются избирательные ко­миссии (бюро) из представителей партий. Ведущая роль в орга­низации и проведении выборов в границах избирательных участков принадлежит партийному аппарату.

В США регистрация избирателей осуществляется по инициативе самих избирателей. Каждый из них должен лич­но (в некоторых штатах можно и по почте) обратиться в пункт регистрации, организованный клерком совета графства или города. Напомним, что сделать это можно не позднее чем за 30 дней до дня голосования. В некоторых штатах (где праймериз носят закрытый характер) избиратель при регистрации должен указать свою партийную принадлежность. В большин­стве штатов система регистрации избирателей является посто­янной, то есть гражданин регистрируется как избиратель один раз и исключается по его заявлению при перемене места жительства. В ряде штатов право исключать избирателя из списка предоставлено также избирательным органам — в слу­чае если он не участвовал в двух или трех последних выборах. В некоторых штатах списки избирателей периодически (в раз­личные сроки) пересматриваются. Федеральный Акт об изби­рательном праве 1970 г. предусматривает возможность судеб­ного обжалования неправильностей в списках избирателей.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Избирательный процесс
Сроки проведения выборов всех уровней в США строго фиксированы в законодательстве. Поэтому стадия их назначе­ния отсутствует.

На федеральном уровне голосование по выборам Конгрес­са проводится в первый вторник после первого понедельника ноября каждого четного года, а голосование избирателей по выборам Президента (фактически — за выборщиков) — в этот же день каждого високосного года; затем в первый понедель­ник после второй среды декабря того же года в столицах сво­их штатов выборщики собираются для голосования за канди­датов в Президенты.

Голосование по выборам органов штатов и местного само­управления также проводятся обычно по вторникам, как это прямо предусмотрено законодательством штатов и хартиями местного самоуправления. При этом только примерно в поло­вине штатов законодательство обязывает работодателей разрешать работникам покидать рабочие места для того, чтобы проголосовать. Но даже не во всех этих штатах работодате­ли не вправе делать вычеты из заработка работников, отсут­ствующих какое-то время по месту работы в связи с участи­ем в голосовании.

Выдвижение кандидатов на выборные должности в США представляет собой достаточно громоздкую процедуру, распа­дающуюся на несколько этапов. Первым из них формально яв­ляется регистрация петиции о выдвижении, подаваемой самим соискателем в соответствующий избирательный орган. При проведении федеральных выборов — это орган уровня штата, а на остальных — клерк графства. По традиции самовыдвиже­ние «партийных» кандидатов осуществляется по согласованию с партийным комитетом соответствующего уровня или его лидером. Формально-юридические же условия регистрации петиции в различных штатах неодинаковы. В некоторых из них обязательным требованием выступает поддержка кандидата избирателями соответствующей территории в виде установлен­ного числа подписей под петицией. Например, в Джорджии любой, кто хочет внести свою фамилию в избирательный бюл­летень на президентских выборах, должен собрать подписи как минимум 40 тыс. избирателей этого штата.

В большинстве же штатов несколько иной порядок. Пре­тендент на выборную должность в петиции о выдвижении дол­жен обязательно указать свою партийную принадлежность или отсутствие таковой. При этом если соискатель является членом партии, собравшей на предыдущих выборах соответствующего уровня число голосов избирателей, минимум которого установ­лен в законодательстве штата или хартии местного самоуправ­ления (например, применительно к президентским выборам это число составляет в Южной Дакоте 20% избирателей, участвовавших в соответствующих выборах, в Огайо, Вашин­гтоне и Флориде — 15%, в Айдахо — 10%), то формально самовыдвижение служит достаточным условием для регистра­ции. Если же кандидат является независимым, то есть беспар­тийным, либо принадлежит к малой или новой партии, то он должен заручиться определенным числом подписей избирате­лей, зарегистрированных на соответствующей территории, причем в достаточно короткий срок (20—25 дней). Например, применительно к президентским выборам необходимое число подписей равно в штатах Мэн и Коннектикут 10 тыс., в Запад­ной Виргинии и Колорадо — 5 тыс. (но нотариально удосто­веренных), в штате Нью-Йорк — 12 тыс. при условии, что в каждом из графств этого штата будет собрано не менее 50 подписей. Положение малых партий и независимых кандида­тов осложняется еще тем, что законодательство многих шта­тов требует собирать подписи только среди избирателей, заре­гистрировавшихся в качестве членов соответствующих партий либо независимых (беспартийных).

Во второй половине 70-х гг. в ряде решений Верховный суд США указал, что число подписей под петицией о выдви­жении кандидата не должно превышать 5% от общего числа избирателей, зарегистрированных в данном штате, местной единице или избирательном округе*.

* См.: Положение в области прав человека в США. М., 1978. С. 80.

Требованием, альтернативным сбору подписей избирате­лей и также направленным на отсеивание «несерьезных» кан­дидатов, в некоторых штатах (их немного, например, Кали­форния, Техас) выступает внесение так называемого регист­рационного взноса (аналога избирательному залогу в других странах, за исключением того, что регистрационный взнос ни при каких условиях кандидату не возвращается). Так, в соот­ветствии с Избирательным кодексом Калифорнии, регистраци­онный взнос устанавливается в процентном отношении к раз­меру дохода кандидата за последний перед выборами год: 2% — при выборах в Сенат Конгресса США, в губернаторы, на не­которые другие выборные должности в штате и графствах; 1% — при выборах в Палату представителей Конгресса США, в легислатуру штата, на выборные юридические должности штата (судей, окружных атторнеев). В 1972 г. в одном из сво­их решений Верховный суд США заявил, что требование ре­гистрационного взноса законно лишь в том случае, если он имеет альтернативу (обычно в виде петиции с подписями из­бирателей).

Регистрация избирательными органами кандидатов имеет, однако, в отличие от многих других стран лишь сугубо пред­варительный характер, отнюдь не означая, что все зарегис­трированные кандидаты будут включены в избирательный бюллетень для окончательного голосования. Юридическое зна­чение такой регистрации состоит в том, что только зарегис­трированные кандидаты допускаются к следующему этапу процедуры выдвижения.

В большинстве штатов таким этапом являются праймериз (primaries) — первичные выборы, о которых мы уже упоми­нали выше — в п. 2 § 3. Они представляют собой непосредственное голосование избирателей, поддерживающих соответ­ствующую партию, по кандидатурам, зарегистрированным в качестве кандидатов на выборах. Одновременно в ходе праймериз избираются члены партийных комитетов и конвентов.

Институт праймериз возник в США в начале XX в. К на­чалу 90-х гг. праймериз использовались почти в 40 штатах*.

* См.: Евдокимов В. Б. Указ. соч. С. 86—87.

Этот институт имеет две основные разновидности — зак­рытые и открытые праймериз. При закрытых (используемых в большинстве штатов) каждая партия проводит голосование отдельно по своим кандидатам среди избирателей, зарегист­рировавшихся в качестве ее членов (отдельно голосуют и не­зависимые избиратели). Открытые праймериз (применяемые, например, в штатах Аляска, Вашингтон, Луизиана) проводят­ся по всем кандидатам вместе и среди всех избирателей. Каж­дый из них получает бюллетень, в котором содержится пере­чень партий и их кандидатов. Избиратель должен выбрать одну партию, а среди ее кандидатов — также одного. При прове­дении одновременно нескольких выборов избиратель вправе (если праймериз носят открытый характер) голосовать за раз­личные партии применительно к разным выборам.

В некоторых штатах праймериз — причем как открытые, так и закрытые — исключают участие в них независимых из­бирателей и кандидатов. В избирательные бюллетени вносят­ся только кандидаты, заявившие в петиции о выдвижении, о своей партийной принадлежности. Такое же условие необхо­димо выполнить и избирателю для того, чтобы иметь право получить избирательный бюллетень на праймериз. Отчасти по этой причине, отчасти в силу традиционного абсентеизма, а отчасти потому, что праймериз имеют лишь промежуточное, предварительное значение в процедуре выдвижения кандида­тов, в них обычно участвует около 1/3 зарегистрированных избирателей.

Результаты праймериз подводятся отдельно для каждой партии. Победившим считается тот ее кандидат, который по­лучил относительное большинство голосов избирателей данной партии (лишь в 10 южных штатах требуется абсолютное боль­шинство поданных за партию голосов и в случае необходимо­сти во втором туре голосования производится перебаллотиров­ка двух кандидатов, собравших наибольшее число голосов в первом туре).

Значение праймериз неодинаково в различных штатах. В большинстве из них оно имеет чисто политический характер. Во-первых, праймериз представляют собой первичную пробу сил главных политических партий, показывая соотношение их электората на данном этапе выборов. Во-вторых, праймериз помогают каждой партии выявить наиболее популярную сре­ди избирателей кандидатуру с тем, чтобы выдвинуть по соот­ветствующему округу единого от данной партии кандидата.

Однако в некоторых штатах праймериз имеют и опреде­ленные юридические последствия: «третьи» партии и независи­мые кандидаты могут быть внесены в избирательные бюллетени для голосования только в том случае, если на праймериз за них проголосовало установленное в законе штата число избирате­лей округа, например в штате Мичиган применительно к вы­борам в федеральные органы и органы штата — 5 тыс. Таким образом, указанные кандидаты должны преодолеть двойной барьер отсева (как уже говорилось, для того, чтобы участвовать в праймериз, им необходимо собрать установленное число под­писей избирателей или внести регистрационный взнос).

Кроме того, законодательство ряда штатов требует, что­бы на национальном партийном конвенте делегаты соответству­ющего штата голосовали в первом туре за того кандидата в Президенты США, который получил в данном штате на прайме­риз наибольшее число голосов избирателей (в последующих турах можно голосовать по своему усмотрению).

Наконец, законы некоторых штатов, а также хартии са­моуправления предусматривают, что при проведении местных выборов по одномандатным округам в избирательные бюлле­тени для окончательного голосования вносятся два кандидата, набравшие на праймериз наибольшее число голосов.

Обычно президентские и парламентские праймериз начи­наются в конце февраля — начале марта и заканчиваются в июле года выборов. Успех на них означает окончание проце­дуры выдвижения кандидатов на всех выборах, кроме прези­дентских, а на последних — для независимых кандидатов. Окончательным же этапом выдвижения «партийных» кандида­тов на должность Президента США являются национальные партийные конвенты, которые проводятся в течение июля— августа. Законодательство требует вносить в избирательный бюллетень только того кандидата от партии, который утвер­жден на ее национальном конвенте.

Кандидатом на должность Президента США от данной партии становится лицо, избранное абсолютным большинством делегатов национального конвента. Если в первом туре голосо­вания такого большинства не получит предложенный любым членом конвента кандидат, проводятся второй, третий и т. д. туры — до тех пор, пока за того или иного кандидата не проголосует абсолютное большинство конвента.

Как правило, выборы проводятся в США на альтернативной основе, причем, как и в других странах, степень альтернативно­сти возрастает в прямой зависимости от уровня и степени важ­ности выборов. Максимальное число кандидатов выдвигается на президентских и губернаторских выборах. Так, в 1996 г. в изби­рательный бюллетень по выборам Президента США было внесе­но семь кандидатов, а в 2000 — четыре. На муниципальных же выборах нередко складывается ситуация, когда число кандида­тов равно числу мандатов советников, замещаемых по округу. В условиях альтернативности выборов особо важное зна­чение приобретает следующая стадия избирательного процес­са — предвыборная агитация, которая проводится в течение сентября—октября.

Особую роль в обеспечении эффективности предвыборной агитации играют, как и в других странах, СМИ, прежде всего электронные. Впервые телевидение было использовано в аме­риканском избирательном процессе в ходе президентской из­бирательной кампании 1952 г., когда республиканец Дуайт Эй­зенхауэр боролся с демократом Эдлаем Стивенсоном.

В отличие от многих других стран принцип равноправия в получении эфирного времени действует в США не в отноше­нии политических партий, а в отношении самих кандидатов. Содержание же данного принципа имеет весьма усеченный характер: поскольку в США нет государственных электронных СМИ, все эфирное время предоставляется только на платной основе. При этом в соответствии с Актом о коммуникациях 1934 г., «если держатель лицензии на вещание позволит како­му-либо лицу, являющемуся кандидатом на выборную долж­ность, воспользоваться вещательной станцией, то он должен предоставить равные возможности всем таким кандидатам», то есть не вправе им отказать, завысить таксу, по своей иници­ативе ограничить время вещания, предоставить его в менее благоприятное время суток и т. п. Акт о федеральных избира­тельных кампаниях 1971 г. содержит требование о недопусти­мости взимания с кандидатов разной оплаты за использование одинаковой газетной и журнальной площади.

Однако высокая стоимость эфирного времени, да и газет­ной площади приводит к тому, что полноценно воспользоваться «равными возможностями» могут лишь весьма состоятель­ные кандидаты либо кандидаты, поддерживаемые крупней­шими партиями. Для того чтобы смягчить неравенство финан­совых возможностей различных кандидатов, Акт о федераль­ных избирательных кампаниях 1971 г. запрещает кандидатам расходовать на выступления по радио и телевидению более 60% от суммы денежных средств, которую они вправе израс­ходовать на проведение избирательной кампании.

Выборы, особенно президентские, представляют собой весь­ма дорогостоящее мероприятие. В 1996 г. на их проведение была израсходована рекордная сумма, составившая 1,6 млрд. долл.* Для уменьшения влияния «больших денег» на исход выборов законодательство США содержит определенные пра­вила, касающиеся финансирования избирательных кампаний. Правда, единые принципы, применимые к выборам всех уров­ней, установлены фрагментарно лишь судебными прецедента­ми. В федеральном законодательстве имеются нормы, комп­лексно регулирующие порядок финансирования лишь феде­ральных выборов. Они установлены Актом о федеральных избирательных кампаниях 1971 г. (с изменениями 1974, 1976 и 1979 гг.). Правила финансирования выборов органов власти штатов и муниципальных единиц содержатся в законодатель­стве штатов.

* См.: Keesing's Record of World Events. 1997. № 1. P. 41436.В соответствии с Актом о федеральных избирательных кампаниях источниками денежных средств кандидата могут служить добровольные пожертвования частных лиц, взносы политических партий и политических комитетов, поддержива­ющих кандидата, собственные средства кандидата и членов его семьи и, наконец, применительно к президентским выбо­рам — средства, выделяемые государством. Акт 1971 г. запре­щает делать взносы публичным служащим, а также иностран­цам и лицам, выполняющим публичные заказы.

Денежные средства физических лиц, согласно указанному Акту, не могли превышать 1 тыс. долл. на одного кандидата при проведении праймериз, столько же при проведении вы­боров и 25 тыс. долл. за один календарный год в общей слож­ности, однако в 1976 г. Верховный суд признал эти ограниче­ния неконституционными.

Следует отметить, что, помимо политических партий, ни одна общенациональная корпорация, «рабочая организация» (профсоюз), а также ни один общенациональный банк не имеет права делать взносы и производить расходы на федераль­ные выборы из собственных средств. Однако им разрешено образовывать фонды с целью привлечения денежных средств других лиц на проведение избирательной кампании того или иного кандидата.

Акт о федеральных избирательных кампаниях установил также предел расходов кандидатами своих собственных средств, а также средств родственников. Он составляет 50 тыс. долл. для кандидата в Президенты и Вице-президенты, 35 тыс. для кан­дидата в Сенат и 25 тыс. для кандидата в Палату представи­телей Конгресса США.

Наконец, государственное финансирование распространя­ется только на президентские выборы. Оно осуществляется в формах дотаций и компенсаций. Дотации производятся на ста­диях выдвижения и предвыборной агитации. На первой из них дотации получают кандидаты, которым удалось в каждом из 20 любых штатов собрать не менее чем по 5 тыс. долл., причем взносами, не превышающими 250 долл. Размер дотации на этой стадии составляет общая сумма, которую кандидат полу­чил от частных лиц взносами, не превышающими 250 долла­ров, но не более 5 млн. долл.

На этапе предвыборной агитации государственные дота­ции кандидатам выделяются в зависимости от их партийной принадлежности. Если кандидат принадлежит к партии, полу­чившей на предыдущих президентских выборах не менее 25% голосов избирателей, ему выделяются 2 млн. долл. Меньшую дотацию получают кандидаты партий, собравших на предыду­щих президентских выборах как минимум 5% голосов избира­телей. Наконец, кандидатам партий, которые на предыдущих выборах не набрали этого лимита, но получили хотя бы 5% голосов на данных выборах, выплачивается после определения их результатов частичная компенсация понесенных затрат.

Закон устанавливает также предельно допустимые сум­мы расходов кандидатов. Ни один кандидат на должность Пре­зидента США не может израсходовать в общей сложности на цели своего выдвижения больше 10 млн. долл., за исключением случаев, когда в каждом штате (а также в федеральном ок­руге Колумбия) сумма расходов на его избирательную кампа­нию не превысила сумму, получающуюся при умножении 16 центов на численность населения избирательного возраста со­ответствующего штата, или 200 тыс. долл. Кроме того, буду­чи выдвинутым, кандидат в Президенты вправе затратить на цели избирательной кампании в общей сложности не более 20 млн. долл. Данные суммы, так же как размеры денежных средств, расходуемых партийными комитетами (национальны­ми и штатов), подлежат ежегодной индексации.

Кандидаты в Сенат Конгресса США могут расходовать на цели избирательной кампании не более 150 тыс. долл., а канди­даты в члены Палаты представителей — не более 70 тыс. долл.

Все денежные средства в поддержку кандидатов поступают в политические комитеты. Это понятие, согласно Акту 1971 г., означает любую группу лиц или местный партийный комитет, которые получают на цели избирательных кампаний взносы, превышающие в течение календарного года 1 тыс. долл., либо производят расходы, превышающие в течение года указанную сумму, а также любой отдельный фонд, образованный корпо­рацией, не имеющей права расходовать на цели избиратель­ной кампании собственные средства.

Следует иметь в виду, что приведенные цифры были дей­ствительны на момент издания соответствующих актов и под­лежат ежегодному индексированию.

Политические комитеты периодически представляют от­четы о своей деятельности в федеральную комиссию по выбо­рам — независимое ведомство в системе федеральных орга­нов исполнительной власти, созданное на основе Акта 1971 г. для контроля за соблюдением законодательства о выборах. В ее состав входят секретарь Сената, клерк Палаты представи­телей (с правом совещательного голоса), атакже 6 членов, назначаемых Президентом с совета и согласия Сената (с пра­вом решающего голоса). Не более трех назначаемых членов комиссии могут принадлежать к одной партии. Статус членов комиссии несовместим с любыми иными видами деятельности. В компетенцию комиссии входят полномочия требовать от любых лиц отчеты и ответы по любым интересующим ее воп­росам, рассматривать и расследовать жалобы и дела о нару­шении законодательства о выборах, требовать дачи свидетель­ских показаний по ним, давать по запросам заинтересованных лиц консультативные заключения, касающиеся вопросов при­менения законодательства; устранять и предотвращать нару­шение законодательства о выборах, используя для этого та­кие неформальные способы, как обмен мнениями, примирение и убеждение. При этом примирительное соглашение может предусматривать уплату виновным лицом штрафа (в размере от 5 тыс. до 10 тыс. долл. или 200% денежной суммы, в кото­рой выразилось правонарушение). Если же предотвращение или устранение нарушения закона самой комиссией невозможно, она вправе и обязана предъявлять в суде гражданские иски, представлять по ним доказательства, обжаловать судеб­ные решения, сообщать о нарушениях закона в правоохрани­тельные органы. Как видно, федеральная комиссия по выбо­рам не занимается организацией подготовки и проведения выборов, а выполняет в основном контрольные и квазисудеб­ные функции.

В США применяются два способа голосования: избиратель­ными бюллетенями и с использованием специальных электрон­ных машин. Избирательные бюллетени вручаются избирателю в помещении для голосования работниками аппарата чиновника по выборам.

Законодательство нескольких штатов допускает замеще­ние мандатов муниципальных советников без голосования, если число кандидатов в соответствующем избирательном ок­руге не превышает числа подлежащих избранию в нем совет­ников.

Голосование в США всегда было отмечено известным аб­сентеизмом, особенно заметным при проведении местных вы­боров, в которых в среднем обычно участвуют до 40% заре­гистрированных избирателей. Активность населения возрастает с повышением уровня выборов. Максимальной она, как прави­ло, бывает при проведении президентских и губернаторских выборов. Однако бывают и спады. Рекордно высоким уровнем абсентеизма отмечены выборы Президента США 1996 г.: в них впервые за всю историю страны проголосовало менее полови­ны избирателей — 49%*.

* См.: Рогов С. М. Указ. соч. С. 11.Доминирующей в США избирательной системой является мажоритарная относительного большинства. Однако при голо­совании выборщиков на президентских выборах, а также в рамках экстраординарной процедуры избрания Президента и Вице-президента (см. ниже п. 5) используется мажоритарная система абсолютного большинства. Кроме того, в крайне не­большом числе штатов на местных выборах применяются не­которые другие избирательные системы, в частности пропор­циональная и кумулятивного вотума.
    продолжение
--PAGE_BREAK--5. Особенности президентских выборов
Прежде всего, голосование избирателей на выборах Президента не имеет окончательного характера. Его результаты определяют лишь партийный состав коллегии выборщиков. Её численный состав предопределен заранее. В соответствии с разд. 1 ст. II Конституции США, число выборщиков от каждого штата равно общему числу сенаторов и представителей, под­лежащих избранию от данного штата. Кроме того, трех выбор­щиков имеет федеральный округ Колумбия. Следовательно, в целом по стране избираются 538 выборщиков (435 + 100 + 3).

Персональный состав выборщиков в виде их списка по каждому штату устанавливается партийными конвентами со­ответствующих штатов. При этом в соответствии с Конститу­цией США (разд. 1 ст. II) не могут назначаться выборщиками сенаторы, представители, лица, занимающие почетную или оплачиваемую должность, учрежденную Союзом.

Каждый штат и округ Колумбия по сути формирует соб­ственную коллегию выборщиков, уполномоченную окончатель­но представлять позицию штата (федерального округа) по вопросу об избрании Президента (и Вице-президента). При этом штаты представляют собой на данной стадии президент­ского избирательного процесса по существу многомандатные избирательные округа. Задача же избирателей состоит в том, чтобы из нескольких списков выборщиков (на деле — двух), предложенных партиями, выбрать один. Далеко не во всех штатах фамилии выборщиков вносятся в избирательный бюллетень: в большинстве из них обозначены лишь кандидаты в Президенты и Вице-президенты с указанием их партийной принадлежности. Применяемая на этой стадии мажоритарная система относительного большинства обусловливает то, что партия, получившая большее, чем любая другая, число голо­сов избирателей штата, приобретает все места выборщиков от данного штата. Американцы характеризуют применяемую на данной стадии выборов избирательную систему формулой: «Победитель получает все». Именно поэтому кандидаты стре­мятся прежде всего одержать победу в наиболее крупных по числу населения (а следовательно, и выборщиков) штатах — Калифорнии, Нью-Йорке, Техасе, Огайо, Флориде и некото­рых других.

Через шесть недель после голосования избирателей выбор­щики каждого штата собираются в его столице (выборщики от федерального округа Колумбия — в Вашингтоне) для проведе­ния окончательного, решающего голосования в рамках пре­зидентских выборов.

В отличие от процедуры голосования избирателей выбор­щики голосуют по кандидатурам Президента и Вице-президен­та отдельно. Такой порядок установлен XII поправкой к Конституции США, вступившей в силу в 1804 г. Первоначально же Вице-президентом становился кандидат в Президенты, получивший наибольшее после избранного Президентом кан­дидата число голосов выборщиков. Это было чревато возник­новением конфликтной ситуации между Президентом и Вице-президентом ввиду их возможной различной партийной при­надлежности.

По обычаю, выборщики каждого штата голосуют за кан­дидата в Президенты (соответственно и в Вице-президенты), получившего в данном штате большинство голосов избирате­лей, то есть в целом голосование выборщиков носит чисто партийный характер. Поэтому исход его по сути предрешен итогами голосования избирателей: как только становится из­вестным соотношение числа выборщиков от каждой партии в целом по стране, фактически ясно, кто из кандидатов станет Президентом (и Вице-президентом).

После окончания голосования выборщиков избирательные бюллетени в запечатанном виде отправляются в Конгресс на имя председателя Сената. Последний на совместном заседании обеих палат вскрывает пакеты с бюллетенями, после чего производится подсчет голосов. Кандидат, получивший абсолют­ное большинство голосов выборщиков по выборам Президен­та, становится главой государства, а по выборам Вице-прези­дента — соответственно Вице-президентом.

Если никто из кандидатов в Президенты или Вице-прези­денты не набрал требуемого большинства голосов выборщиков, применяются экстраординарные процедуры их избрания (по­правка XII к Конституции США). Президента избирает Пала­та представителей из числа трех кандидатов, получивших наибольшее число голосов. При этом процедура избрания осу­ществляется по особым правилам. Заседание правомочно при кворуме, равном числу представителей от 2/3 штатов. Голоса подаются отдельно по штатам, представительство от каждо­го штата имеет один голос. Для избрания необходимо большин­ство голосов всех штатов (т. е. 26).

Вице-президент в рамках экстраординарной процедуры избирается Сенатом из двух кандидатов, получивших наиболь­шее число голосов выборщиков. Кворум в этом случае состав­ляет 2/3 сенаторов (т. е. 67 человек). Для избрания необходи­мо абсолютное большинство голосов всех сенаторов (51 голос).

Если ко дню начала полномочий Президента и Вице-пре­зидента они (или один из них) не будут избраны и по экстра­ординарной процедуре, замещение этих должностей осуществляется по общим правилам, установленным на случай досроч­ной их вакантности в разд. 3 поправки XX к Конституции США, о чем речь пойдет ниже, в п. 2 § 5.

Экстраординарная процедура избрания Президента приме­нялась дважды на заре истории США: в 1800 г. Палата предста­вителей выбрала Президентом Т. Джефферсона, а в 1824г.— Джона Куинси Адамса.
    продолжение
--PAGE_BREAK--6. Референдум
Этот институт предусмотрен в США только конституция­ми и законодательством штатов, а также хартиями местного самоуправления. Соответственно и практикуется он только на соответствующих уровнях. Общефедеральных референдумов не проводилось, и федеральному законодательству данный институт не знаком.

В штатах же и в муниципальных единицах используются разнообразные виды референдума. В американской литературе различают обязательный и факультативный, а также петици­онный референдумы. Обязательный проводится по вопросам, прямо предусмотренным конституциями и хартиями местного самоуправления. Их нельзя решить с помощью иных процедур. К таким вопросам, как правило, относятся принятие нового учредительного документа соответствующей территории (кон­ституции штата или хартии местного самоуправления) либо внесение поправок в него, изменение территориального деле­ния и т. д. Факультативный референдум проводится по иници­ативе органов публичной власти и в отличие от прочих видов референдума носит консультативный характер.

Петиционный референдум инициируется избирателями и проводится, если в поддержку такого проведения собрано установленное число подписей избирателей соответствующей территории. Это число неодинаково в различных штатах. Оно может быть как сравнительно скромным, например 7 тыс. в штате Северная Дакота, так и чрезвычайно большим, напри­мер, в штате Невада — 50% от числа зарегистрированных избирателей штата. В петиционном порядке в большинстве штатов на референдум не могут выноситься вопросы об ассиг­нованиях, судебной системе, армии и некоторые другие. Кон­ституции отдельных штатов (например, Массачусетса) предус­матривают отменительную разновидность данной категории референдума: избиратели могут инициировать лишь отмену действующего закона штата, но не принятие нового.

Законодательство некоторых штатов тесно увязывает ин­ститут референдума с институтом народной инициативы: там на уровне и штатов и муниципальных единиц действует пра­вило, согласно которому проект акта, внесенный в представи­тельный орган в порядке народной инициативы и отклоненный им, должен быть вынесен на референдум.
§ 5. Федеральные государственные органы 1. Форма правления и государственный режим
По форме правления США, как отмечалось, — президен­тская республика. Прямого указания о том, что данное госу­дарство представляет собой республику, в Конституции стра­ны нет. Она гарантирует республиканскую форму правления лишь штатам (разд. 4 ст. IV). Однако наличие избираемого на определенный срок Президента, выполняющего функции не только главы исполнительной власти, но и главы государства, обременение его юридической ответственностью перед парла­ментом в форме импичмента служат неопровержимыми дока­зательствами существования в США именно республиканской формы правления. При этом разработанная отцами-основате­лями (по образу и подобию дуалистической монархии в тог­дашней Великобритании) американская модель разделения властей обусловила установление особой разновидности рес­публиканской формы правления, которая в теории получила наименование президентской республики.

В своей твердой приверженности принципу разделения властей отцы-основатели руководствовались опасением кон­центрации власти в любом ее проявлении. Так, стремясь не допустить централизации власти, творцы Конституции поде­лили ее между федерацией и штатами. В осуществлении же государственной власти на федеральном уровне участвуют различные органы — Конгресс, Президент и Верховный суд, олицетворяющие три ее ветви со строго разграниченными функциями и механизмами взаимоконтроля. Поскольку наи­большую тенденцию к возвышению имеет власть исполнитель­ная (американцы того времени испытали это на себе в виде злоупотреблений со стороны английских монархов и их губер­наторов в колониях), ее сделали выборной, обязанной следо­вать предписаниям законов, принимаемых Конгрессом. Но творцы Конституции опасались и чрезмерной власти законодательного органа. Поэтому он был разделен на две во многом равноправные палаты и в нормальной ситуации отстранен от выборов Президента. Далее, остерегаясь «тирании большин­ства» и «выборного деспотизма», разработчики американской Конституции приняли меры и против «сговора» двух выборных органов, уравновесив демократические, «политические» ветви власти невыборной, а значит, не демократической и «не по­литической» судебной властью в лице прежде всего Верхов­ного суда США.

Указанная схема, в основу которой легли идеи Ш. Монте­скье, была дополнена (и этим сделан огромный шаг вперед в развитии теории и практики разделения властей) механизмом взаимоконтроля всех трех ветвей власти. Каждая из них ста­ла как бы «сторожем» других, предостерегая их от попыток злоупотреблений, тирании и стремления к диктатуре, а так­же пресекая такие попытки. Указанный комплекс институтов взаимоконтроля получил название системы сдержек и проти­вовесов (checks and balances) и впоследствии в различных мо­дификациях чрезвычайно широко распространился в мировом конституционном пространстве.

В американском же, собственно первозданном, варианте конституционная система сдержек и противовесов выражает­ся в том, что Президент «сдерживает» Конгресс правом вето на принятые палатами законы и некоторыми другими, не столь радикальными правомочиями. Конгресс «сдерживает» Прези­дента правом преодоления его вето, возможностью выступить в отношении него в качестве суда посредством импичмента. Последнее правомочие распространяется на всех гражданских должностных лиц вообще, включая судей. Тем самым право импичмента выступает как парламентский противовес и по отношению к судебной власти. Кроме того, Президент и Кон­гресс (в лице Сената) могут оказывать влияние на Верховный суд, обладая правом совместного формирования его персо­нального состава. Наконец, Верховный суд «сдерживает» Кон­гресс и Президента правами признавать их акты неконститу­ционными (это право в Конституции не записано, но возникло в ходе ее применения), разрешения споров между ними, а также толкования Конституции. Использование принципа раз­деления властей в качестве основополагающей идеи, с которой сообразуется вся конституционная организация государствен­ного механизма, породило концепцию «смешанной конститу­ции» («mixed constitution»), которая не дает преимуществ ни одной из ветвей власти, а путем сочетания и взаимоконтроля их деятельности делает государственную власть ограниченной в своих притязаниях и наименее опасной для человека. Именно «смешанный» тип конституции, по утверждению американских специалистов, является на сегодня самым желательным и адек­ватным правовому демократическому государству*.

* См.: Walker Gr. The New Mixed Constitution // Constitutionalism and Politics. Bratislava, 1994. P. 65.Следует отметить, что система сдержек и противовесов изначально делала невозможным полное, абсолютное разме­жевание трех ветвей власти. Со временем происходило все большее переплетение их деятельности и полномочий. Так, исключительность права Конгресса законодательствовать суще­ственно поколеблена. С одной стороны, в законотворческой деятельности все более активное участие принимает исполни­тельная власть: в ежегодных посланиях Президента фактичес­ки формулируется программа предстоящей законодательной работы Конгресса; все более широкое распространение при­обретают первичное нормотворчество Президента и делегиро­ванное законодательство, необходимость которых выводится из конституционных полномочий Президента. С другой стороны, правотворчеством по сути можно, видимо, считать и деятель­ность Верховного суда по толкованию правовых норм (особен­но Конституции и законов), посредством которой формулиру­ются прецеденты, имеющие значение конституционно-право­вых и законодательных норм.

Не остается неприкосновенной и сфера деятельности ис­полнительной власти. Суды посредством системы приказов могут обязывать органы и должностных лиц исполнительной власти выполнить те или иные действия либо воздержаться от их совершения. Воздействие на администрацию осуществляет и Конгресс, принимая резолюции и частные билли (см. о них ниже — п. 2).

Юридические и фактические возможности ветвей власти по взаимовлиянию обусловили их неодинаковое соотношение в различные исторические периоды. Разумеется, речь идет прежде всего о борьбе за лидерство между Конгрессом и Президентом. Истории США известны времена возвышения то одного, то другого в зависимости от сочетания экономических, политических, социальных и иных факторов. Правда, чаще чаша весов склонялась в пользу президентской, то есть испол­нительной, власти. Периоды некоторого нарушения равновесия ветвей власти в пользу одной из них не меняют общей оценки президентской республики как формы правления, позволяю­щей наиболее полно и глубоко осуществить принцип разделе­ния властей и установить баланс между различными ветвями власти. Благодаря этому в США прочно утвердился дуалисти­ческий государственный режим. Конечно, здесь сказался и об­щий сравнительно высокий уровень правовой культуры и по­литических сил, и должностных лиц государства.

Несмотря на определенную трансформацию юридического содержания и практической реализации принципа разделения властей в процессе исторического развития страны, несмот­ря на его оценку многими политологами как фактора сниже­ния эффективности центрального правительства, этот принцип продолжает оставаться одним из основополагающих начал и в доктрине, и в практике американского конституционализма. Во многом благодаря этому, как отметил американский иссле­дователь Дуглас Леттер, «ни разу за двухсотлетнюю историю Соединенных Штатов не возникало серьезной угрозы, что ка­кой-либо индивидуум или орган правительства станет настоль­ко доминирующим, что сможет подорвать нашу демократичес­кую систему управления»*.

*Леттер Д. Принцип разделения властей и система сдержек и противо­весов в Конституции Соединенных Штатов // Верховенство права. С. 115.    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Конгресс США
Это парламент — представительный орган, осуществляю­щий на федеральном уровне законодательные функции. Консти­туция признает за ним юридически первое место в системе федеральных органов государственной власти. Именно Конгресс в доктрине, политической и юридической практике признает­ся органом, олицетворяющим США. Об этом свидетельствует то, что его полномочия являются определяющими для разгра­ничения компетенции между Союзом и штатами, а при рас­смотрении Верховным судом дел, в которых стороной высту­пает Конгресс, эта сторона именуется «Соединенные Штаты».

Тем не менее Конституция США достаточно скромно ха­рактеризует роль Конгресса в осуществлении законодательной власти, предоставляя ему не законодательную федеральную власть вообще, как это сформулировано ею применительно к Президенту и Верховному суду США в сферах исполнительной и судебной власти соответственно, а «законодательные полномочия», установленные Конституцией (разд. 1 ст. I). Столь ос­торожная формула вызвана стремлением избежать перекоса власти в сторону законодательной ее ветви, что было актуально для раннего периода истории США: именно парламент апри­ори считался наиболее могущественным органом государства. Отсюда вытекало стремление отцов-основателей ограничить его власть.

Исходя из этого, разработчики Конституции установили пределы компетенцииКонгресса, закрепив за ним строго определенный круг полномочий. Однако компетенцию законо­дательного органа США неверно было бы считать абсолютно ограниченной. Ведь положение разд. 8 ст. I Конституции о том, что Конгресс вправе принимать законы, которые «необходи­мы и уместны» для осуществления полномочий, предоставлен­ных Конституцией как самому Конгрессу, так и правительству США в целом (имеется в виду весь механизм федеральной власти), а также его отдельным департаментам и должност­ным лицам, позволяет значительно расширять сферу законо­творческой деятельности Конгресса как органа, олицетворяю­щего Союз. На основе приведенной конституционной нормы была сформулирована доктрина подразумеваемых полномочий Конгресса, то есть тех, которые прямо не упомянуты в Кон­ституции, но имеются ею в виду. Данная концепция получила судебное признание, став официальной после вынесения Верхов­ным судом США в 1819 г. решения по делу Маккаллоч против штата Мэриленд, в котором констатировалось, что все законода­тельные меры Конгресса являются конституционными, если они направлены на достижение целей, соответствующих не только букве, но и духу Конституции. Такое сочетание позитивного и негативного способов формирования полномочий Конгресса с кон­цепцией его подразумеваемых полномочий позволяет охарак­теризовать его компетенцию как относительно ограниченную.

Конкретные полномочия Конгресса США, установленные в разд. 8 ст. I Конституции, а также поправкой XVI к Консти­туции, закрепляются за Конгрессом как за единым целостным органом без разграничения по палатам. Данные полномочия реализуются посредством принятия законов и иных актов при формально одинаковом, но раздельном участии палат. Компе­тенция Конгресса США охватывает целый ряд сфер его дея­тельности.

В финансовой сфереКонгресс имеет право устанавливать и взимать федеральные налоги и иные сборы единообразно на всей территории США, определять размер государственных федеральных расходов, от имени США делать займы и выпла­чивать долги, производить денежную эмиссию, регулировать стоимость валюты США, устанавливать наказания за подделку государственных денежных ценных бумаг и монет.

Следует отметить, что формально в данной сфере госу­дарственной деятельности Конституция устанавливает монопо­лию полномочий Конгресса: за Президентом никаких финансо­вых правомочий не закреплено. Однако с 1921 г. подготовка бюджета, а позднее и наиболее крупных финансовых биллей была поручена исполнительной власти, то есть инициатива в этой важной области государственного управления перешла к Президенту. Впрочем, и Конгресс сохранил здесь реальную влиятельность. Принимаемые им финансовые (денежные — money bills) билли, предусматривающие увеличение, сокраще­ние либо недопущение ассигнований, запрашиваемых испол­нительной властью, нередко значительно изменяют цели и объемы таких ассигнований по сравнению с запрашиваемыми.

К полномочиям в области экономики и культуры Конститу­ция относит права Конгресса принимать единообразные законы по вопросам о банкротстве, регулировать торговлю (commerce — точнее коммерческие отношения) с иностранными государства­ми и между отдельными штатами, создавать почтовые служ­бы, содействовать развитию науки и полезных ремесел, уста­навливать единицы мер и весов, регулировать патентное и авторское право.

В сфере внешней политики, обороны и безопасности Кон­гресс имеет право объявлять войну, формировать и содержать армию и военно-морской флот, издавать правила по их органи­зации и управлению ими, создавать милицию для обеспечения правопорядка, подавления мятежей и отражения вторжений.

Обратим внимание читателя на то, что, хотя право ре­шать вопрос о вступлении США в военные действия Консти­туция безоговорочно относит к компетенции Конгресса, фак­тически оно в большинстве случаев осуществляется Президентом страны. За всю историю США только пять из приблизительно 200 войн, в которых они участвовали, были объявлены Конг­рессом. Во всех остальных случаях палаты Конгресса лишь санкционировали правомерность уже идущих военных опера­ций. Примерами могут служить начало военных действий по распоряжению Президентов Дуайта Эйзенхауэра в Ливане, Джона Кеннеди на Кубе, Линдона Джонсона в Доминиканской Республике, Джеймса Картера в Иране, Рональда Рейгана в Гренаде, Ливии и Персидском заливе, Джорджа Буша в Па­наме и Ираке. Юридическим основанием для перераспределе­ния ролей Конгресса и Президента в сфере принятия решений об использовании Вооруженных сил стали решения Верховного суда США начала XIX в., которыми признано право Прези­дента как Главнокомандующего армией и флотом США без санкции Конгресса использовать Вооруженные силы для отра­жения внезапного нападения на страну, а с получением пос­ледующей санкции — вести «ограниченные, частичные и не­полноценные (imperfect)» войны*. Окончательное размежева­ние компетенции Конгресса и Президента в рассматриваемой области произошло с принятием Резолюции о военных полно­мочиях 1973 г. В соответствии с ней Президент может направ­лять Вооруженные силы для участия в военных действиях по собственному волеизъявлению только в том случае, если пос­ледние являются «неизбежными» и только после предвари­тельных консультаций с Конгрессом. В течение 48 часов пос­ле принятия решения Президент обязан уведомить об этом Конгресс, представив доклад в письменном виде. Если в тече­ние 60 дней Конгресс не дает официального разрешения на их продолжение, Президент обязан отозвать войска из района военных действий. В крайних случаях «для обеспечения безо­пасности вывода» американских Вооруженных сил этот срок может быть продлен еще на 30 дней. Однако если палаты при­мут совпадающую резолюцию о прекращении военных дей­ствий в любое время этого общего срока, Президент обязан подчиниться.

* Fisher L. The Constitution between Friends: Congress, the President and the Law. N. Y., 1987. P. 287.

В сфере определения правового положения человека и гражданина Конгресс имеет полномочия регулировать порядок натурализации, определять некоторые преступления (совер­шенные в открытом море, предусмотренные международным правом, состоящие в подделке ценных бумаг) и устанавливать наказания за них.

В сфере судебной власти Конгрессу принадлежит право учреждать федеральные суды, за исключением Верховного суда США, существование которого предусмотрено самой Конституцией.

Наконец, Конгресс США имеет исключительные законо­дательные полномочия в федеральном округе Колумбия.

Как видно, компетенция Конгресса определена Конститу­цией США по сравнению с более поздними документами кон­ституционного характера в других странах достаточно фраг­ментарно и бессистемно. В современном виде она базируется не только непосредственно на конституционных положениях, но и на нормах текущего законодательства, судебных преце­дентах. При этом в некоторых сферах у Конгресса появились новые полномочия (благодаря концепции его подразумеваемых прав), другие, изначально существовавшие полномочия, ус­тарели (выдача каперских свидетельств) или осуществляются при решающем участии Президента, о чем уже шла речь.

Позитивная регламентация компетенции Конгресса в Кон­ституции США дополняется, как уже говорилось, негативным способом ее формулирования: Конгрессу адресован целый ряд конституционных запретов (разд. 9 ст. I). Он не вправе при­сваивать дворянские титулы, приостанавливать действие хабеас корпус, то есть допускать несудебный порядок ограниче­ния личной свободы человека (кроме случаев мятежа или втор­жения), облагать налогом или пошлиной товары, вывозимые из одного штата в другой, выдавать деньги казначейства ина­че, как на основе закона, принимать билли об опале (Bills of Attainder), дающие возможность обрекать человека на казнь без судебного разбирательства, принимать законы, имеющие обратную силу (ex post facto Law), устанавливать для каких-либо штатов преимущества и льготы в ущерб другим штатам в сфере торговли и судоходства. Кроме того, целый ряд зап­ретов, адресованных Конгрессу, сформулирован поправками к Конституции в виде гарантий прав человека.

Конституционная компетенция Конгресса США в целом дополняется компетенцией каждой из его палат. Полномочия палат разграничены по вопросам, не связанным с законода­тельством. Они будут рассмотрены чуть далее.

Актами Конгресса являются законы(acts). Помимо зако­нов палаты Конгресса в соответствии с Конституцией США (разд. 7 ст. I) по вопросам своей компетенции принимают резо­люции, заявления, некоторые другие документы. Наиболее важными из них являются резолюции. Согласно постоянным правилам палат резолюции можно подразделить на совмест­ные, совпадающие и простые.

Совместные резолюции принимаются палатами по «слу­чайным, необычным или второстепенным вопросам законода­тельства» и имеют нормоустанавливающее значение. Поэтому на них Конституцией распространяется такой же порядок прохождения через палаты, санкционирования и промульга­ции, как и установленный для законов. Совместные резолюции обладают и юридической силой закона. В форме совместных резолюций принимаются, например, поправки к Конституции, решения о продлении срока действия законов и др.

Совпадающие резолюции — это документы, регулирую­щие вопросы взаимоотношений между палатами либо выража­ющие общее мнение обеих палат по какому-либо вопросу, объявляющие программу их совместной деятельности в той или иной сфере. Совместные и совпадающие резолюции дол­жны быть приняты палатами в одинаковой редакции.

Наконец, простые резолюции принимаются каждой пала­той по отдельности, отражая ее позицию по тому или иному вопросу, а также регулируя внутриорганизационные пробле­мы палаты. Ни совпадающие, ни простые резолюции, в отли­чие от совместных, не нуждаются в одобрении Президента.

Всего за год Конгресс США в среднем принимает около 7—10 тыс. законов и резолюций.

Резиденцией Конгресса является Капитолий (самое высо­кое здание столицы США). Северное его крыло занимает Сенат, южное — Палата представителей, которые считают­ся соответственно верхней и нижней палатами американского парламента.

Палата представителей,как и нижние палаты парламентов других стран, формируется на наиболее демок­ратичных началах и выполняет основной объем законотворчес­кой деятельности парламента. Благодаря этому обстоятельству в американской литературе конгрессменами нередко, именуют только депутатов Палаты представителей (называя членов верх­ней палаты сенаторами).

Полномочия Палаты представителей условно можно под­разделить на две группы: характеризующие ее участие в осу­ществлении компетенции Конгресса в целом, а также собствен­ные полномочия. Участие Палаты представителей в осуществ­лении полномочий Конгресса выражается в том, что большая часть законопроектов на практике вносится именно в нее, а проекты финансовых законов должны вноситься только в нее (разд. 7 ст. I Конституции). Наравне с Сенатом участвует Палата и в преодолении президентского вето на законопроекты.

Кроме того, в соответствии с Конституцией Палата пред­ставителей имеет собственную компетенцию. Так, ей принадлежит право избрания Президента в рамках экстраординарной процедуры, исключительное право возбуждения преследова­ния и формулирования статей обвинения в порядке импичмен­та (разд. 2 ст. I), которым палата воспользовалась за всю исто­рию своего существования 65 раз.

Наконец, Конституция наделяет Палату представителей полномочиями внутриорганизационного характера. Это избра­ние спикера и других должностных лиц Палаты (разд. 2 ст. I), решение вопросов, касающихся выборов, их результатов и соответствия ее членов квалификациям (разд. 5 ст. I).

Палата представителей состоит из 435 депутатов. Такое число как максимально допустимое установлено Актом о пе­рераспределении мест в Конгрессе 1929 г., действующим с по­правками 1941 г. Акт запретил увеличивать число мест в Палате. Перераспределение мест в Палате между штатами пропорци­онально численности их населения осуществляется по-прежне­му раз в 10 лет, но в рамках установленной цифры. Перерас­пределение оформляется резолюцией Палаты в соответствии с планом перераспределения, который Президент обязан разра­ботать и представить в Палату после каждой общенациональ­ной переписи населения в соответствии с ее данными. В насто­ящее время наибольшее представительство имеет штат Кали­форния (52 мандата), а наименьшее — Аляска, Вермонт, Вайоминг, Делавэр, Южная и Северная Дакота (по одному). Помимо 435 конгрессменов, обладающих правом решающего голоса, в работе Палаты участвуют без такового по одному представителю от федерального округа Колумбия и зависимых территорий.

Срокполномочий Палаты, составляющий всего два года, один из самых коротких в мире. Однако кардинальные изме­нения персонального состава Палаты происходят редко: зача­стую одни и те же лица избираются в Палату многократно. Не более 15% ее членов завершают парламентскую карьеру пер­вым же сроком избрания, но примерно столько же пребыва­ют в стенах Палаты более 20 лет*. Предложения об ограничении срока пребывания парламентариев в палатах рассматривались Конгрессом неоднократно, но ни разу не были одобрены ни в одной палате.

* См.: Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Пре­зидентом и Конгрессом. М., 1994. С. 44—45.

Палата не может быть распущена досрочно. Процедура заполнения отдельных вакансий в Палате регламентируется законодательством штатов. Обычно в случае досрочного выбы­тия конгрессмена клерк графства, в котором он проживал в момент избрания, уведомляет об этом губернатора своего шта­та. Последний назначает выборы по соответствующему конгрессиональному избирательному округу.

Деятельностью Палаты руководит     продолжение
--PAGE_BREAK--спикер, который избира­ется Палатой на срок ее полномочий в начале первой после парламентских выборов сессии Конгресса. Фактически канди­датура спикера определяется партией большинства: спикером становится один из ее наиболее влиятельных членов. Причем в отличие от своего коллеги в Великобритании спикер явля­ется открыто партийной фигурой, продолжая состоять членом соответствующей партии. Согласно обычаю, эта должность поручается опытному политику, неоднократно избиравшему­ся членом Палаты и досконально изучившему правила проце­дуры. Лицо, избранное спикером, обычно остается в этой дол­жности, пока соответствующей партии принадлежит большин­ство в Палате (и, естественно, пока сам он избирается в ее состав), переизбираясь по нескольку раз. С начала XX в. сред­ний срок пребывания спикеров в Капитолии составляет 24 года. Спикер считается третьим лицом в государстве — он вступает в должность Президента, если ни Президент, ни Вице-прези­дент не могут исполнять обязанности главы государства.

Функции спикера достаточно обширны. Согласно правилам Палаты, он представляет ее перед Президентом, другими ин­ститутами власти, осуществляет организационное руководство ходом ее работы, обеспечивая соблюдение установленных процедур. Ему принадлежит право назначения конгрессменов в специальные, следственные (применительно к США у нас их именуют расследовательскими) и согласительные комитеты. Он решает процедурные споры и обеспечивает порядок в месте заседаний Палаты, удостоверяет акты, принимаемые Пала­той, а также повестки о вызове в комитеты Палаты. Спикер является также хранителем печати Палаты. Одна из важных его привилегий заключается в так называемом «праве призна­ния», то есть в праве предоставлять (или не предоставлять) слово на заседании Палаты. Под руководством спикера рабо­тают другие должностные лица Палаты — клерк Палаты представителей, выполняющий секретарские функции, его помощники (клерки), пристав, отвечающий за безопасность в Палате, капеллан, привратник, почтмейстер, эксперт по парламентской практике, именуемый парламентарием (совет­ник спикера по процедурным и организационным вопросам работы Палаты). Указанные должностные лица в отличие от спикера не являются членами Палаты. Они назначаются Пала­той в начале первой после парламентских выборов сессии.

Палата имеет постоянные и временные комитеты. К пос­ледним относятся специальные и следственные. Главную роль в работе Палаты играют постоянные комитеты. Их статус рег­ламентируется правилами Палаты представителей, которые устанавливают перечень комитетов, их численный состав, порядок формирования и полномочия.

Постоянные комитеты создаются по основным направле­ниям законодательной деятельности, имея специализирован­ный характер. Их основная функция, как и в других странах, состоит в предварительной проработке законопроектов, пред­ставлении Палате заключений по ним, включая предложения о поправках, а также анализ практики применения действу­ющего законодательства по вопросам ведения комитета.

К числу правомочий комитетов правила Палаты относят права по организации слушаний, самостоятельному определе­нию места и времени своих заседаний (в том числе в период между сессиями и заседаниями Палаты), проведению рассле­дований, вызову свидетелей, истребованию документов и ма­териалов по вопросам своей компетенции, приведению к при­сяге и заслушиванию показаний.

Формально персональный состав каждого постоянного комитета определяется путем принятия Палатой соответству­ющей резолюции в начале работы первой сессии нового созыва. Однако фактически решающая роль в этом процессе принад­лежит партийным фракциям. Прежде всего конкретное соот­ношение представительства партий в каждом комитете опре­деляется по соглашению между лидерами фракций. Один кон­грессмен не может быть членом более чем двух постоянных комитетов. Каждый комитет возглавляется председателем, который созывает и ведет его заседания, определяет повест­ку дня, осуществляет контроль за распределением средств, выделяемых комитету, представляет Палате доклад по ре­зультатам обсуждения в комитете проектов, руководит вспо­могательным аппаратом комитета.

В Палате представителей действуют 22 постоянных комитета (по сельскому хозяйству, по ассигнованиям, по делам воен­нослужащих, по банковскому делу, по финансам и проблемам городов, бюджетный и др.).

Традиционно постоянные комитеты играют огромную роль в процессе законотворчества. Именно их позиция во многом определяет судьбу внесенных в Палату проектов. На пленар­ных заседаниях Палаты приблизительно в 90% случаев зако­нопроекты, одобренные профильным комитетом, принимаются Палатой практически без изменений.

Порядок деятельности постоянных комитетов Палаты пред­ставителей регулируется не только правилами Палаты, но и правилами самих комитетов (они не должны противоречить правилам Палаты).

В рамках постоянных комитетов образуются подкомитеты, имеющие более узкую специализацию. В последние годы ак­тивность подкомитетов в значительной степени усилилась по причине усложнения законотворческой деятельности. Полномо­чия подкомитетов в основном те же, что имеют комитеты, за исключением права обращаться непосредственно к Палате. Это прерогатива комитетов, которым подкомитеты докладывают о своей работе.

Следственные и специальные комитеты Палаты предста­вителей создаются ею на определенный срок для расследова­ния или изучения какого-либо вопроса. Численный состав, сроки функционирования, полномочия каждого специального и след­ственного комитета определяются резолюцией о его образо­вании, исходя из объема и характера его задач. Полномочия временных комитетов аналогичны тем, которые осуществля­ют постоянные. Доклады комитетов заслушиваются Палатой, после чего они, как правило, распускаются.

Наконец, комитет всей Палаты — это весь ее состав, со­зываемый для обсуждения финансовых биллей и наиболее зна­чительных законопроектов. При этом кворум, в отличие от сессионной формы работы, составляет 100 депутатов. Предсе­дательствует на заседании комитета всей Палаты не спикер, а назначенный им конгрессмен.

Палата представителей (наряду с Сенатом) участвует и в создании объединенных комитетов Конгресса — специализиро­ванных постоянных и временных органов, создаваемых пала­тами на паритетных началах на основе соответствующего за­кона или совпадающей резолюции палат. В настоящее время наиболее важными являются постоянные объединенные коми­теты по экономике и по атомной энергии. Некоторые такие комитеты, например, по иммиграции и натурализации, а так­же по управлению индейскими племенами, наоборот, бездей­ствуют. Состав комитетов немногочислен (6—10 человек). Фун­кции председателя комитета поочередно переходят то к сена­тору, то к члену Палаты представителей.

Особой разновидностью комитетов, образуемых палатами на паритетных началах, являются согласительные комитеты. Они имеют временный характер, поскольку создаются в каж­дом конкретном случае для согласования между палатами тек­ста проекта закона или резолюции, принимаемой обеими па­латами. Согласительный комитет не вправе рассматривать воп­росы, не представленные на согласование палатами, а также исключать из законопроекта вопросы, согласованные, ими. Док­лад согласительного комитета подлежит внеочередному рас­смотрению в палатах.

Немаловажным структурным элементом Палаты предста­вителей являются и партийные фракции. Их традиционно две: демократическая и республиканская*. В результате выборов 1994 г. впервые с 1954 г. большинство в обеих Палатах стали составлять республиканцы. Такой же результат дали выборы 1996 и 1998 гг. Выборы 2000 г. позволили республиканцам сохра­нить большинство в Палате представителей. Фракция Респуб­ликанской партии насчитывает 221 парламентария, Демокра­тической партии — 212, независимыми являются 2 депутата.

* В Палате представителей 105 созыва лишь один депутат — социалист Б. Сандерс — оказался независимым.

Статус фракций урегулирован правовыми нормами край­не фрагментарно: комплексной регламентации нет ни в зако­не, ни в правилах Палаты.

Организационную структуру каждой фракции в Палате представителей образуют лидер (соответственно имеются ли­деры большинства и меньшинства), «кнуты», партийные коми­теты и общее собрание (конференция) фракции. Последние являются высшими органами фракций. Их основные функ­ции — формирование стратегии фракции в Палате, избрание лидеров и партийных комитетов, одобрение кандидатур в со­став постоянных комитетов Палаты.

Лидеры фракций большинства и меньшинства избирают­ся тайным голосованием на общем собрании фракции. Лидер большинства — это второе после спикера по реальной влия­тельности и авторитетности лицо не только в своей фракции, но и в Палате в целом, хотя формально он не является дол­жностным лицом Палаты. Роль лидеров фракции хотя и не определена юридически, но на деле довольно весома. Они несут ответственность за выработку партийной стратегии и тактики в Палате, обеспечивают единство фракции в законо­творческой деятельности, ее связь с общественностью и прессой, от их позиции во многом зависят назначения в комитеты Палаты, поддержка инициатив члена Палаты и содействие ему на следующих выборах со стороны партии. Согласно обычаю, именно лидеру в дебатах первому предоставляется слово от соответствующей фракции. В сравнении с рядовыми конгрес­сменами лидеры получают более высокое жалованье, допол­нительные служебные помещения и больший штат аппарата.

Важную роль в обеспечении партийной дисциплины каж­дой фракции играют «кнуты» («whips») — партийные функци­онеры, также избираемые на собрании фракции. «Кнуты» имеют таким же образом избираемых помощников. Главная задача «кнутов» — обеспечить партийную дисциплину, прежде всего посещаемость заседаний Палаты и комитетов, а также единство позиции депутатов своей фракции по всем обсужда­емым в Палате вопросам.

Еще одним структурным элементом фракций в Палате представителей являются партийные комитеты, формируемые общим собранием фракции. Демократическая партия имеет в нижней Палате три комитета, а республиканская — пять.

В число комитетов фракции демократов входят рулевой и политический комитет, комитет по проведению избирательных кампаний, комитет по кадрам. Рулевой и политический коми­тет возглавляется лидером. В его задачи входят формирование позиции фракции по вопросам законодательной деятельности, определение персонального состава постоянных комитетов от данной фракции, консультирование лидера. Комитет по про­ведению избирательных кампаний организует поддержку на выборах тем членам фракции, которые баллотируются в Па­лату на следующий срок. Комитет по кадрам осуществляет контроль за подбором кандидатов в аппарат Палаты.

Партийными комитетами фракции республиканцев явля­ются: политический комитет, занимающийся разработкой по­зиции партии по тому или иному вопросу; исследовательский комитет, координирующий проведение научной и справочно-информационной работы; комитет комитетов, основной задачей которого является определение персонального состава посто­янных комитетов от фракции; комитет по проведению избира­тельных кампаний и комитет по кадрам.

Механизмы воздействия органов фракции на ее членов имеют чисто политический характер (отказ в поддержке на предстоящих выборах, в выдвижении в престижный постоян­ный комитет Палаты и т. п.). При этом фракции Палаты дей­ствуют достаточно обособленно как по отношению к фракции своей же партии в Сенате, так и к партийным внепарламен­тским структурам. Но и внутренне фракции далеки от един­ства. Они распадаются как по региональному принципу, так и по различной политической ориентации своих членов. При го­лосовании парламентарии не связаны позицией своей фракции.

Сенат— это верхняя палата американского парламен­та. Ее предназначение в государственном механизме США, за­ложенное «отцами-основателями», имеет несколько аспектов. Во-первых, это равное представительство всех субъектов фе­дерации — по два сенатора от каждого штата. Конечно, это имеет значение прежде всего для защиты интересов малых штатов, представительство которых в нижней палате незна­чительно. Во-вторых, немаловажное значение Сената состоит в том, что более зрелый возраст, а также длительный срок полномочий и обновляемость Сената по третям дают палате возможность служить своего рода тормозом по отношению к решениям более демократично формируемой, а потому и на­строенной зачастую более популистски Палаты представителей; выступать квалифицированным экспертом при рассмотрении каждого законопроекта. Как уже говорилось, именно функци­ональным предназначением палаты определяется порядок ее формирования: умеренно демократичный с акцентом на реги­ональном представительстве.

В осуществлении полномочий Конгресса Сенат принимает участие как полностью равноправная с Палатой представите­лей палата, за исключением принятия финансовых законов, которые, как уже было сказано, могут исходить только от нижней палаты.

Кроме того, Сенат наделен Конституцией и собственны­ми полномочиями: сего совета и согласия Президент назна­чает послов и иных полномочных представителей и консулов, судей Верховного суда, а также всех других должностных лиц Соединенных Штатов, должности которых установлены зако­ном, если Конституцией прямо не предусмотрено иное (разд. 2 ст. II). Совет и согласие Сената необходимы и для вступления в силу международных договоров, заключаемых Президентом (разд. 2 ст. II Конституции). Сенат также осуществляет выбо­ры Вице-президента страны в экстраординарном порядке (по­правка XII). Наконец, ему принадлежит исключительное право осуществления суда в порядке импичмента (разд. 3 ст. I).

Процедура дачи Сенатом «совета и согласия» на назначе­ние Президентом страны обозначенных в Конституции долж­ностных лиц представляет собой по существу их утверждение Сенатом. Поступившие от Президента предложения направля­ются в постоянные комитеты (если иное не будет установле­но самим Сенатом), профиль деятельности которых соответ­ствует деятельности назначаемых должностных лиц. Комитет должен обсудить кандидатуру и представить палате свои ре­комендации в виде доклада. Доклад рассматривается Сенатом не ранее чем на следующий день после его представления. Утверждение производится путем голосования по каждой кан­дидатуре отдельно, если сам Сенат не примет иного решения. На практике списками голосуются назначения на менее зна­чительные должности.

Дача же Сенатом согласия на замещение ключевых постов в системе исполнительной и судебной власти отнюдь не явля­ется чисто формальной процедурой. Политической истории США, в том числе современной, известны случаи отклонения Сенатом кандидатур, предложенных Президентом. Так, за все время своего существования Сенат отверг около 20% канди­датов в члены Верховного суда США.

Заседая в качестве суда в порядке импичмента, сенато­ры приносят присягу или делают торжественное заявление. Если подсудимым является Президент США, на заседании Сената председательствует главный судья Верховного суда. Голосование является тайным. Лицо считается осужденным, если за это проголосовало 2/3присутствующих сенаторов. За время своего существования Сенат 12 раз рассматривал дела в порядке импичмента. Виновными были признаны четыре федеральных судьи — последний случай осуждения произошел в 1936 г. Признание виновным в порядке импичмента влечет смещение с должности с лишением права занимать какую-либо почетную, ответственную или оплачиваемую должность на службе США (разд. 3 ст. I Конституции).

Наконец, как и Палата представителей, Сенат наделен правом решать внутриорганизационные вопросы: выбирать своих должностных лиц, образовывать комитеты, применять меры взыскания к своим членам.

Такого понятия, как срок     продолжение
--PAGE_BREAK--полномочий Сената, Конститу­ция США не знает. Каждый сенатор избирается на 6 лет (лишь впервые избранные в 1789 г. сенаторы были разделены на три группы с различными сроками полномочий — 2 года, 4 года и 6 лет). Состав же Сената в целом обновляется постепенно: че­рез каждые два года на 1/3. В случае образования отдельных вакансий в промежутках между этими сроками они заполня­ются путем назначения сенатора губернатором соответствую­щего штата (нередко губернатор назначает себя).

Председателем Сената по должности является Вице-пре­зидент. На случай его отсутствия или исполнения им обязан­ностей Президента США Конституция предусматривает долж­ность председателя Сената pro tempore (т. е. временного) для замещения Вице-президента. Его избрание осуществляется Сенатом на срок, определяемый самой палатой, из числа ее наиболее влиятельных «долгожителей», принадлежащих к партии большинства. На практике Вице-президент редко пользу­ется правами председателя Сената, в частности по ведению его заседаний. Он председательствует только в случаях при­нятия законопроектов особой важности. Правда, активность Вице-президента значительно возрастает в период подготовки и проведения президентских выборов, если он стремится за­нять пост главы государства. В обычных же условиях пред­седательские функции в Сенате чаще всего осуществляет председатель pro tempore.

Конституция разрешает Вице-президенту участвовать в голосовании лишь в том случае, если голоса сенаторов разде­ляются поровну (разд. 3 ст. I). На председателя pro tempore данная норма не распространяется.

Как и спикер Палаты представителей, председатель Се­ната обеспечивает организационное руководство палатой, со­блюдение порядка и процедурных правил ее деятельности, назначает сенаторов членами временных парламентских коми­тетов. Однако в отличие от спикера председатель Сената не обладает «правом признания»: слово сенаторам он должен предоставить в порядке очередности их обращения к нему. Вообще его роль значительно скромнее, чем у спикера Пала­ты представителей. Самой влиятельной фигурой в Сенате яв­ляется лидер фракции большинства.

Другие должностные лица палаты не являются сенато­рами. Это секретарь Сената (должность, аналогичная клерку Палаты представителей), его помощники, главный клерк по вопросам законодательства, эксперт парламентской практики, исполнительный секретарь, секретарь по протоколу и журналу палаты, пристав, капеллан, почтмейстер, привратник.

Система комитетов Сената аналогична той, которая дей­ствует в Палате представителей. Персональный состав посто­янных комитетов формируется палатой путем принятия на одном из первых ее заседаний каждого нового созыва Конгрес­са (т. е. после каждых очередных выборов Палаты представи­телей и 1/3 Сената) резолюции о назначении председателя и других членов каждого комитета. Общим правилом является открытое голосование в отношении всего списка кандидатур будущих членов конкретного комитета. Однако в соответствии с постоянными правилами Сената по требованию хотя бы од­ного сенатора голосование по кандидатуре председателя ко­митета проводится персонально. Но это лишь заключительная стадия процедуры формирования комитетов Сената. Все пред­варительные этапы осуществляются при решающем участии партийных фракций подобно тому, как это происходит в Па­лате представителей.

Перечень и компетенция постоянных комитетов Сената, а также их численный состав установлены постоянными прави­лами Сената. Их действующая редакция 1979 г. предусматри­вает 16 постоянных комитетов, которые в своем большинстве по полномочиям и даже названию дублируют комитеты Пала­ты представителей. Численный состав постоянных комитетов колеблется от 11 (комитет по делам ветеранов) до 29 (комитет по ассигнованиям) членов. Допускается одновременное член­ство сенатора в одном из четырех комитетов, к которым от­носятся комитеты по бюджету, по вопросам правил палаты, по делам ветеранов, по малому бизнесу, а также еще в двух из остальных 12. Таким образом, в общей сложности сенатор может быть членом не более чем трех постоянных комитетов.

Организация и порядок деятельности сенатских постоян­ных комитетов сходны с теми, которые действуют в Палате представителей.

Так же, как и она, Сенат формирует специальные и след­ственные комитеты. Сенаторы участвуют в работе совместных временных комитетов обеих палат.

В качестве комитета всей палаты Сенат заседает только при ратификации международных договоров. Палата преобра­зуется в него на стадии второго чтения для обсуждения дого­вора и поправок к нему, предложенных постоянным комитетом по внешним сношениям и отдельными сенаторами. Рассмотре­ние договора комитетом всей палаты завершается составлени­ем доклада палате.

Организация партийных фракций в Сенате также во мно­гом совпадает с той, которая существует в нижней палате, включая те же элементы: общие собрания, лидеров (соответ­ственно большинства и меньшинства), «кнутов», партийные комитеты. В целом они выполняют те же функции, что и в нижней палате. Однако в статусе лидера большинства и орга­низации комитетов имеются некоторые различия. Так, лидер большинства — это первое лицо в иерархии не только самой партийной фракции, но и палаты в целом. По обычаю с ним должен советоваться при решении наиболее важных вопросов председатель Сената pro tempore.

В Сенате, как и в нижней палате Конгресса, имеются две фракции. В результате выборов 2000 г. их численность оказа­лась одинаковой: по 50 сенаторов в каждой, однако в резуль­тате выхода впоследствии одного сенатора из республикан­ской фракции демократическая стала фракцией большинства. Обе фракции имеют по, три комитета: политический; рулевой — у демократов и комитет комитетов — у республиканцев; а так­же комитет по проведению избирательной кампании.

Статус члена Конгресса.Правовое положение членов обеих палат Конгресса США в общих, наиболее суще­ственных чертах сходно. Они получают мандаты (правда, на разный срок) в результате прямых выборов. Полномочия их на­чинаются только после принесения присяги.

В качестве основополагающей идеи, определяющей набор и содержание параметров статуса парламентариев в США, очевидно, можно считать (как и во многих других странах) принцип их независимости, которая им необходима для эф­фективной работы в качестве законодателей. Поэтому мандат и конгрессменов, и сенаторов — свободный, по крайней мере от воли избирателей. На обеспечение материальной независи­мости парламентариев направлен частично индемнитет, а так­же некоторые социальные льготы. Наконец, независимость во взаимоотношениях с органами государственной власти, ком­мерческими структурами, иными корпорациями усиливается благодаря правилу о несовместимости их статуса с определен­ными видами деятельности. Парламентский же иммунитет в США имеет крайне ограниченное содержание.

Впрочем, и значение свободы мандата для обеспечения независимости парламентариев не следует преувеличивать. Их юридическая неответственность за свою деятельность перед кем бы то ни было (исключая случаи противоправного пове­дения) сочетается с наличием морально-политической ответ­ственности и перед избирателями своего округа, и перед партийной фракцией, и перед органами государственной вла­сти штатов, организующими выборы.

Как будет показано, независимость парламентария не является абсолютной. Она обеспечивается постольку, поскольку способствует его эффективной деятельности.

На это же направлен и комплекс прав парламентариев. Предмет этих прав составляют посещение заседаний палат; участие в дебатах и голосованиях; законодательная инициати­ва; право избирать и быть избранным на должности в палате, а также в состав комитетов. Некоторые из этих прав выступа­ют одновременно как обязанности. Это обязанность присут­ствовать на заседаниях палаты, причем в случае отсутствия кворума явка может быть обеспечена принудительно. Не впра­ве парламентарии и уклоняться от участия в голосовании, если только сама палата не даст на это согласия. Наконец, они обязаны соблюдать корректность в своих выступлениях, не допуская оскорбительных высказываний в адрес коллег и шта­тов; не прерывать другие выступления шумом и криком.

В случае нарушения обязанностей и запретов может на­ступить ответственность членов Конгресса: согласно разд. 5 ст. I Конституции, «каждая палата… может наказывать своих членов за поведение, нарушающее порядок». В арсенале мер ответ­ственности имеются лишение слова; лишение статуса «стар­шинства» («система старшинства» означает порядок, при кото­ром привилегированное положение, прежде всего право на первоочередное выступление, принадлежит парламентариям, занимающим ключевые посты в палате, а также длительное время пребывающим в ней); исключение из состава комитета; наконец, исключение из состава палаты. Все перечисленные меры взысканий применяются по решению палаты ее абсолют­ным большинством, а последняя как наиболее суровая — по решению не менее чем 2/3 избранных и принявших присягу членов палаты.

Помимо лишения мандата, основаниями его досрочного прекращения являются смерть, добровольная отставка парла­ментария либо прекращение соответствия требованиям, кото­рые предъявляет законодательство к субъектам активного и пассивного избирательного права.

Раздел 6 ст. I Конституции США гарантирует членам обеих палат Конгресса некоторые парламентские привилегии, объе­диняемые понятиями парламентского иммунитета и индемни­тета. Иммунитет состоит в том, что они не могут быть подвер­гнуты аресту во время их присутствия на сессии соответству­ющей палаты, а также следования в палату и возвращения из нее за исключением случаев измены, тяжкого преступления (фелонии) и нарушения общественного порядка. Приведенная конституционная формулировка, во-первых, ограничивается лишь случаями нахождения в палате либо следования в нее или из нее. Во-вторых, исключения из иммунитета в принци­пе охватывают все случаи противоправного поведения. Поэто­му и можно утверждать, что иммунитет американских парла­ментариев — более узкий, чем у их коллег во многих других странах.

Их личный индемнитет также носит ограниченный харак­тер: Конституция в том же разд. 6 ст. I устанавливает не пол­ную юридическую неответственность парламентариев за выс­тупления или участие в дебатах, а лишь невозможность под­вергнуть их допросу кем бы то ни было, кроме самой палаты.

Зато материальный аспект индемнитета имеет полноценное содержание: сенаторы и представители получают за свою службу вознаграждение, установленное законом и выплачиваемое каз­начейством США. С 1990 г. и сенаторы, и члены Палаты предста­вителей получают жалованье в размере 120 тыс. долл. в год*.

* См.: Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. М., 1998.Следует отметить, что в 1992 г., спустя более чем 200 лет после ее принятия Конгрессом, вступила в силу XXVII по­правка к Конституции, которая запрещает вступление в силу закона, изменяющего размер вознаграждения членам палат, до следующих выборов в Палату представителей.

Помимо жалованья парламентарии получают различные компенсационные выплаты, имеют разнообразные материаль­ные и социальные льготы. В течение одной сессии каждому из них оплачиваются дорожные расходы на 15 поездок в свои избирательные округа. Парламентариям оплачиваются расходы на меблировку и техническое оборудование их офисов, кото­рые имеются у них как в Вашингтоне, так и в своем избира­тельном округе. Они обладают и некоторыми материальными льготами в сфере информации. Большое значение имеет, на­пример, так называемая почтовая привилегия парламентари­ев — бесплатная рассылка по почте материалов, в которых парламентарии информируют избирателей о своей деятельно­сти в Конгрессе. Парламентарии имеют право и на бесплатное использование телеграфной и телефонной связи. Им бесплат­но предоставляются Свод законов США, разнообразные спра­вочные издания.

Достаточно весомы и льготы социального характера: пра­во на государственное страхование жизни на сумму 45 тыс. долл., страхование здоровья на льготных условиях (40% стра­ховых взносов оплачиваются из средств федерального бюдже­та), право на бесплатное получение первой медицинской по­мощи.

Каждый парламентарий имеет собственный аппарат со­трудников: конгрессмен — до 18, сенатор — от 20 до 30 (в зависимости от величины округа и штата).

Конституция устанавливает несовместимость мандата применительно к какой бы то ни было должности на федераль­ной гражданской службе, которая была создана или доход от ко­торой увеличился в период мандата; также и лица, занимаю­щие должность на федеральной службе, не могут быть членами ни одной из палат (разд. 6 ст. I). Правила палат распространя­ют эту норму на работу в государственных или подконтрольных государству корпорациях, финансовых учреждениях, предпри­ятиях, организациях. Кроме того, нормы о несовместимости, сформулированные правилами палат, запрещают парламента­риям всякую оплачиваемую деятельность во время работы па­лат, а также если она мешает добросовестному исполнению воз­ложенных на них обязанностей; парламентарии также не впра­ве разрешать использовать свое имя любой фирме, компании, ассоциации и корпорации.

Как видно, положения о несовместимости мандата члена Конгресса сформулированы не столь строго, как в некоторых других странах, где парламентариям запрещено заниматься всякой оплачиваемой деятельностью.

Однако, допуская коммерческую активность парламента­риев, правила палат содержат ее определенные финансовые ограничения: «посторонние доходы» членов Конгресса не дол­жны превышать 15% от размера их парламентского жалова­нья. Впрочем, в понятие «посторонние доходы» не входят та­кие, как вознаграждение, полученное членом Конгресса в виде компенсации за действительно оказанные им лично ус­луги; авторские гонорары (их допустимая сумма также зафик­сирована в правилах); доходы, полученные от продажи твор­ческих произведений; денежные поступления от продажи ак­ций, если цена их соответствует обоснованным и справедливым рыночным ценам; доходы от семейных предприятий и дивиден­ды по акциям.

Специальные положения правил палат посвящены подар­кам. Запрещается принимать подарки на сумму более 100 долл. в год от какого-либо лица или корпорации, заинтересованных в законодательных актах, принимаемых Конгрессом, а также от иностранных публичных лиц. Данная норма не распространя­ется на подарки от родственников, подарки, стоимостью не бо­лее 35 долл., подарки, выражающие гостеприимство, и подар­ки иностранного частного лица.

Важной гарантией против злоупотреблений и коррупции парламентариев является их обязанность ежегодно предостав­лять клерку (секретарю) палаты подробные финансовые декларации, в которых указываются все источники полученных ими доходов. Содержание и порядок подачи декларации обсто­ятельно регламентированы Актом об этике в органах власти 1978 г. Декларация представляется до 15 мая года, следующего за тем, в течение которого получены декларируемые доходы. Клерк (секретарь) направляет копии деклараций в комитет по этике соответствующей палаты. Комитет проверяет своевре­менность, полноту и соблюдение формы и порядка представ­ленной декларации. По каждой из них комитет принимает решение. Если принимается решение о несоответствии декла­рации требованиям, предъявляемым законом, парламентарий извещается об этом и обязан принять все необходимые меры по устранению несоответствия. Если этого не произошло, ко­миссия может сообщить об этом генеральному атторнею. Пос­ледний вправе подать иск в федеральный окружной суд, ко­торый может взыскать с виновного лица штраф до 5 тыс. долл.

Однако все эти строгости вполне уживаются с таким яв­лением, как лоббизм, понятие которого и законодательное регулирование в США мы рассмотрели в п. 2 § 3 гл. VIII Общей части учебника.

США — родина лоббизма. Точное время возникновения данного института неизвестно. Однако широкий размах он впервые приобрел во время правления 18-го американского Президента Улисса Гранта (1869—1877 гг.). В вестибюле одной из гостиниц (напомним, что английское слово lobby как раз и означает «вестибюль», «коридор», «кулуары») министры и пар­ламентарии в неформальной обстановке встречались с различ­ными людьми, выслушивали их просьбы и обещали разобрать­ся в них, а при их обоснованности — выполнить. С тех пор лоббизм прочно укоренился в политической практике США, постепенно породив особую профессию. Появились целые лоббистские организации, отстаивающие за вознаграждение лю­бые, иногда противоположные интересы различных группиро­вок, даже иностранных. Масштабность данного явления при­вела к принятию в 1946 г. специального Акта о регулировании лоббизма, содержание которого изложено в Общей части учеб­ника и который предусматривал обязательную (под страхом уголовной ответственности) регистрацию и систематическую подконтрольность лоббистов. С 1995 г. действует Акт о раскры­тии лоббистской деятельности, который включил в ее понятие оказание воздействия не только на парламентариев, но и на любых лиц, принимающих решения или реально влияющих на их принятие (так называемых охваченных должностных лиц). Таким образом, ныне лоббизм в США — институт не только парламентского права.

Бурное развитие лоббизма привело к образованию в 1979 г. собой профессиональной ассоциации — Американской лиги лоббистов. Важнейшая задача лиги состоит в том, чтобы утвердить профессию лоббиста как самостоятельную и общепризнанную, поднять ее престиж в общественном мнении, способствовать повышению качества и профессионализма лоббистской деятельности*.

* См.: Зяблюк Н. Г. Лоббизм в США как политический институт // США: экономика, политика, идеология. 1995. № 1. С. 55; Зяблюк Н. Г. Соединен­ие Штаты Америки: новый закон о лоббистской деятельности // Бизнec и политика. 1996. № 3.

Общая процедураКонгресса и его палат регламентируется Конституцией США, отдельными законодательными актами, важнейшими из которых являются Акты о реорганизации Конгресса 1946 и 1970 гг., обычаями, судебными прецендентами, а также постоянными правилами каждой из палат. Следует отметить, что постоянные правила Сената как непрерывно работающего органа формально действуют с самого момента его возникновения, то есть с 1789 г., в то время как постоянные правила Палаты представителей формально принимаются заново каждым ее созывом на одном из первых за­седаний палаты после очередных парламентских выборов. Однако фактически такое утверждение кардинальных изменений, как правило, не несет.

Конгресс функционирует в сессионном порядке. Каждый год проводится одна очередная сессия. Она начинается в полдень 3 января, если сам Конгресс не установит иного (разд. 4 ст. I и разд. 2 поправки XX Конституции США). Однако в чрезвычайных случаях Президент может созывать палаты или одну из них и в иное время до наступления этого срока. Если же, наоборот, палаты принимают совпадающую резолюцию об отсрочке сессии и между ними по этому вопросу нет единства, Президент сам переносит ее на такое время, какое сочтет необходимым (разд. 3 ст. II Конституции).

После начала сессии ее дальнейший ход определяют сами палаты. При этом в соответствии с Конституцией ни одна из них не может без согласия другой отсрочить свои заседания более чем на три дня или назначить их не в том месте, в котором должны заседать обе палаты. Прерывается сессия принятием совпадающей резолюции палат о переносе заседаний на определенный срок либо на неопределенное время. Приня­тие последнего варианта решения фактически означает окон­чание сессии, то есть объявление парламентских каникул. Сессия длится большую часть года: в соответствии с Актом о реорганизации Конгресса 1946 г. сессия продолжается до 31 июля, если палаты принятием совпадающей резолюции не постановят иначе. Обычно такие решения принимаются, и сессии продол­жаются до начала осени.

В Палате представителей действует правило дисконтинуитета, означающее недопустимость переноса одного зако­нопроекта или любого другого вопроса из одной сессии в дру­гую. В Сенате упомянутое правило имеет гораздо более узкую сферу действия — относится только к международным дого­ворам, а также к процедуре дачи согласия на производимые Президентом назначения.

Сессия состоит из раздельных заседаний палат. Совмест­ные заседания проводятся лишь в некоторых случаях. Наибо­лее важные из них — определение результатов президентс­ких выборов и заслушивание посланий Президента.

Заседания палат считаются правомочными только при на­личии кворума, который в большинстве случаев составляет абсолютное большинство должным образом избранных и принес­ших присягу парламентариев. В меньшем составе палаты могут лишь принимать решение о переносе заседания с одного дня на другой и «применять к отсутствующим членам предусмотренные каждой палатой меры наказания с целью обеспечить посещение ими заседаний» (разд. 5 ст. I Конституции).

По общему правилу, заседания палат проводятся откры­то. Однако постоянные правила палат не исключают и закры­тых заседаний. Так, в Сенате решение об этом принимает председательствующий, если хотя бы один из сенаторов вне­сет соответствующее предложение и оно будет поддержано другим сенатором.

С целью обеспечения гласности в работе палат в залах их заседаний оборудованы специальные галереи — отдельно для публики и представителей прессы. Из залов по каналам ка­бельного телевидения Си-Спэн и Си-Спэн-2 осуществляется прямая трансляция общим объемом вещания приблизительно 2 тыс. часов в год. Вопросы процедуры на заседаниях палат регламентируются их постоянными правилами весьма обстоя­тельно, особенно в Палате представителей.

Заседания палат проводятся ежедневно, кроме субботы и воскресенья, если палатой не будет принято иное решение (об отсрочках заседаний уже шла речь). Каждый день заседания складывается из двух частей — утренней и вечерней. Утром его открывает молитва капеллана палаты. Вслед за этим пред­седательствующий занимает свое место и объявляет регистра­цию присутствующих членов палаты с использованием элект­ронной системы. При наличии кворума председательствующий открывает заседание. Его начальной стадией является чтение и исправление неточностей в записях журнала палаты за про­шедший законодательный день. По ее завершении палата при­ступает к следующей стадии заседания — «утренним вопро­сам», которые включают рассмотрение посланий Президента, докладов и сообщений глав департаментов, иной информации, поступившей в палату. Далее на утреннем заседании палата рассматривает те законопроекты, резолюции и иные матери­алы, которые остались «на столе председателя», т. е. не были рассмотрены в предыдущий день. Завершает «утренние вопро­сы» внесение членами палаты петиций, прошений, докладов постоянных комитетов, законопроектов и проектов резолюций палаты. Ровно в полдень заседание прерывается молитвой ка­пеллана палаты.

Основной объем законотворческой работы палат приходит­ся на вечернюю часть ежедневных заседаний палат. Повестка дня строится в соответствии с календарями основных законо­дательных мероприятий палат. По общему правилу, проекты законов, резолюций и иных документов подлежат рассмотре­нию палатой в той очередности, в которой они были внесены в календари. Этот общий подход корректируется нормами «по­рядка предпочтительности», представляющего собой систему обычаев, прецедентов и некоторых положений постоянных правил палат о том, какие проекты подлежат первоочередно­му рассмотрению в палате.

В отношении регламентации дебатов между постоянными правилами палат наблюдаются заметные различия. Слово для выступлений предоставляется председательствующим.

При этом в Сенате желающий выступить член палаты должен встать и обратиться к председательствующему за раз­решением. Председатель предоставляет слово тому из сенато­ров, который обратился к нему раньше. В целом постоянные правила Сената достаточно либерально регламентируют про­цедуру дебатов. Так, они не содержат прямых ограничений, касающихся времени одного выступления, а также отведенно­го на дебаты по законопроекту в целом; не требуют того, чтобы выступления касались только обсуждаемого вопроса (широко известен случай, когда один из сенаторов в 1944 г. в своем выступлении в продолжение двух дней читал Библию). Сенатор не может быть лишен слова, если им не нарушены постоянные правила Сената. Последние все же содержат не­которые ограничения. Каждый сенатор может выступать в течение одного календарного дня не более двух раз. Дополни­тельно слово предоставляется только с разрешения палаты, принимаемого большинством голосов. Кроме того, ход дебатов может прервать резолюция Сената об их прекращении, проце­дура принятия которой достаточно сложна.

В Палате представителей правила дебатов регламентиро­ваны более строго. В выступлениях конгрессмены не могут отклоняться от обсуждаемого вопроса. Продолжительность вы­ступлений не должна превышать одного часа по основному вопросу и пяти минут при обсуждении поправок. Время деба­тов распределяется поровну между фракциями. Дебаты пре­рываются, если палатой принята соответствующая резолюция.

Принятие решений в палатах осуществляется путем голо­сования. Решения, как правило, принимаются абсолютным большинством голосов присутствующих и участвующих в голо­совании членов палаты. Именно так принимаются законопро­екты. В отдельных случаях, прямо предусмотренных Консти­туцией или постоянными правилами палат, необходимо квали­фицированное большинство голосов: от числа «должным образом избранных и принесших присягу» членов каждой па­латы, например при внесении поправок в Конституцию (2/3), либо от числа присутствующих и участвующих в голосовании членов палаты — при преодолении президентского вето, при­нятии решения в рамках процедуры импичмента, одобрении Сенатом международных договоров (2/3) или принятии резолю­ции о прекращении дебатов (3/5). Наконец, по некоторым воп­росам (приостановление положений постоянных правил пала­ты, внесение поправок к проекту после прекращения дебатов по нему) требуется единогласное решение.

В палатах Конгресса применяются пять способов голосования:

— голосом, когда его результаты определяются председа­тельствующим по силе выкриков сторонников того или ино­го варианта решения вопроса (аккламация);

— вставанием, при котором сторонники того или иного решения поднимаются со своих мест, а противники продолжа­ют сидеть (подсчет голосов осуществляется соответственно клерком Палаты представителей или секретарем Сената при помощи специально назначенных палатой счетчиков);

— разделением, когда члены палаты делятся на группы соответственно своей позиции по вопросу, вынесенному на голосование, и каждая группа проходит мимо счетчиков, под­считывающих ее численность;

— поименной перекличкой, проводимой секретарем (клер­ком) путем опроса депутатов в случаях, специально преду­смотренных Конституцией или постоянными правилами палат (например, при преодолении президентского вето или по тре­бованию 1/5присутствующих членов палаты — разд. 5, 7 ст. I Конституции США), и предполагающей занесение всех голо­сов, поданных «за» и «против», в журнал палаты;

— наконец, тайной подачей голосов, которая проводится с использованием бюллетеней и применяется только в строго определенных случаях: для избрания Президента и Вице-пре­зидента в порядке экстраординарной процедуры, а также председателей постоянных комитетов палат, если этого требу­ет хотя бы один член палаты, а также при выборах фракци­ями своих лидеров.

Перечисленные способы позволяют выделить три формы голосования в палатах Конгресса США: устную, с использова­нием электронной системы (применяемую только для проведе­ния поименного голосования) и с использованием бюллетеней. Лишь в последнем случае голосование проводится тайно.

Законодательный процесс.Свои полномочия Кон­гресс и его палаты осуществляют путем принятия законов, ре­золюций, некоторых других документов. Наиболее важными из них, принимаемыми с участием обеих палат, являются, есте­ственно, законы.

Право законодательной инициативы, исходя из концеп­ции жесткого разделения властей, формально предоставлено только членам палат Конгресса США. Однако на деле, соглас­но обычаю, законотворческая деятельность Конгресса во мно­гом предопределяется содержанием ежегодных и иных посланий Президента США. Билли (законопроекты), кроме финансовых, могут вноситься в ту палату, членами которой являются иници­аторы. На деле билли нередко вносятся одновременно и пред­ставителями, и сенаторами (отсюда двойные обозначения не­которых законов: Смита—Коннели, Тафта—Хартли — по фа­милиям инициаторов в обеих палатах). Постоянные правила палат допускают внесение как разработанного проекта, так и законопредложения. Последнее вносится в форме петиции, предлагающей рассмотреть вопрос о целесообразности приня­тия закона. Если палата вынесет положительную резолюцию по петиции, разработка билля поручается постоянному комитету, профиль деятельности которого соответствует содержанию закона.

Процедура внесения билля довольно проста, особенно в Палате представителей, где текст проекта опускается в спе­циальный ящичек — «хоппер», стоящий на столе у клерка палаты. В Сенате внесение законопроектов осуществляется в рамках «утренних вопросов». Оно сопровождается краткой речью сенатора после предоставления ему слова председатель­ствующим.

Вторая стадия законодательного процесса — обсуждениебилля — наиболее объемна. В каждой палате билль проходит три чтения, проводимых, как правило, в три различных дня.

В ходе первого чтения клерк Палаты представителей или секретарь Сената зачитывают лишь название проекта, после чего обсуждается целесообразность его принятия в той кон­цепции, которая предложена. Затем вопрос ставится на голо­сование. Если билль принят в первом чтении, он направляет­ся в постоянный комитет, соответствующий профилю проекта.

Второе чтение в каждой палате начинается с оглашения текста законопроекта клерком (секретарем) палаты. После это­го председатель или докладчик комитета излагает предложе­ния о поправках, выработанные комитетом. Постоянные пра­вила палат устанавливают, что доклад постоянного комитета по законопроекту не может рассматриваться палатой ранее чем через два календарных дня (не считая суббот, воскресе­ний и праздничных дней) после того, как члены палаты полу­чат его в отпечатанном виде. После оглашения доклада коми­тета происходит постатейное обсуждение законопроекта. В ходе дебатов депутаты высказываются по поправкам, предло­женным комитетом, и выдвигают собственные предложения о поправках. Предлагаемые поправки не должны противоречить содержанию проекта в целом. Поправка включается в текст проекта в случае ее одобрения большинством голосов присут­ствующих членов палаты.

После завершения второго чтения законопроект вновь передается в постоянный комитет. Последний может дораба­тывать его лишь в редакционном отношении. Только редакци­онные поправки допустимы и в ходе третьего чтения. Палата может вернуться ко второму чтению, то есть к внесению по­правок по существу, только приняв об этом единогласное ре­шение. Третье чтение завершается голосованием по вопросу о принятии билля.

Билльдолжен быть принят в идентичной редакции обеи­ми палатами. Поэтому билль, одобренный одной палатой, на­правляется в другую. Если вторая палата одобряет его, то после подписания председателями палат (первым подписыва­ет спикер) билль передается Президенту. Если законопроект отклоняется одной из палат, то его текст вместе с предложен­ными поправками возвращается в палату, первоначально при­нявшую его. Она может согласиться с поправками либо откло­нить их. В последнем случае созывается согласительный коми­тет. Выработанный им текст билля ставится на голосование в палатах. Они не вправе его изменить. Если в предложенной согласительным комитетом редакции текст законопроекта не будет принят обеими палатами, то либо создается новый со­гласительный комитет (в случае принятия обеими палатами совпадающей резолюции об этом), либо билль считается отвер­гнутым.

Как видно, в законодательном процессе палаты американ­ского Конгресса равноправны: закон может быть принят толь­ко с согласия обеих палат.

Получив принятый в идентичной редакции билль, Прези­дент должен подписать его в течение 10 дней (не считая вос­кресных дней). С момента подписания Президентом акт приоб­ретает юридическую силу, если в нем самом не указано иного срока. Но в течение этого срока Президент может отклонить закон, использовав право вето. В этом случае закон с возра­жениями Президента отправляется в ту палату, в которую он был внесен. По общему правилу, Президент может отвергнуть только весь закон целиком: Конституция выборочного вето не предусматривает.

Конституция США предусмотрела отлагательный характер вето Президента: оно может быть преодолено Конгрессом путем повторного принятия палатами билля, причем сначала той, в которую он был внесен. Билль должен быть принят по­именным голосованием в прежней редакции, то есть без уче­та замечаний Президента, 2/3голосов членов каждой палаты, присутствующих на данном заседании и участвующих в голо­совании. В этом случае билль сразу после одобрения палата­ми становится законом, то есть вступает в силу без подписи Президента.

Такое же последствие (вступление закона в силу) насту­пает и в том случае, если в течение 10 дней, отведенных для подписания актов парламента, Президент не подпишет зако­нопроект и не вернет его в Конгресс (разд. 7 ст. I Конституции). Данное правило не распространяется на те случаи, когда билль поступил к Президенту менее чем за 10 дней до окончания сессии. Дело в том, что в данной ситуации срок, отведенный Президенту для подписания билля, не успеет истечь к концу сессии, а постоянные правила Палаты представителей, как уже упоминалось, устанавливают правило дисконтинуитета в отношении биллей. Поэтому в данном случае президентское вето приобретает по сути абсолютный характер. Такую разно­видность президентского вето называют в США «карманным» (Президент как бы кладет билль в карман). Впрочем, он может впоследствии все же подписать билль и ввести его в действие.

В целом практика показывает, что президентское вето — это весьма мощное орудие воздействия главы исполнительной власти на законодательный процесс. До начала 90-х гг. прези­денты применяли вето 1421 раз. И только в 103 случаях Кон­грессу удалось преодолеть его*.

* См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994. С. 40.

Прохождение финансовых (денежных) биллей имеет неко­торые особенности. Как уже упоминалось, они могут быть внесены только в Палату представителей, причем не как законопредложения, а лишь в форме разработанных биллей. В нижней палате финансовые билли обладают привилегией вне­очередного рассмотрения.

Особый порядок имеет прохождение бюджета. Он регули­руется Актом о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 г. Закон предусматривает несколь­ко этапов прохождения бюджета. К первому понедельнику после 3 января Президент направляет Конгрессу проект бюджета на следующий финансовый год. Одновременно проект должен быть передан в бюджетное управление Конгресса (вспомогательный орган парламента, в задачи которого входят разработка и пред­ставление палатам докладов, заключений и исследований по вопросам бюджетной политики), которое к 15 февраля долж­но представить доклад по нему бюджетным комитетам палат. Последние рассылают его в другие постоянные комитеты, которые до 25 февраля должны представить в бюджетные комитеты заключения и предложения по вопросам своего ве­дения.

К 1 апреля бюджетный комитет Сената готовит проект совпадающей резолюции по бюджету. К 15 апреля Конгресс должен принять ее. На основе резолюции по бюджету Конгресс принимает Акт об ассигнованиях, предусматривающий основ­ные направления доходов и расходов федерального бюджета на следующий финансовый год. Палатой представителей он должен быть принят не позднее 30 июня.

Финансовый год начинается в США с 1 октября.

В последние годы в США резко обострилась проблема сво­евременного принятия актов об ассигнованиях. Сроки такого принятия все чаще нарушаются из-за разногласий между Пре­зидентом и Конгрессом. Своеобразным рекордом стало подпи­сание Президентом Акта об ассигнованиях на 1997 финансо­вый год 26 апреля 1997 г., т. е. спустя почти семь месяцев после начала финансового года Попыткой преодолеть трудности при­нятия бюджета, приобретшие систематический характер, ста­ло принятие в апреле 1996 г. Акта о постоянном вето на акты об ассигнованиях, который вступил в силу 1 ноября 1997 г. и будет действовать до 31 декабря 2002 г. Акт внес существен­ные коррективы в процедуру принятия бюджета, пополнив ее особенности еще одной весьма существенной деталью.

При получении акта об ассигнованиях, принятого Конг­рессом, Президент в течение пяти дней может представить парламенту послание, в котором будут перечислены отверга­емые им статьи. Если в течение определенного срока Конг­ресс не примет соответствующие статьи в прежней редакции 2/3голосов постатейным голосованием, акт вступает в силу в редакции Президента. Если примет, акт вновь направляется Президенту, который вправе наложить повторное вето на ре­шение Конгресса. Оно опять-таки может быть преодолено, но уже 1/3голосов плюс один голос присутствующих парламен­тариев каждой палаты. После окончания процедуры преодоле­ния вето акт об ассигнованиях вступает в силу немедленно в редакции Конгресса, если вето преодолено, либо в редакции Президента — если нет.

По мнению многих американских юристов, произведенные изменения в бюджетном процессе нарушают конституционные нормы об отлагательном и тотальном характере президентско­го вето*.

* См. об этом: Травкина Н. М. Законодательный бюджетный процесс в США: крах или диалектическое развитие // США: экономика, полити­ка, идеология. 1996. № 12. С. 34.

Все билли, принимаемые Конгрессом США, подразделя­ются на публичные и частные. Публичные законы представляют собой акты, устанавливающие общие правила поведения, принимаемые по главным вопросам внутренней и внешней политики. Именно они составляют основную массу статутов. Частные, же парламентские акты регулируют правовой ста­тус отдельных лиц и корпораций. Эти два вида биллей вносят­ся в разные календари палат, причем частные рассматрива­ются в упрощенном порядке — при меньшем кворуме и без постатейного обсуждения.

В США существует два издания, осуществляющих официальное опубликование законов. Непосредственно после вступ­ления в силу публичные законы опубликовываются в издани­ях серии «Публичное право». В конце года все акты Конгресса сводятся воедино и публикуются в хронологическом порядке в очередном номере ежегодного издания «Полное собрание ста­тутов Соединенных Штатов» («United States Statutes at Large»).

Кроме того, положения законов публикуются и в Своде законов США («The United States Code»). Особенность его струк­туры заключается в том, что отдельные нормы законов (а не законы целиком) сводятся по предметам их регулирования, составляя 50 титулов (разделов) Свода. Каждый титул подраз­деляется на главы и параграфы. По каждому параграфу при­водится перечень предшествующих актов. Свод переиздается один раз в шесть лет. В 2000 г. имело место очередное издание. Ежегодно публикуются дополнения к Своду, в которых также по титулам фиксируются изменения законодательства за год. Все изменения поглощаются очередным изданием Свода.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Президент США
Согласно ст. II американской Конституции исполнительная власть на федеральном уровне осуществляется Президентом США.

Президент избирается сроком на четыре года. В качестве гарантии предотвращения узурпации власти, угрозу которой может создать длительное пребывание одного лица в данной должности, Конституция США (поправка XXII) устанавлива­ет запрет на избрание одного и того же лица Президентом более двух раз. Упомянутая поправка была принята Конгрес­сом в 1947 г. (вступила в силу в 1951 г.) после того, как Фран­клин Делано Рузвельт избирался Президентом США четыре раза подряд. Это был беспрецедентный случай. Ранее действо­вал рожденный первым Президентом Дж. Вашингтоном обычай избираться на эту должность не более двух раз. После того как обычай оказался нарушен, эта норма стала конституционной. Согласно той же XXII поправке, лицо, занимавшее дол­жность Президента или исполнявшее его обязанности свыше двух лет, не может быть избрано на эту должность более одного раза. Таким образом, предельный срок пребывания одного лица в должности Президента США составляет 10 лет.

Избранный в середине декабря Президент вступает в дол­жность 20 января года, следующего за годом выборов, — в день принесения присяги. Столь длительный промежуток вре­мени — от выборов до инаугурации (торжественной процедуры вступления Президента в должность) — необходим главе госу­дарства, чтобы определить кандидатуры должностных лиц ис­полнительной власти.

Компетенция.Конституция США наделяет Президен­та обширными полномочиями, которые для удобства исследо­вания можно классифицировать, подразделив их прежде все­го на его полномочия главы государства и главы исполнитель­ной власти Союза.

В качестве главы государства Президент США обладает комплексом правомочий в сферах обеспечения безопасности страны, внешних сношений, а также взаимодействия с зако­нодательной и исполнительной властью.

В сфере обеспечения безопасности страны Президент осу­ществляет полномочия Главнокомандующего армией и флотом Соединенных Штатов, а также милицией отдельных штатов, когда она призывается на действительную службу США. К этой же сфере относятся чрезвычайные полномочия Президента: его права объявлять и прекращать чрезвычайное положение, а также осуществлять в период его действия специальные или экстраординарные меры вплоть до применения сил армии и национальной гвардии для восстановления правопорядка, по­давления мятежей и обеспечения деятельности федеральных органов. Чрезвычайные полномочия Президента США прямо не предусмотрены Конституцией. Они предоставляются Прези­денту Актом о национальном чрезвычайном положении 1976 г. Прокламация об объявлении чрезвычайного положения неза­медлительно передается Президентом в Конгресс США. Кон­грессу не предоставлено права утверждать введение чрезвы­чайного положения: соответствующий акт Президента в этом не нуждается. Однако палаты Конгресса могут в любое время принять совместную резолюцию о прекращении действия чрез­вычайного положения, в результате чего оно отменяется. Бо­лее того, для контроля за действиями Президента в условиях чрезвычайного положения палаты должны не реже чем через каждые шесть месяцев после его объявления рассматривать на своих заседаниях вопрос о принятии совместной резолюции о его прекращении. Чрезвычайное положение прекращается со­ответствующим актом Президента, а также автоматически по истечении одного года со дня его объявления, если за 90 дней до истечения этого срока Президент не примет акта о его про­длении (данный акт тоже должен быть представлен палатам Конгресса). Все акты Президента, изданные в период действия чрезвычайного положения, подлежат немедленному представ­лению в палаты Конгресса. Если ими предусматривается ис­пользование Вооруженных сил США, действуют правила Ре­золюции палат о военных полномочиях 1973 г.

В области внешней политики Президент заключает меж­дународные договоры, назначает послов, консулов и иных полномочных представителей страны в иностранных государ­ствах и международных организациях, осуществляя эти полно­мочия «с совета и согласия Сената», а также принимает послов и других полномочных представителей иностранных государств. Конституция не определяет порядка отзыва представителей США за рубежом. На практике этот вопрос является прерога­тивой Президента. Ничего не говорится в Конституции и о воз­можности самостоятельного, т. е. без «совета и согласия» Сена­та, заключения Президентом международных соглашений. Од­нако такая практика имеет место. Не все международные документы, в которых участвуют США, считаются в данной стране договорами, а лишь те, которые напрямую связаны с полномочиями Конгресса. Соглашения же, относящиеся к ком­петенции исполнительной власти, именуются исполнительными соглашениями. В утверждении Сената нуждаются только меж­дународные договоры. Исполнительные же соглашения заклю­чаются Президентом самостоятельно. К числу исполнительных соглашений принято относить, например, соглашения об уста­новлении дипломатических отношений, о мире, по вопросам совместного военного производства, создания военных баз и т. д. Однако некоторые исполнительные соглашения нуждают­ся в одобрении Сената. Таковы соглашения, содержащие обя­зательства США, выполнение которых невозможно без уча­стия Конгресса (например, если оно требует ассигнований), а также соглашения, одобрения которых Сенатом прямо требует закон.

Но даже если согласие Сената на заключение междуна­родного соглашения или договора необходимо, все же именно Президент играет в этом процессе решающую роль, поскольку он осуществляет в нем начальную и конечную стадии. Действи­тельно, сначала договор подписывается Президентом или кем-либо по его уполномочию и лишь потом подлежит одобрению Сенатом. Но такое одобрение не означает окончательного ре­шения по вопросу о вступлении договора в силу. Ратификаци­онная грамота подписывается Президентом, который может этого и не сделать либо, подписав ее, отказаться от ее депо­нирования или обмена ратификационными грамотами, без чего договор в силу не вступит.

С целью создания противовесов законодательной и судеб­ной ветвям власти Президент наделен некоторыми полномочи­ями, касающимися взаимодействия с ними. Так, в сфере су­дебной власти он имеет право отсрочки исполнения пригово­ров и право помилования за преступления, совершенные против США (за исключением случаев осуждения в порядке импич­мента). Расширительно толкуя конституционное право поми­лования, Президенты закрепили за собой и право объявления амнистии. Кроме того, в соответствии с Конституцией (разд. 2 ст. II) Президент с совета и согласия Сената назначает судей Верховного суда США и иных федеральных судов.

В сфере взаимоотношений с Конгрессом Президент име­ет право созыва одной или обеих его палат на внеочередные заседания. В случае разногласий между палатами о времени отсрочки заседаний Президент принимает окончательное ре­шение. Он периодически направляет палатам разнообразные послания, важнейшими из которых являются ежегодные по­слания о состоянии Союза, представляющие собой по сути программу законодательных мероприятий Конгресса на пред­стоящий год. Кроме того, в начале каждой сессии Конгрессу представляются экономическое и бюджетное послания Прези­дента. Наконец, Президент обладает уже упоминавшимися правом подписания законов и правом отлагательного вето.

Однако наибольшим объемом полномочий Президент США обладает как глава исполнительной власти. В этом качестве Президент руководит огромным исполнительным аппаратом, назначает с «совета и согласия Сената» всех должностных лиц США, должности которых предусмотрены Конституцией и законом (если в самой Конституции не определен иной поря­док их замещения). В двух случаях Президент обладает пра­вом самостоятельного, без «совета и согласия Сената», назна­чения должностных лиц: если такое право прямо предостав­лено ему законом и если вакансия открывается в период между сессиями Конгресса — на срок до окончания ближайшей сес­сии.

Порядок увольнения должностных лиц США не прописан в Конституции. На практике оно производится Президентом единолично, если Конституция и законы прямо не предусмат­ривают иного.

Как глава исполнительной власти Президент США опреде­ляет полномочия всех должностных лиц Соединенных Штатов и заботится о добросовестном исполнении законов. Это поло­жение, сформулированное в Конституции (разд. 3 ст. II) в столь общей форме, послужило основанием для возникновения кон­цепции «подразумеваемых полномочий» Президента (в частно­сти, чрезвычайных, о которых уже шла речь) и активного использования с целью их реализации института делегирован­ного законодательства.

Таким образом, все полномочия Президента США можно условно подразделить на конституционные (т. е. прямо предус­мотренные Конституцией США), подразумеваемые (не упомина­емые ею, но имеющиеся в виду) и делегированные Конгрессом.

Наконец, как глава исполнительной власти Президент, в соответствии с Конституцией (разд. 2 ст. II), может требовать от руководителя каждого исполнительного департамента (ми­нистерства) письменного мнения по любому вопросу его ком­петенции. Данная формулировка позволяет заключить, что правительство как высший коллегиальный орган исполни­тельной власти общей компетенции в США отсутствует. Главы департаментов могут лишь высказывать Президенту свое мнение по вопросам, отнесенным к их ведению, являясь как бы советниками Президента. Все решения по вопросам своей компетенции принимаются им единолично.

Решения Президента по вопросам его компетенции име­ют форму правовых актов. Из буквального прочтения Консти­туции США следует, что Президент правом нормотворчества не обладает (за исключением сферы внутренней организации исполнительной власти). Это прерогатива законодательного органа — Конгресса. Однако на практике нормотворческая деятельность осуществляется Президентом весьма активно. По мнению некоторых американских авторов, именно Президент в настоящее время фактически является «главным законода­телем»*. Правотворчеством Президент занимается на основе делегирования ему соответствующих полномочий Конгрессом. Правомерность делегированного законодательства выводится американскими юристами из положения последнего абзаца разд. 8 ст. I Конституции США, согласно которому, как уже указывалось, Конгресс имеет право на издание любых зако­нов в рамках компетенции федерации (концепция подразумева­емых полномочий). А раз это так, заявляют правоведы, Конг­ресс вправе принимать в числе других законы, делегирующие исполнительной власти полномочия на издание нормативных актов по вопросам ведения Конгресса. Правомерность делегиро­вания признана не только доктриной, но и целым рядом судеб­ных решений. Первым из них считается решение Верховного суда, принятое в 1913 г., в котором он определил, что деле­гирование конституционно, если в делегирующем законе ука­заны четкие границы предмета регулирования, осуществляе­мого на основании делегирования.

* См., например: Chamberlain L. H. President as Legislator // President and Congress. The Conflict of Powers. N. Y., 1955. P. 55.По мере усложнения нормотворческой деятельности сфе­ра делегирования расширяется, а требования, предъявляемые Конгрессом к актам делегированного законодательства, стано­вятся все менее определенными. Президент нередко осуществ­ляет субделегирование полномочий, переданных ему Конгрес­сом, главам исполнительных департаментов, независимых ве­домств и иным должностным лицам.

К разновидностям актов Президента США относятся, во-первых, исполнительные приказы, во-вторых, планы реорга­низации, наконец, в-третьих, иные акты — правила, положе­ния, прокламации, военные приказы и т. д. Наибольшую зна­чимость имеют две первые разновидности.

Исполнительные приказы — это наиболее частые акты Президента. Они издаются на основе конституционных полно­мочий Президента либо в порядке делегированного законода­тельства и регулируют самые разнообразные вопросы социаль­но-экономической и политической жизни. В настоящее время действует около 15 тыс. исполнительных приказов Президен­та США*.

* См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. С. 41.Большую значимость имеет и вторая разновидность актов Президента — планы реорганизации. Это акты, принимаемые Президентом на основе законов о реорганизации, которые де­легируют Президенту полномочия по регулированию вопросов организации и порядка деятельности структур исполнитель­ной власти на основе закона, а нередко (при наличии специального указания об этом в законе о реорганизации) и право изменять положения законов по этим вопросам. Например, именно на основе плана реорганизации в 1953 г. был учрежден федеральный департамент здравоохранения, образования и социального благосостояния.

С 1977 г. сфера регулирования планами реорганизации была ограничена: Президент посредством таких планов теперь может реформировать лишь второстепенные структуры испол­нительной власти. Крупные же организационные реформы исполнительной власти осуществляются актами Конгресса.

Планы реорганизации подлежат утверждению палатами Конгресса в течение 60 дней. Если план в течение этого сро­ка не рассмотрен палатами, он вступает в силу в день, опре­деляемый Президентом.

Акты Президента так же, как и федеральных органов ис­полнительной власти специальной компетенции, публикуются по мере их принятия в официальном периодическом издании «Федеральный регистр» («Federal Register»), а также помеща­ются в периодически обновляемом многотомном «Своде феде­ральных постановлений» («The Code of Federal Regulations»), где акты группируются по разделам.

Совокупность глав департаментов неофициально именует­ся в США Кабинетом.Такой термин для обозначения сове­щаний глав департаментов использовал уже первый Президент США Дж. Вашингтон. Еще раз подчеркнем, что Кабинет по сути является консультативным органом при Президенте, ни­каких юридически значимых актов он не принимает. Президент не обязан следовать советам членов Кабинета.

В состав Кабинета ныне входят 14 глав департаментов (секретарей), в также три министра без портфеля, в том чис­ле постоянный представитель США в ООН. Помимо Президен­та и членов Кабинета в его заседаниях обычно принимают участие Вице-президент, помощники Президента, помощни­ки глав департаментов, главы важнейших ведомств, входящих в Исполнительное управление при Президенте, а также дру­гие должностные лица по усмотрению Президента, который сам определяет круг участников каждого конкретного заседа­ния Кабинета. Он же устанавливает сроки проведения таких заседаний. Обычно они проводятся один раз в месяц.

С учетом огромной значимости института Президента США в государственном механизме Конституция устанавлива­ет определенные гарантииего деятельности, прежде всего политической, материальной и личной независимости, защищенности. Правовым средством обеспечения политической не­зависимости Президента является отсутствие его политичес­кой ответственности перед кем бы то ни было, включая Конгресс. Конечно, реально политическая независимость не может быть полной, так как в своей деятельности Президент вынужден считаться с расстановкой сил и в обществе в целом, и в Конгрессе, и в своей партии. Юридически выраженная независимость может лишь смягчить реально существующий прессинг различных политических и социальных структур.

В качестве материальной гарантии статуса Президента Конституция США содержит положение о том, что за свою службу он получает вознаграждение и что оно не может быть изменено в течение периода, на который он избран. Причем в течение этого же периода Президент не может получать ино­го денежного вознаграждения из государственной казны: ни от федеральных властей, ни от штатов (разд. 1 ст. II Конститу­ции).

Помимо установленного в твердой сумме жалованья, со­ставляющего ныне 200 тыс. долл. в год*, Президент получает дополнительные выплаты на покрытие расходов, связанных с выполнением должностных обязанностей, в частности транс­портных и представительских. Уходящим в отставку Президен­там назначается пожизненная пенсия.

*См.: Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. С. 155.В отличие от многих других конституций американский высший закон не упоминает о личном иммунитете Президента. На практике его неприкосновенность считалась обычаем. Этот обычай был поколеблен в 1974 г., когда судебная власть заста­вила Президента Ричарда Никсона выдать вещественные до­казательства нарушения им законов, а также в 1998 г., когда Президенту Биллу Клинтону пришлось давать показания пе­ред большим жюри в связи с обвинением в неуважении к суду и в воспрепятствовании осуществлению правосудия.

Лишение Президента иммунитета может быть осуществ­лено только в результате признания его виновным в порядке импичмента. Основаниями возбуждения процедуры импич­мента является совершение Президентом государственной из­мены, взяточничества, других преступлений и уголовных про­ступков против государства (high Crimes and Misdemeanors). Ни в доктрине, ни на практике до сих пор нет единства в понимании этих категорий уголовных правонарушений. Боль­шинство юристов склоняется к тому, что ими охватываются все виды уголовно наказуемых деяний. Единственным право­вым последствием признания лица виновным в порядке им­пичмента является его смещение с должности и лишение пра­ва занимать и исполнять какую-либо почетную, ответствен­ную либо оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов. Смещенное с должности лицо лишается иммунитета и в дальнейшем привлекается к ответственности на общих ос­нованиях.

Американская история не знает прецедентов отрешения Президента США от должности в результате применения про­цедуры импичмента, хотя попытки проделать это предприни­мались парламентариями неоднократно. Наиболее драматичная из них имела место в 1868 г. Она касалась Президента Эндрю Джонсона, чья «мягкая» политика по отношению к побежден­ному в Гражданской войне Югу воспринималась Конгрессом крайне враждебно. Дело дошло до голосования в Сенате. Для обвинительного вердикта не хватило лишь одного голоса.

Несколько раз процедура импичмента прерывалась на бо­лее ранних стадиях — в Палате представителей. Наиболее известный случай был связан со знаменитым «Уотергейтским делом» (об обнаружении в предвыборном штабе Демократиче­ской партии в отеле «Уотергейт» подслушивающего устройства, установленного якобы с ведома Президента-республиканца Р. Ник­сона). Результаты голосования по вопросу о возбуждении про­цедуры импичмента в Палате представителей были предре­шены, и Президент Р. Никсон, не дожидаясь его, подал в отставку, после чего был помилован новым Президентом Дже­ральдом Фордом. Не собрала в Палате представителей необ­ходимого большинства голосов и инициатива импичмента в отношении Президента Б. Клинтона в 1999 г.

Отстранение от должности в результате применения про­цедуры импичмента является не единственным основанием прекращения полномочийПрезидента США. К числу таких оснований разд. 1 ст. II Конституции относит также смерть, отставку и неспособность осуществлять связанные с должностью права и обязанности. В последнем случае такое прекращение может иметь как окончательный, так и времен­ный характер (по всем прочим основаниям полномочия Пре­зидента прекращаются окончательно).

Неспособность Президента осуществлять свои полномо­чия — это юридический факт, установить который гораздо сложнее, чем факт наличия других оснований для прекраще­ния президентских полномочий. Поэтому Конституция весьма обстоятельно регламентирует соответствующую процедуру (разд. 3 и 4 поправки XXV). Неспособность осуществлять пол­номочия должна быть заявлена либо самим Президентом, либо Вице-президентом и большинством голосов глав департаментов или других органов исполнительной власти, учрежденных за­коном, посредством письменного заявления, которое подает­ся спикеру Палаты представителей и председателю Сената pro tempore. С момента подачи заявления функции Президента выполняет Вице-президент. Это продолжается до тех пор, пока Президент не передаст председателю pro tempore и спи­керу письменное заявление о том, что его неспособности к исполнению президентских полномочий более не существует. Через четыре дня после подачи заявления Президент возоб­новляет осуществление своих полномочий, если только в те­чение этого срока Вице-президент и большинство упоминав­шихся уже должностных лиц не представят председателям палат письменные заявления об обратном. В случае получения такого заявления вопрос окончательно разрешается Конгрессом. Если в течение установленного Конституцией срока Конгресс большинством в 2/3 голосов обеих палат решит, что Президент не в состоянии осуществлять свои должностные полномочия, то их продолжает исполнять Вице-президент. В противном случае Президент возобновляет осуществление полномочий по своей должности.

В случае досрочного прекращения полномочий Президен­та его должность переходит к Вице-президенту. В исто­рии США восемь раз Вице-президент становился Президентом в результате смерти предшественника. И лишь однажды дос­рочное прекращение полномочий Президента наступило в ре­зультате упоминавшейся отставки Р. Никсона в 1974 г.

Фигуру Вице-президента в государственном механизме США можно охарактеризовать в основном как резервную. Кон­ституция не наделила его какими-либо властными полномочи­ями. Он председательствует на заседаниях Сената, участвует в заседаниях Кабинета, выполняет отдельные поручения Пре­зидента. Но самое основное значение этой должности заклю­чается в замещении Президента при его временной неспособ­ности исполнять обязанности и в принятии на себя его долж­ности при досрочной ее вакантности. Прецедент был создан в 1841 г., когда после смерти Президента Уильяма Гаррисона Вице-президент Джон Тайлер повел себя как полновластный Президент. Данный прецедент положил начало обычаю, кото­рый впоследствии неукоснительно соблюдался всеми Вице-президентами при образовании вакансии президентской долж­ности досрочно. Он получил конституционное закрепление принятием поправки XXV, вступившей в силу в 1967 г.

Эта же поправка (разд. 2) предусматривает и порядок за­мещения вакансии должности Вице-президента, если она от­кроется ранее истечения срока полномочий, на который он был избран: Президент назначает Вице-президента, который вступает в должность после утверждения его большинством голосов обеих палат Конгресса. Такой порядок в сочетании с описанной ранее процедурой наделения Вице-президента пол­номочиями Президента в случае досрочного прекращения пол­номочий последнего может привести к тому, что должности Президента и Вице-президента одновременно могут быть за­няты не избранными, а назначенными лицами. Такой преце­дент имел место в истории США. Он опять же связан с отстав­кой Р. Никсона. Незадолго до нее в начале 1974 г., будучи обвиненным в коррупции, в отставку ушел Вице-президент Спиро Агню. Р. Никсон назначил Вице-президентом Дж. Форда, который после отставки самого Р. Никсона стал Президентом. Место Вице-президента вновь оказалось вакантным, и Дж. Форд назначил на эту должность Нельсона Рокфеллера.

В случае, если одновременно до истечения срока полно­мочий окажутся вакантными должности и Президента, и Вице-президента, действует Акт о преемственности должности Пре­зидента Соединенных Штатов 1948 г. Он устанавливает целый перечень должностных лиц (всего 15), которые вступают на пост Президента, если он окажется досрочно вакантным. Их перечисление проводится в порядке строгой иерархии: каж­дое включенное в перечень должностное лицо занимает пост Президента только в том случае, если его не может занять в силу указанных в законе причин (смерть, болезнь, отставка, добровольный отказ, отстранение от должности, несоответ­ствие требованиям, предъявляемым к кандидату в Президен­ты) ни одно из лиц, названных в перечне раньше, чем это лицо. Так, если ни Президент, ни Вице-президент не могут осуществлять полномочия главы государства, то в должность Президента вступает спикер Палаты представителей. Если спикер не сделает этого, должность Президента переходит к председателю Сената pro tempore. Если и он не займет этой должности, ее занимает государственный секретарь (должно­стное лицо, выполняющее, в частности, функции министра иностранных дел). Далее следует список прочих секретарей (министров), которые могут занимать должность Президента, как уже указывалось, только в порядке «старшинства».

Полномочия Президента у соответствующего лица начи­наются с момента принесения присяги. Вступление в долж­ность главы государства влечет отставку с прежней должнос­ти. Соответствующее лицо пребывает в должности Президента США до истечения срока, на который был избран Президент, чье место оно заняло в соответствии с Актом 1948 г. Исклю­чение составляют случаи прекращения обстоятельств, препят­ствующих исполнению обязанностей главы государства Президентом или должностным лицом, имеющим преимущественное право на занятие этой должности. Тогда к исполнению долж­ности главы государства приступает кто-то из этих лиц.

Федеральная публичная администрация. В осу­ществлении исполнительной власти на федеральном уровне в качестве органов специальной компетенции участвуют упоми­навшиеся уже департаменты, функционирование которых предусмотрено Конституцией, а также так называемые неза­висимые ведомства (агентства). Если департаменты представ­ляют собой аналог министерств в любой другой стране, то статус независимых ведомств требует пояснений. Этот инсти­тут возник в конце XIX в. и значительно разросся в 30-е гг. XX в. — во время проведения «Нового курса». Его существо­вание базируется на теории, согласно которой многие пробле­мы управления могут быть разрешены более эффективно, если их вывести из поля политического влияния и доверить контролю специалистов в соответствующих сферах.

Общим наименованием органов исполнительной власти специальной компетенции является термин «административные учреждения». Он введен в юридический оборот Актом об адми­нистративном производстве 1946 г. Акт комплексно урегулиро­вал статус специализированных органов исполнительной влас­ти, имея по существу значение административного кодекса.

К числу административных учреждений Акт относит не все департаменты и независимые ведомства, а лишь те, кото­рые имеют полномочия выносить решения в отношении юри­дического статуса частных лиц. Из 14 существующих департа­ментов административными учреждениями являются 11. Лишь осуществляющие военные и военно-политические функции департаменты армии, военно-морского флота и военно-воздуш­ных сил таковыми не считаются.

Из приблизительно 100 независимых федеральных ве­домств административными учреждениями признаются около 60. Их можно подразделить на три группы: политические, эконо­мические и социальные. Наиболее важными из политических ведомств являются уже упоминавшиеся комиссия по граждан­ским правам, федеральная комиссия по выборам. К числу эко­номических ведомств относятся, например, федеральная торговая комиссия, комиссия ценных бумаг и биржевых операций, экспортно-импортный банк, комиссия междуштатной торговли (коммерческих отношений), федеральная комиссия связи, почто­вая служба. В систему социальных ведомств входят, в частности, ведомство по охране окружающей среды, национальный совет по трудовым отношениям, комиссия по безопасности и охра­не здоровья на производстве, комиссия по безопасности по­требляемых товаров.

Статус исполнительных департаментов и независимых ведомств весьма различен. Особенность ведомств — большая степень их самостоятельности по отношению к Президенту. Так, хотя руководители тех и других органов назначаются Президентом с совета и согласия Сената, однако главы депар­таментов могут быть уволены Президентом в любое время по его усмотрению, в то время как руководители независимых ведомств назначаются на установленный законом срок, превы­шающий срок полномочий Президента (5—7 лет), и могут быть освобождены им от должности досрочно только по основани­ям, указанным в законе. Законы и положения о независимых ведомствах обычно запрещают комплектовать их на однопар­тийной основе.

Административные федеральные учреждения осуществ­ляют свои функции по отраслевому и функциональному управ­лению путем принятия нормативных правовых актов: прика­зов, инструкций, правил. Они издаются на основании субделе­гирования им Президентом полномочий на осуществление нормотворчества.

Те учреждения исполнительной власти, которые не яв­ляются административными, осуществляют исследовательс­кие, планирующие, совещательные, координационные и иные функции внутри системы исполнительной власти. Не являются административными учреждениями также органы, входящие в состав Исполнительного управления Президента: служба Белого Дома, совет национальной безопасности, административ­но-бюджетное управление, совет экономических консультантов, служба Вице-президента и другие — всего 17 ведомств.

Исполнительное управление Президента было создано Актом о реорганизации исполнительного аппарата Президента1939 г. Его основные функции определены Планом реоргани­зации 1977 г. Они состоят в консультировании Президента, разработке общего политического курса, координации дея­тельности различных звеньев исполнительной власти. Самосто­ятельных полномочий ни управление в целом, ни органы, вхо­дящие в его состав, не имеют. Президент определяет едино­лично и полномочия, и порядок деятельности его звеньев. Следует отметить, что Исполнительное управление Президен­та играет заметную и все возрастающую роль в политической жизни, нередко оттесняя на второй план административные учреждения.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Федеральные суды
Судебная система США является двухуровневой: она вклю­чает систему федеральных судов, а также судебные системы 50 штатов, федерального округа Колумбия и четырех зависи­мых территорий. Суды каждой из систем действуют по отноше­нию друг к другу относительно самостоятельно и независимо.

Важнейшую часть судебных систем обоих уровней состав­ляют суды общей юрисдикции. Компетенция судов фе­дерального уровня и судов штатов формально разделена. При этом юрисдикция федеральных судов является ограниченной: она определяется лишь тем кругом дел, который установлен Конституцией США (разд. 2 ст. III). В начале XIX в. в одном из своих решений Верховный суд США разделил дела, подсуд­ные федеральным судам, на две категории. Первую группу составляют споры, которые рассматриваются федеральными судами, исходя из самого характера дела, то есть предмета спора. В соответствии с этим критерием федеральная судебная власть распространяется на все дела, возникающие на осно­вании Конституции США, федеральных законов и междуна­родных договоров, а также «морские дела» (связанные с су­доходством в открытом море) и дела адмиралтейства (споры по вопросам морских грузоперевозок, содержания портов, рыболовства). Вторую категорию дел, относящихся к юрисдик­ции федеральных судов, составляют споры, в которых уча­ствуют перечисленные в Конституции субъекты: послы, дру­гие полномочные представители иностранных государств, США в целом, штаты, граждане различных штатов, иностранные государства, их граждане и подданные.

Все остальные дела могут быть рассмотрены только су­дами штатов, которые, стало быть, обладают остаточной юрис­дикцией.

Но указанный подход к разграничению юрисдикции феде­ральных судов и судов штатов является самой общей его ха­рактеристикой. Дело в том, что лишь некоторые из категорий дел, подсудных федеральным судам, относятся к их исключи­тельной юрисдикции. В уголовно-правовой сфере это все «пре­ступления против Соединенных Штатов», то есть предусмот­ренные федеральным уголовным законодательством, например торговля наркотиками, контрабанда, уклонение от уплаты налогов, шпионаж, измена и некоторые другие. В гражданско-правовой сфере исключительная юрисдикция федеральных судов распространяется, например, на «морские и адмирал­тейские» дела, иски против США в целом, споры по поводу авторского и патентного права, иски, связанные с банкрот­ством, а также иски, в которых стороной выступает штат или иностранный дипломат.

Остальные категории дел образуют так называемую кон­курирующую юрисдикцию, т. е. по выбору заинтересованной стороны дело может быть начато либо в соответствующем федеральном окружном суде, либо в суде первой инстанции того штата, на территории которого функционирует данный федеральный окружной суд. Гражданский иск по делу, подпа­дающему под конкурирующую юрисдикцию, по желанию от­ветчика уже после его подачи в суд штата может быть пере­дан в федеральный окружной суд. Таким образом, существо­вание конкурирующей юрисдикции обусловливает возможность применения федеральных законов судами штатов (но не на­оборот). В доктрине и судебной практике это обосновывается так называемой клаузулой о верховенстве, сформулирован­ной в ст. VI Конституции США: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов… и все договоры, которые зак­лючены или будут заключены Соединенными Штатами, ста­новятся верховным правом страны; и судьи в каждом из шта­тов обязаны следовать этому праву...» В силу клаузулы о вер­ховенстве федерального права суды штатов также обязаны принимать к своему производству даже те гражданские иски, которые поданы им, но касаются вопросов исключительной юрисдикции федеральных судов, — при обязательной после­дующей их передаче в окружные федеральные суды.

Наконец, следуя клаузуле о верховенстве, суды штатов в необходимых случаях обязаны толковать федеральные зако­ны и иногда даже объявлять их неприменимыми из-за несоот­ветствия федеральной Конституции. Вместе с тем они обяза­ны не применять законы и даже положения Конституции собственного штата, если они противоречат Конституции США или федеральным законам. Все подобные решения являются предметом окончательного пересмотра в Верховном суде США. Как видно, основными функциями судов общей юрисдикции в США являются не только разрешение конкретных правовых споров, но и осуществление конституционного контроля, а также толкование Конституции. Ограниченность юрисдикции федеральных судов, наличие конкурирующей юрисдикции, действие клаузулы о верховенстве федерального права обус­ловили то, что значительное большинство судебных дел (на­пример, около 99% уголовных дел) рассматривается судами штатов. Вместе с тем названная клаузула предопределяет ре­шающую роль федеральных судов, прежде всего Верховного суда США, в осуществлении конституционного контроля и толкования Конституции США.

Обособленность федеральной судебной системы и судебных систем штатов проявляется в том, что решения судов штатов не могут обжаловаться в федеральные суды, и наоборот. Ис­ключение составляют жалобы по делам, затрагивающим так называемый федеральный конституционный вопрос, которые могут быть рассмотрены Верховным судом. Особый случай со­ставляют жалобы хабеас корпус, касающиеся законности со­держания обвиняемых под стражей. Они могут быть поданы в федеральный окружной суд. В случае удовлетворения жалобы суды, нарушившие правила заключения под стражу, т. е. не­законно ограничившие чью-либо свободу, право на которую является важнейшим конституционно признанным правом че­ловека, лишаются юрисдикции, и соответствующее дело пе­ресматривается по существу в федеральном окружном суде.

Систему федеральных судов общей юрисдикции образуют федеральные окружные суды, федеральные апелляционные суды и Верховный суд США. Единственным органом федераль­ной судебной власти (да и судебной власти в целом), упомяну­тым в Конституции США (ст. III), является Верховный суд Соединенных Штатов. Остальные федеральные суды «время от времени» учреждаются Конгрессом, на что его уполномочива­ет Конституция. В целом система федеральных судов установ­лена Актом о судоустройстве 1789 г.

Федеральные окружные суды являются низовым звеном федеральной судебной системы. Каждый из них действует в пределах одного округа, на которые поделена вся страна с учетом границ штатов, так что в одном штате имеется от од­ного до четырех окружных судов. Всего таких судов 94, включая окружные суды, созданные по одному в каждой из четы­рех заморских территорий.

Основную сферу компетенции окружных судов составля­ет рассмотрение по первой инстанции гражданских и уголов­ных дел, относящихся к федеральной юрисдикции, за исклю­чением тех, которые подлежат рассмотрению исключительно Верховным судом США. На практике федеральные окружные суды занимаются преимущественно рассмотрением граждан­ских дел, основную массу которых составляют споры о банк­ротстве. На уголовные дела приходится лишь около 10% от общего числа дел. С середины XX в. в практике федеральных окружных судов значительное место стало занимать рассмот­рение ходатайств об издании приказа хабеас корпус в случа­ях незаконного лишения свободы судами штатов.

В каждом суде работают от одного до 30 и более судей. Дела слушаются либо судьей единолично, либо с участием присяжных заседателей. Роль присяжных характеризуется в поправках V, VI, и VII к Конституции США, причем в пер­вых двух из них — применительно к уголовному судопроизвод­ству, а в последней — к гражданскому. В уголовных делах присяжные участвуют в двух процессуальных формах: осуще­ствляют предание суду (поправка V) и выносят вердикт о виновности (поправка VI). Первая предполагает утверждение обвинительного заключения большим жюри присяжных — по делам о преступлениях, караемых смертью, или других позо­рящих преступлениях. К числу последних относятся преступ­ления, за которые может быть назначено наказание в виде лишения свободы на срок более одного года либо связанное с обязательным привлечением к труду, лишением права зани­мать определенные должности или избирательных прав. По остальным категориям дел обвинительные заключения утвер­ждают магистраты (см. ниже).

Большое жюри созывается по требованию органов обви­нения и насчитывает от 16 до 23 присяжных. Оно либо утвер­ждает обвинительное заключение (и тогда дело передается в суд), либо отклоняет его (дело прекращается). Впрочем, с согласия обвиняемого дело может быть передано в суд и на основании обвинения, выдвинутого атторнеем (прокурором).

Поправка VI к Конституции провозгласила право обвиня­емого на беспристрастный суд присяжных штата и округа, где совершено преступление, во всех случаях уголовного пресле­дования. Однако право на слушание дела судом присяжных — это именно право, а не обязанность обвиняемого. С его письменного согласия дело может быть рассмотрено судьей еди­нолично, а малозначительное — магистратом.

Суд присяжных состоит из 12 присяжных заседателей и одного профессионального судьи. Вердикт — как обвинитель­ный, так и оправдательный — считается вынесенным при его единогласном одобрении всеми присяжными (лишь в несколь­ких штатах законодательство разрешает вынесение вердикта квалифицированным большинством голосов присяжных). Если присяжные окажутся не в состоянии прийти к единогласию относительно вердикта, судья приостанавливает ход процес­са с тем, чтобы продолжить его с новым составом присяжных. Оправдательный вердикт присяжных является окончательным.

Правила гражданского судопроизводства в окружных су­дах по первой инстанции во многом определяются тем, какие нормы следует применять: общего права или права справедли­вости. Отголоски такого деления всего массива правовых норм до сих пор сохранились в процессуальном праве США, хотя с самого возникновения США как государства была установле­на единая судебная система Союза без подразделения судов на суды общего права и права справедливости. Слияние их про­изошло в XIX в. и в штатах.

Но некоторые процессуальные различия все же сохра­нились. Так, считается, что лицо ищет справедливости, если оно обращается в суд с требованием обязать кого-либо выпол­нить законные действия или отказаться от совершения неза­конных. Если же истец требует материального возмещения вреда, причиненного незаконными действиями, т. е. иск имеет денежное выражение, то судопроизводство осуществляется по правилам общего права. Процедурные нормы общего права и права справедливости различаются тем, что разбиратель­ство дел по общему праву является устным, а по праву спра­ведливости — письменным (судья работает в основном с доку­ментами). Поэтому только в рамках общего права стороны име­ют право на суд присяжных. По праву справедливости дело слушается судьей единолично. Наконец, в результате приме­нения норм общего права суды выносят решения о возмеще­нии вреда, а по праву справедливости — приказы мандамус или инджанкшн (обязывающие или запретительные).

Суд присяжных по гражданским делам может осуществ­ляться только по искам, цена которых превышает 20 долл. Он должен быть использован по требованию хотя бы одной из сторон. При отсутствии по крайней мере одного из этих усло­вий дело слушается судьей единолично. В отличие от уголовных дел вердикты выносятся абсолютным большинством голо­сов присяжных.

Персональный состав и большого, и малого жюри форми­руется методом случайного отбора, производимого периоди­чески секретарем соответствующего суда (ему в помощь суд может назначить одного гражданина, не состоящего с ним в одной партии), а в некоторых штатах — шерифом (начальни­ком полиции) графства или особым судейским чиновником — уполномоченным по формированию жюри. Отбор производится на основании данных телефонных книг, списков избирателей или налогоплательщиков, иных источников, определяемых самим судом. Присяжными не могут быть:

— иностранные граждане и апатриды;

— несовершеннолетние;

— лица, проживающие на территории соответствующего судебного округа менее года;

— лица, не владеющие английским языком;

— лица, психическое или физическое заболевание кото­рых не позволит им надлежащим образом исполнить обязан­ности присяжных;

— лица, обвиняемые в совершении преступления, а также отбывавшие наказание за совершение преступления в виде лишения свободы сроком более года.

Формирование большого или малого жюри происходит для каждого дела отдельно на основании приказа главного судьи, издаваемого по требованию атторнея или при назначе­нии дела к слушанию по инициативе самого суда. Перед из­данием приказа участвующий в деле судья опрашивает каж­дого из кандидатов в состав жюри, чтобы убедиться в его беспристрастности. В противном случае кандидатура отверга­ется. В опросе участвуют атторней и адвокаты сторон, кото­рые также имеют право отводить кандидатов в присяжные (от трех до 20 в зависимости от степени серьезности дела) без указания причин.

При окружных судах действуют магистраты, учрежден­ные Актом о федеральных магистратах 1968 г. вместо пре­жних комиссаров, которые наряду с судебными выполняли также некоторые нотариальные функции. Магистраты в отли­чие от одноименного института в европейских странах зани­маются в основном подготовкой дел к слушанию и контролем за исполнением судебных решений. Кроме того, магистраты могут по существу рассматривать уголовные дела по обвине­нию в малозначительных преступлениях при условии, что обвиняемый не настаивает на разбирательстве его дела судьей окружного суда.

Федеральные апелляционные суды (Circuit Courts of Appeal) общей юрисдикции действуют с 1891 г. и рассматривают апел­ляционные жалобы на решения и приговоры окружных фе­деральных судов (лишь в исключительных, специально уста­новленных в законе случаях жалобы могут подаваться непос­редственно в Верховный суд США, минуя апелляционные федеральные суды), а также на решения органов админист­ративной юстиции.

В настоящее время в США действуют 12 апелляционных судов общей юрисдикции: по одному в апелляционном округе, на которые делится страна. Каждый округ охватывает терри­торию от 3 до 10 штатов (один апелляционный суд имеется в федеральном округе Колумбия). В состав каждого апелляци­онного суда входят от 4 до 23 судей. Суд возглавляется пред­седателем, обязанности которого выполняет судья, дольше всех работающий в этом суде, но не достигший 70 лет. Как правило, дела слушаются коллегией в составе трех судей. Однако если дело представляет особый интерес, а также для разрешения споров между судьями созываются пленарные заседания апелляционного суда. В последние годы в связи с увеличением числа дел, поступающих в апелляционные суды, приняты законодательные меры для ускорения процедуры разбирательства дел. Например, в ряде случаев суд может отказаться от выступлений сторон. Решения принимаются аб­солютным большинством голосов. При разделении голосов по­ровну обжалуемые решение или приговор сохраняют силу.

Итогом рассмотрения жалобы в апелляционном суде яв­ляется либо ее удовлетворение, либо отклонение. При этом апелляционный суд может изменить решение окружного суда, принять собственное решение либо отменить обжалуемое с прекращением дела или направлением его на новое рассмот­рение в суд первой инстанции.

И окружные, и апелляционные федеральные суды могут в процессе рассмотрения конкретного дела отказаться приме­нить тот или иной закон, признав его неконституционным.

Возглавляет федеральную судебную систему Верховный суд США, заседающий в Вашингтоне. Он состоит из 9 судей (до 1869 г. их было 6), одного из которых Президент назначает главным судьей. Дела слушаются всем составом судей. Кворум, необходимый для принятия решений, составляют 6 членов Суда. Решения принимаются большинством голосов присутствующих судей. Они имеют окончательный характер, не подлежат обжалованию и не могут быть пересмотрены в какой-либо другой инстанции.

Основными функциями Верховного суда США являются: рассмотрение апелляций, слушание дел в качестве суда пер­вой инстанции, наконец, осуществление конституционного контроля и толкование Конституции США и федеральных за­конов. Следует иметь в виду, что две последние функции осу­ществляются только в процессе рассмотрения конкретных дел, будучи производными от первых двух функций, но имен­но они играют важнейшую роль в механизме «сдержек и противовесов».

По первой инстанции Верховный суд рассматривает:

— споры между двумя и более штатами;

— споры, в которых одна из сторон является представи­телем иностранного государства;

— споры между Соединенными Штатами и отдельным штатом;

— дела, возбуждаемые штатом или его гражданином про­тив граждан другого штата или иностранного государства.

Но только дела первой из перечисленных категорий отно­сятся к исключительной юрисдикции Верховного суда. По ос­тальным делам юрисдикция его является конкурирующей с юрисдикцией окружных федеральных судов, то есть соответ­ствующее дело может быть начато по усмотрению сторон либо в Верховном, либо в окружном федеральном суде. В слу­чаях, предусмотренных уже упоминавшимися поправками к Конституции США (V, VI, VII), дела слушаются с участием присяжных.

Основным направлением деятельности Верховного суда США является рассмотрение дел в качестве высшей апелля­ционной инстанции. Апелляционная юрисдикция Верховного суда осуществляется в трех процессуальных формах: в поряд­ке собственно апелляции (on appeal), в порядке сертиорари, то есть истребования из нижестоящего суда (by certiorari), и в порядке сертификации (by certification) — разъяснения по конкретным делам, рассматриваемым федеральными апелля­ционными судами, — при наличии обращений последних.

Итак, несмотря на юридические различия процедур де­ятельности Верховного суда США как апелляционной инстан­ции, их объединяет то, что в рамках каждой из них юрисдикция Суда имеет дискреционный характер: дело любой категории при­нимается им к производству по его собственному усмотрению. Из приблизительно 5 тыс. ежегодных обращений Верховный суд рассматривает в различных процессуальных формах лишь около 150*.

* См.: Брайсон У. К. Американская судебная система // Верховенство права. С. 118.

В процессе рассмотрения конкретных уголовных, граж­данских и иных дел суды осуществляют конституцион­ный контроль, т.е. проверку соответствия применяемых правовых актов Конституции США (суды штатов проверяют также соответствие Конституции данного штата). Уже с само­го начала своего функционирования Верховный суд США в своих решениях так или иначе затрагивал вопросы конститу­ционности. В 1796 г. он впервые специально рассмотрел вопрос о соответствии Конституции США Акта Конгресса, облагаю­щего налогом кареты, признав его конституционным. В шта­тах же к началу XIX в. уже имелось около 20 прецедентов признания судами положений правовых актов противоречащими конституциям*.

* См.: Маклаков В. В. Конституционный контроль в буржуазных и разви­вающихся странах. М., 1988. С. 29.

Однако развернутое обоснование институт конституцион­ного контроля получил в решении Верховного суда США по делу Марбэри против Мэдисона, вынесенном в 1803 г. Именно это дело положило начало признанию конституционного кон­троля как нормального и обычного направления деятельности судов*.

* См.: Махненко Е. А. Формирование Верховного Суда США в качестве органа конституционного контроля. Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. М., 1988. С. 6.Это было первое дело второго председателя Верховного суда США Дж. Маршалла. Его суть состояла в следующем. После поражения на президентских выборах 1800 г. второй Президент США федералист Дж. Адамс стремился перед сво­им уходом с этого поста заполнить суды сторонниками феде­ралистов. Было произведено несколько назначений, в том числе Дж. Маршалла, занимавшего в то время должность государственного секретаря в Кабинете Дж. Адамса, главным судьей Верховного суда США и некоего Марбэри — мировым судьей в федеральном округе Колумбия. Некоторым судьям (в том числе Марбэри) должным образом оформленные патенты ведомство Дж. Маршалла до ухода в отставку Дж. Адамса и его администрации не успело отправить. Вступивший в дол­жность Президента Томас Джефферсон отказался это сделать. Тогда один из оказавшихся в такой ситуации — Марбэри об­ратился в Верховный суд США с требованием издать приказ мандамус, обязывающий нового государственного секретаря Дж. Мэдисона выдать ему патент. Дж. Маршалл оказался в сложной ситуации, тем более, что от Конгресса стали исхо­дить угрозы возбуждения импичмента против него в случае удовлетворения иска.

Маршалл нашел остроумный выход из затруднительного и щепетильного положения, когда он мог быть обвинен либо в пристрастности и сведении счетов, либо в противозаконно­сти. Признав притязания истца в принципе правомерными, он в то же время отказался издать приказ мандамус, поскольку усмотрел в этом выход за пределы конституционной юрисдик­ции Верховного суда США как суда первой инстанции. Поло­жения же Акта о судоустройстве 1789 г., на основании кото­рого Верховный суд выдавал упомянутые приказы, были при­знаны неконституционными.

Следует отметить, что институт конституционного конт­роля не сразу утвердился в правовой системе США как ее неотъемлемый элемент. Так, в течение более чем полувека после вынесения решения по делу Марбэри против Мэдисона Верховный суд США вопросов о конституционности не рассмат­ривал. Лишь в 1857 г. он признал неконституционным закон, допускающий гражданство негров. До сих пор это решение считается «самым позорным за всю долгую историю Верховно­го суда»*. XIV поправка к Конституции (разд. 1), запретившая дискриминацию и предусмотревшая равное право на граждан­ство, прекратила действие этого решения.

*Фридмэн Л. Указ. соч. С. 155.

Активность Верховного суда США в сфере конституцион­ного контроля стала неуклонно возрастать после отмены раб­ства. Так, если в первой половине XIX в. был признан некон­ституционным лишь один закон, то во второй — уже 24, а в первой половине XX в. — 53 (особенно бурную активность проявили «девять старцев» в период проведения «Нового кур­са» Ф. Рузвельта: в 1935—1936 гг. неконституционными были признаны 11 актов Конгресса). На начало 90-х гг. Верховный суд в общей сложности объявил неконституционными более 150 по­ложений федеральных законов и более 1 тыс. — конституций и законов штатов.

Ныне институт конституционного контроля законодатель­но оформлен в нескольких параграфах 28-го титула Свода законов США.

Помимо судов общей юрисдикции в рамках федеральной судебной системы действуют специализированные суды, занимающиеся рассмотрением дел определенных кате­горий. К специализированным федеральным судам первой ин­станции относятся:

— Претензионный суд США, рассматривающий имуще­ственные иски частных лиц к правительству США ценой свы­ше 10 тыс. долл.;

— Суд США по делам внешней торговли, занимающийся разрешением споров, возникающих на основе федеральных законов об импортных торговых операциях;

— Налоговый суд США, слушающий дела, которые воз­никают в связи с обжалованием решений федеральных нало­говых ведомств;

— военные суды, которые рассматривают дела о право­нарушениях, совершенных военнослужащими, в том числе дисциплинарные военные суды, слушающие в основном дела об уголовных проступках (мисдиминорах), специальные воен­ные суды для рассмотрения дел о преступлениях, за которые может быть назначено лишение свободы не свыше 6 месяцев или увольнение из Вооруженных сил, и, наконец, общие во­енные суды, которые рассматривают дела обо всех осталь­ных, то есть наиболее серьезных, преступлениях военнослу­жащих.

Первые три из перечисленных судебных органов входят в систему административной юстиции США.

В число федеральных специализированных апелляцион­ных судов входят:

— Апелляционный суд США по федеральному округу Колумбия, занимающийся рассмотрением жалоб на решения Претензионного суда, Суда по делам внешней торговли и не­которых квазисудебных органов административной юрисдик­ции;

— Временный чрезвычайный апелляционный суд, разре­шающий жалобы на решения федеральных окружных судов по делам, связанным с применением законов о стабилизации эко­номики;

— военные суды апелляционной юрисдикции. Они имеют двухуровневую структуру, включая суды военного надзора, образованные по одному для каждого вида Вооруженных сил (армия, военно-воздушные силы и военно-морской флот), а также в качестве конечной инстанции — Военный апелляци­онный суд.

Решения апелляционных специализированных судов могут быть обжалованы в Верховный суд США.

В американской правовой доктрине федеральные суды общей юрисдикции именуются «конституционными», поскольку их создание Конгрессом (как нижестоящих по отношению к Верховному суду) предусмотрено Конституцией, а Верховный суд США учрежден ею непосредственно (разд. 1 ст. III). Суды же специальной юрисдикции принято называть «законодатель­ными», так как они созданы не на основе прямого указания Конституции, а в силу предоставленного ею Конгрессу права издавать законы, необходимые для реализации полномочий Союза (разд. 8 ст. I). Юридическая значимость такого разгра­ничения состоит в том, что на судей законодательных судов не распространяются конституционные положения о пожизнен­ном назначении судей и недопустимости уменьшения их жало­ванья (разд. 1 ст. III).

Статус судей, определенный конституционно и зако­нодательно, направлен прежде всего на обеспечение их неза­висимости и беспристрастности при рассмотрении судебных дел.

Все федеральные судьи назначаются на должность Пре­зидентом США «с совета и согласия Сената». К кандидатам на должности федеральных судей предъявляются высокие требо­вания как в профессиональном, так и в этическом плане (боль­шой опыт работы в качестве адвоката, юрисконсульта или университетского профессора, безукоризненная репутация).

Строго централизованный порядок назначения и участие в этой процедуре двух ветвей власти должны, по мнению «от­цов-основателей», свести к минимуму зависимость судей как от местных, так и от центральных властей. Этой же цели под­чинены конституционные нормы (разд. 1 ст. III Конституции) о недопустимости уменьшения жалованья судьям «конституци­онных» судов в период нахождения в должности, а также бес­срочное назначение этих судей («пока их поведение остается безупречным»), По выражению Дж. Мэдисона, бессрочный характер назначения на судейскую должность «быстро иско­реняет чувство зависимости от тех, кем она пожалована»*. Смещение федерального судьи «конституционного» суда с дол­жности возможно лишь в случае добровольной отставки, смер­ти либо признания его виновным в порядке импичмента, а с 1937 г. также достижения судьей 70 лет, после чего он дол­жен подать в отставку, сохраняя за собой полное жалованье.

* Федералист. М., 1993. С. 346.Члены судов «законодательных» (кроме магистратских) назначаются в том же порядке, но на определенный срок. Например, судьи Апелляционного суда США по федерально­му округу Колумбия — на 15 лет с правом повторного назна­чения. Магистраты, работающие при окружных федеральных судах, назначаются на свои должности этими судами на восьми­летний срок либо на четыре года, если они исполняют свои обязанности по совместительству.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 6. Политико-территориальное устройство США. Организация власти в штатах и иных территориальных образованиях 1. Американский федерализм
Конституция 1787 г. преобразовала, как отмечалось, Со­единенные Штаты из конфедерации в федерацию. Первона­чально федеративный Союз насчитывал в своем составе 13 штатов, причем территория США охватывала тогда только восточное побережье центральной части Северной Америки площадью 1,1 млн. кв. км с населением 2,3 млн. человек. Одна­ко после образования США их территория расширялась дос­таточно быстро. В 1803 г. США купили у Франции Западную Луизиану, в результате чего территория государства сразу увеличилась приблизительно в два раза; впоследствии «Луизианская покупка» была территориально разделена на 13 шта­тов. В 1819 г. Соединенные Штаты вынудили Испанию уступить им Флориду. В 1845 г. в Союз был принят Техас, за девять лет до этого вышедший из состава Мексики. В 1848 г. в результате войны с Мексикой от нее были отторгнуты и присоединены к США огромные территории, включающие нынешние Калифорнию, Аризону, Колорадо и Нью-Мексико. В 1867 г. у России были куплены Аляска (ныне самый большой по территории штат) и Алеутские острова. В 1893 г. под предлогом «наведения порядка» Соединенными Штатами были захвачены Гавайские острова.

Параллельно шел процесс колонизации и присоединения западных земель. Увеличение числа штатов происходило так­же за счет разделения существовавших штатов и повышения до уровня штатов статуса территориальных владений. Так, в 1959 г. в штаты были преобразованы Гавайи и Аляска, которые до этого имели статус территорий США. В результате число штатов увеличилось до 50, население — приблизительно до 250 млн. человек (т. е. более чем в 100 раз), а территория — примерно до 9,4 млн. кв. км (почти в 9 раз).

В Конституции и законодательстве США отсутствуют под­робные нормы о порядке образования новых штатов. Лишь в разд. 3 ст., IV Конституции США сказано, что Конгресс может принимать в Союз новые штаты. Согласно обычаю, решение об этом в каждом конкретном случае принимается в форме совместной резолюции палат Конгресса. В то же время Кон­ституция там же не допускает формирования или учреждения новых штатов в пределах юрисдикции любого другого штата, то есть гарантирует территориальную целостность штатов. Так­же запрещено создание нового штата путем слияния двух или более штатов либо их частей без согласия легислатур (зако­нодательных собраний) затрагиваемых штатов и Конгресса.

Вместе с тем американские штаты, как и субъекты фе­дерации в других странах, являются лишь государствоподобными образованиями, не обладая статусом суверенного госу­дарства. Это проявляется в том, что Конституция и законы Союза обладают верховенством в любом штате, территория штатов является составной частью территории США, штаты не вправе устанавливать таможенные и иные сборы и пошли­ны на своих границах, а также в одностороннем порядке вый­ти из состава США. Тем самым Конституция США гарантирует государственную целостность Союза.

Американский федерализм основан на принципе равно­правия штатов. Все они обладают одинаковым набором госу­дарственно-правовых признаков и правомочий. Союз не впра­ве устанавливать преимущества одним штатам в ущерб дру­гим (разд. 9 ст. I Конституции США). Штаты имеют одинаковое представительство в Сенате и пропорциональное численности населения в Палате представителей, участвуют в ратифика­ции поправок к Конституции США и избрании Президента.

Однако в составе США, а также под их управлением имеются иные территориальные образования, статус которых существенно отличается от статуса штатов. Речь идет о феде­ральном округе Колумбия, а также о зависимых территори­ях, которые, впрочем, в Конституции США именуются просто территориями (разд. 3 ст. IV).

В американском государстве имеется территориальная единица, которая не входит в состав ни одного штата, но и сама статусом штата не обладает. Это федеральный округ Колумбия — местопребывание правительства США, столица государства. «Отцы-основатели» полагали, что местонахожде­ние федеральных органов государственной власти не должно находиться в пределах какого-либо штата, чтобы исключить вероятность их зависимости от властей штата (разд. 8 ст. I Конституции). С этой целью в 1790 г. штаты Мэриленд и Вир­гиния уступили часть своей территории, на которой и образо­вался федеральный округ Колумбия. В его пределах специаль­но как столица был построен город Вашингтон, куда в 1800 г. переехало правительство из Филадельфии. Конституция пре­доставила Конгрессу исключительные законодательные полно­мочия в отношении федерального округа Колумбия. Жители Вашингтона наделены правом самоуправления. Они избирают городской совет и мэра города. Конгресс вправе отменить лю­бое решение городского совета и мэра. В 1961 г. XXIII поправ­ка предоставила жителям столицы право избирать трех выбор­щиков на президентских выборах, однако в Конгрессе феде­ральный округ представительства так и не имеет. В 1970 г. специальным актом Конгресса избирателям федерального ок­руга было дано право избирать одного делегата с правом со­вещательного голоса в Палату представителей.

О зависимых территориях см. ниже — п. 5.

Разграничение компетенциимежду Союзом и штатами проводится Конституцией США, исходя из концеп­ции «дуалистического федерализма», предполагающей, что и Союз в целом, и его субъекты обладают собственными полно­мочиями, в рамках которых они полностью самостоятельны. Разделение полномочий Союза и штатов Конституция проводит применительно к законодательной сфере (разд. 8 ст. I), т. е. компетенция Конгресса США очерчивает одновременно круг предметов ведения Союза, перечень которых является в прин­ципе исчерпывающим и образует исключительную сферу со­юзного ведения. Штатам же принадлежит остаточная сфера ведения, что вытекает из смысла X поправки к Конституции.

Большая часть исключительных прав Союза уже изложе­на выше в связи с характеристикой конституционного статуса Конгресса. Необходимо разве что добавить право «принимать в Союз новые штаты» (разд. 3 ст. IV). Среди остаточных полно­мочий штатов наиболее важными являются регулирование и проведение выборов, в том числе в большой мере федераль­ных, регулирование внутриштатной торговли (коммерческих отношений), установление системы политико-административ­ного деления и органов местного самоуправления, судебной системы штата, организация здравоохранения, охрана общественного порядка, принятие, изменение и отмена конститу­ции и законов соответствующего штата.

Однако конституционное разграничение полномочий феде­рации и штатов посредством использования исключительной и остаточной компетенции — это лишь самая общая схема, коррек­тируемая некоторыми положениями самой Конституции. Во-пер­вых, исчерпывающий характер перечня полномочий Союза се­рьезно колеблет концепция так называемых подразумеваемых полномочий. Во-вторых, разграничение компетенции между Со­юзом и штатами с помощью исключительных и остаточных пол­номочий дополняется целой системой конституционных запретов, одни из которых адресованы только Союзу, другие — только штатам, третьи — как Союзу, так и штатам (разд. 9 и 10 ст. I).

Запреты, адресованные Союзу в лице Конгресса США, уже перечислялись. Штаты же не могут заключать междуна­родные договоры, вступать в международные организации, выдавать свидетельства на каперство и репрессалии, произво­дить денежную эмиссию, содержать войска или военные суды в мирное время, а также вступать в военные действия, за исключением случаев вторжения в штат или существования неотвратимой опасности такого вторжения, облагать импорт и экспорт таможенными сборами и пошлинами. Кроме того, как Союз, так и штаты не вправе издавать билли об опале, законы ex post facto, жаловать дворянские титулы, приостанавливать действие хабеас корпус.

Необходимо отметить, что Верховный суд США многими своими решениями и доктринами способствовал существенно­му расширению компетенции Союза по сравнению с тем, что можно было бы вычитать из текста Конституции США и по­зднейших поправок к ней. Так, в соответствии с сформулиро­ванной им доктриной «присущих» (inherent) центральной вла­сти полномочий на федеральном уровне должны решаться все вопросы, которые «неотделимы от самого понятия суверени­тета». Особое значение для расширения дискреционной влас­ти федерального правительства имеет доктрина междуштатной торговли, выработанная Верховным судом еще в 1824 г. в ре­шении по делу Гиббсон против Огдена и развитая в целом ряде последующих решений. Согласно этой доктрине компе­тенция федерации охватывает любые вопросы, связанные с движением товаров за пределы одного штата и требующие единого правового регулирования*.

*См.: Лафитский В. И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М., 1993. С. 44—47.Наряду с прямо указанными в Конституции ограничени­ями полномочий федерации и штатов существует еще одно, вытекающее из X поправки. Согласно ей остаточные полномо­чия принадлежат не только штатам, но и народу. Термин «народ» означает здесь совокупность людей, из чего следует признание естественного характера их прав и недопустимость нарушения этих прав федерацией или штатами*.

* См.: Black's Law Dictionary. 3rded. St. Paul, Minn, 1933. P. 1347.

С учетом указанных факторов в настоящее время сложи­лась следующая система размежевания «сфер влияния» в нормотворчестве Союза и штатов. Федеральное законодательство и прецедентное право имеют особо важное значение для ре­гулирования вопросов экономики, финансов, обороны, трудо­вых отношений, охраны природы, таможенных правил, тор­говли между штатами, авторских прав, патентных отношений и некоторых других. В сферах же уголовного, судебного, изби­рательного, большей части гражданского права, регулирования систем здравоохранения, образования, социального обеспечения действуют по большей части нормы законодательства и судеб­ных прецедентов штатов.

Помимо наличия собственной компетенции по вопросам правового регулирования, штаты обладают еще целым рядом признаков, характеризующих их как государствоподобные образования. Это наличие собственной территории, конститу­ции и законодательства, гражданства, налогов, наконец, соб­ственной системы органов государственной власти, включая судебную систему.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Органы власти штатов
Форма правления и государственный режим в штатах аналогичны союзным. США гарантируют каждому штату рес­публиканскую форму правления и защищают их от внешних вторжений, а по просьбе легислатуры или исполнительной власти, если легислатура не может быть созвана, — и от внутренних насилий (разд. 4 ст. IV Конституции).

В каждом штате имеется парламент. В Конституции США парламенты штатов обобщенно именуются легислатурами, а в конституциях самих штатов их официальные названия различ­ны: например, в Орегоне — Законодательное собрание, в Массачусетсе — Генеральное собрание и т. д.

Легислатуры всех штатов, кроме Небраски, — двухпалат­ные (в упомянутом штате — однопалатная). Палаты называют­ся так же, как и на федеральном уровне. Они создаются на основе всеобщих, равных, прямых выборов на срок от двух до четырех лет. Законодательная процедура, как и в Конгрессе, весьма сложная. Правом законодательной инициативы обладают члены легислатур и в 21 штате — также избиратели. Больши­ми правами наделены спикеры нижних и председатели верх­них палат. Практически судьба законопроекта решается в ко­митетах палат. Закон принимается обеими палатами, после чего передается на подпись губернатору.

Главами штатов являются губернаторы, избираемые на основе всеобщих, равных, прямых выборов на два-четыре года (в Миссисипи губернатор избирается выборщиками). Полномо­чия губернаторов систематически расширяются. Губернаторы непосредственно руководят всей исполнительно-распоряди­тельной деятельностью органов штатов: издают нормативные акты и распоряжения, следят за исполнением законов, назна­чают и смещают невыборных чиновников, под их руководством составляются проекты бюджетов штатов. Губернаторы являют­ся главнокомандующими национальной гвардией, пользуются правом помилования. В 36 штатах при губернаторах действу­ют кабинеты. Губернаторы обладают значительными полномо­чиями в отношении законодательных органов штатов: созывают легислатуры на специальные сессии, направляют им послания и доклады о положении дел в штатах, наделены правом отла­гательного вето на законы, одобренные легислатурами (исклю­чение — Северная Каролина), причем в большинстве штатов это может носить как тотальный, так и выборочный характер. Во всех штатах (кроме Орегона) конституции предусматрива­ют возможность смещения губернаторов с должности в поряд­ке импичмента, а в 12 штатах допускается досрочный отзыв губернатора голосованием избирателей. В 45 штатах существу­ют должности заместителей губернаторов (лейтенант-губерна­торов), которые избираются вместе с губернаторами и пред­седательствуют в сенатах легислатур штатов.

Судебные системы штатов чрезвычайно разнообразны: не найдется и двух штатов с одинаковыми системами судов. Вме­сте с тем можно выделить их некоторые общие черты.

Подобно федеральной судебной системе в каждом штате имеются суды общей и специальной юрисдикции, а также магистраты. Система судов общей юрисдикции является двух- или трехуровневой: некоторые штаты имеют суды первой и высшей судебных инстанций (Айдахо, Род-Айленд и др.), в других штатах действует и промежуточное звено, выступаю­щее в качестве апелляционной инстанции (например, в Кали­форнии). Число «этажей» судебной системы того или иного штата зависит прежде всего от численности его населения и соответственно объема рассматриваемых и обжалуемых дел.

Суды первой инстанции чаще всего именуются окружны­ми судами штатов (однако в штате Нью-Йорк это — верхов­ные суды, в Калифорнии — высшие). Юрисдикция этих судов весьма широка. В области уголовного судопроизводства они обладают исключительными полномочиями рассматривать дела по обвинению в совершении любого преступления, ответствен­ность за которое установлена законами данного штата. В граж­данско-правовой сфере суды штата обязаны принимать к своему производству иски по месту нахождения ответчика, причем даже в тех случаях, когда соответствующие отношения регулируют­ся законодательством Союза или других штатов (с последую­щей передачей дела в суд соответствующего штата либо фе­деральный окружной суд, если этого потребует ответчик илидело относится к исключительной юрисдикции федеральных судов). Кроме того, низовые суды общей юрисдикции рассмат­ривают жалобы на решения магистратов и мировых судей.

Суды промежуточной, или апелляционной, юрисдикции созданы в ряде штатов для рассмотрения жалоб на приговоры и решения судов первой инстанции и других судебных и квазисудебных органов. Они имеют различные наименования, ночаще всего называются апелляционными судами. При этом в некоторых штатах созданы апелляционные суды отдельно по гражданским и уголовным делам, в других — суды промежуточной инстанции функционируют на правах апелляционных отделений Верховного суда США.

В состав апелляционных судов штатов входят от 10 до 50 судей. Слушание дел обычно проводят коллегии из трех судей. В некоторых штатах суды промежуточного звена осуществляют функции не только апелляционной, но и первой инстанции, рассматривая определенные категории наиболее серьезных гражданских и уголовных дел (например, о преступлениях за которые может быть назначено наказание в виде лишении свободы на срок свыше пяти лет).

Наконец, суды, возглавляющие судебные системы шта­тов, чаще всего называются верховными, но в ряде штатов они именуются по-другому, например апелляционными. Состоят они из 5—9 судей, один из которых назначается (как пра­вило, губернатором) главным судьей. Основная функция судов штатов данного уровня заключается в рассмотрении апелляци­онных жалоб на решения и приговоры нижестоящих судов. Как правило, в тех штатах, где судебная система является трехзвенной, высшие суды рассматривают жалобы только по воп­росам права, но не факта, принимая их к разбирательству исключительно по своему усмотрению, кроме апелляций на приговоры к смертной казни, которые подлежат обязательно­му рассмотрению высшей судебной инстанцией штата. В шта­тах с двухуровневой системой судов верховные суды обязаны разрешать все без исключения жалобы, поступающие к ним.

В качестве суда первой инстанции высший суд штата чаще всего рассматривает жалобы на незаконное содержание под стражей (в порядке хабеас корпус), а также наиболее сложные гражданские и уголовные дела.

Высшим судам штатов принадлежит важная роль в осуще­ствлении конституционного контроля (причем на предмет со­ответствия правовых актов штата не только его собственной конституции, но и Конституции США), а также толкования положений конституции и законодательства данного штата.

Помимо названных звеньев системы судов общей юрис­дикции в каждом штате имеются суды магистратов, рассмат­ривающие дела о малозначительных преступлениях, наказы­ваемых штрафами либо краткосрочным лишением свободы, а также гражданские дела с небольшой ценой иска (чаще все­го до 1 тыс. долл.). Они называются по-разному в различных штатах: муниципальные, городские, полицейские суды, суды графств, суды общих сессий и т. д. Дела в них слушают маги­страты или мировые судьи, не обязательно обладающие юри­дической подготовкой.

Во многих штатах действуют также суды специальной юрисдикции — либо самостоятельно, либо при окружных су­дах. Это суды по налогам, земельным, семейным спорам, по делам о наследовании, по претензиям к властям штатов, по рассмотрению дел о преступлениях несовершеннолетних.

Замещение судебных должностей в штатах осуществляет­ся по-разному. Судьи высших и апелляционных судебных ин­станций в большинстве штатов назначаются губернаторами с согласия верхней палаты легислатуры на срок 6—15 лет, при­чем часто с правом повторного назначения. В таком же порядке в некоторых штатах занимают должности и судьи низовых судов. Однако в 29 штатах судьи этих судов избираются населением. В некоторых штатах выборность распространяется и на судей апелляционных и высших судов. В двух штатах судьи избираются легислатурой.

Выборность судей штатов имеет исторические истоки в том времени, когда местное население стремилось обеспечить их независимость от английского правительства. Эта задача в период борьбы за независимость стояла гораздо более остро, нежели деполитизация судов. В настоящее время такая выбор­ность сохраняется как историческая традиция. Однако на прак­тике выборы судей давно уже не имеют столь принципиаль­ного отличия от назначения, как это может показаться на первый взгляд. Во-первых, избрание осуществляется на доста­точно длительный срок (в среднем на 10 лет). Во-вторых, вы­боры судей далеко не столь политизированы и эмоционально окрашены, как парламентские или губернаторские, а тем более президентские: избрание судей проходит, как правило, безаль­тернативно, причем единственной кандидатурой является в подавляющем большинстве случаев действующий судья, кото­рый почти никогда не проигрывает. Выборы судей проводятся либо по мажоритарной избирательной системе относительного большинства (в 16 штатах), либо по пропорциональной систе­ме с использованием партийных списков (в 13 штатах).

С конца 60-х гг. в штатах появляется институт омбудсмана. Этот институт на федеральном уровне отсутствует, хотя пред­ложения и билли о его учреждении вносились в Конгресс не раз*. Возражения против его использования в общенациональном масштабе сводятся к тому, что при президентской республике он якобы не имеет смысла, поскольку не существует политического парламентского контроля за исполнительной властью, что он неэффективен в условиях двухпартийности и огромных масштабов территории и населения, которыми США отличаются от европейских стран.

* См.: Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Миро­вой опыт. М., 1996. С. 280—290.В настоящее время омбудсманы «общей компетенции» действуют в 12 штатах, причем в большинстве из них эти дол­жностные лица официально именуются именно омбудсманами. В некоторых штатах они имеют другие наименования: Публич­ный советник (Небраска), Публичный адвокат (Нью-Джерси, Монтана), Помощник граждан (Айова). Кроме того, в ряде штатов действуют специализированные (тюремные, больнич­ные, университетские) и местные (городские) омбудсманы. Собственные омбудсманы действуют также в зависимых тер­риториях — Пуэрто-Рико и Гуам.

В большинстве штатов, имеющих омбудсманов в систе­ме своих органов власти, эти должностные лица назначают­ся губернатором. Лишь в Небраске, Айове, на Аляске и Га­вайях омбудсманы получают полномочия от легислатуры штата. В первом случае назначение осуществляется на неопределенное время, во втором — на срок, фиксированный в законе (в большинстве штатов 5—6 лет) с правом повторного назначения. Сместить омбудсмана может соответственно либо легислатура штата большинством голосов, либо глава исполнительной вла­сти только в строго определенных законом случаях, например при небрежном выполнении функций, совершении неправо­мерных действий, недееспособности.

Омбудсман штата рассматривает жалобы граждан на дей­ствия административных органов, нарушающие их права. К та­ким действиям относятся неразумные, несправедливые, диск­риминационные, неэффективные. Жалобы подаются гражда­нами непосредственно в службу омбудсмана. Причем почти во всех штатах большая часть жалоб поступает по телефону (на Гавайях — около 90%). В некоторых штатах омбудсман может начать производство не только по жалобе, но и по собствен­ной инициативе.

Юрисдикция омбудсманов, как правило, не распространя­ется на легислатуры, суды, губернаторов, мэров, а в некото­рых штатах — также на органы местного самоуправления. Омбудсман вправе производить расследование поступивших к нему жалоб; вызывать и опрашивать для этого любое лицо по вопросам, относящимся к расследованию; требовать документы и предметы, если это необходимо для целей расследования. Впрочем, в ряде штатов из тех, в которых омбудсман назна­чается губернатором, он не имеет указанных прав. Однако в любом случае омбудсман пользуется правом на безотлагатель­ный прием должностными лицами, которые обязаны отвечать на запросы омбудсмана.

По результатам расследования омбудсман представляет соответствующему органу или должностному лицу свои реко­мендации. В установленные сроки на рекомендации должен быть дан ответ, в котором сообщено о мерах, принятых для выполнения рекомендаций. Если рекомендации отклонены, омбудсман докладывает о результатах своего расследования легислатуре или губернатору соответственно. Законодательство некоторых штатов предусматривает ежегодные доклады омбудсмана легислатуре, в которых характеризуется положение с правами человека в штате и даются рекомендации относи­тельно совершенствования законодательства в этой сфере. Доклады публикуются в официальном издании легислатуры.

Специализированные омбудсманы — это прежде всего наиболее распространенные тюремные и университетские (действуют в более чем 100 университетах страны), а также «социальные»: больничные и по делам престарелых граждан, школьные. Они учреждены для рассмотрения и предания глас­ности фактов нарушения прав человека соответствующими органами и учреждениями. В одних штатах они ответственны перед легислатурой, в других — перед губернатором, в тре­тьих — перед соответствующим ведомством исполнительной власти штата, а в отдельных штатах — перед благотворитель­ными организациями, которыми они назначаются и смещаются с должности (в случаях совершения указанных в законе нару­шений), то есть имеют негосударственный характер.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Политико-территориальное устройство штатов
США — одно из немногих государств, образовавшихся «сни­зу»: первые колонисты селились небольшими общинами. Посте­пенно происходил процесс объединения общин в более крупные территориальные образования — поселки, города, графства — с целью совместного решения проблем и рационализации управ­ления. Таким образом, как отмечал Алексис де Токвиль, «община была образована раньше, чем графство, графство появилось прежде штата, а штат — прежде, чем вся конфедерация»*. По­этому местное самоуправление и децентрализация власти оказа­лись в США изначально сильными и прочными.

* Де Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 51.Система политико-административного деления штатов ус­танавливается их конституциями. Основными видами политико-административных единиц являются графства (их более 3 тыс.), муниципалитеты — собирательное наименование инкорпори­рованных (см., ниже п. 4) поселений: большой город (сити), го­род (таун), поселок (бороу), село (вилидж), которых в сово­купности насчитывается более 19 тыс., тауншипы — объеди­нения нескольких малых сельских поселений (около 17 тыс.). Кроме того, имеется около 33 тыс. специальных администра­тивного характера округов, в числе которых примерно 14,5 тыс. школьных*.

* См.: Statistical Abstract of the U.S. 1994. Wash., 1995. P. 295.Штаты (кроме Аляски, Коннектикута и Род-Айленда) не­посредственно подразделяются на графства. Значительное большинство других местных единиц входит в состав графств, хотя некоторые крупные города сами подразделяются на граф­ства, например город Нью-Йорк состоит из пяти внутригород­ских графств. В целом по стране на их территории проживает около 89% населения. По размерам территории, численности населения и формам управления графства представляют собой чрезвычайно пеструю картину. Около 60% из них имеют ме­нее 25 тыс. жителей, в то же время в 0,3% графств прожива­ют 43,5% общего числа жителей всех графств*. В южных шта­тах графства играют существенную роль в управлении, в се­верных же они сохранились в основном как территориальные ячейки для осуществления функций юстиции.

* См.: Барабашев Г. В. Указ. соч. С. 33.

Муниципальные корпорации представляют собой важней­шую группу единиц местного самоуправления. В них прожива­ют 2/3 населения страны. Различия между территориальными единицами внутри этого клана особенно велики. Свыше поло­вины муниципальных корпораций имеет менее 1 тыс. жителей, а в 130 крупных городах страны проживает около четверти всего населения США. Однако статус муниципальных корпо­раций уравнивает их в правах. Большинство муниципальных корпораций входит в состав графств. 36 городов выделены из графств (это аналог английских метрополитенских графств) — их органы осуществляют функции, свойственные и муници­пальным корпорациям, и графствам.

В 21 штате (в основном на севере и северо-востоке страны) имеются тауншипы и приравненные к ним единицы, образо­ванные в сельской местности. Не будучи инкорпорированны­ми единицами, они рассматриваются судами как квазикорпо­рации, уступая по объему функций муниципальным корпора­циям.

Наконец, более половины всех местных единиц в США со­ставляют специальные округа, которые образуются либо феде­ральной властью, либо штатами, либо совместно нескольки­ми графствами или (и) городами, либо отдельными графства­ми или городами.
4. Местное самоуправление
Поскольку с образованием единого государства и приня­тием Конституции и Билля о правах, сформулировавшего принцип остаточной компетенции штатов, вопросы организа­ции местного самоуправления оказались в ведении штатов данный институт в доктрине и законодательстве стал считать­ся производным от власти штатов, в связи с чем определение статуса институтов местного управления осуществляется на основе уже знакомой читателю доктрины «ultra vires».

Наибольший объем правового регулирования местного самоуправления приходится на штаты. К его источникам отно­сятся конституции штатов (некоторые из них провозглашают право населения на местное самоуправление), акты их легис­латур (прежде всего муниципальные кодексы, принятые во многих штатах), акты исполнительной власти штата (губерна­торов, департаментов, иных ведомств), принимаемые в поряд­ке делегированного законодательства и посвященные различ­ным сферам управления.

Правотворчество штатов в сфере местного самоуправле­ния дополняется федеральным — по вопросам, затрагиваю­щим «существенный общефедеральный интерес», а также метстным.

При этом нормотворческие полномочия муниципальных органов трактуются как переданные им штатами и осуще­ствляемые этими органами в качестве агентов штатов. Мест­ное правотворчество осуществляется прежде всего путем принятия конкретной политико-административной единицей собственной хартии самоуправления (Home Rule Charter). Право на такую хартию устанавливается конституциями 44 штатов. Однако данным правом обладают не все местные еди­ницы, а лишь те, которые признаны инкорпорированными, то есть получили статус «муниципальных корпораций». В ряде штатов такой статус имеют только города, численность насе­ления которых превышает определенный минимум (например, в Аризоне — 3,5 тыс. человек, в Техасе — 5 тыс.). В некото­рых штатах хартии самоуправления предусмотрены помимо городов также для графств и тауншипов. Хартии не должны противоречить федеральным Конституции и законодательству, а также конституции и законам соответствующего штата. Обычно хартии принимаются на местных референдумах. В некоторых штатах они подлежат последующему утверждению легислатурой штата. Содержание хартий включает вопросы организации власти в соответствующей единице, порядок фор­мирования органов местного самоуправления и их аппарата, статуса советника (депутата), осуществления гражданской ини­циативы и референдума.

Судебные прецеденты как источники муниципального права в США, с одной стороны, формулируют гарантии прав местного самоуправления, а с другой — являются важным элементом в механизме контроля за ним со стороны прави­тельства штатов на основе использования доктрины «ultra vires».

Наконец, именно в силу решающей роли данной доктри­ны для определения статуса местного самоуправления обычай как источник муниципального права не получил в США широ­кого распространения.

Компетенция территориальных единиц местного самоуп­равления базируется, как уже указывалось, на доктрине «ultra vires», предполагающей исключительно позитивную регламен­тацию полномочий.

Полномочия единиц местного самоуправления охватывают несколько сфер. Более всего местные власти занимаются воп­росами социального обслуживания: школьным образованием, библиотечным делом, социальным обеспечением, благоустрой­ством, организацией мест отдыха, контроля за качеством то­варов. Второе место по объему функций органов местного самоуправления занимают вопросы административно-управлен­ческие: обеспечение правопорядка (управление полицией), правосудия и противопожарной безопасности, сбор налогов, проведение выборов, запись актов гражданского состояния. В меньшей степени органы местного самоуправления занима­ются экономическими вопросами. Они руководят принадлежа­щими им предприятиями и службами, управляют своим иму­ществом, а также косвенно регулируют деятельность частных предприятий, осуществляют строительство муниципального жилья, устанавливают ставки арендной платы и т. п.

Своеобразная черта муниципальной системы США — от­сутствие четкого разграничения компетенции между полити­ко-административными единицами различных уровней. В ка­честве общей тенденции можно отметить расширение прав крупных муниципалитетов.

В рамках специальных округов решаются многие отрасле­вые вопросы: водоснабжение, очистка, пожарная охрана, са­нитарный надзор, организация судов и полиции.

Полномочия самоуправляющихся местных сообществ осу­ществляются через институты непосредственной демократии (выборы, референдумы, общие собрания жителей, народная инициатива), а также через представительные, исполнительные и иные органы местного самоуправления. Статус и соот­ношение указанных институтов в различных политико-адми­нистративных единицах неодинаковы. В большинстве из них преобладают представительные выборные коллегиальные ор­ганы, именуемые советами (иногда — комитетами). Однако организация советов графств и специальных округов строится при заметном ограничении принципа выборности. Так, в неко­торых графствах (их около 1/4) советы (комитеты) формиру­ются не путем прямых выборов, а иными способами. Например, в одних графствах они состоят из выборных представителей входящих в графство муниципалитетов и (или) тауншипов, в других — из судьи графства как председателя и мировых судей в качестве членов, в третьих судья графства по должности может являться председателем совета графства, члены кото­рого избираются населением. Назначение, должностной прин­цип и двустепенные выборы используются в США и для фор­мирования советов некоторых специальных округов, хотя по большей части они в настоящее время являются избираемы­ми. Непосредственно избираемые советы графств и округов чаще всего именуются советами комиссаров, а остальные — советами контролеров.

Во всех муниципальных, корпорациях действуют советы, избираемые прямыми выборами. В тауншипах и таунах, не имеющих статуса муниципальных корпораций, основные воп­росы управления решаются в зависимости от численности их населения либо выборными советами, либо общими собрани­ями жителей (таун-митингами), собирающимися один раз в год и решающими вопросы принятия местного бюджета, на­значения должностных лиц исполнительного аппарата и неко­торые другие.

В большинстве штатов местные советы однопалатны. Они довольно малочисленны — обычно 5—7 членов. В самых круп­ных городах наиболее распространены советы из 9 выборных (хотя крупнейший в США городской совет — чикагский — со­стоит из 50 членов). Советы графств, как правило, насчитыва­ют 3—5 членов, но иногда встречаются и весьма многочислен­ные советы: 30, 50 и более членов. Советы специальных окру­гов имеют обычно от 3 до 7 членов.

Сроки полномочий различных советов (и советников) так­же неодинаковы. Большинство советов городов и графств об­новляются по частям. В крупных городах срок полномочий советников составляет чаще всего четыре года, хотя в некоторых из них — два и три года. В графствах большинство со­ветников также избирается на четыре года, при минимальной продолжительности срока их полномочий один год и макси­мальной — 8 лет (впрочем, таких советов немного).

Статус члена совета характеризуется свободным манда­том. Однако примерно в половине штатов указание об этом в конституциях и хартиях местного самоуправления сочетается с возможностью отзыва. Он может быть применен не только в отношении членов советов, но и выборных чиновников, а иногда и назначаемых должностных лиц. На практике отзыв применяется редко. Во многом это объясняется чрезвычайно жесткими требованиями, установленными для процедуры воз­буждения вопроса об отзыве. Это осуществляется в петицион­ной форме. Петиция требует подписей 15, 25 или даже 55% избирателей*. Только если инициативной группе удастся их собрать, назначается тайное голосование об отзыве.

* См.: Барабашев Г. В. Указ. соч. С. 80.

Вопрос об оплате труда советников решается в различ­ных политико-административных единицах по-разному. При­мерно 1/5 хартий городов не предусматривает оплаты труда советников. В большинстве других городов размер их жалова­нья столь низок, что даже не покрывает расходов советников, связанных с муниципальной деятельностью. Исключение со­ставляют крупные и средние города, где комиссары получа­ют вознаграждение как главы департаментов, так как осуще­ствляют административную деятельность на постоянной основе. Оплачиваемым является и труд советников в некоторых круп­нейших городах независимо от формы их управления. В любом случае их статус считается совместимым с занятием трудовой и коммерческой деятельностью. Советникам возмещаются фи­нансовые затраты, связанные с осуществлением их функций.

Институт комитетов (комиссий) местных советов не полу­чил в США в отличие от многих других стран широкого распространения. Они образуются лишь в советах со «слабыми» мэрами.

Организация местного самоуправления в Америке отли­чается от большинства государств еще и значительным влия­нием партий на его органы. Строго партийный характер но­сят выборы, соответственно и решения часто фактически при­нимаются партийным большинством совета. В крупных городах господствующие позиции чаще принадлежат демократам (благодаря поддержке профсоюзов и негритянского движения). Влияние республиканцев доминирует в сельских местностях и богатых пригородах. В отдельных местных единицах существуют более или менее стабильные локальные политические партии.

Представительные органы (в малонаселенных таунах и тауншипах — собрания жителей) призваны играть наиболее значимую роль в реализации функций местного самоуправле­ния. Их полномочия включают нормативное регулирование и решение основных вопросов управления в рамках соответству­ющего территориального образования. Однако реальная роль выборных органов зависит от их соотношения с высшими дол­жностными лицами местного самоуправления и его исполни­тельного аппарата в целом. Такое соотношение определяется системой местного самоуправления, сложившейся в той или иной местной единице. Наиболее распространенными являются в США три таких системы: совет — мэр (председатель сове­та в квазикорпорациях), совет — управляющий и комиссион­ная система.

Система совет — мэр характеризуется наличием выбор­ного главы местного представительного органа. Она, в свою очередь, распадается на несколько разновидностей. Наиболее распространенные из них — это сильный совет — слабый мэр (председатель совета) и, наоборот, сильный мэр (председатель совета) — слабый совет.

Система сильный совет — слабый мэр является старейшей по времени возникновения и означает фактическое доминиро­вание совета над исполнительным аппаратом. Мэр города либо председатель совета графства, тауна или тауншипа избирается самим советом из своего состава. Данная система характеризу­ется сосредоточением в ведении муниципального совета не только полномочий по регулированию, общему руководству и контролю за деятельностью исполнительного аппарата, но и большого объема прав в сфере текущего управления. За мэ­ром же закрепляются в основном представительские и техни­ко-организационные функции. Данная система была наиболее распространена в США до начала XX в. В настоящее время она существует в немногочисленных поселениях (в 2/3 городов с населением 5—10 тыс. человек), а также в нескольких круп­ных городах страны (например, Атланте, Провиденсе, Чика­го, Лос-Анджелесе).

В большинстве же городов в настоящее время преоблада­ет система сильный мэр — слабый совет. В ее рамках мэр, как и совет, непосредственно избирается населением на два-че­тыре года, возглавляет исполнительный аппарат, назначая и освобождая от должности руководителей его отраслевых и функциональных подразделений, причем без последующего одобрения совета, руководит деятельностью подразделений аппарата, координирует ее, наконец, обладает правом отла­гательного вето на акты, принятые советом. Сам совет является фактически второстепенным элементом механизма местного самоуправления, давая критическую оценку, а чаще всего ме­ханически одобряя проекты, исходящие от исполнительного аппарата. Данная система утвердилась в большинстве крупных городов страны, а также все большее распространение приоб­ретает в графствах, тауншипах и таунах. Эта модель аналогична форме правления в Союзе и штатах.

Однако во многих городах действует третья модель сис­темы совет — мэр, а точнее председатель совета. Для нее характерен тип слабого председателя, однако и совет сильным назвать нельзя: главы исполнительных органов местной влас­ти специальной компетенции выборные и относительно неза­висимы от советов, от их председателей, которые не имеют даже координационных полномочий.

Вторая система организации местного самоуправления совет — управляющий получила наибольшее распространение в средних городах, а в последние десятилетия — также в таунах Новой Англии. Увеличивается и число графств, ее использующих. Возрастающая популярность данной системы объясняется усилением необходимости профессионализации муниципального управления. Ее возникновение означает по сути использование в организации местного самоуправления управленческого опыта частных корпораций с их советами директоров и управляющими-менеджерами. Управляющие назначаются советом не из своего состава на 6—7 лет, но могут быть им отозваны досрочно. Это высокооплачиваемые профессионалы, рекрутируемые в основном из числа управ­ленцев чиновничьей или «деловой» среды. Статус управляюще­го аналогичен статусу сильного мэра в предыдущей системе муниципального управления. В рамках этой системы тоже имеется мэр, избираемый советом или населением, который, впрочем, практически полностью отстранен от исполнительной деятельности. За ним сохраняются только представительские функции и председательство на заседаниях совета.

Наконец, для третьей системы местного самоуправления в США — комиссионной — характерно полное слияние функций выборного совета и управления муниципальным аппаратом посредством образования советом комиссии, состоящей из со­ветников и действующей на постоянной основе. Члены комис­сии одновременно являются главами муниципальных департа­ментов. Данная система широкого распространения не получи­ла, она используется в небольшом числе средних городов.

Управление в специальных округах в основном сконцент­рировано в руках коллегиальных органов — выборных, назна­чаемых или сформированных по должностному принципу ок­ружных советов, которые через своих председателей или на­значаемых ими руководителей направляют работу аппарата — обычно небольшого — штатных служащих округа.

Помимо представительных и исполнительных органов ме­ханизм местного самоуправления включает еще ряд институ­тов. Местные омбудсманы, в основном городские, занимаются вопросами защиты бедных, потребителей, наемных работни­ков, безработных, иммигрантов.

Важным должностным лицом в графстве является шериф, обычно избираемый населением на два—четыре года. Он воз­главляет полицию графства, производит аресты, вызов в суд и т. п. В городах шерифы отсутствуют, их функции выполня­ют начальники департаментов полиции, назначаемые либо местной властью (мэрами, управляющими, советами — в за­висимости от системы местного самоуправления), либо испол­нительной властью штата. Надзор за соблюдением закона со­ставляет главную обязанность атторнеев графств и городов, которые тоже чаще всего избираются местным населением, но иногда назначаются мэрами или управляющими либо ат­торнеем штата или губернатором. Помимо осуществления над­зорной функции атторней занимается расследованием преступ­лений, представляет графство в суде. Расследование убийств производит коронер, обычно тоже избираемый населением.

Местное самоуправление в США построено по англосак­сонской модели. Но, как и в других странах, воспринявших данную модель, это не означает полной свободы местного са­моуправления от контроля со стороны государственной власти. Осуществляется он преимущественно органами исполнитель­ной власти штатов. С 60-х гг. XX в. в системе кабинета губер­наторов многих штатов стали создаваться специализирован­ные департаменты по вопросам местного самоуправления.

Контроль штатов за местным самоуправлением осуществ­ляется в основном в форме административного надзора. Опека в виде предварительного одобрения актов органов местного самоуправления главой соответствующего департамента штата, а также финансовых санкций за ненадлежащее использование субсидий и субвенций применяется лишь в рамках финансиро­вания штатом различных местных проектов. Проявлением опе­ки, очевидно, можно считать и необходимость согласия глав департаментов штата на назначение некоторых должностных лиц местного самоуправления.

На местное самоуправление посредством составления раз­личных программ в области местного планирования, жилищ­ного строительства, иных социальных, экономических, адми­нистративных мероприятий влияют в последние десятилетия не только штаты, но и федеральные органы. Юридически та­кие программы не обязательны для местных органов, они со­держат лишь рекомендации. Однако в зависимость от участия органов местного самоуправления в указанных программах ставится предоставление им финансовой и технической помо­щи, подкрепляющей программу.

Основные гарантии местного самоуправления — это про­возглашение права на него конституциями и законами штатов, предоставление территориальным единицам статуса муници­пальных корпораций, наличие у корпораций хартий местного самоуправления и иных актов локального регулирования, а также муниципального бюджета и собственности, наконец, право на судебную защиту.
    продолжение
--PAGE_BREAK--5. Зависимые территории
Особый статус имеют так называемые «территории, при­надлежащие Соединенным Штатам» (разд. 3 ст. IV Конститу­ции). Первоначально этот термин имел в виду американские колонии. После распада колониальной системы им стали обо­значаться зависимые территории — малонаселенные острова в Атлантическом и Тихом океанах, сохранившие юридичес­кую зависимость от США. Зависимость проявляется в том, что «Конгресс вправе распоряжаться территорией… и издавать в связи с этим все необходимые правила и постановления», то есть принимаемые американским парламентом законы обяза­тельны для населения зависимых территорий, хотя оно не участвует в выборах членов палат Конгресса и Президента США.

К зависимым территориям США относятся Пуэрто-Рико, Гуам, Восточное Самоа, часть Виргинских островов и Микронезия, которую составляют ныне четыре государства: Феде­ративные Штаты Микронезии, Республика Маршалловы Ос­трова, Содружество Северных Марианских Островов и Рес­публика Палау. Все территории являются самоуправляемыми, т. е. в них действуют выборные законодательные органы, кото­рым Конгресс делегировал часть своих полномочий, сохранив за собой сферы обороны и внешней политики. Пуэрто-Рико и го­сударства Микронезии имеют статус «свободно ассоциирован­ных с США государств с правами самоуправления». В то же время Федеративные Штаты Микронезии, Республика Мар­шалловы Острова и Республика Палау состоят членами ООН; поэтому с юридической точки зрения зависимыми территори­ями их можно считать условно, учитывая фактические отно­шения.

Самой крупной из «территорий» является Пуэрто-Рико — владение США в Карибском море на одноименном острове и ряде мелких прилегающих островов. Здесь действует Консти­туция 1952 г. Верховная законодательная власть принадлежит Конгрессу США. В его нижней палате Пуэрто-Рико представ­лено комиссаром-резидентом с совещательным голосом. Зако­нодательная власть в рамках автономии Пуэрто-Рико осуще­ствляется двухпалатным Законодательным собранием (the Legislature). Его палаты — Палата представителей и Сенат — избираются непосредственно населением на четыре года. Ис­полнительная власть принадлежит Губернатору, также изби­раемому прямым голосованием на четыре года. Аналогичный статус и государственно-правовую организацию имеют прочие «территории» США. Следует отметить, что в Пуэрто-Рико и в государствах Микронезии проводились референдумы по воп­росу о перспективах взаимоотношений с США. Большинство населения высказалось за сохранение статуса «свободно при­соединившихся государств».
Контрольные вопросы и задания
1. Чем можно объяснить долгожительство Конституции США?

2. В чем состоят различия правового статуса урожденных и натурализованных граждан США?

3. Какой правовой институт, содержащийся в законода­тельстве о гражданстве Великобритании, аналогичен инсти­туту «американец, не имеющий гражданства США»?

4. Чем отличается «право почвы» в законодательстве США от аналогичного способа приобретения гражданства по рожде­нию в европейских странах? А в Великобритании?

5. Каково юридическое различие понятий «гражданин США» и «американец»?

6. Какое воплощение получил в Конституции США право­вой принцип: «разрешено все то, что не запрещено»?

7. Исследовав текст Конституции США 1787 г., попытай­тесь найти положения, на которые ссылаются сторонники и противники смертной казни для обоснования своей позиции. Чья аргументация вам кажется более убедительной с формаль­но-юридической точки зрения?

8. Как вы думаете, почему не была ратифицирована по­правка к Конституции США о равноправии мужчин и женщин?

9. В чем заключаются различия двух главных государствен­ных программ в сфере здравоохранения — Медикэр и Медикэйд?

10. Как вы думаете, почему число выборщиков Президен­та (и Вице-президента) США от федерального округа Колум­бия равно именно трем? Случайна ли эта цифра?

11. Каким образом механизм финансирования президент­ских выборов в США способствует сохранению двухпартийной системы?

12. Как вы оцениваете целесообразность заимствования нами института праймериз?

13. Какие юридические факты влекут в США вступление закона в силу?

14. Установите причинно-следственную связь между поня­тиями «карманное вето», «дисконтинуитет», «парламентское флибустьерство».

15. Поправка I к Конституции США установила, что Кон­гресс не может принимать законы, ограничивающие целый ряд прав человека. Почему в поправке установлен запрет толь­ко в отношении актов Конгресса? А Президент может издавать соответствующие акты? А суды? А органы государственной власти штатов? Ответ обоснуйте.

16. Чем отличается большое жюри от малого?

17. Чем американские магистраты отличаются от итальян­ских?

18. Почему полномочия Союза и штатов разграничены в США лишь в законодательной сфере?

19. Какие разновидности конституционного института тер­риторий существуют в США?
    продолжение
--PAGE_BREAK--Литература
Абрамов Ю. К.Американская партийная модель // США: экономика, политика, идеология. 1992. № 5.

Американские президенты. 41 исторический портрет от Джорджа Вашингтона до Билла Клинтона. Ростов н/Д; М.: Феникс—Зевс, 1997.

Верховенство права. М.: Прогресс-Универс, 1992.

Егоров С. А.Конституционализм в США: политико-право­вые аспекты. М.: Наука, 1993.

Егоров С. А.Современная наука конституционного права США. М.: Наука, 1987.

Жидков О. А.Верховный Суд США: право и политика. М.: Наука, 1985.

Зяблюк Н. Г.США. Лоббизм и политика. М.: Мысль, 1976.

Зяблюк Н. Г.Соединенные Штаты Америки: новый закон о лоббистской деятельности // Бизнес и политика. 1996. № 3.

Зяблюк Н. Г.Американские выборы: финансовый аспект // США: экономика, политика, идеология. 1998. № 7.

Лафитский В. И.США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М.: Извес­тия, 1993.

Лафитский В. И.Основы конституционного строя США. М.: НОРМА, 1998.

Мишин А. А. Государственное право США. М.: Наука, 1976.

Мишин А. А.Принцип разделения властей в конституци­онном механизме США. М.: Наука, 1984.

Мишин А. А., Власихин В. А.Конституция США. Полити­ко-правовой комментарий. М.: Международные отношения, 1985.

Николайчик В. М.Суд присяжных как «символ Конститу­ции» // США: экономика, политика, идеология. 1997. № 8.

Остром В.Смысл американского федерализма. М.: Арена, 1993.

Политические институты США. М.: Наука, 1988.

Разделенная демократия. М.: Прогресс-Универс, 1994.

Саликов М. С.Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург: УрГЮА—Гуманит. ун-т, 1998.

США. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс-Универс, 1993.

Современные США. Энциклопедический справочник. М.: Политиздат, 1988.

Де Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1994.

Уилсон Дж. Американское правительство. М.: Прогресс-Универс, 1990.

Федералист. М.: Прогресс-Литера, 1993.

Флитчер А. М., Рои Б. X. Как работает Вашингтон. М.: Олимп—ППП, 1995.

Фридмэн Л. Введение в американское право. М.: Прогресс-Универс, 1993.

Червонная С. А. Обеспечение прав меньшинств в США // США: экономика, политика, идеология. 1995. № 7.
Глава XI. Основы конституционного права Бразилии § 1. Конституция Бразилии 1. Конституционное развитие
Бразилия — пятая по величине территории, шестая по численности населения (более 158 млн. жителей в 1996 г.) и восьмая по уровню экономического развития страна в мире. В этой многоэтнической стране в середине текущего столетия 55—60% населения принадлежали к белой расе, примерно 25% составляли мулаты, 15% — негры и около 0,5% — ин­дейцы. Большинство населения — потомки португальцев, ког­да-то завоевавших Бразилию, но среди населения имеется некоторая доля немцев, датчан и бельгийцев, эмигрировавших в эту страну, а также японцев и китайцев. Происходящая эво­люция этнического состава ведет к тому, что доля белого на­селения растет медленнее, чем доля других расовых групп. Бра­зилия занимает третью часть территории Латинской Америки, и примерно третью часть населения последней составляет на­селение этой страны.

С 1500 по 1822 гг. Бразилия была колонией Португалии. В 1815 г. Бразилия получила статус королевства, став состав­ной частью Объединенного королевства Португалии, Бразилии и Алгарви, но фактически продолжала оставаться в прежнем положении. В колониальный период в стране неоднократно поднималось освободительное движение за независимость. Революция 1820 г. в Португалии повлекла новую активизацию такого движения, и в результате 7 сентября 1822 г. Бразилия стала независимой империей. Участие бразильских представи­телей в разработке либеральной португальской Конституции в 1821 г. послужило импульсом к попыткам создать конституци­онный строй и в Бразилии. Учредительное собрание, созван­ное в июне 1822 г. принцем-регентом Педру и приступившее к разработке Конституции в мае 1823 г., было вскоре им же распущено. В октябре 1823 г. Педру I, ставший к тому времени Императором, учредил Государственный совет, который и выработал Конституцию, октроированную в 1824 г. и провозг­ласившую страну конституционной и представительной монар­хией. В соответствии с концепцией Бенжамена Констана Кон­ституция предусмотрела разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную и посредни­ческую (Moderador)*. В 1825 г. Португалия была вынуждена признать независимость своей бывшей колонии.

* См.: Dezen Junior G. Direito Constitucional — 10 ediao. Brasilia. 1999. P. 146.

Со времени завоевания независимости Бразилия прошла длительный путь конституционной эволюции, ознаменовавший­ся принятием еще 6 конституций. Всякий раз развитие прохо­дило в острой политической борьбе, порою переходившей в восстания и военные перевороты. Первая Конституция неоднок­ратно изменялась, в частности Дополнительным конституци­онным актом 12 августа 1834 г., а также актами 12 мая 1840 г. и 23 ноября 1841 г. Наиболее заметной вехой в политическом раз­витии стали антимонархические выступления в ноябре 1889 г., приведшие к падению монархии. Временное правительство провозгласило в Бразилии республику с федеративной фор­мой территориального устройства, а Национальный учреди­тельный конгресс принял Конституцию Федеративной Респуб­лики Бразилии, в которой в большой мере был использован опыт США. Она была промульгирована 24 февраля 1891 г.

В 1930 г. в стране произошла революция, в результате которой Учредительное собрание, сформированное в 1933 г. с использованием идеи корпоративного представительства, за­имствованной у фашистской Италии, одобрило в 1934 г. Кон­ституцию, предложенную Правительством. Провозглашая раз­деление власти на законодательную, исполнительную и судеб­ную, Конституция усилила ее исполнительную ветвь.

10 ноября 1937 г. Президент (фактически диктатор) Жетулио Варгас октроировал Конституцию «Нового государства», которая по существу санкционировала сосредоточение в руках Президента всей власти. Полномочия Национального конгрес­са и автономия судебной власти и штатов были урезаны, Фе­деральный сенат переименован в Федеральный совет. Последо­вавший роспуск парламента превратил в фикцию многие по­ложения Конституции.

В начале 1945 г. под давлением различных оппозиционных сил в стране произошла некоторая либерализация режима, в частности была разрешена деятельность политических партий, снят запрет на забастовки. В октябре 1945 г. в результате за­говора военных режим Ж. Варгаса был свергнут. 2 декабря того же года состоялись выборы, в итоге которых один из органи­заторов переворота генерал Эурико Гаспар Дутра стал Пре­зидентом страны; одновременно было сформировано Учреди­тельное собрание для разработки новой Конституции. При ее создании были взяты за основу положения Конституции 1934 г. Проект разрабатывался самим Собранием. Конституция была им принята 18 сентября 1946 г. и с довольно многочисленны­ми поправками действовала до следующего военного перево­рота. Конституция 1946 г. представляла собой довольно демок­ратический акт, провозглашавший достаточно широкий круг прав и свобод, содержала принцип разделения властей, вос­становила права штатов и муниципий.

В условиях усиления роли государства в экономической сфере и политизации бразильского общества произошло объе­динение сил, выступавших против существовавшего режима. 31 мая 1964 г. в штате Минас-Жерайс вспыхнул военный мя­теж, окончившийся государственным переворотом. За несколько недель до этого командующие тремя видами вооруженных сил издали Институционный акт № 1, который впоследствии стал юридической основой оформлявшегося авторитарного режима. Затем последовали другие такие же акты (всего более 10). Они регулировали важнейшие стороны жизни государства и правового положения его жителей. Конституция 1946 г. при этом юридически не отменялась; в Институционном акте № 1 специально подчеркивалось, что она продолжает действовать, но подвергается некоторым изменениям. Продолжал действо­вать Конгресс, но из его состава были удалены наиболее ак­тивные противники установленного режима.

24 января 1967 г. была промульгирована еще одна Консти­туция, которая усилила роль Союза в ущерб штатам и власть Президента, предусмотрев возможность, приостановления кон­ституционных прав и свобод. Отменялись прямые выборы Пре­зидента, который стал избираться коллегией в составе Наци­онального конгресса и делегатов от законодательных собраний штатов. 17 октября 1969 г. военная хунта провела Конституци­онную поправку № 1, которая увеличила срок полномочий Президента с четырех до пяти лет, ввела косвенные выборы губернаторов штатов и отменила парламентский иммунитет. Эту новую редакцию Конституции иногда считают отдельной конституцией.

Особенность военно-авторитарного режима состояла в том, что хотя военные оказывали решающее влияние на жизнь страны, в то же время продолжали действовать и граждан­ские органы — парламент (военные, ставшие депутатами, дол­жны были уйти в запас), продолжали работать суды. Действо­вали, хотя и с некоторыми ограничениями, права и свободы.

В первый период правления военных основная ставка де­лалась на репрессивные меры по подавлению оппозиции, под­чинению профсоюзов, усмирению рабочего и крестьянского движения. Развернувшаяся забастовочная борьба, консолида­ция противников режима, демократическое движение повлекли значительное сужение социальной базы режима. Происходила постепенная эволюция и в среде военных, у которых возобла­дали сторонники умеренной политики. Эти факторы постепен­но привели к заметной демократизации внутри страны. Была разрешена деятельность многих политических партий (за исклю­чением коммунистов). Политический режим постепенно менял свой характер, приняв с 1979 г. либерально-авторитарную окрас­ку. Во второй половине 80-х гг. значительно изменилось соот­ношение политических сил внутри страны; демократические силы постепенно наращивали свои усилия. Правящая верхуш­ка страны также проявила готовность к политическим рефор­мам. В результате были проведены выборы в Национальное уч­редительное собрание, которое после выработки Конституции должно было выполнять функции парламента. Поэтому это Со­брание было избрано двухпалатным. В состав Собрания входили члены Национального конгресса — 72 сенатора и 487 депутатов, получивших свои мандаты 15 ноября 1986 г. Оно заседало в течение восьми месяцев и пяти дней.

До избрания Собрания 18 июля 1985 г. Президентом стра­ны был издан декрет об образовании Временной комиссии по конституционным преобразованиям, состоявшей из 49 наибо­лее крупных бразильских юристов и отражавшей широкий спектр различных мнений (например, в нее входил и извест­ный писатель-коммунист Жоржи Амаду). Комиссия разрабо­тала предварительный проект Конституции, который подверг­ся критике со стороны и левых и правых партий. Этот проект, однако, не был представлен в Учредительное собрание с тем, чтобы не оказывать давления на депутатов, но имел мораль­ное и познавательное значение и был использован Собранием.

Учредительное собрание, начавшее работать в феврале 1987 г., разрабатывало текст Конституции в 8 тематических комиссиях, разделенных на подкомиссии. В них было рассмотрено 14 920 поправок; затем в комиссиях по синтезу было изучено 35 111 предложений и поправок. Проект Конституции, выработанный Собранием, 9 июля 1987 г. был вынесен на все­народное обсуждение. Работа учредительного органа проходила в обстановке гласности; граждане имели возможность свобод­но посещать его заседания. В проект могли вноситься «народ­ные поправки», т. е. поправки, подписанные не менее чем 30 тыс. избирателей. При этом один избиратель не мог подписывать более трех предложений. Поправки в порядке народной иници­ативы затрагивали вопросы аграрной реформы, право на труд, право на образование, другие социальные права, защиту ок­ружающей среды, вопросы жилища, амнистии, образования новых штатов. В течение месячного срока было предложено более 10 тыс. поправок, под которыми подписались около 12 млн. избирателей. Наибольшее число подписей собрали предложения об аграрной реформе (более 1 млн.). В конце концов в текст были включены 122 народные поправки. Самими членами Собра­ния было предложено более 60 тыс. поправок.

Заключительное голосование по тексту Конституции со­стоялось 22 сентября 1988 г. «За» было подано 474 голоса, «против» — 15, воздержались 6 членов Собрания. Конституция вступила в силу 5 октября 1988 г. Состоящий из почти 42 тыс. слов, высший закон 1988 г. оказался самым объемным в исто­рии страны. Он положил начало новому периоду в истории страны — периоду «Новой республики».

На декабрь 2000 г. в Конституцию была внесена 31 поправка.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Общая характеристика действующей Конституции
Конституция 1988 г. построена в соответствии с конститу­ционными традициями Бразилии, в более широком плане — в соответствии с латиноамериканскими традициями, всегда ори­ентировавшимися на государственно-правовую систему США. Влияние последней весьма заметно и начинается с первой же строчки, которая повторяет знаменитую фразу из Конститу­ции США 1787 г. Только здесь читаем: «Мы, представители бразильского народа...» Цели образования нового бразильско­го государства значительно шире, чем указанные в преамбу­ле высшего закона США (несомненно влияние времени), но форма подачи одна и та же. Этими целями являются: учрежде­ние демократического государства, призванного «обеспечить осуществление социальных и индивидуальных прав, свободу, безопасность, благосостояние, развитие, равенство и справед­ливость в качестве наивысших ценностей общества братского, плюралистического и без предрассудков, основанного на со­циальной и обязывающей гармонии, на внутреннем и между­народном порядке с мирным разрешением разногласий...». Рес­публиканская президентская форма правления, федеративная форма территориального устройства, четко прописанное раз­деление компетенции по горизонтали (принцип разделения властей) и по вертикали (распределение компетенции между Союзом и субъектами федерации), примат личных прав и сво­бод перед остальными — несомненные заимствования из кон­ституционной системы США.

В то же время акт 1988 г. вобрал многие институты из европейского конституционного права. Детальное регулирова­ние социальных прав и свобод, специальная глава о полити­ческих партиях, регулирование института конституционного контроля, двух видов чрезвычайного положения (состояние защиты и военное положение), а также многочисленные и объемные нормы, касающиеся экономических отношений, куль­туры, социальной политики, градостроительства, здравоохра­нения, спорта и других, о которых будет сказано ниже, наве­яны соответствующими положениями конституций Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Греции 1975 г., принятие которых предшествовало началу работы Учредительного собрания.

Несомненен европейский подход к формулированию ряда важных институтов. В Конституции 1988 г. устанавливаются общие принципы с соответствующей отсылкой к дополняюще­му* (конституционному), органическому и обычному законода­тельству. Именно такой подход характерен для французской Конституции 1958 г. (отсылки к органическому и обычному законодательству), Конституции Италии 1947 г. (отсылки к конституционному, органическому и обычному законодатель­ству), Конституции Испании 1978 г. (также отсылки к органи­ческому и обычному законодательству) и Португалии 1974 г. (после нескольких пересмотров, практически целиком изме­нивших первоначальный текст, в этом акте содержатся мно­гочисленные отсылки к законам, регулирующим детали устанавливаемых норм). Такой подход к регулированию мы находим в разд. VII и VIII об экономическом и социальном устройстве, в главах об урбанизации, социальном обеспечении, в отделе II второй главы того же восьмого раздела о социальном устрой­стве — о здравоохранении, отделе III этой же главы — о социальной политике, в гл. III этого раздела — об образова­нии, культуре и спорте (ст. 205 и сл.), гл. IV — о науке и технологии. Конституция отвечает на очень большое число вопросов в экономической, социальной и культурной областях, что объясняется требованиями нашего времени. Детальное регулирование вопросов с отсылочным характером норм — специфическая черта бразильской Конституции. Характерно, что Конституция зачастую дает законодателю подробные ин­струкции относительно содержания законов, к которым она отсылает.

* Термин «leis complementares» в Общей части учебника был переведен как «дополнительные законы». Данный автором настоящей главы перевод «дополняющие законы» представляется более точным, ибо имеются в виду законы, дополняющие Конституцию. — Прим. ред.Конституция 1988 г. имеет типичную для бразильской традиции форму: она включает преамбулу и две части — ос­новную с девятью разделами, которые делятся на главы (неко­торые главы делятся еще на отделы), а те — на статьи, имею­щие подчас сложное внутреннее членение (общий принцип, конкретизирующие пункты и развивающие параграфы), и Акт о переходных конституционных положениях, имеющий отдель­ную нумерацию статей. Точно такую же структуру имела, например, Конституция 1946 г. Основная часть Конституции включала первоначально 245 статей. Затем их число несколь­ко увеличилось, хотя нумерация статей не менялась. Число статей Акта о переходных конституционных положениях уве­личилось с 70 до 83. Кроме того, действует ряд статей консти­туционных поправок, положения которых не инкорпорирова­ны в текст Конституции (ст. 3—6 Конституционной поправки № 17 1997 г., ст. 25—31, 33, 34 Конституционной поправки № 19 1998 г., ст. 3—17 Конституционной поправки № 20 1998 года); они имеют преимущественно переходный характер.

Композиционно Конституция 1988 г. построена по европей­скому образцу: она открывается преамбулой, за которой сле­дуют раздел об основных принципах и чрезвычайно обширный раздел о правах и основных гарантиях, за которыми помеще­ны разделы об организации государства, о защите государства и демократических институтов, о налогах и бюджете, об эко­номическом и финансовом устройстве, о социальном устрой­стве и, наконец, об общих конституционных положениях, которые носят заключительный характер.

Подробнее о конституционных правах и свободах будет сказано ниже; здесь же мы лишь отметим, что в Конститу­цию 1988 г. включены права и свободы всех трех «волн» разви­тия этого института, всех, как часто говорится в современной западноевропейской литературе, трех «генераций». Помимо упомянутых, в общем ставших традиционными, в акте встре­чаются совершенно исключительные права и свободы, не по­лучившие еще отражения в конституциях стран Европы. На­пример, п. XLIV ст. 5 бразильской Конституции говорит о том, что действия вооруженных групп, военных или гражданских, против конституционного строя и демократического государства образуют не имеющее давности преступление, за совершение которого виновные не могут временно освобождаться под залог. Пункт XLIII этой же статьи содержит значительный перечень преступлений (применение пыток, незаконная торговля нарко­тическими средствами и подобными веществами, терроризм и деяния, определяемые как «гнусные» — квалифицированное убийство, разбой и др.), совершение которых исключает воз­можность применения к преступникам помилования или амни­стии, а также временного освобождения под залог.

Конституция 1988 г. — одна из немногих в мире, которая подробно урегулировала основы экономических и социальных отношений в обществе.

Форма правления первоначально была установлена Кон­ституцией как временная, поскольку согласно ст. 2 переходных положений на 7 сентября 1993 г. был назначен плебисцит о форме правления (республика или монархия) и о «системе правления» (парламентарная или президентская). Это условие было включено в Конституцию с тем, чтобы после четверти века авторитарного правления военных народ в течение пяти лет привык к демократическим отношениям и сознательно от­реагировал на монархические тенденции, существующие в стране и получившие отражение в Учредительном собрании. Плебисцит в соответствии с названной статьей состоялся не­сколько раньше предусмотренного срока — 21 апреля 1993 г. Из проголосовавших 90 млн. избирателей 66,1% высказались за республиканскую форму правления и 10,2% — за восстановле­ние в стране монархии; 56,4% избирателей проголосовали за президентскую форму правления и 24,7% — в пользу парламен­тарной республики. Около 20% избирателей подали недействи­тельные или незаполненные бюллетени, а уровень абсентеиз­ма на этом национальном голосовании превысил 20%, несмотря на то, что в Бразилии существует обязательное голосование.

Конституция Бразилии — высший закон в стране; это обстоятельство закрепляется в ней самой установлением, в частности, системы контроля конституционности. Вместе с тем акт 1988 г. (ст. 59) определил нисходящую иерархию норматив­ных актов, издаваемых федеральной законодательной властью: на первом месте стоят поправки к Конституции, затем — до­полняющие законы, ниже следуют обычные законы, делеги­рующие законы, временные меры, законодательные декреты, резолюции (о каждом из этих актов будет сказано в разделе о Национальном конгрессе, поскольку они отличаются друг от друга не только по существу, но и по процедуре принятия). Что касается органических законов, то, хотя в двух статьях Конституции они упоминаются, в названном перечне эта раз­новидность актов не обозначена. Из содержания ст. 29 и 32 Конституции можно сделать вывод, что органический закон — акт не федерального, а муниципального и окружного (феде­рального округа) уровня.

Конституция содержит как самоисполнимые нормы, при­меняемые непосредственно, так и нормы, требующие издания конкретизирующего акта. Последнее необходимо в случаях, когда нормы Конституции отсылают к соответствующему зако­ну. Однако положения о личных и коллективных правах и сво­бодах, указанных в ст. 5 (она содержит 77 пунктов), всегда при­меняются непосредственно; на это указывает § 1 этой статьи.

Конституция изменяется посредством внесения в нее по­правок (ст. 60). Такие поправки могут предлагаться как мини­мум 1/3 членов Палаты депутатов или Федерального сената, а также Президентом республики, более чем половиной зако­нодательных собраний федеральных единиц (т. е. штатов и федерального округа), каждое из которых должно высказать­ся относительным большинством своих членов. Предложение о поправке голосуется в каждой из палат Национального конг­ресса в двух турах, в которых всякий раз требуется одобре­ние 3/5 членов соответствующей палаты. Поправка к Консти­туции промульгируется бюро обеих палат с соответствующим порядковым номером. Конституция не может изменяться во время действующих федерального вмешательства, состояния защиты или военного положения. Не может быть предметом рассмотрения поправка, влекущая упразднение федеративной формы государства; прямого, тайного, всеобщего и периоди­чески проводимого голосования; разделения властей; индиви­дуальных прав и гарантий. Содержание отвергнутой поправки или поправки, признанной неуместной, не может быть предметом новой поправки в течение одной и той же законодатель­ной сессии.

На практике поправки принимались своеобразными «вол­нами» — по несколько одновременно, причем внесенные из­менения не равнозначны. Наиболее важным, на наш взгляд, было изменение § 1 ст. 177 (Конституционная поправка № 9 1995 г.), сократившее монопольную деятельность бразильско­го государственного концерна «Петробраз» в нефтяной про­мышленности, поскольку после принятия поправки Правитель­ство может заключать контракты со штатом или частными предприятиями об осуществлении деятельности, связанной с изысканиями и эксплуатацией месторождений нефти, природ­ного газа и других жидких углеводородов, очисткой нацио­нальной или иностранной нефти, импортированием и экспор­тированием названных выше продуктов и основных производ­ных от них и т. д. Новая редакция ст. 207 допустила иностранных преподавателей, специалистов и научных работников к работе в бразильских университетах (Конституционная поправка № 11 1996 г.). Новая редакция ст. 82 сократила срок полномочий Пре­зидента республики с пяти до четырех лет, равно как отказа­лась от запрещения переизбрания (Конституционная поправка № 16 1997 г.).
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 2. Конституционные основы правового статуса человека и гражданина 1. Характеристика конституционных прав и свобод
Первая бразильская монархическая Конституция 1824 г. опиралась на французскую модель конституционализма, и поэтому в ней нашлось место для личных и политических прав и свобод. Первая республиканская Конституция 1891 г. уже ориентировалась на американский образец, и в результате сфера прав и свобод была ограничена; акт главным образом регулировал личные права, преимущественно в судебной об­ласти. Конституция 1988 г. предоставила правам и свободам совершенно исключительное место. Им посвящен специальный второй раздел, озаглавленный «Основные права и гарантии». Этот раздел включает несколько глав: 1) «Об индивидуальных и коллективных правах и обязанностях», 2) «О социальных правах», 3) «О гражданстве» («национальности» — см. п. 1 § 2 гл. IIОбщей части учебника), 4) «О политических правах», 5) «О политических партиях». Личным и коллективным правам посвящена ст. 5, содержащая 77 пунктов, и два параграфа. Для сравнения можно указать, что Конституция 1946 г. в главе «Индивидуальные права» имела только 36 параграфов. Такое число норм, посвященных индивидуальным правам и гаранти­ям в акте 1988 г., — реакция на 25-летний период авторита­ризма в стране. Глава о социальных правах включает ст. 6—11, причем ст. 7 содержит 34 пункта, а ст. 8 — 8 пунктов.

Помимо специальной главы о социальных правах гаран­тии последних в более детализированном виде содержатся в разд. VIII Конституции, регулирующем социальное устройство (в главах о социальном обеспечении, об образовании, о здра­воохранении, о культуре и др.). Примечательно, что свобода мысли, выработки и распространения информации, не важно в какой форме, гарантируется не в разделе об индивидуаль­ных и коллективных правах, а именно здесь — в главе об общественной коммуникации.

Конституция 1988 г. не ограничилась правами, свободами, гарантиями и обязанностями, записанными в ней самой. Чрез­вычайно важная норма содержится в § 2 ст. 5: «Права и гарантии, содержащиеся в настоящей Конституции, не исключают других прав и гарантий, которые вытекают из строя и прин­ципов, ею закрепленных, или международных договоров, уча­стником которых является Федеративная Республика Брази­лия». В данном положении содержатся два разряда прав и сво­бод — первый, охватывающий права и свободы, которые опираются на саму Конституцию и развиваются в обычном за­конодательстве и судебной практике, и второй, который име­ет своим источником международное право. Этот институт наи­более четко был разработан в Конституции Португалии 1976 г. (ч. 2 ст. 16); тесные исторические и лингвистические связи между Бразилией и Португалией способствовали, очевидно, его «перебазированию» в бразильскую Конституцию 1988 г. Другими словами, признаются права и свободы, регулируе­мые международным правом, акты которого ратифицировала Бразилия. Согласно появившемуся в самое последнее время в зарубежной литературе термину эти права и свободы включа­ются во внутренний правопорядок на основе принципа «от­крытого списка»*. Иначе говоря, в Бразилии действуют нормы Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и по­литических правах 1966 г. и других международных актов, га­рантирующих права человека.

* Mota H. Principe de la «liste ouverte» en maticre de droits fondamentaus // Bon P. et al La justice constitutionnelle au Portugal. P., 1989. P. 178.По числу провозглашенных прав и свобод, особенно в социальной сфере, детализированности изложения бразильс­кой Конституции 1988 г. могла бы позавидовать любая консти­туция бывших социалистических стран.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Бразильское гражданство и режим иностранцев
Конституция 1988 г. достаточно подробно регулирует ин­ститут гражданства. При этом, как в ряде других конститу­ций, употребляются два термина: «a nacionalidade» (букваль­но: национальность), что означает правовую принадлежность к государственно-политическому сообществу, то есть нации как человеческому субстрату государства (в Конституции при­менительно к этим людям употреблен термин «бразилец»), и «a cidadania», что означает полную политическую правоспособ­ность — право участвовать в народных голосованиях, занимать многие должности и т. д. В настоящем параграфе речь идет о гражданстве в смысле «a nacion alidade»..

В Конституции проводится четкое различие между бра­зильцами по рождению и бразильцами по натурализации.

По рождению бразильцами являются:

— те, кто родился в Федеративной Республике Брази­лии, даже от родителей-иностранцев при условии, что после­дние не находились на службе правительства своей страны;

— те, кто родился за границей от отца-бразильца или матери-бразильянки в то время, когда один или другая нахо­дились на службе Бразилии;

— те, кто родился за границей от отца-бразильца или ма­тери-бразильянки, при условии, что они прибыли на житель­ство в Федеративную Республику Бразилию и выбрали для себя бразильское гражданство в какой-либо момент после этого.

Другими словами, применяются и принцип крови и прин­цип почвы, но предпочтение отдается все же второму прин­ципу. Случаи рождения за границей на практике не часты.

Натурализованные бразильцы — это:

— те, кто в соответствии с законом получил бразильское гражданство, будучи выходцами из португалоязычных стран, прожив непрерывно в стране в течение одного года и обладая хорошим характером (a idoneidade moral). Данная норма осно­вывается на исторических отношениях между Бразилией и Португалией и восходит к 1822 г., когда провозгласившая независимость Бразилия в качестве монарха имела сына короля Португалии; назначение таких отношений — облегчить свобод­ное перемещение и поселение подданных обеих монархий;

— иностранцы, принадлежавшие к любому гражданству, проживающие в Бразилии непрерывно более 15 лет и не под­вергавшиеся осуждению в уголовном порядке после получения бразильского гражданства по натурализации.

Согласно § 1 ст. 12 Конституции португальские граждане, постоянно проживающие в стране, пользуются теми же пра­вами, что и бразильцы по рождению, при условии взаимно­сти в отношении бразильцев, за исключением предусмотрен­ных Конституцией случаев. В 1974 г. после падения в Порту­галии фашистского режима существовавшее сотрудничество между этими странами по вопросам гражданства было под­тверждено соответствующим договором. В настоящее время цель названного договора состоит в предоставлении бразиль­ским гражданам и их собственности возможности пользовать­ся благами, обусловленными участием Португалии в Европей­ском Союзе. Кстати, права бразильцев в Португалии включа­ют гражданские и большую часть политических прав.

Согласно § 2 той же статьи закон не может устанавливать иных различий между бразильцами по рождению и бразиль­цами по натурализации, кроме тех, которые предусмотрены в Конституции. Эти ограничения установлены в отношении значи­тельного круга государственных должностных лиц. Только бра­зильцами по рождению могут быть Президент и Вице-президент республики, председатель Палаты депутатов, председатель Федерального сената, судьи Федерального верховного трибу­нала, карьерные дипломаты, офицеры Вооруженных сил, го­сударственный министр обороны. Натурализованные бразильцы в отличие от прирожденных могут подлежать экстрадиции в случае совершения преступлений.

Гражданство теряют бразильцы, в отношении которых натурализация была аннулирована судебным решением за де­ятельность, противоречащую национальным интересам, а так­же те, кто приобрел другое гражданство, за исключением случаев признания первоначального гражданства иностранным законом и предоставления натурализации в соответствии с иностранным законодательством бразильцам, проживающим в иностранном государстве, в качестве условия пребывания на его территории или осуществления гражданских прав.

В Конституции 1988 г. подвергся специальному регулиро­ванию вопрос о возможности выдачи собственных граждан и иностранцев. В отношении иностранцев эта проблема актуальна в связи с многочисленными военными переворотами, в недав­нем прошлом имевшими большое распространение в Латинс­кой Америке, и возможностями их рецидива в будущем. Рез­кие политические перемены всегда порождают значительные перемещения людей: вынуждены мигрировать политические противники новых режимов, беженцы. В отношении выдачи собственных граждан Конституция обнаруживает различный подход в зависимости от способа приобретения ими граждан­ства. Согласно п. LI ст. 5 ни один бразилец не может быть экстрадирован, кроме получивших гражданство по натурализа­ции в случае совершения ими общеуголовного преступления до натурализации или доказанной в соответствии с законом причастности к незаконной перевозке наркотиков или подоб­ных веществ. Что же касается иностранцев, то ни один из них не может быть экстрадирован за совершение им политическо­го преступления или за преступления в связи с его убежде­ниями (п. LII той же статьи).

Конституционная поправка № 19 1998 г. открыла возмож­ность для иностранцев поступать на определенных законом условиях на службу в публичную администрацию.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Индивидуальные и коллективные права и обязанности
В главе, посвященной этим правам и обязанностям, речь в основном идет о тех, которые мы обычно называем граждан­скими или личными. Однако некоторые из перечисленных в этом мини-кодексе прав и свобод относятся к числу политичес­ких или социальных в узком смысле слова и будут рассмотре­ны в последующих пунктах настоящего параграфа.

Детальное рассмотрение прав и свобод начинается с осно­вополагающей нормы о равенстве и основных принципах этих прав, устанавливается своего рода их философия: «Все рав­ны перед законом без каких бы то ни было различий; бразиль­цам и иностранцам, проживающим в стране, гарантируется нерушимость (a inviolabilidade) права на жизнь, свободу, ра­венство, безопасность и собственность со следующим содержа­нием», — гласит вводный абзац упоминавшейся ст. 5, состав­ляющей всю главу. Пункт I данной статьи провозглашает ра­венство прав и обязанностей мужчин и женщин в соответствии с Конституцией. Комментатор Конституции Габриель Дэзэн Жуниор (т. е. Младший) отмечал, что последние слова озна­чают относительность равенства, ибо Конституция может дифференцированно регулировать положение обоих полов, в ча­стности устанавливать особые гарантии для женщин*.

* См.: Dezen Junior С. Op. cit. P. 160.

Прежде всего в этой обширнейшей статье мы находим традиционные права и свободы, переходящие из конституции в конституцию со времен французской Декларации прав чело­века и гражданина 1789 г.: никто не может быть принужден делать или воздерживаться делать что-либо иначе, как толь­ко в силу закона; никто не может быть подвергнут пыткам или бесчеловечному или унижающему достоинство обращению; свобода совести и вероисповедания нерушима; гарантируется свобода осуществления религиозных культов, а также охрана законом мест отправления культа и его обрядов. В это право привнесены и некоторые новые веяния: установлено, что ник­то не может быть лишен своих прав по мотивам своего рели­гиозного верования и в силу своих философских или полити­ческих убеждений, за исключением случаев, когда это вы­зывается законными обязанностями, налагаемыми на всех, и отказа от выполнения альтернативной службы, предусмот­ренной законом.

Личная неприкосновенность рассматривается многоаспек­тно. Интимность, частная жизнь, честь, репутация лиц нена­рушимы; обеспечивается право на материальное и моральное возмещение в случае их нарушения. Никто не может быть арестован иначе, как при задержании на месте преступления или наличии письменного мотивированного приказа компетен­тного органа судебной власти, за исключением случаев нару­шений военного характера или определенных законом военных преступлений. Конституция ввела норму, практически неизве­стную европейскому праву и касающуюся, казалось бы, рутин­ной процедуры установления личности человека, обычно ре­гулируемой уголовно-процессуальным правом, если не ведом­ственными инструкциями спецслужб: «Лицо, предъявившее удостоверение личности гражданского характера, не может подвергаться уголовной идентификации, кроме случаев, пре­дусмотренных законом». Издание этой нормы вызвано практи­кой, существовавшей при военном режиме, когда арестован­ных лиц подвергали длительной и тяжелой «проверке лично­сти», включая дактилоскопическую. При наличии у человека удостоверения личности производство такого рода процедур в принципе запрещено.

В Конституции записана такая личная гарантия, как тайна переписки, телеграфных сообщений, телефонных сведений и сообщений, которая ненарушима, за исключением случаев ее неприменения на основании судебного ордера при условиях и в форме, установленных законом, в целях предварительного расследования по уголовному делу или судебного следствия. Жилище, согласно Конституции, является неприкосновенным убежищем человека; никто не может в него проникать без согласия его обитателя, кроме случаев, когда проникновение имеет место, в момент совершения преступления, или бедствия, или оказания помощи, или, в течение суток, — на основании судебного ордера.

В этой же статье содержатся около двух десятков отдель­ных пунктов, регулирующих различные аспекты прав в судебно-процессуальной области. Можно назвать лишь некоторые из них: запрещение обратной силы закона, недопустимость дока­зательств, полученных незаконными способами, презумпция невиновности, установление преступлений и наказаний толь­ко законом.

Конституция содержит и некоторые новые положения, пока почти не встречаемые за рубежом на уровне конститу­ционного законодательства. Законодателю предписано индиви­дуализировать наказания, из которых среди прочего могут применяться: а) лишение или ограничение свободы; б) потеря имущества; в) штраф; г) альтернативная общественная служ­ба; д) приостановление или лишение прав. Бразилия реально осуществила право на жизнь, поскольку смертная казнь зап­рещена, за исключением периодов состояния объявленной вой­ны. Запрещены такие кары, как пожизненное наказание, при­нудительные работы, изгнание, жестокие наказания.

Недавно появившееся в конституционном законодатель­стве право на ответ гарантируется в степени, пропорциональ­ной нанесенному оскорблению, не считая возмещения матери­ального, морального ущерба или ущерба репутации какого-либо лица.

Свобода передвижения по национальной территории га­рантируется в мирное время, причем в соответствии с зако­ном любое лицо может въезжать на территорию, оставаться на ней или ее покидать со своей собственностью.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Политические права и свободы
Посвященная политическим правам глава регулирует лишь права, связанные с участием в выборах, плебисцитах и референдумах. Эти права станут предметом рассмотрения ниже, в § 4, а здесь мы остановимся на тех политических правах и свободах, которые вычленяем из той же ст. 5, охарактеризо­ванной выше как мини-кодекс прав и свобод.

Согласно этой статье все могут без разрешения собирать­ся мирно без оружия в местах, открытых для публики, если только такое собрание не нанесет ущерба другому собранию, ранее созванному на этом же месте; требуется только простое извещение компетентных органов власти. Свобода ассоциаций с законными целями является полной, однако ассоциации во­енизированного характера запрещаются; последнее положение явно навеяно нормами европейского конституционного права (например, ч. 5 ст. 22 Конституции Испании 1978 г.). Право на образование ассоциаций достаточно полно регламентировано и отделено от права на образование политических партий, в отношении которых имеются некоторые ограничения, о коих будет сказано ниже. Таким образом, образование ассоциаций и, в соответствии с законом, образование кооперативов не требуют разрешения; вмешательство государства в их дея­тельность запрещено. Ассоциации не могут быть распущены, а их деятельность разрешено приостанавливать только на ос­новании судебного решения, причем в первом из указанных случаев только в результате окончательного судебного реше­ния. Никто не может быть обязан вступать в ассоциацию или оставаться в ней.

Сравнительно недавно возникшее право на получение и распространение информации регулируется несколькими пунк­тами ст. 5. Каждый имеет право получать от публичных орга­нов информацию, касающуюся своих особых либо же коллек­тивных или общих интересов; такая информация передается в сроки, установленные законом под угрозой наступления от­ветственности, за исключением информации, секретность в отношении которой необходима для обеспечения безопасности общества и государства. На конституционный уровень поднято регулирование права подачи петиций публичным властям в целях защиты прав или прекращения незаконных действий или злоупотреблений властью, а также регулирование права по­лучать от публичных учреждений документы, необходимые для защиты своих прав и разъяснения обстоятельств личного характера; и в первом, и во втором случаях каждый это мо­жет делать без уплаты сборов.

Традиционная свобода печати в выражениях, обычно при­меняемых для ее провозглашения, не получила отражения в Конституции 1988 г. Эти отношения трактуются в гораздо бо­лее широком контексте, поскольку интеллектуальная, худо­жественная, научная и коммуникативная деятельность свобод­на и не может подпадать под какую-либо цензуру или нуж­даться в разрешении.

Как форму защиты прав и свобод и в то же время как одно из политических прав можно рассматривать предостав­ляемое Конституцией право на народный иск (о асао popular): любой гражданин, точнее — избиратель, вправе предложить осуществить народный иск с целью аннулирования какого-либо акта, наносящего ущерб публичному имуществу или органи­зации (a endidade), в которой участвует государство, админи­стративной морали, окружающей среде или историческому или культурному наследию; истец, кроме доказанного случая не­добросовестности, освобождается от судебных пошлин и из­держек (п. LXXIII). Это право уже содержалось в Конститу­ции 1967 г. в редакции 1969 г., только теперь к целям «народ­ного иска» добавлена «окружающая среда». Предусмотрена и народная законодательная инициатива на различных уровнях.

Никто не может быть лишен политических прав. Они не утрачиваются, и их осуществление не может приостанавли­ваться, за исключением случаев: аннулирования натурализации вступившим в силу приговором суда; абсолютной гражданской недееспособности; вступления в силу обвинительного пригово­ра, но только на период, им установленный; отказа от выпол­нения обязанностей, возлагаемых на всех, или от несения аль­тернативной службы; административной нечестности, то есть нарушения принципов деятельности публичной администрации — законности, объективности, нравственного поведения и пуб­личности.
    продолжение
--PAGE_BREAK--5. Экономические, социальные и культурные права и свободы
Проблематика экономических и социальных отношений не является совершенно новой в Конституции 1988 г. Значитель­ный по объему раздел «Об экономическом и социальном уст­ройстве» содержался в Конституции 1934 г. и был, очевидно, навеян соответствующими положениями Веймарской конститу­ции Германии 1919 г. Ныне действующая бразильская Консти­туция отделила вопрос об экономических и социальных отно­шениях как элементе общественного строя, которым отвела особый раздел, от вопроса о субъективных правах и свободах в данной области, которые урегулированы в одной из глав раз­дела об основных правах и гарантиях. Некоторые из них урегу­лированы в упоминавшейся ст. 5, другие, напротив, в соответ­ствующих главах раздела о социальном устройстве, положения которого приводятся ниже, в п. 2 § 3 настоящей главы.

Фундаментальное экономическоеи социальное пра­во — право собственности — сформулировано в Конститу­ции 1988 г. в соответствии с новейшими тенденциями в его ре­гулировании. Так, в ст. 5 наряду с гарантией права собственно­сти вообще (п. XXII) указано в п. XXIII, что собственность будет нести также социальную функцию. Законодателю в п. XXIV предписано установить процедуру экспроприации для публичных нужд или публичной пользы или в общественных интересах при справедливом и предварительном денежном возмещении, кроме случаев, предусмотренных Конституцией. В случае неотвратимой публичной угрозы компетентные влас­ти могут использовать отдельные объекты собственности; в слу­чае причинения ущерба такой собственности в последующем производится соответствующее возмещение собственнику. Мелкая сельская собственность, определенная законом в ка­честве таковой и обработанная семьей, не подлежит конфис­кации за долги в результате производственной деятельности со времени ее семейной эксплуатации; закон указывает сред­ства для финансирования развития такой собственности. Фер­мерская собственность пользуется, таким образом, особой кон­ституционной защитой.

В главе о социальных правах к их объектам отнесе­ны: образование, здоровье, труд, отдых, досуг, защищен­ность, социальное обеспечение, охрана материнства и детства, помощь беспризорным (ст. 6 в ред. Конституционной поправки № 26 2000 г.).

В Конституции не провозглашается право на труд, но устанавливается свобода любого труда, занятия или профес­сиональной деятельности при условии соблюдения требуемой законом профессиональной квалификации (п. XIII ст. 5).

Содержащейся в ст. 7 (с ее 34 пунктами) конституционной регламентации различных аспектов оплаты труда, гарантий от безработицы и некоторых других вопросов, непосредственно затрагивающих трудящегося, могло бы позавидовать трудовое законодательства немалого числа стран. Городские и сельские трудящиеся защищаются от произвольных увольнений или увольнений без достаточных оснований (детальное регулиро­вание осуществляется дополняющим законом). Предусмотрены в числе других прав компенсационное вознаграждение, стра­хование от безработицы, участие с этой целью во время за­нятости в компенсационном фонде на случай безработицы. Специально определено, что минимальная заработная плата, установленная законом и унифицированная на национальном уровне, должна быть достаточной для того, чтобы позволить трудящемуся удовлетворить элементарные жизненные потреб­ности и потребности его семьи в отношении жилища, питания, образования, здравоохранения, досуга, одежды, гигиены, транс­порта, пенсии и социального обеспечения; эта минимальная заработная плата подвергается периодическим пересмотрам, которые гарантируют покупательную способность. Здесь же содержится запрет увязывать минимальную заработную пла­ту с какими-либо иными целями. При разработке Конституции ее учредители не пожелали, чтобы минимальная заработная плата использовалась в качестве основы для общей индекса­ции заработной платы в стране, в которой в течение несколь­ких лет была сильная инфляция, и для системы индексации в экономике. Ставка заработной платы должна быть пропорци­ональна продолжительности и сложности труда. Заработная плата не может сокращаться, за исключением случаев, когда этот вопрос решается по-другому коллективным соглашением или договором. Трудящийся должен получать, кроме того, три­надцатую заработную плату в размере среднемесячной заработ­ной платы или пенсию за выслугу. Участие персонала в прибыли или в результатах деятельности предприятия независимо от получаемой заработной платы также получило отражение в конституционном тексте. Семейная надбавка предоставляется трудящимся, имеющим иждивенцев. Наконец, установлено, что нормальная продолжительность труда не должна превы­шать 8 часов в день и 44 часов в неделю; компенсация за часы или сокращение рабочего дня может быть предусмотрена кол­лективными соглашениями или договорами. Вознаграждение за сверхурочную работу должно не менее чем на 50% превышать нормальную заработную плату, а оплата ежегодного отпуска — не менее чем на треть.

Примечательно положение п. X, согласно которому зара­ботная плата охраняется законом, а злостная задержка ее выплаты образует состав преступления. Конституция запреща­ет устанавливать различия в заработной плате в зависимости от пола, возраста или гражданского состояния. В то же вре­мя запрещается использовать труд несовершеннолетних в возрасте до 16 лет, за исключением учеников, достигших 14 лет, однако несовершеннолетние не могут привлекаться к ночным, опасным или вредным для здоровья работам.

Отпуск по беременности и родам с сохранением рабочего места и заработной платы предоставляется на 120 дней. На установленных законом условиях предоставляется и отпуск по отцовству; согласно § 1 ст. 10 Акта о конституционных пере­ходных положениях этот отпуск составляет пять дней. Детям и другим малолетним иждивенцам трудящегося гарантирует­ся бесплатное пользование детскими яслями и садами до до­стижения 6-летнего возраста.

Конституция гарантирует трудящемуся пенсию за выслу­гу, размер которой зависит от трудового стажа, достижения определенного возраста или инвалидности. Как отметил упомя­нутый выше комментатор, размер пенсии должен обеспечи­вать спокойную жизнь, при том что некоторые категории тру­дящихся могут получать специальные пенсии (авиаторы, опе­раторы рентгеновской аппаратуры, профессора и т. п.)*.

*Dezen Junior G. Op. cit. P. 211.Правда, широко распространенное в Европе право на уча­стие в управлении предприятием в соответствии с законом может осуществляться лишь в виде исключения. Однако тру­дящимся и предпринимателям гарантируется участие в кол­легиальных публичных органах, в которых обсуждаются и ре­шаются вопросы, представляющие для них интерес профес­сиональный или с точки зрения социального обеспечения. На предприятиях с числом занятых свыше 200 трудовые коллек­тивы вправе избирать представителя для непосредственных переговоров с предпринимателем.

Важнейший для трудящихся вопрос о защите их труда и профессиональных интересов обычно подпадает под действие норм профсоюзного права. В Конституции на этот счет содер­жится весьма обширная и в то же время достаточно ориги­нальная регламентация, о которой будет сказано ниже, в п. 2 § 3, где пойдет речь о конституционных основах политичес­кой системы. Здесь мы лишь укажем, что Конституция гаран­тирует право на забастовку; трудящимся принадлежит право определять основания осуществления этого права и интересы, для защиты которых оно применяется.
    продолжение
--PAGE_BREAK--6. Конституционно-правовые гарантии прав и свобод
Несколько пунктов, содержащихся в упомянутой ст. 5 Конституции, представляют собой права-гарантии, необходимые для обеспечения любых прав и свобод. В отличие от из­ложенных в п. 3 судебно-процессуальных прав здесь речь пойдет о гарантиях более общего характера. Так, согласно п. XXXV данной статьи закон не может изымать из ведения судебной власти рассмотрение дел о нанесении ущерба или угрозе ка­кому-либо праву, а согласно п. XXXVI он не может наносить ущерб приобретенному праву, окончательному юридическому акту и судебному решению, вступившему в силу.

Конституция 1988 г. предусматривает ряд процедур, кото­рые, она заимствовала из англосаксонского права, а также свои, оригинальные способы защиты прав и свобод, не встре­чающиеся в Европе.

К первым относятся:

— процедура хабеас корпус, применяемая к лицу, которое подверглось насилию или угрозе насилия или какому-либо при­нуждению в отношении своей свободы передвижения вследствие нарушения закона или злоупотребления властью (п. LXVIII);

— судебный приказ хабеас дата, выдаваемый, во-пер­вых, для обеспечения доступа лица к информации, которая его касается и находится в реестрах или банках данных пра­вительственных или публичных организаций, и, во-вторых, для исправления данных, когда предпочтительнее не делать этого в порядке секретной, судебной или административной процедуры (п. LXXII).

Ко второй категории процедур относится ордер о безопас­ности (о mandate de seguranca), который предоставляется для защиты очевидного («Direito liquido» — право, которое может быть доказано немедленно посредством только представления документов) и достоверного права, не гарантированного про­цедурами хабеас корпус или хабеас дата, когда ответствен­ность за нарушение закона или злоупотребление властью ле­жит на органе публичной власти или представителе юридичес­кого лица, осуществляющего полномочия публичной власти (п. LXIX). Ордер о безопасности — процедура, согласно кото­рой орган судебной власти приостанавливает применение акта административной власти или распоряжение администрации с целью обеспечения прав граждан. Этот ордер выдается толь­ко по вопросам права; его выдача предполагает, что соответ­ствующие факты неоспоримы. Обращение к процедуре воз­можно только в течение 120 дней после опубликования акта, наносящего ущерб и допускающего решение суда по этому поводу. Предусмотрен также коллективный ордер о безопас­ности, выдачи которого могут требовать:

— политическая партия, представленная в Национальном конгрессе;

— любая профессиональная организация, корпорация или ассоциация, законно учрежденная и функционирующая не менее года, для защиты интересов своих членов или участни­ков (п. LXX).

Еще одна новация — обязывающий судебный приказ (о mandate de injungao), издаваемый в случаях, когда из-за от­сутствия требуемого конкретизирующего регулирования не­возможно осуществить конституционное право, гарантию или прерогативу (п. LXXI). Федеральный верховный трибунал по­лагает, что в этих случаях суд должен констатировать нали­чие пробела в законодательстве, который влечет неконститу­ционность*.

* Dezen Junior G. Op. cit. P. 197.
7. Чрезвычайные ограничения прав и свобод
На случай чрезвычайных ситуаций и нарушения нормаль­ного функционирования государства Конституция предусмот­рела два особых режима, которые урегулированы первыми тремя главами разд. V Конституции «Оборона государства и демократические учреждения» (ст. 136—141). Это состояние защиты и военное положение.

Президент республики может, заслушав Совет республики и Совет национальной обороны, объявить декретом состояние защиты (о estado de defesa) в целях сохранения или быстро­го восстановления в определенной ограниченной местности общественного порядка или социального мира, которым угро­жает серьезная и неминуемая институциональная нестабиль­ность или которые затронуты стихийным бедствием большого масштаба. В декрете определяются продолжительность режима, территория его действия и вводимые в соответствии с законом принудительные меры, которыми могут быть:

— ограничение права собраний, даже проводимых ассо­циациями, тайны корреспонденции, тайны телеграфной и те­лефонной связи;

— временное взятие под контроль и использование иму­щества и публичных служб в случае стихийного бедствия, при­чем ответственность за ущерб и вытекающие из этого расходы несет Союз.

Продолжительность режима не может превышать 30 дней, но в случае необходимости он может быть продлен на такой же срок. Декрет об объявлении состояния защиты или о его продлении в течение 24 часов представляется Национальному конгрессу, который принимает по нему решение абсолютным большинством. Если Национальный конгресс в это время не заседает, то созывается в течение пяти дней. В случае откло­нения декрета состояние защиты прекращается немедленно.

Во время действия состояния защиты сообщение об аре­сте лица за преступление против государства немедленно направляется компетентному судье, который освобождает лицо в случае незаконности ареста, причем лицо может требовать, чтобы полицейский орган проверил наличие состава преступ­ления. Арест или задержание любого лица без разрешения судебной власти не может длиться дольше 10 дней. Запреща­ется лишать такое лицо связей с внешним миром.

В случае потрясений национального масштаба или обнару­жения фактов, свидетельствующих о неэффективности мер состояния защиты, а также в случае объявления состояния войны или отражения вооруженной агрессии извне Президент республики может, заслушав Совет республики и Совет на­циональной обороны, ходатайствовать перед Национальным конгрессом о разрешении объявить декретом военное положение (о estado de sftio). Национальный конгресс принимает решение абсолютным большинством. Если разрешение запрашивается во время парламентских каникул, председатель Федерального се­ната незамедлительно созывает Национальный конгресс, кото­рый собирается в течение пяти дней. Он продолжает действо­вать в течение всего периода применения принудительных мер.

Соответствующий декрет определяет продолжительность режима, нормы, необходимые для его исполнения, и консти­туционные гарантии, которые приостанавливаются. Продолжительность режима в мирное время составляет 30 дней с воз­можностью продления его в каждом случае в том же поряд­ке на такой же срок, а в случае войны он действует в течение всего ее периода. После опубликования декрета Президент назначает исполнителя специальных мер и определяет затра­гиваемые ими территории.

Во время военного положения (кроме случаев войны или внешней агрессии) к частным лицам могут применяться следу­ющие меры:

— обязанность оставаться в определенной местности;

— задержание в здании, не предназначенном для обви­няемых или осужденных за уголовные деяния;

— ограничение неприкосновенности корреспонденции, тай­ны коммуникаций, предоставления информации и свободы печати, радиовещания и телевидения согласно закону; это не от­носится к распространению выступлений парламентариев в палатах с разрешения соответствующего бюро;

— приостановление свободы собраний;

— обыск и арест в месте жительства;

— вмешательство в работу предприятий, публичных служб;

— реквизиция имущества.

В случае объявления любого из указанных режимов бюро Национального конгресса, заслушав партийных лидеров, на­значает комиссию из пяти парламентариев для наблюдения и надзора в отношении соответствующих мер. По прекращении режимов прекращаются и их последствия, за исключением ответственности за допущенные должностными лицами право­нарушения. Президент в послании Национальному конгрессу сообщает о принимавшихся мерах и лицах, к которым они были применены.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 3. Конституционные основы общественного строя 1. Конституционное регулирование экономических отношений
Регулированию экономических отношений Конституция отводит много места, и оно многоаспектно. Можно выделить несколько основных направлений в этом отношении. О регули­ровании права собственности было сказано выше, в п. 5 пре­дыдущего параграфа, и здесь, хотя этот вопрос относится к содержанию и данного параграфа, нет необходимости повто­ряться.

Раздел VII Конституции, посвященный экономическому и финансовому устройству, начинается с гл. I, регулирующей общие принципы хозяйственной деятельности. Ее, в свою очередь, открывает ст. 170, согласно которой экономическое устройство основывается на оценке труда человека и свобод­ной инициативе и имеет целью обеспечить всем достойное су­ществование в соответствии с требованиями социальной спра­ведливости. В экономическом устройстве должны соблюдаться следующие 9 принципов:

— национальный суверенитет;

— частная собственность;

— социальная функция собственности;

— свободная конкуренция;

— защита потребителя;

— защита окружающей среды;

— уменьшение регионального и социального неравенства;

— стремление достичь полной занятости;

— благоприятствование малым предприятиям, которые основаны в соответствии с бразильскими законами и имеют свое местопребывание и администрацию в стране (последний принцип в редакции Конституционной поправки № 6 1995 г.).

Всем гарантируется свободное осуществление любой хо­зяйственной деятельности без разрешения публичных органов, кроме случаев, предусмотренных законом. Что касается ино­странных инвестиций и статуса иностранного капитала, то эти вопросы ст. 172 передает для регулирования законодателю, обя­зывая его стимулировать реинвестирование прибылей и опре­делить возможности их перевода за границу в соответствии с национальными интересами.

Возможность же непосредственного государственного хо­зяйствования допускается ст. 173 в порядке исключения, когда это диктуется требованиями национальной безопасности и со­ответствующими коллективными интересами, которые должны определяться в законе. Законодательному регулированию подле­жит в данной связи правовой статус публичного предприятия, смешанного хозяйственного общества и их вспомогательных структур, которые занимаются хозяйственной деятельностью по производству товаров или торговле ими или оказанию услуг. Эти хозяйственные организации не могут иметь более широких привилегий, чем те, которые есть у частного сектора. Закон запрещает злоупотребление экономической властью, ведущее к господству на рынках, исключению конкуренции и произволь­ному повышению прибылей, равно как предусматривает наряду с индивидуальной ответственностью руководителей также ответственность юридических лиц, совместимую с их природой.

При нормативном регулировании хозяйственной деятель­ности, государство, как указано в ст. 174, посредством зако­нов осуществляет такие функции, как контроль, стимулиро­вание и планирование, которое для публичного сектора носит обязывающий характер, а для частного — индикативный (т. е. устанавливаются лишь желательные показатели).

Месторождения минеральных ресурсов, запасы водной энергии могут использоваться только по прямому назначению и принадлежат Союзу, который может сдавать их в концессию с тем условием, что за концессионером признается право соб­ственности только на продукцию от переработки или исполь­зования (ст. 176). В соответствии со ст. 177 монополию Союза составляют разведка и разработка месторождений нефти и природного газа и других жидких углеводородных соединений, производство соответствующих продуктов, их морская транс­портировка, производство ядерных материалов и их производ­ных и торговля ими.

Конституция обязывает Союз, штаты и муниципии обес­печивать законом различный правовой статус микропредпри­ятий и малых предприятий, стимулируя упрощение, сокраще­ние или исключение их административных, налоговых, соци­ально-страховых и кредитных обязательств (ст. 179).

Удовлетворение запросов иностранных административных или судебных властей об изъятии документов или информации коммерческого характера у физических или юридических лиц, проживающих или домицилированных в стране, может иметь место только с разрешения компетентной бразильской власти (ст. 181).

Одна из особенностей действующей бразильской Консти­туции — наличие особой главы о градостроительной полити­ке. Здесь установлен ряд прав муниципальных властей, кото­рыми, исходя из социальной функции собственности, могут ограничиваться права собственников недвижимости.

Еще одна из особенностей — наличие особой главы о сельскохозяйственной и земельной политике и аграрной ре­форме. Это результат долгой борьбы с латифундизмом — круп­ным землевладением полуфеодального характера. Примеча­тельно, что глава начинается с провозглашения права Союза конфисковывать в общественных интересах с целью аграрной реформы сельскую недвижимость, не выполняющую своей социальной функции, с предварительным и справедливым воз­мещением на основании аграрного долга с оговоркой о сохране­нии реальной стоимости; выкуп в этом случае производится в срок до 20 лет, начиная со второго года его выплаты. Этой мере не подлежат мелкая и средняя сельская собственность, если у собственника нет другой, а также собственность про­дуктивная (ст. 184, 185). Здесь же урегулирован статус публич­ных земель, а также земель, полученных в результате аграр­ной реформы. Приобретение или аренда земли иностранцами ограничиваются и требуют разрешения Национального конг­ресса (ст. 190).

Здесь же помещена глава о национальной финансовой системе, в которой содержится ряд принципов, обращенных к законодателю, с тем чтобы они получили воплощение в до­полняющем законе.

Кроме того, в Конституции имеется разд. VI «О налогооб­ложении и бюджете», который довольно подробно урегулиро­вал соответствующие институты и содержит ряд указаний за­конодателю, подлежащих реализации в дополняющих и обыч­ных законах.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Конституционное регулирование социальных отношений
Конституционные принципы социальных отношений (в уз­ком смысле слова) изложены в разд. VIII Конституции «Соци­альное устройство». Согласно ст. 193 социальное устройство имеет своей основой примат труда, а целью — благосостояние и социальную справедливость. Это красивый лозунг, норматив­ность которого весьма абстрактна. Конкретизируется он в поло­жениях целого ряда глав, часть из которых имеет своим пред­метом действительно социальные гарантии, а другая часть — духовно-культурные отношения, которые мы рассматриваем несколько ниже.

Прежде всего речь идет здесь о социальной защищенно­сти (a Seguridade Social), которая определяется в ст. 194 как целостная совокупность актов инициативы публичных властей и общества, предназначенных обеспечить права, относящиеся к здоровью, социальному обеспечению и социальной помощи. Публичная власть должна обеспечить социальную защищен­ность на основе таких принципов, как:

— всеобщность охвата и заботы;

— единообразие и эквивалентность пособий и обслужива­ния для городского и сельского населения;

— выборочный и распределительный характер предостав­ления пособий и обслуживания;

— несокращаемость стоимости пособий;

— справедливость в способе участия в покрытии расходов;

— разнообразие основ финансирования;

— демократический и децентрализованный характер ад­министративного управления на четырехсторонней основе с участием в коллегиальных органах трудящихся, предпринима­телей, пенсионеров и Правительства.

Социальная защищенность согласно ст. 195 финансируется прямо и косвенно всем обществом в соответствии с предписаниями закона из средств, предусматриваемых бюджетами Со­юза, штатов, федерального округа и муниципий, а также из социальных взносов от предпринимателей и трудящихся и из доходов от игры на бирже (concursos de prognosticos).

Здоровье характеризуется в ст. 196 как право всех и обя­занность государства, которые гарантируются социально-эко­номической политикой, направленной на сокращение риска болезней и других нарушений здоровья и обеспечение всеоб­щего и равного доступа к мероприятиям и службам, призван­ным улучшать, охранять и восстанавливать здоровье. Значение государства в этой сфере подтверждено Конституцией (ст. 197). Она считает, что проведение мероприятий службы здравоох­ранения имеет публичное значение; публичная власть имеет право на основе предписаний закона издавать нормы о регла­ментации, надзоре и контроле; такие мероприятия и обслужи­вание могут осуществляться непосредственно или поручаться третьим лицам или проводиться физическими или юридичес­кими лицами частного права. В последнем случае имеется в виду использование частной инициативы. Однако для нее ус­тановлены некоторые ограничения. Институты частного харак­тера могут выступать в качестве дополнительных к единой системе здравоохранения; в соответствии с направлениями последней посредством заключения контрактов публичного права или соглашений предпочтение должно отдаваться орга­низациям филантропического и некоммерческого характера. Запрещается использование публичных фондов для оказания помощи или предоставления субсидий частным институтам, имеющим целью извлечение прибыли.

В этой важнейшей социальной сфере опять-таки вводятся ограничения для иностранного капитала, поскольку запреща­ется прямое или косвенное участие иностранных предприя­тий или капиталов в предоставлении медицинской помощи, ока­зываемой в стране, за исключением случаев, предусмотрен­ных законом. Новейшая проблема, касающаяся трансплантации человеческих органов, также нашла отражение в излагаемой ст. 199 Конституции. Закон должен устанавливать условия и требования, облегчающие удаление органов, тканей и чело­веческих субстанций в целях трансплантации, исследований и лечения, а также для сбора, лечения и переливания крови и производных от нее веществ; в этих случаях запрещаются любые формы торговли с целью извлечения дохода.

Социальное обеспечение весьма детально регулируется ст. 201 и 202 Конституции (обе в редакции Конституционной поправки № 20 1998 г.). В ней употребляется термин «a previdencia social», который дословно означает «социальная пре­дусмотрительность». Это установленный законом общий режим, основанный на взносах и обязательном участии, обеспечиваю­щий равновесие финансирования и услуг. Его принципами яв­ляются:

— охват случаев болезни, инвалидности, смерти и старо­сти;

— охрана материнства, особенно беременности;

— охрана трудящегося в ситуациях вынужденной безра­ботицы;

— выплата семейной надбавки и пособия иждивенцам застрахованных заключенных, имеющим низкий доход;

— выплата пенсии по случаю смерти застрахованного кор­мильца, будь то мужчина или женщина, супругу или совме­стно проживавшему лицу и иждивенцам.

Конституция запрещает установление неодинаковых тре­бований и критериев для назначения пенсий за выслугу, кроме особых случаев, предусмотренных дополняющим законом. Выплаты, заменяющие застрахованному зарплату или иное трудовое вознаграждение, не должны быть ниже минималь­ной месячной зарплаты. Предусмотрена индексация выплат в необходимых случаях. Вознаграждение к Рождеству для пен­сионеров и находящихся в отставке рассчитывается на осно­ве месячной выплаты в декабре каждого года.

Запрещается участие в общем режиме социального обеспе­чения на условиях факультативного страхования лицам, кото­рые участвуют в собственном режиме обеспечения.

Пенсии за выслугу в общем режиме обеспечения назнача­ются мужчинам, платившим взносы в течение 35 лет, и жен­щинам, платившим в течение 30 лет, если они достигли соот­ветственно 65 и 60 лет, причем для сельских работников и фермеров, а также для старателей и занятых рыболовным про­мыслом возрастная граница снижается на пять лет.

Как и в здравоохранении, запрещается использование публичных средств для субсидирования частных коммерческих учреждений социального обеспечения.

Специальное регулирование установлено Конституцией в отношении социальной помощи (ст. 203 и 204). Она предостав­ляется нуждающимся независимо от взносов в системе соци­ального обеспечения и имеет целью защитить семью, материн­ство, детство, подростков и пожилых людей, особенно нуж­дающихся в этом грудных детей и подростков, содействовать увеличению занятости, обеспечивать подготовку и переподго­товку лиц с физическими и умственными недостатками, содей­ствовать их интеграции в общественную жизнь, гарантировать минимальный месячный заработок таким лицам и лицам пожи­лого возраста, не имеющим средств к существованию или не способным обеспечить свои семьи. Специально оговаривается социальная помощь для детей и подростков — индейцев; лица с физическими недостатками также могут рассчитывать на выплаты. Финансирование такой помощи осуществляется из социальных бюджетов Союза, штатов, федерального округа и муниципий, а также из других источников.

Отдельная глава раздела о социальном устройстве содер­жит нормы об окружающей среде (ст. 225). Установлен основ­ной принцип: каждый человек имеет право на экологически сбалансированную окружающую среду, общенародное пользо­вание которой существенно для здорового образа жизни. По­этому ее защита должна осуществляться публичной властью и обществом в интересах нынешнего и будущих поколений. Конституция предусматривает серию мер, которые должны проводиться публичной властью для реализации этого права. В частности, при разработке минеральных ресурсов законом регулируется выполнение обязанности восстановить нарушен­ную окружающую среду, что контролируется компетентными органами публичной власти. Пять регионов (джунгли бразиль­ской Амазонии, болота в штате Мату-Гросу, Прибрежная зона и др.) объявлены национальным достоянием, и пользование ими регулируется законом, который должен обеспечивать их сохранность. Размещение ядерных реакторов определяется федеральным законом.

Также отдельной главой регулируются в Конституции проблемы брака, семьи, положение отдельных демографичес­ких групп (подростков и пожилых).

Конституция провозглашает, что семья — основа общества — пользуется особым покровительством государства. Брак является гражданским и заключается бесплатно. Религиозный брак име­ет гражданские последствия, предусмотренные законом. Устой­чивый союз мужчины и женщины считается семейным сообще­ством и оформляется как брак в облегченном порядке. Г. Дэзэн в своем комментарии указывает, что закон признает союз ус­тойчивым, если он длится два года*. Семейным сообществом считается то, которое состоит из двух родителей и их нисходя­щих. Права и обязанности мужчины и женщины в браке одина­ковы, однако, по замечанию Г. Дэзэна, действующий еще Граж­данский и гражданско-процессуальный кодекс дает мужчине явное преимущество. Конституция отдает на усмотрение супру­гов планирование семьи и гарантирует создание механизмов для сдерживания проявлений насилия в семье. Развод несколько усложнен, ибо предполагает предварительное раздельное жи­тельство в течение одного-двух лет.

*Dezen Junior G. Op. cit. P. 401.Обязанность семьи, общества и государства — обеспечить в абсолютно приоритетном порядке детям и подросткам пра­во на жизнь, здоровье, питание, образование, досуг, получе­ние профессии, приобщение к культуре, достоинство, уваже­ние, жизнь вместе с другими в семье и обществе, избавить их от любой формы пренебрежения, дискриминации, эксплуата­ции, насилия, жестокости и угнетения. В Конституции подроб­но изложены соответствующие правовые гарантии, даны ин­струкции законодателю.

Другая конституционная обязанность семьи, общества и государства — покровительство пожилым, обеспечивающее их участие в общественной жизни, защиту их достоинства и бла­госостояния и гарантированное право на жизнь. В частности, лицам старше 65 лет гарантируется бесплатный проезд на го­родском транспорте.

Вслед за Конституцией Канады 1982 г. бразильская Кон­ституция в ст. 231, 232 регулирует отношения с аборигенами страны — индейцами, признавая их «социальную организа­цию, обычаи, языки, верования и традиции, а также перво­начальное право на землю, традиционно ими занимаемую». Правительство должно устанавливать границы этих земель. Индейцы могут пользоваться землей, реками и озерами на установленных территориях. Однако тут же Конституция пре­дусматривает исключения из общего правила: эксплуатация со стороны третьих лиц речных ресурсов, включая производство электроэнергии, а также добыча минеральных ресурсов и изыскания на землях, заселенных индейцами, могут иметь место с предварительного разрешения Национального конгрес­са, который дает такое разрешение после консультаций с заинтересованными индейскими племенами. В таких случаях племенам отчисляется доля от прибылей, получаемых от эк­сплуатации ресурсов.

Индейцы, их сообщества и организации являются закон­ной стороной в суде при защите их прав и интересов, причем в этих случаях прокуратура участвует в рассмотрении дела на всех стадиях процесса.

В отношении объема конституционного регулирования социальной политики, его детализированности Конституция 1988 г., как видим, превосходит другие аналогичные докумен­ты последнего времени; весь ее социальный блок, включая социальные права, можно было бы назвать социальной кон­ституцией.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Конституционное регулирование духовно-культурных отношений
В данной связи Конституция в двух особых главах раздела о социальном устройстве регулирует общественные отноше­ния, связанные соответственно с образованием, культурой и спортом и с наукой и технологией.

Нормы об образовании и культуре символически обозна­чались и в имперской Конституции 1824 г. и в первой респуб­ликанской Конституции 1891 г. Конституция 1934 г. эти вопросы регулировала гораздо подробнее, а в Конституции 1946 г. им была отведена специальная глава из 12 статей. Тем не менее действующая Конституция далеко превзошла в этом отноше­нии все предшествующие акты. «Образование — право всех и обязанность государства и семьи, — гласит ее ст. 205, — будет поощряться и стимулироваться в сотрудничестве с об­ществом в целях полного развития личности, ее подготовки к осуществлению прав и обязанностей гражданина и получения трудовой квалификации». Образование должно подчиняться принципам, среди которых такие, как равенство условий до­ступа к образованию в школе, свобода учебы, обучения, иссле­дований и распространения идей, искусства и знаний, плюра­лизм педагогических идей и концепций и сосуществование публичных и частных учебных заведений, бесплатность обра­зования в публичных учебных заведениях, оценка професси­ональных преподавателей, которым законом гарантируется карьера в публичном преподавательском корпусе с соответ­ствующим уровнем заработной платы и с поступлением исклю­чительно на основе публичного конкурса экзаменов и репута­ции, демократическое управление публичным образованием в соответствии с предписаниями закона, гарантии стандартов ка­чества обучения (ст. 206 в ред. Конституционной поправки № 19 1998 г.). Университетам предоставлена автономия в научно-пе­дагогической, финансовой, административной и имуществен­ной сферах, и они соблюдают принцип неразрывности обучения, исследований и развития, могут приглашать согласно за­кону иностранных профессоров, специалистов и исследовате­лей; то же относится к научно-исследовательским и техноло­гическим институтам (ст. 207 в редакции Конституционной по­правки № 11 1996 г.).

Конституция налагает на государство значительные обя­занности в области образования (ст. 208 в редакции Конститу­ционной поправки № 14 1996 г.), в частности гарантировать обязательное и бесплатное основное обучение, включая тех, кто не смог получить его в соответствующем возрасте, посте­пенное превращение бесплатного среднего образования во всеобщее, особую заботу об обучении инвалидов, заботу о дет­ских яслях и садах для детей в возрасте до шести лет, доступ к более высоким уровням обучения, исследованиям и художе­ственному творчеству в зависимости от способностей каждого, заботу об учащихся в основной школе посредством использо­вания дополнительных программ обучения, предоставления транспорта, питания, помощи в сохранении и укреплении здо­ровья.

Доступ к основному и бесплатному обучению есть субъек­тивное публичное право. Непредоставление или нерегулярное предоставление этого доступа влечет ответственность компе­тентных властей. Публичная власть может вместе с родителя­ми контролировать посещаемость школ. В то же время не исключается получение частного образования, которое, однако, обязано удовлетворять указанным в Конституции условиям: должны применяться общие нормы национального образования и обязательность разрешения и оценка качества образования со стороны публичной власти (ст. 209).

Согласно ст. 210 религиозное обучение является факуль­тативным, однако проводится в рамках нормальной сетки ча­сов в публичных основных школах. Регулярное основное обу­чение ведется на португальском языке, но индейские сообще­ства могут использовать свои языки и собственные приемы обучения.

Что же касается органов, ответственных за проведение образовательной политики, то ст. 211 установила, что «Союз, штаты, федеральный округ и муниципии должны организовы­вать свои образовательные системы на основе сотрудничества». Эта статья, действующая в редакции Конституционной поправ­ки № 14, распределяет обязанности между уровнями управле­ния. Небезынтересна норма ст. 214, установившая плановое начало в образовательной системе: законом утверждаются многолетние программы образования в целях организации и раз­вития образования на различных уровнях, а также гармони­зации действий органов власти в этой сфере.

В области культуры бразильское государство гарантиру­ет всем реализацию культурных прав и доступ к источникам национальной культуры; оно поддерживает и поощряет ее подъем и способствует распространению культурных меропри­ятий, причем последняя обязанность взята государством в от­ношении народной культуры, культуры индейцев, афробразильской культуры и культуры других групп, участвующих в процессе развития национальной цивилизации.

Бразильское государство взяло на себя и обязательство содействовать распространению занятий спортом, не важно является ли он организованным или нет; в последнем случае занятие спортом — это право каждого. Спортивные организа­ции при этом пользуются статусом автономных единиц. Здесь же содержится любопытная норма о том, что органы судеб­ной власти рассматривают дела в отношении дисциплины и спортивных соревнований только после вынесения решений органами спортивной юстиции, организуемой законом. Этим органам предоставлен 60-дневный срок с начала процесса для вынесения окончательного решения по делу.

Государство также поощряет и стимулирует развитие науки и технологий. Конституция определяет его задачи в этой области, а также задачи штатов и федерального округа, причем Бразилия стремится к достижению «технологической автономии».
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Конституционное регулирование политических отношений и институтов
Конституция 1988 г. в отличие от многих современных конституций довольно подробно урегулировала основные принципы статуса политических институтов, образующих в своей совокупности политическую системустраны. Это регулирование содержится, в частности, в разд. I «Об основных принципах», гл. V второго раздела «Об основных правах и гарантиях», именуемой «О политических партиях», гл. V восьмого раздела «О социальном устройстве», именуемой «Об общественной коммуникации», и некоторых других поло­жениях. Взаимоотношения между политическими институтами регулируются в различных частях Конституции в связи с фун­кционированием органов публичной власти.

Анализ конституционного регулирования политической системы позволяет прийти к выводу, что организация этой системы направлена на обеспечение в стране демократичес­кого политического режима. Другими словами, для этого со­зданы необходимые конституционно-правовые условия, но реальный политический режим зависит не только от них, но также (пожалуй, в решающей степени) от метаправовых фак­торов, которые в Бразилии не всегда благоприятствуют фун­кционированию демократических отношений в государстве и обществе. Речь идет об уровне образованности общества, на­циональной психологии, традициях и т. п. Тем не менее мож­но констатировать преобладание демократического вектора в общественном развитии страны.

Мы не будем сейчас возвращаться к положениям преам­булы Конституции 1988 г. о целях бразильского государ­ства, которые изложены в п. 2 § 1 настоящей главы. Обратим­ся к разд. I Конституции, в котором определены основные принципы, лежащие в основе бразильского государства, то есть его главные руководящие идеи и основы его устройства. В ст. 1 установлено, что Федеративная Республика Бразилия, образованная неразрывным союзом штатов, муниципий и фе­дерального округа, представляет собой демократическое пра­вовое государство, основами которого являются: суверенитет, гражданство (a cidadania — политическое полноправие), дос­тоинство человеческой личности, социальная ценность труда и свободного предпринимательства, политический плюрализм. Здесь же содержится важнейшая норма об источнике всей власти — она исходит от народа, который ее осуществляет через посредство выборных представителей или непосред­ственно в соответствии с положениями Конституции. Соглас­но ст. 2 законодательная, исполнительная и судебная власти Союза независимы и находятся в гармоничном взаимодействии. Народный суверенитет реализуется путем всеобщего и прямо­го, равного и тайного голосования в соответствии с положени­ями, установленными законом (т. е. через избранных представи­телей), а также посредством плебисцита, референдума, народ­ной инициативы (ст. 14).

В п. 6 § 1 гл. V Общей части учебника мы приводили ос­новные цели внутренней политики бразильского государства, изложенные в ст. 3 Конституции. Однако не стоит сейчас за­ставлять читателя листать Общую часть, лучше мы эти цели еще раз повторим. Это:

1) построить свободное, справедливое и солидарное обще­ство;

2) гарантировать национальное развитие;

3) искоренить нищету и маргинальность и уменьшить со­циальное и региональное неравенство;

4) способствовать благу всех без предвзятости в отноше­нии происхождения, расы, пола, цвета кожи, возраста и лю­бой иной формы дискриминации.

Согласно ст. 4 Конституции в своих международных от­ношениях Бразилия руководствуется принципами:

1) национальной независимости;

2) приоритета прав человека;

3) самоопределения народов;

4) невмешательства;

5) равенства между государствами;

6) защиты мира;

7) мирного разрешения конфликтов;

8) неприятия терроризма и расизма;

9) сотрудничества между народами в интересах прогрес­са человечества;

10) предоставления политического убежища.

Бразилия, кроме того, стремится к экономической, поли­тической, социальной и культурной интеграции с народами Латинской Америки с целью образования Латиноамериканско­го содружества наций. И на практике после более чем веково­го традиционного соперничества с Аргентиной Бразилия пос­ле принятия Конституции 1988 г. стала ориентироваться на интеграцию со странами южной части Латинской Америки (Аргентина, Уругвай, Парагвай, Чили), имея в виду образо­вание Экономического сообщества по модели такого же со­юза в Европе. В соответствии со ст. 7 переходных положений Бразилия будет стремиться к созданию Международного суда по правам человека.

Организация бразильского государства рассматривается ниже. Здесь мы остановимся на таком весьма важном консти­туционном институте государства, как его силовая составля­ющая.

В последних двух главах разд. V «Оборона и демократичес­кие учреждения» определяется конституционный статус Воо­руженных сил и органов общественной безопасности.

Вооруженные силы состоят из Военно-морского флота, Сухопутных войск и Военно-воздушных сил и находятся под верховным командованием Президента республики. Они пред­назначаются для обороны Родины, гарантирования конститу­ционных властей и, по инициативе любой из них, закона и порядка. В отношении воинских дисциплинарных взысканий хабеас корпус не применяется. Конституционная поправка № 18 1998 г. урегулировала основные принципы статуса военнослу­жащих.

Военная служба обязательна, но Вооруженные силы мо­гут предоставлять альтернативную службу лицам, которые, будучи призваны в мирное время, ссылаются на веление со­вести, вытекающее из религиозной веры или философских или политических убеждений. Женщины и лица духовного звания освобождаются от обязательной военной службы в мирное вре­мя, однако несут другие обязанности, возложенные законом.

Общественная безопасность определяется Конституцией как обязанность государства, право и ответственность всех. Она осуществляется в целях сохранения общественного порядка, неприкосновенности лиц и имущества следующими органами:

.— федеральной полицией;

— федеральной дорожной полицией;

— федеральной железнодорожной полицией;

— гражданской полицией;

— военной полицией и корпусом военных пожарных.

Конституция определяет задачи каждого из этих органов. Конституционная поправка № 19 1998 г. уточнила разграниче­ние их компетенции.

Важный элемент политической системы гражданского об­щества в Бразилии — это политические партии, осно­вы конституционного статуса которых содержатся в заключи­тельной главе раздела об основных правах и гарантиях (ст. 17).

Как отмечалось, Бразилия провозглашается демократичес­ким правовым государством и имеет в качестве одной из сво­их основ политический плюрализм. В отличие от европейско­го подхода к конституированию политических партий бразиль­ское законодательство содержит значительно более строгие правила на этот счет. Образование, слияние, присоединение и прекращение деятельности политических партий свободны при уважении национального суверенитета, демократического ре­жима, многопартийности, основных прав человека и при соблю­дении следующих правил. Партии должны иметь национальный характер; им запрещается получать финансовые средства от иностранных организаций или правительств или подчиняться им. Партии должны представлять свои финансовые отчеты в органы избирательной юстиции и осуществлять парламентскую деятельность в соответствии с законом. Последние три условия не могут вызывать серьезных возражений; однако первое ус­ловие препятствует образованию и деятельности местных по­литических партий (на уровне штата, например), учитываю­щих специфику интересов своего электората.

Конституция гарантирует политическим партиям автоно­мию при установлении ими своей внутренней структуры, орга­низации и деятельности; их уставы должны содержать нормы о верности и партийной дисциплине. Политические партии после получения статуса юридического лица в соответствии с нормами гражданского права должны зарегистрировать свои уставы в Высшем избирательном трибунале. Они имеют право на получение финансовых ресурсов из Фонда партий и бесплат­ный доступ на радио и телевидение в соответствии с предпи­саниями закона. Им запрещена военизированная организация.

Принятие Конституции 1988 г. открыло возможность ре­организации партийной системы. В ст. 6 переходных положений установлено, что в 6-месячный срок после промульгации Кон­ституции парламентарии, избранные на уровне федерации, в числе не менее 30 могли ходатайствовать в Высшем избира­тельном трибунале о регистрации новой партии, приложив при этом манифест партии, ее устав и программу. Сначала такая политическая партия получала временную регистрацию и мог­ла пользоваться всеми правами действовавших политических партий; в течение 24 месяцев после своего сформирования ею должна быть получена окончательная регистрация. Если тако­вая не выдавалась, то временная регистрация аннулировалась.

В настоящее время в Бразилии действует множество по­литических партий*, важнейшими из которых являются сле­дующие:

* См.: Латинская Америка. Политические партии и социальные движения. Т. 3. М., 1994. С. 27—42; Страны мира: Справочник. М., 1999. С. 62—63.

Партия национальной реконструкции, образованная в феврале 1989 г. и занимающая неолиберальные, правоцентристские позиции. Она считает нужным привлечение иностран­ного капитала в страну и приватизацию предприятий. Будучи партией «новых правых», она опирается на традиционную эли­ту, ее лидер Ф, Коллор ди Меллу был первым Президентом после вступления в силу действующей Конституции;

Партия трудящихся, созданная в 1981 г., провозглаша­ет своей целью создание общества равноправия. Она выступает за демократический социализм и против бюрократического социализма восточноевропейского образца. Во время военного режима боролась за восстановление демократии и многопар­тийность, свободные и прямые выборы. Имеющая в своем со­ставе много фракций партия связана с Бразильской коммуни­стической партией. Имеет численность более полумиллиона человек;

Бразильская социально-демократическая партия, обра­зовавшаяся в 1978 г., была ведущей партией правившего в стране военного режима и имела в то время в своем составе около 3,5 млн. членов. В основе программы лежат идеи поли­тического либерализма. Социальная база партии — крупные предприниматели города и села, а также (примерно треть состава) лица свободных профессий;

Партия бразильской социальной демократии создана в 1988 г. Придерживается левоцентристской ориентации, счита­ется партией интеллектуалов. Лидер этой партии Ф. Э. Кардозо занимал пост Президента страны с 1 января 1995 г.;

Бразильская социалистическая партия существовала до военного режима и свою деятельность восстановила в 1985 г. Выступает за обобществление средств производства и другие традиционные для социалистов ценности. Социальная база — левая интеллигенция, средние слои;

Партия бразильского демократического движения, со­зданная в 1981 г., объединяет и правых, и левых, выражает интересы в основном среднего капитала;

Партия либеральный фронт, созданная в 1984 г., имеет правоцентристский характер, ее представитель М. Масиел в 1998 г. был избран Вице-президентом республики;

Бразильская трабальистская (т. е. трудовая) партия со­зданная в 1980 г., может быть отнесена к левому центру поли­тического спектра;

Бразильская прогрессивная партия, образованная в 1995 г., также имеет левоцентристский характер;

Бразильская коммунистическая партия — одна из старей­ших в стране. Много лет находилась в подполье, сыграла не­маловажную роль в восстановлении демократии, в сплочении антидиктаторских сил. После легализации в партии разверну­лась фракционная борьба. Обновленческое движение призва­ло отказаться от таких канонов марксизма-ленинизма, как диктатура пролетариата и демократический централизм в ее строении. В январе 1992 г. в г. Сан-Паулу X внеочередной съезд переименовал партию, которая стала называться Народ­ной социалистической партией. Принятая новая программастроится на основе принципов социал-демократии. Численность партии около 10 тыс. человек. Одновременно проходил съезд консервативного крыла партии, высказавшийся за соблюдение чистоты марксистско-ленинской теории. Было объявлено о создании новой Коммунистической партии (в ней около 5 тыс. человек).

В Бразилии действует еще одна Коммунистическая партия, образовавшаяся в 1962 г. в результате откола от Бразильской коммунистической партии вследствие обострения разногласий в то время в международном коммунистическом движении. Находилась на маоистской платформе, но в 1978 г. отошла от маоизма. С 1985 г. действует легально. Является партией ле­нинского типа. Социальная база — крестьянство и часть рабо­чего класса;

С 1988 г. действует «Зеленая партия», объединяющая экологистов.

Большинство упомянутых партий имеют своих представи­телей в палатах Национального конгресса, а некоторые — в администрации.

Что касается еще одной составной части политической системы — профсоюзов, то они могут образовываться сво­бодно. Закон не может требовать разрешения государства для их образования, за исключением их регистрации в соответству­ющем органе. Четко разделяются функции государства и проф­союзов, вмешательство и взаимодействие публичной власти с профсоюзной организацией запрещено (ст. 8 Конституции). Весьма оригинально требование о разрешении создавать не более одной профессиональной организации, не важно како­го уровня, для того, чтобы представлять одни и те же про­фессиональные или экономические категории в одной и той же территориальной зоне; такая зона, устанавливаемая заинте­ресованными трудящимися или работодателями, не может быть меньше территории муниципии. Названный принцип «профсоюз­ного единства» был установлен еще в 1937 г. Президентом-дик­татором Ж. Варгасом, осуществившим господствовавшие то время в нескольких странах Европы корпоративистские идеи (в Италии, например). Обязанности профсоюзов сводятся к защите коллективных и индивидуальных прав и интересов той категории лиц, которую они представляют, в том числе в су­дебной и административной областях. Участие профсоюзов в коллективных трудовых переговорах обязательно, причем и чле­ны профсоюза, находящиеся на пенсии, являются избирателями его органов и могут быть избраны на должность в профсоюзных организациях.

Конституцией установлено, что никто не может обязы­ваться вступать или продолжать находиться в профсоюзе; ус­тановлены также гарантии для представителей профсоюзов в руководящих органах предприятия или в представительстве, поскольку не может быть уволен член профсоюза со времени его регистрации в качестве кандидата на должность в руко­водстве или в представительстве профсоюза; если такой член избран даже как заместитель, такой запрет продолжает дей­ствовать до истечения срока его мандата, кроме случаев серь­езного нарушения, предусмотренного законом. Это положение также применяется к сельским профсоюзным организациям и к рыбацким поселкам, для которых закон может установить осо­бые условия.

В Бразилии действует большое число профсоюзов. На на­циональном уровне это Единый профцентр трудящихся (18 млн. членов), Всеобщая конфедерация трудящихся, Национальная конфедерация профсоюзных организаций металлургии, Наци­ональная конфедерация лиц свободных профессий, Нацио­нальная конфедерация трудящихся промышленности, Нацио­нальная конфедерация трудящихся торговли, Национальная конфедерация трудящихся морского, речного и авиационного транспорта, Национальная конфедерация трудящихся в сель­ском хозяйстве и др.

В Конституции не регулируется статус союзов пред­принимателейи работодателей; только в разделе о су­дебной системе говорится о представителях предпринимате­лей и трудящихся в трудовых судах (см. ниже). Из этого можно заключить, что предпринимательские организации подчиня­ются тем же конституционным правилам, что и профсоюзы. Можно назвать некоторые из этих организаций, действующих на национальном уровне. К ним относятся Ассоциация внешней торговли Бразилии, Конфедерация торговых ассоциаций Бра­зилии, Национальная конфедерация предпринимателей в сель­ском хозяйстве, Национальная конфедерация промышленнос­ти, Национальная конфедерация наземного транспорта и др.

Статус средств массовой информацииизлага­ется в Конституции в особой главе «Об общественной комму­никации» разд. VIII «О социальном устройстве». Их правовое положение зиждется на основополагающей норме о свободе выражения мысли. Согласно ст. 220 «проявление в какой-либо форме идей, творчества, выражения мнений и информации, каким бы способом они ни распространялись, не подлежит ни­какому ограничению при соблюдении предписаний настоящей Конституции». Ни один закон не может содержать положения, могущие стать препятствием для полной свободы журналист­ской информации при любом способе общественной коммуни­кации без ущерба для прав и свобод, провозглашенных в ряде пунктов ст. 5, а именно в п. IV (свобода выражения мысли; анонимность запрещается); V (право на пропорциональный от­вет), X (интимность, личная жизнь, честь, репутация лиц нерушимы); XIII (любой труд, занятие или профессиональная деятельность свободны при условии соблюдения профессиональ­ной квалификации, требуемой законом) и XIV (доступ к любой информации гарантирован; конфиденциальность источника со­храняется, когда это необходимо для осуществления профес­сиональной деятельности).

В Бразилии запрещена любая цензура политического, идеологического и художественного характера. В данном слу­чае имеется в виду предварительная цензура. В то же время на государство возложены некоторые обязанности в отноше­нии распространения информации. В частности, оно обязано регламентировать увеселительные мероприятия и публичные представления; публичная власть должна предоставлять ин­формацию о характере этих мероприятий и представлений; предельный возраст, которому они не могут быть рекомендо­ваны; время и места, в которых эти мероприятия и представ­ления не могут показываться; государство должно предостав­лять правовые средства, которые гарантировали бы лицу или группе лиц возможность защищаться от передаваемой инфор­мации в радио- и телепередачах, противоречащей положени­ям, специально указанным в ст. 221 Конституции (в частности, соблюдение этических и социальных ценностей лица и семьи), а также от рекламы продуктов, занятий и обслуживания, мо­гущих нанести вред здоровью и окружающей среде.

Важное положение содержится в § 5 ст. 220: «Средства общественной коммуникации не могут, прямо или косвенно, быть предметом монополии или олигополии», то есть господ­ства на рынке одной или небольшого числа фирм. Эта норма направлена на поддержание политического плюрализма, яв­ляющегося одним из принципов бразильского государства, о которых мы говорили.

Забота о недопущении иностранного вмешательства в дела государства и в формирование общественного мнения проявилась в норме ст. 222, согласно которой только бразильцы по рождению и бразильцы, натурализованные более 10 лет на­зад, могут быть собственниками предприятий печати и радио­вещания; они несут ответственность за управление ими и за их интеллектуальную ориентацию. Стремлением исключить влияние капитала на сферу информации можно объяснить запрещение участвовать какому-либо юридическому лицу в капитале таких предприятий, за исключением участия поли­тических партий и обществ, капитал которых принадлежит исключительно бразильцам. Но и их участие в капитале воз­можно только без права голоса и не может превышать 30%.

Предоставление и возобновление концессий, разрешений и уполномочий на трансляцию звука и звука с изображением при соблюдении принципа взаимного дополнения частной, пуб­личной и государственной систем входит в компетенцию ис­полнительной власти. Национальный конгресс также принима­ет участие в регулировании деятельности средств массовой информации, одобряя акты исполнительной власти. Решение о невозобновлении концессии и разрешения принимается по меньшей мере 2/5 голосов Национального конгресса при по­именном голосовании. Аннулирование концессии или выданно­го разрешения до окончания срока может происходить только по судебному решению. Срок концессии или разрешения со­ставляет 10 лет для радиостанций и 15 лет для телевизионных станций. Для реализации конституционных положений Нацио­нальный конгресс образует законом в качестве вспомогатель­ного органа Совет общественной коммуникации.

В стране наблюдается весьма слабое распространение печатной прессы, если учитывать численность ее населения. До сих пор отсутствуют общенациональные ежедневные га­зеты. Ежедневные газеты распространяются лишь на уровне одного или нескольких штатов или в более мелких террито­риальных единицах. В 1990 г. было всего 356 ежедневных га­зет. Крупнейшие из них — «Эстаду ди Сан-Паулу» (тиражом 240 тыс. экз.); «Фольяди Сан-Паулу» (свыше 500 тыс.); «Гло­бу» (350 тыс.); «Жорнал ду Бразил» (200 тыс.). Наиболее по­пулярен еженедельник «Вежа» (800 тыс.)*. Радио- и телевеща­ние — основной источник распространения информации, охва­тывающий 70% населения страны. В середине 1990-х гг. в стране было 61 млн. радиоприемников и 37 млн. телевизоров. В апреле 1993 г. работало около 2 тыс. частных радиостанций (притом, что только несколько радиостанций принадлежало государству и католической церкви), а также 237 телестанций (118 станций в столице и 6 других городах). Телевещание ведется по пяти каналам, крупнейшие телекомпании — «Глобу», «Маншети», СБТ, «Бандейрантис»**.

* См.: Страны мира: Справочник. С. 65.

** См.: Страны мира: Справочник. С. 65Господствующая церковьв стране — католическая. Католицизм исповедуют более 100 млн. человек. В организацион­ном отношении эта церковь имеет 37 архиепископств, 196 епар­хий, 13 территориальных прелатур и два территориальных аб­батства. Кроме того, религиозный спектр представлен проте­стантскими конфессиями (методисты, евангелисты и др.) и буддизмом.

Со времени первой бразильской республики принцип свет­ского государства и раздельного существования государства и церкви — составная часть бразильской конституционной тра­диции. Согласно п. I ст. 19 Конституции Союзу, штатам, феде­ральному округу и муниципиям запрещается учреждать рели­гиозные культы или церкви, их субсидировать, стеснять их деятельность, поддерживать с ними или с их представителями отношения зависимости или союза без ущерба для сотрудни­чества в публичных интересах согласно предписаниям закона.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 4. Выборы, плебисцит и референдум 1. Принципы избирательного права
Принципы субъективного избирательного права урегули­рованы Конституцией в главе о политических правах разд. II «Об основных правах и гарантиях». Принципы избирательного права конституциями штатов не регулируются, и таким обра­зом в отношении избирательных прав граждан на территории всей страны действуют одни и те же федеральные нормы. Следует отметить, что в Бразилии нововведения в области избирательного права реализуются не сразу. Любой закон, изменяющий процедуру выборов, вступает в силу со дня его опубликования и не применяется к выборам, которые состо­ятся в течение последующего года. Отсутствие поспешности при введении в силу новых норм явно направлено на обеспе­чение политической стабильности; указанный порядок не позволяет каким-либо политическим партиям, пришедшим к влас­ти, на следующий же день проводить выборы по новым пра­вилам, которые им покажутся выгодными.

Конституция установила, что народный суверенитет бу­дет осуществляться всеобщим избирательным правом (о sufragio universal), которое бразильский профессор Алессандре де Мораес характеризует как ядро политических прав*, прямым и тайным голосованием, равным для всех, посред­ством плебисцита, референдума, народной инициативы. Пос­ледние три института мы рассмотрим ниже, в п. 3 настоящего параграфа и в п. 1 следующего. Всеобщее избирательное пра­во включает право голоса и право избираться (активное и пассивное избирательное право).

* См.: de Moraes A. Direito constitucional. 5. ed. revista e ampliada. Sao Paulo. 1999. P. 214.Активное избирательное право предоставляется бразиль­ским гражданам с 16 лет; традиционно оно должно осуществ­ляться в обязательном порядке грамотными избирателями в возрасте от 18 до 70 лет, что позволяет обеспечить участие граждан в выборах на достаточно высоком уровне (здесь мы не говорим о негативных сторонах этого института — см. п. 3 § 2 гл. VII Общей части учебника). Так, на выборах в Палату депутатов и Федеральный сенат 3 октября 1994 г. проголосова­ло 82,24% избирательного корпуса. Не участвовавшие в голо­совании без уважительных причин наказываются штрафом. В факультативном порядке могут голосовать лица старше 70 лет, молодежь от 16 до 18 лет и неграмотные. Не включаются в списки избирателей иностранцы и лица, призванные, на обя­зательную военную службу, в период ее прохождения.

Не имеют избирательного права: душевнобольные; лица, находящиеся в местах лишения свободы; лица, лишенные по­литических прав по суду; военнослужащие в звании ниже сер­жанта.

Пассивным избирательным правом «могут пользоваться толь­ко лица, имеющие бразильское гражданство (a nation alidade), полностью осуществляющие свои политические права (т. е. не ограниченные в них), внесенные в списки избирателей, имею­щие избирательный домициль в избирательном округе, состоя­щие в какой-либо политической партии. Минимальный возраст в 35 лет установлен для замещения должности или мандата Пре­зидента, Вице-президента республики и сенатора, 30 лет — губернатора и вице-губернатора штата или федерального округа, 21 год — федерального депутата, депутата штата или феде­рального округа, префекта, вице-префекта и мирового судьи, 18 лет — муниципального советника. Не могут избираться неграмотные и те, кто не внесен в списки избирателей.

Для того чтобы претендовать на иные должности, Прези­дент республики, губернаторы штатов и федерального окру­га и префекты должны отказаться от своего мандата по мень­шей мере за шесть месяцев до выборов. Не могут избираться на подведомственной им территории супруги и единокровные родственники или свойственники до второй степени или усы­новленные дети Президента республики, губернаторов штатов или федерального округа, префектов или тех, кто их замещал по меньшей мере в течение шести месяцев, предшествующих выборам, за исключением случаев, когда они уже занимают выборную должность, на которую они хотят быть переизбранными.

Выше говорилось, что военнослужащим срочной службы активное избирательное право не предоставлено; это сделано с целью уменьшить влияние армии на политическую жизнь. В отношении же пассивного избирательного права действуют более либеральные положения. Военнослужащие, включенные в списки избирателей (в основном офицеры), могут быть избра­ны на должность при условии, что если они находились на службе менее 10 лет, то должны уйти в запас, а если более 10 лет, то их функции приостанавливаются вышестоящим коман­дованием и, в случае избрания, они автоматически увольняются в отставку.

Конституция обязывает законодателя урегулировать до­полняющим законом другие случаи неизбираемости, кроме указанных выше, а также запреты, направленные на обеспе­чение нравственных основ при исполнении мандата, с учетом предшествующей жизни кандидата.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Конституционные принципы избирательного процесса
В конституционном порядке определено, что выборы дол­жны осуществляться без влияния экономической власти или прямого или косвенного злоупотребления своими функциями, должностями или службой в прямой или косвенной публичной администрации (§ 9 ст. 14 в редакции Конституционной по­правки № 4 1994 г.). Под термином «влияние экономической власти или злоупотребление такой властью» понимаются, например, чрезмерные расходы во время избирательной кам­пании и оказание экономического давления на избирателей. Ко­нечно, надеяться, что такие нормы сами по себе могут обеспе­чить честные выборы, было бы наивно, но наличие соответ­ствующих законоположений обязывает государство добиваться этого и облегчает борьбу с избирательными правонарушениями.

Из принципа обязательного вотума вытекает обязанность избирателей соответствующего возраста регистрироваться и обязанность публичной власти составлять и актуализировать списки избирателей.

Функции руководства избирательным процессом осуще­ствляются органами избирательной юстиции, что имеет целью гарантировать соблюдение требований избирательного законо­дательства. Этими же органами рассматриваются и избира­тельные споры.

Избирательными округами служат территориальные еди­ницы — на ступень ниже при выборах представительных ор­ганов или подведомственные единицы при выборах глав пуб­личной администрации. Например, при выборах палат Нацио­нального конгресса это штаты, территории и федеральный округ, при выборах губернаторов — штаты и федеральный округ.

Конституция предоставила политическим партиям моно­польное право выдвижения кандидатов во все выборные орга­ны власти и на все должности руководителей публичной адми­нистрации. Конечно, демократичность такого положения не вполне убедительна, но в Бразилии существует не только от­меченное Редьярдом Киплингом «изобилие невиданных зверей», но также, как мы видели, изобилие политических партий, что облегчает избирателю выбор программ или кандидатов, которые он склонен поддержать. Для этого, правда, нужна определенная информированность, и не случайно Конститу­ция освобождает неграмотных избирателей от обязательного вотума.

Получение мандата в результате выборов может быть об­жаловано в орган избирательной юстиции в течение 15 дней по оглашении их результатов; следствие должно выявить до­казательства злоупотребления экономической властью, кор­рупции или мошенничества. Избирательный трибунал разби­рает жалобу в закрытом порядке, причем заявитель несет от­ветственность по закону, если, подавая жалобу, сознавал ее необоснованность или проявил недобросовестность.

К порядку избрания представительных органов и руково­дителей публичной администрации мы еще вернемся при рас­смотрении их конституционного статуса.
3. Плебисцит и референдум
В третьем издании Общей части настоящего учебника (1999 г.) в п. 1 § 5 гл. VII мы говорили о соотношении понятий «плебисцит» и «референдум» и излагали, в частности, сужде­ния по этому вопросу применительно к Бразилии проф. А. де Мораеса. Памятуя тем не менее, что повторение — мать ученья, и стремясь избавить читателя, который забыл об этом или не читал. Общей части, от необходимости обращаться к ней при изучении основ бразильского конституционного права, считаем целесообразным вкратце все это напомнить.

Для большинства стран первый термин если и употребля­ется, то как политический, а не юридический, означающий судьбоносное для государства народное голосование (а юри­дически — тот же референдум), тогда как в Бразилии оба термина являются конституционно-правовыми и имеют неоди­наковое юридическое содержание, хотя реализуются соответ­ствующие институты в одинаковой процедуре всеобщего го­лосования.

А. де Мораес указывает, что плебисцит — это форма предварительного народного голосования по поводу решения какого-либо вопроса, который позднее будет рассматривать­ся Национальным конгрессом. Референдум, напротив, означает последующее народное голосование, которое призвано рати­фицировать определенный акт власти либо для обеспечение его действия (отлагательное условие), либо для его отмены (резолютивное условие)*.

*De Moraes A. Op. cit. P. 218.Если Конституция запрещает принятие закона без прове­дения плебисцита, это не означает, что положительное голо­сование на плебисците обязывает Национальный конгресс при­нять закон. Федеральный верховный трибунал по вопросу с преобразовании штатов (§ 3 ст. 18 Конституции) счел, что принятие дополняющего закона — акт политический, который Национальный конгресс совершает по своему усмотрению*.

* См.: Dezen Junior G. Op. cit. P. 233—234.Плебисцит назначается Национальным конгрессом, а ре­ферендум разрешается им.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 5. Федеральные государственные органы 1. Национальный конгресс
Статус бразильского парламента — Национального кон­гресса определяется в гл. I «О законодательной власти» разд. IV Конституции «Об организации властей».

Формирование. Национальный конгресс включает две палаты: Палату депутатов, являющуюся органом общенацио­нального представительства, и Федеральный сенат — палату представительства субъектов федерации. Продолжительность легислатуры составляет четыре года.

Нижняя палата Национального конгресса — Палата депу­татов состоит из представителей народа, избранных по про­порциональной системе в каждом штате, в каждой территории и в федеральном округе. Число депутатов, как и представи­тельство территориальных единиц в Палате, устанавливают­ся дополняющим законом, который принимается в течение года, предшествующего выборам. Представительство штатов и федерального округа должно быть пропорционально числен­ности их населения и составляет от 8 до 70 депутатов. Каждая территория избирает четырех депутатов. В настоящее время Палата депутатов насчитывает более 500 депутатов. Мандаты распределяются по правилу наибольшей средней с учетом преференций, полученных кандидатами списка. В случае от­крытия вакансии она замещается кандидатом того же партий­ного списка, по которому получил мандат выбывший депутат.

Верхняя палата — Федеральный сенат включает 81 чле­на, избираемых на 8 лет по норме: три сенатора от каждого штата и от федерального округа; палата обновляется каждые четыре года, причем сначала на 1/3, а затем на 2/3. Вместе с сенатором избираются два его заместителя. Выборы сенато­ров проводятся по мажоритарной системе. Когда происходит обновление 2/3палаты, то каждый избиратель голосует за двух кандидатов, один из которых считается первым. Если место в палате становится вакантным, то оно занимается за­местителем. Если вакансия возникла, когда до новых всеобщих выборов остается более 15 месяцев, проводятся частичные вы­боры на оставшийся период.

Полномочия. В соответствии с традицией, идущей от Конституции США, действующая бразильская Конституция специально устанавливает полномочия Национального конгрес­са, что, скажем, для европейских конституций не типично. Но если в США компетенция Конгресса — это по существу ком­петенция Союза (по крайней мере по кругу предметов веде­ния), то в Бразилии значение конституционного установления компетенции Национального конгресса этим не исчерпывает­ся. Дело в том, что в компетенции Национального конгресса вычленяются две группы полномочий.

Первая группа — это те полномочия, которые Нацио­нальный конгресс осуществляет с последующей санкцией Пре­зидента республики. Они определены в 14 пунктах ст. 48 Кон­ституции (система налогов, сбора и распределения доходов, среднесрочное планирование и государственные финансы, гра­ницы, имущество Союза, численность Вооруженных сил, ам­нистия и др.). Реализуются эти полномочия в основном посред­ством закона.

Вторая группа — это исключительные полномочия Наци­онального конгресса, определенные в 17 пунктах ст. 49 Консти­туции (окончательное решение о международных договорах, серьезно обременяющих государство или его имущество, дача разрешения Президенту на определенные действия, связан­ные с внешней политикой и обороной, одобрение декрета о состоянии защиты или федерального вмешательства, отмена нормативных актов исполнительной власти, выходящих за пределы регламентарной власти или делегированного законодательства, утверждение денежного содержания парламентариев, Президента, Вице-президента и министров, надзор и контроль непосредственно или через какую-либо из палат за актами исполнительной власти, включая косвенную админи­страцию, выборы 2/3 состава Счетного трибунала и др.). Зна­чительная часть этих полномочий реализуется посредством ин­дивидуальных актов.

Кроме полномочий Национального конгресса в целом, Конституция определяет также исключительные полномочиякаждой из его палат.

Так, согласно ст. 51 Конституции Палата депутатов голосами 2/3своих членов возбуждает процесс против Президен­та и Вице-президента республики и государственных мини­стров, истребует отчет Президента, если он не представлен Национальному конгрессу в течение 60 дней после открытия сессии, вырабатывает свой регламент, принимает решения о своей организации и организации своего аппарата, избирает членов Совета республики.

Круг исключительных полномочий Федерального сената (ст. 52 в ред. Конституционной поправки № 23 1999 г.) значительно шире: 14 позиций против пяти у Палаты депутатов. Он судит Президента и Вице-президента республики за должност­ные преступления, а также государственных министров и ко­мандующих Военно-морскими, Сухопутными и Военно-воздуш­ными силами за такие же преступления и связанные с ними, предварительно одобряет тайным голосованием после публич­ного обсуждения кандидатуры на должности магистратов в предусмотренных Конституцией случаях, указанных Президен­том судей Счетного трибунала Союза, губернаторов террито­рий, председателя и директоров Центрального банка, Гене­рального прокурора республики, указанных законом других должностных лиц, а также руководителей постоянных дипло­матических представительств (последних на закрытом заседа­нии), решает ряд финансовых вопросов, приостанавливает ис­полнение полностью или частично законов, признанных не­конституционными окончательным решением Федерального верховного трибунала, одобряет абсолютным большинством при тайном голосовании досрочное освобождение от должности Ге­нерального прокурора республики, вырабатывает свой регла­мент и принимает решения о своей организации и организа­ции своего аппарата, избирает членов Совета республики. Когда Федеральный сенат судит должностных лиц, председательству­ет в нем председатель Федерального верховного трибунала, решение об осуждении принимается 2/3 голосов, а наказани­ем служит утрата должности с запрещением в течение 8 лет выполнять публичные функции, что не исключает возможно­сти применения других судебных санкций (ст. 52 Конституции).

Национальному конгрессу принадлежит право аудитор­ского, финансового, бюджетного, операционного и имуществен­ного контроля в Союзе и органах прямой или косвенной пуб­личной администрации; критерии контроля — легальность, законность, экономическая своевременность предоставления субсидий и отказа от доходов; он осуществляется Национальным конгрессом посредством внешнего контроля. Этот контроль, лежащий на обязанности Национального конгресса, осуществ­ляется с помощью Счетного трибунала Союза, о котором бу­дет сказано ниже — в п. 4 настоящего параграфа.

Статус парламентариев. Депутаты и сенаторы не­прикосновенны независимо от их мнений, высказываний и го­лосования. По получении мандата они не подлежат аресту, если не застигнуты на месте преступления (в этом случае не допускается освобождение под поручительство), и не подле­жат уголовной ответственности без согласия соответствующей палаты. Если в согласии отказано или решение не принято, срок давности прерывается до окончания срока мандата. В слу­чае задержания на месте преступления документы направляются в течение 24 часов в палату, чтобы она тайным голосованием и большинством своих членов дала разрешение на содержание под стражей и привлечение к уголовной ответственности или отказала в нем. Уголовные дела депутатов и сенаторов рассматриваются Федеральным верховным трибуналом.

Депутаты и сенаторы не обязаны свидетельствовать о сведениях, полученных или предоставленных ими при осуществлении своего мандата, равно как и о лицах, которые им доверили информацию или которым они предоставили ее.

Мобилизация парламентариев в Вооруженные силы, даже если они являются военнослужащими и даже во время войны, зависит от предварительного согласия соответствующей пала­ты. Их иммунитеты сохраняются во время военного положения и могут приостанавливаться только по решению 2/3членов соответствующей палаты в случае действий вне местонахожде­ния Конгресса, которые несовместимы с применяемыми мера­ми военного положения.

После получения мандата парламентарии не могут подпи­сывать или сохранять контракты с юридическими лицами пуб­личного права, автономными учреждениями государства, пуб­личными предприятиями, смешанными хозяйственными обще­ствами или предприятиями — концессионерами публичных служб, за исключением тех случаев, когда соглашения подпа­дают под единые оговорки. Они не могут также принимать или выполнять оплачиваемые должности или функции, занимать рабочие места, включая те в перечисленных организациях, с которых могут быть уволены решением вышестоящего органа или должностного лица. С началом осуществления мандата они не могут быть собственниками, обладателями контрольных пакетов акций или директорами предприятий, получающих выгоду от контракта с юридическим лицом публичного права, или выполнять в таком предприятии какие-либо оплачиваемые функции, а также оказывать покровительство этим организа­циям в делах, где они суть заинтересованная сторона. Депутат или сенатор не может обладать более чем одним выборным публичным постом или мандатом.

Депутат или сенатор утрачивает мандат, если нарушает установленные запреты, если его поведение несовместимо с достоинством парламентария, если он без разрешения отсут­ствует на 1/3 очередных заседаний законодательной сессии палаты, в случае лишения или приостановления политических прав, а также постановления органа избирательной юстиции, когда это «предусмотрено Конституцией, наконец, если он осуж­ден вступившим в силу приговором. С достоинством парламен­тария несовместимо наряду со случаями, установленными рег­ламентом, злоупотребление прерогативами парламентария или получение недолжных выгод.

В случаях нарушения запрета совмещать должности, не­подобающего поведения и осуждения уголовным судом вопрос об утрате мандата решается палатой тайным голосованием и абсолютным большинством голосов по заявлению ее бюро или политической партии, представленной в Национальном конг­рессе; при этом заинтересованный депутат или сенатор обла­дает правом на полную защиту.

В случаях пропуска заседаний и осуждения избиратель­ным трибуналом вопрос об утрате мандата решается бюро соответствующей палаты по его инициативе или по заявлению любого его члена или политической партии, представленной в Национальном конгрессе; при этом заинтересованное лицо обладает правом на полную защиту.

В то же время парламентарий не утрачивает своего ман­дата, если он назначен на пост государственного министра, губернатора территории, секретаря (должностного лица, вы­полняющего функции, аналогичные функциям министров в Союзе) штата, федерального округа, территории, префекту­ры столицы или главой временной дипломатической миссии либо получил от палаты разрешение отсутствовать вследствие болезни или без сохранения парламентского вознаграждения по мотивам частного характера; в последнем случае отсут­ствие не должно превышать 120 дней законодательной сессии. В случае назначения на должность он по своему выбору полу­чает либо жалованье по должности, либо парламентское вознаг­раждение. Если парламентарий занял должность или получил разрешение отсутствовать более 120 дней, вместо него действу­ет заместитель.

Бразильские парламентарии не могут быть отозваны. Что­бы уйти в отставку, они должны направить соответствующее письмо председателю своей палаты или объявить о своей от­ставке на ее заседании. Отставка считается принятой со вре­мени опубликования об этом в официальном вестнике. Если же заявление об отставке подано во время производства по ли­шению мандата, рассмотрение заявления приостанавливается до окончания указанного производства.

Организация. Национальный конгресс и его палаты из­бирают свои бюро (as Mesas) и временные и постоянные ко­миссии с учетом, насколько возможно, численности представ­ленных в палатах партий и парламентских блоков. Свои бюро палаты избирают на два года без права членов бюро на немед­ленное переизбрание на ту же должность. Бюро Националь­ного конгресса состоит из председателя Федерального сената, первого вице-председателя Палаты депутатов, второго вице-председателя Сената, первого и третьего секретарей Палаты и второго и четвертого секретарей Сената*.

* См.: de Moraes A. Op. cit. P. 348.

Комиссиям Национального конгресса предоставлено пра­во обсуждения (что является обычным) и принятия проектов законов, от рассмотрения которых согласно своему регламен­ту отказался пленум палаты, если обратного не требует 1/10ее членов. Другими словами, комиссии могут законодательство­вать, принимая соответствующие акты. Эта практика, очевид­но, навеяна аналогичными нормами ряда европейских консти­туций (Италии 1947 г., Испании 1978 г. и Португалии 1976 г.). Комиссии могут проводить публичные слушания с приглаше­нием организаций гражданского общества; приглашать госу­дарственных министров для получения информации по вопро­сам, относящимся к их полномочиям; принимать петиции, за­явления, представления или жалобы на действия или упущения властей или публичных организаций. Комиссии могут получать свидетельские показания от любого органа власти или любого гражданина. Они рассматривают программы работ, нацио­нальные, региональные и отраслевые планы развития и полу­чают по ним заключения.

Следственные комиссии создаются палатами раздельно или совместно по ходатайству 1/3их членов для выявления определенного факта или на установленный срок. Эти комиссии могут проводить расследования, обладая правами, присущими органам судебной власти, и в необходимых случаях направля­ют свои заключения в прокуратуру для привлечения правона­рушителей к гражданской или уголовной ответственности.

Во время парламентских каникул действует представительная комиссия, избираемая палатами на последнем очередном заседании законодательной сессии; состав этой комиссии, насколько возможно, отражает представительство партий, а полномочия устанавливаются в общем регламенте Националь­ного конгресса.

В каждой из палат Конгресса имеется около 20 комиссий, причем их специализация не совпадает с кругом ведения ми­нистерств. В регламентах не установлено ограничений для участия парламентариев в комиссиях, но на практике обыч­но парламентарий работает в одной комиссии.

Общая процедура. Конгресс работает в сессионном порядке, заседая ежегодно в столице федерации с 15 февраля по 30 июня и с 1 августа по 15 декабря. Если дата приходится на субботу, воскресенье или праздничный день, начало или окончание сессии переносится на следующий рабочий день. Из общего правила есть исключение: законодательная сессия не может закрыться до тех пор, пока не будет принят проект закона о бюджетной директиве.

По общему правилу, палаты заседают раздельно. Случаи совместных заседаний, однако, достаточно многочисленны. Депутаты и сенаторы собираются вместе: для торжественного открытия законодательной сессии; для принятия регламента совместных заседаний и урегулирования порядка образования совместных служб палат; для принятия присяги Президента и Вице-президента республики; для заслушивания сообщения о вето Президента республики и принятия решения в отно­шении него. На совместном заседании палат председательству­ет председатель Федерального сената; другие обязанности на таких заседаниях выполняются попеременно равноценными должностными лицами Палаты депутатов и Федерального се­ната.

Каждая из палат собирается на подготовительное заседа­ние начиная с 1 февраля первого года начала легислатуры для принятия присяги своих членов и избрания своих бюро.

Созыв Национального конгресса на внеочередную сессию производится:

— председателем Федерального сената в случаях, когда изданы декреты о состоянии защиты или о федеральном вме­шательстве, в случаях требования об уполномочии ввести во­енное положение и для вступления в должность Президента и Вице-президента республики;

— Президентом республики, председателями палат или по ходатайству большинства членов обеих палат в случаях срочно­сти или публичного интереса исключительной важности.

Во время внеочередной сессии Национальный конгресс рас­сматривает лишь те вопросы, ради которых он был созван. Конституционная поправка № 19 1998 г. запретила выплачивать в этих случаях повышенное вознаграждение парламента­риям.

Законодательный процесс. В законодательной об­ласти обе палаты Национального конгресса равноправны. Кон­гресс принимает значительное число законов, имеющих раз­личные названия и статус. Согласно ст. 59 Конституции парла­мент разрабатывает и принимает следующие категории законов:

— поправки к Конституции;

— дополняющие законы;

— обычные (ordinarias) законы;

— делегирующие законы;

— временные меры;

— законодательные декреты;

— резолюции.

Порядок разработки, редактирования, изменения и коди­фикации законов регулируется согласно Конституции допол­няющим законом. Такой закон, изданный в 1995 г., направлен на уменьшение числа законов и поглощение одних законов другими.

О значении и особенностях некоторых законов мы уже говорили (о конституционных поправках и о дополняющих законах, например, в п. 2 § 1; о временных мерах будет ска­зано в следующем пункте, посвященном исполнительной вла­сти). В бразильской литературе высказано суждение (Село Бастосом) о том, что между перечисленными видами законов нет иерархии, поскольку каждый вид регулирует точно очер­ченную группу общественных отношений, не совпадающую с отношениями, регулируемыми другими видами законов*. Это утверждение представляется сомнительным: вполне возможно, что конституционная поправка или принцип дополняющего закона будут нуждаться в конкретизации обычными законами, которые явно оказываются на более низкой ступени иерархии.

* См.: Dezen Junior G. Op. cit. P. 304.

Законодательная инициатива в отношении дополняющих и простых законов принадлежит любому члену и любой комиссии Палаты депутатов, Федерального сената или Национального конгресса, Президенту республики, Федеральному верховному трибуналу, высшим трибуналам, Генеральному прокурору рес­публики и гражданам в форме и случаях, предусмотренных Конституцией. Президенту республики (с учетом Конституци­онной поправки № 18 1998 г.) принадлежит исключительное право инициативы законов, которые устанавливают и изменяют численный состав Вооруженных сил, а также касаются:

— создания публичных постов, функций или должностей непосредственно в администрации или в ее автономных орга­низациях или увеличения их вознаграждения;

— административной и судебной организации, налоговой и бюджетной сферы, публичных служб и персонала админи­страции территорий;

— публичных служащих Союза и территорий, их право­вого статуса, назначения на посты, стабильности положения и пенсионного обеспечения;

— организации прокуратуры и Публичной защиты (о ней см. ниже — п. 3 настоящего параграфа) Союза, а также общие положения об организации прокуратуры и Публичной защиты штатов, федерального округа и территорий;

— образования, системы и полномочий министерств и органов публичной администрации;

— военнослужащих Вооруженных сил, их правового по­ложения, назначения на посты, продвижения, стабильности положения, вознаграждения, отставки и перевода в запас.

Народная законодательная инициатива осуществляется путем представления Палате депутатов законопроекта, подпи­санного не менее чем 1% национального избирательного кор­пуса, распределенного не менее чем между пятью штатами, в каждом из которых должны быть собраны подписи не менее 0,3% избирателей.

Законопроекты Президента и трибуналов вносятся в Па­лату депутатов, остальные — в любую палату. Президент рес­публики может потребовать срочного рассмотрения внесенного им законопроекта. Если последовательно Палата депутатов и Федеральный сенат не выскажутся по этому проекту в 45-днев­ный срок, то проект вносится в повестку дня и рассмотрение других вопросов приостанавливается до тех пор, пока не бу­дет проведено голосование. Рассмотрение поправок Федерального сената Палатой депутатов проводится в 10-дневный срок с учетом общего 45-дневного срока. В этот срок не входит ка­никулярное время Национального конгресса, и он не приме­няется к проектам кодексов.

На стадии обсуждения законопроекта одобренный одной палатой проект рассматривается другой, которая обсуждает и голосует его в единственном чтении, после чего он передается для получения санкции или промульгации, если палата, рассмотревшая проект, его приняла, или сдается в архив, если она его отклонила.

Если в проект были внесены поправки, то он направляет­ся в палату, из которой был прислан. Она рассматривает толь­ко поправки другой палаты. Если они одобряются, проект на­правляется Президенту, если нет, то поправки сдаются в ар­хив, а проект направляется Президенту в том виде, в каком был принят палатой, которая одобрила его первой.

Палата, в которой голосование было закончено, направ­ляет проект закона Президенту республики, который, если согласен с ним, санкционирует проект. Если Президент рес­публики считает, что проект в целом или частично некон­ституционен или противоречит публичным интересам, то он в 15-дневный срок налагает на него полное или частичное вето и в течение 48 часов извещает председателя Сената о мотивах. Частичное вето может относиться только целиком к статье, параграфу, пункту или абзацу, но не к обороту или отдель­ным словам. Молчание Президента в течение 15-дневного сро­ка означает санкционирование закона и обязанность Прези­дента в течение 48 часов промулъгироватъ закон. Если в тече­ние 30 дней по получении вето оно не будет преодолено на совместном заседании палат абсолютным большинством депу­татов и сенаторов в качестве единой коллегии при тайном го­лосовании, считается, что оно ими одобрено. В случае пре­одоления вето закон направляется Президенту для промуль­гации. В случае же пропуска 30-дневного срока вопрос о вето ставится на повестку дня немедленно созываемого заседания Национального конгресса вне очереди для окончательного го­лосования. Далее следует примечательная норма § 7 ст. 66, согласно которой, если Президент не промульгирует закон в течение 48 часов, это в такой же срок должен сделать пред­седатель Сената, а если и он этого не сделает, то обязанность переходит к Вице-президенту.

Внести вновь на той же сессии Конгресса вопрос, бывший предметом отклоненного закона, можно только абсолютному большинству членов какой-либо из палат.

Скажем несколько слов о делегирующих законах, прини­маемых бразильским парламентом. Проекты таких законов представляются Президентом республики; они должны содер­жать делегацию полномочий Национального конгресса. Консти­туция (ст. 68) ограничивает, однако, это право. Не могут быть предметом делегирования акты исключительной компетенции Национального конгресса, Палаты депутатов или Федерального сената, вопросы, подлежащие регулированию дополняющи­ми законами и законодательством об организации судебной власти и прокуратуры, прохождении службы и гарантиях для их членов; гражданстве в обоих смыслах, индивидуальных, политических и избирательных правах; среднесрочных планах, бюджетных директивах и бюджетах. Делегирование Президенту республики производится в форме резолюции Национального конгресса, в которой указываются содержание и сроки делеги­рованных полномочий. Если в резолюции устанавливается, что проект подлежит оценке Национальным конгрессом, то такая оценка принимается единственным голосованием; поправки к ней не могут вноситься.

Дополняющие законы принимаются абсолютным большин­ством в обеих палатах.

Законодательный процесс в финансово-экономической сфе­ре также отличается некоторыми особенностями. Президент республики представляет проекты среднесрочных планов раз­вития, бюджетных директив, годового бюджета, выделения дополнительных кредитов сразу в обе палаты. Содержание этих актов довольно подробно определено в Конституции (разд. VI о налогообложении и бюджете). Смешанная комиссия палат изучает эти документы и предлагает поправки. Бюджетные директивы и бюджеты, равно как и поправки к их проектам, не могут противоречить среднесрочным планам. Конституци­онные нормы устанавливают жесткую бюджетную дисципли­ну, которой должны следовать, в частности, парламентарии. Так, запрещается вносить проекты или поправки, выходящие за бюджетные рамки.

Контрольные процедурыв отношении исполни­тельной власти определяются ограниченными правами Наци­онального конгресса в данной сфере в условиях президентской республики, что, впрочем, уравновешивается невозможностью роспуска Конгресса.

Полномочия палат Национального конгресса в названной области сводятся к тому, что он, его палаты, как и их посто­янные и временные комиссии, могут вызывать государствен­ных министров или других должностных лиц из органов, не­посредственно подчиненных Президенту республики, для того, чтобы они лично предоставили информацию по заранее опре­деленным вопросам; неоправданное отсутствие министров об­разует должностное преступление. Бюро Палаты депутатов и Федерального сената могут обращаться с письменными тре­бованиями информации к государственным министрам или другим должностным лицам, упомянутым в Конституции; от­каз, оставление требования без ответа или предоставление ложной информации также составляют должностное преступ­ление.

О следственных комиссиях выше уже говорилось.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Президент республики
Компетенция.Согласно ст. 76 Конституции исполни­тельная власть осуществляется Президентом республики, ко­торому помогают государственные министры.

Президент — центральная фигура в государственном ме­ханизме, он политический лидер страны. В соответствии с латиноамериканской концепцией права он наделен очень ши­рокими полномочиями, которые ст. 84 Конституции относит к исключительным. Они производят большее впечатление, если их рассматривать по каждой из сфер деятельности этого выс­шего должностного лица. Так, Президент единолично назна­чает и смещает государственных министров; осуществляет с их помощью высшее руководство федеральной администрацией, распоряжается об организации и деятельности федеральной администрации согласно закону, устанавливает и упраздняет публичные должности в соответствии с законом.

В сфере отношений с парламентом его полномочия зна­чительно превышают полномочия Президента США. Он санк­ционирует, промульгирует законы и распоряжается об их опуб­ликовании, а также издает декреты и положения для добросо­вестного исполнения законов. Конституция 1988 г. предоставила Президенту и инструмент для проведения более гибкой зако­нодательной политики — имеется в виду право не только пол­ного, но и частичного вето, совершенно очевидно заимство­ванного из французской Конституции 1958 г.

Президент республики не является бесстрастным наблю­дателем за законодательной деятельностью парламента. Он, как мы видели, обязан инициировать законодательный процесс в форме и случаях, предусмотренных Конституцией, и может потребовать срочного рассмотрения внесенных им проектов Другими словами, в отличие от американской модели взаимо­отношений исполнительной и законодательной властей, взятой за основу в Бразилии, Президент последней обладает фор­мальным правом наравне с парламентариями вносить законо­проекты, причем в ряде важных областей государственной жизни это право носит исключительный характер. Президент должен направлять послание и план Правительства Национальному конгрессу по случаю открытия его законодательной сессии с тем, чтобы изложить положение в стране, и требо­вать принятия таких мер, которые он считает необходимыми. Ежегодно в течение 60 дней после открытия законодательной сессии Президент представляет Национальному конгрессу от­чет о произведенных в предыдущий период расходах.

Президенту принадлежит право издавать акты о времен­ных мерах, имеющих силу закона. Они им принимаются в слу­чаях особой важности и неотложности. Об этих мерах Прези­дент немедленно сообщает Национальному конгрессу; если меры принимаются во время парламентских каникул, то На­циональный конгресс созывается на внеочередную сессию в пятидневный срок.

В арсенале полномочий Президента есть вышеупомянутое право издавать декреты о введении состояния защиты и, с разрешения Конгресса, военного положения и о федеральном вмешательстве (см. о нем ниже в п. 4 § 6) и исполнять их.

Во внешнеполитической сфере Президент республики обязан поддерживать отношения с иностранными государства­ми и аккредитовать своих дипломатических представителей; заключать договоры, конвенции и международные акты, пе­редаваемые на ратификацию Национальному конгрессу; объяв­лять войну в случае иностранной агрессии, либо по уполно­мочию Национального конгресса, либо когда названная агрессия совершена в период вне законодательных сессий, с последую­щим утверждением Конгрессом; при соблюдении таких же ус­ловий декретировать всеобщую или частичную мобилизацию; заключать мир с уполномочия или утверждения Националь­ного конгресса; разрешать в случаях, предусмотренных до­полняющим законом, проход иностранных вооруженных сил через национальную территорию или их временное пребыва­ние на ней.

Президент осуществляет верховное главнокомандование Вооруженными силами, присваивает генеральские звания и назначает их носителей на соответствующие должности. Необ­ходимо указать, что для страны, пережившей немало воен­ных переворотов, эта норма имеет далеко не символическое значение. Кроме того, Президент созывает Совет республики и Совет национальной обороны и председательствует в них. Статус этих органов регулируется Конституцией и законами (см. о них ниже).

Что касается отношений с судебной властью, то с согла­сия Федерального сената Президент назначает судей Федерального верховного трибунала и высших трибуналов, Гене­рального прокурора республики; назначает с одобрения Феде­рального сената 1/3 судей Счетного трибунала Союза; назна­чает магистратов в случаях, предусмотренных Конституцией, а также Генерального адвоката Союза.

Кроме того, Президенту принадлежит право назначения губернаторов территорий, председателя и директоров Цент­рального банка и других должностных лиц, в случаях, указан­ных в законе, а также двух членов Совета республики.

Из числа иных полномочий Президента можно назвать право помилования и смягчения наказания после заслушива­ния, если в этом есть необходимость, органов, учрежденных законом; право награждения орденами и почетными отличиями.

Такие свои полномочия, как распоряжения об организации и функционировании администрации, помилование и смягче­ние наказаний, назначение на федеральные публичные долж­ности и продление полномочий назначенных лиц, Президент может делегировать государственным министрам, Генераль­ному прокурору республики и Генеральному адвокату Союза с соблюдением установленных для этого пределов.

Если сравнить статус Президента по действующей Консти­туции с его статусом по Конституции 1967 г. (в редакции 1969 г.), то можно видеть, что Президент лишился некоторых полномо­чий. Раньше он мог в случае «чрезвычайных обстоятельств и соответствующего публичного интереса» издавать декреты-за­коны, касавшиеся национальной безопасности, государственных финансов и учреждения новых государственных постов, хотя Конгресс имел право требовать и требовал рассмотрения этих декретов-законов и мог их не утвердить (но не мог предлагать к ним поправки), однако эти акты вступали в силу немедлен­но с момента опубликования, и соответствующий отказ Конгрес­са в их утверждении не действовал на уже принятые меры. На практике такие президентские декреты-законы были наиболее используемым инструментом для обхода Конгресса, особенно в сфере государственных финансов; эта процедура многократно подвергалась критике. В Конституции 1988 г. декреты-законы были заменены «временными мерами», важнейшее отличие которых от декретов-законов состоит в том, что временные меры, если не будут одобрены Конгрессом в течение 30 дней, теряют силу. На практике это означает, что Президент респуб­лики должен предварительно обсуждать с Конгрессом принима­емые меры. В то же время Конституция 1988 г. усилила испол­нительную власть возможностью делегирования ей, хотя и в ограниченной мере, законодательных полномочий, что было запрещено предыдущей Конституцией.

Выборы. Президент республики избирается путем пря­мых выборов сроком на четыре года. Как отмечалось выше (см. п. 2 § 1), в 1997 г. было отменено запрещение главам исполни­тельной власти всех уровней переизбираться вновь, причем не установлено никаких ограничений в отношении числа воз­можных переизбраний. Одновременно избирается и Вице-пре­зидент; его кандидатура регистрируется вместе с кандидату­рой Президента, и баллотируются они на выборах в паре. Пер­вый тур их выборов проводится в первое воскресенье октября года окончания полномочий действующего Президента, вто­рой тур в случае необходимости — в последнее воскресенье того же октября. Избранным Президентом считается канди­дат, зарегистрированный какой-либо политической партией, который получил абсолютное большинство голосов, не считая недействительных и незаполненных бюллетеней. Если ни один кандидат не получил абсолютного большинства голосов в пер­вом туре, то проводится новый тур голосования не позже 20 дней после объявления результатов голосования в первом туре*; во втором туре участвуют два кандидата, получившие в первом наибольшее число голосов, и тот из них, кто полу­чил большинство действительных голосов, считается избран­ным. Если до проведения второго тура случится смерть, сня­тие кандидатуры или возникнут законные препятствия в от­ношении одного из кандидатов, то кандидат из оставшихся, получивший наибольшее число голосов, призывается к учас­тию во втором туре. Если таких кандидатов окажется более одного, баллотируется старший по возрасту.

*Это положение § 3 ст. 77 Конституции, не затронутое Конституцион­ной поправкой № 16 1997 г., не соответствует основному положению дан­ной статьи в редакции указанной поправки, которое предусматривает проведение двух туров в первое и последнее воскресенья октября. Ин­тервал между первым и последним воскресеньем может составить либо 21, либо 28 дней, но не 20.

Президент и Вице-президент, вступая в должность, при­носят присягу перед Национальным конгрессом, обязуясь под­держивать, защищать и исполнять Конституцию, соблюдать законы, способствовать общему благу бразильского народа, охранять единство, целостность и независимость Бразилии. Если по истечении 10 дней, прошедших после дня вступления в должность, Президент или Вице-президент не приступят к исполнению своих обязанностей, исключая основания, связанные с форс-мажорными обстоятельствами, то их должности объявляются вакантными.

Срок полномочий Президента начинается с 1 января года, следующего за выборами. Президента в случае препятствий к исполнению им должности или ее вакантности замещает Вице-президент, который обычно кроме помощи Президенту и обязанностей, возложенных на него дополняющим законом, выполняет специальные задания Президента.

В случае препятствий для обоих высших должностных лиц или одновременной вакантности их должностей их обязан­ности исполняют в последовательности председатель Палаты депутатов, председатель Федерального сената и председатель Федерального верховного трибунала. Если обе должности вакантны, то выборы проводятся в течение 90 дней после от­крытия последней вакансии. Если вакансия открывается в те­чение последних двух лет срока полномочий Президента, то Национальный конгресс законом назначает выборы на обе дол­жности на период 30 дней после открытия последней вакансии. Во всех случаях полномочия избранных таким образом лиц истекают в срок, в который нормально должны были бы ис­течь полномочия их предшественников.

Несколько необычным выглядит полномочие Конгресса разрешать Президенту и Вице-президенту республики поки­дать страну на срок свыше 15 дней. Это значит, что лица, за­нимающие посты на самом верху государственной иерархии, должны практически постоянно находиться в своей стране. Данная норма несколько либерализовала существовавшее ра­нее правило: по Конституции 1946 г. указанные лица вообще не могли под угрозой потери поста покинуть пределы страны без разрешения Конгресса.

Ответственность.Должностными преступлениями яв­ляются деяния Президента, направленные против федераль­ной Конституции и, в частности, против существования Со­юза, свободного осуществления законодательной и судебной власти, деятельности прокуратуры и конституционных властей субъектов федерации, осуществления политических, индиви­дуальных и социальных прав, внутренней безопасности стра­ны, честности администрации.

Если обвинение Президента республики в совершении любых преступных деяний выдвинуто 2/3 состава Палаты де­путатов, то Президент предается суду Федерального верхов­ного трибунала за общеуголовные преступления и Федераль­ного сената — за должностные преступления. Функции Президента временно приостанавливаются при получении Феде­ральным верховным трибуналом заявления или жалобы на совершение Президентом общеуголовного деяния или после начала производства в Федеральном сенате, если речь идет о должностном преступлении. Если рассмотрение дела не будет завершено в течение 180 дней, Президент возобновляет испол­нение своих обязанностей без ущерба для продолжающегося процесса. До вынесения приговора об осуждении за общеуго­ловные преступления Президент республики не может быть взят под стражу. В течение срока своего мандата Президент республики не может нести ответственность за акты, не вхо­дящие в его компетенцию.

При рассмотрении дела в Федеральном сенате в отношении Президента и Вице-президента председательствует председатель Федерального верховного трибунала (как и при рассмотрении дел о должностных преступлениях судей Федерального верхов­ного трибунала, Генерального прокурора республики и Гене­рального адвоката Союза); осуждение, которое выносится толь­ко большинством в 2/3 голосов Федерального сената, ведет к утрате поста и к невозможности в течение 8 лет осуществлять какую-либо публичную функцию, но это не исключает дру­гих возможных юридических санкций.

О Вице-президентевыше уже было сказано. Что касается государственных министров, то они отби­раются из числа бразильцев, достигших 21 года и обладающих политическими правами. Конституция специально оговаривает некоторые полномочия этих должностных лиц. В сфере своей компетенции они обязаны: осуществлять ориентирование, ко­ординацию и надзор в отношении органов и организаций фе­деральной администрации и контрасигновать акты и декреты, подписываемые Президентом республики; издавать инструк­ции для исполнения законов, декретов и положений; представ­лять Президенту республики ежегодный доклад об управле­нии своим министерством; предпринимать действия в соответ­ствии с полномочиями, которые им предоставлены или делегированы Президентом республики.

Государственные министры могут участвовать в работе Федерального сената, Палаты депутатов или в какой-либо из комиссий по собственной инициативе по соглашению с бюро соответствующей палаты для того, чтобы изложить проблемы своего министерства.

Советреспублики— это высший консультативный орган Президента республики. В его состав входят Вице-президент республики, председатель Палаты депутатов, предсе­датель Федерального сената, лидеры большинства и меньшин­ства в Палате депутатов и в Сенате, министр юстиции, а так­же 6 бразильских граждан по рождению старше 35 лет, два из которых назначаются Президентом республики, два — из­бираются Федеральным сенатом и два — Палатой депутатов. Все они назначаются и избираются на три года без права пе­реназначения или переизбрания.

Совету республики принадлежит право высказываться в отношении федерального вмешательства, введения состояния защиты и военного положения, а также важных вопросов, ка­сающихся стабильности демократических институтов. Президент республики может приглашать государственных министров к участию в заседании Совета, если считает, что обсуждаемый вопрос относится к ведению соответствующего министерства.

Совет национальной обороныпредставляет со­бой консультативный орган Президента республики по воп­росам, связанным с национальным суверенитетом и защитой демократического государства. В состав Совета входят Вице-пре­зидент республики, председатель Палаты депутатов, председа­тель Сената; министр юстиции; министр обороны, командую­щие Военно-морскими, Сухопутными и Военно-воздушными си­лами, а также глава военного кабинета Президента республики, министр внешних сношений, министр планирования.

Совет дает свое заключение по поводу объявления войны и заключения мира в соответствии с Конституцией, а также по поводу введения состояния защиты, военного положения и федерального вмешательства, предлагает основания и усло­вия использования зон, необходимых для обеспечения безо­пасности национальной территории, и дает свое заключение об эффективности их использования, особенно в пограничной полосе и в зонах, которые связаны с сохранением и эксплуа­тацией природных ресурсов любого характера. Совет изучает необходимость инициатив для гарантирования национальной независимости и защиты демократического государства, вно­сит предложения и следит за их реализацией.

Публичная администрация. Президент республи­ки и государственные министры осуществляют исполнитель­ную власть с помощью органов публичной администрации. Ее статус урегулирован в Конституции почему-то даже раньше, чем статус законодательной, исполнительной и судебной влас­ти. Правда, соответствующие конституционные положения от­носятся не только к федеральной публичной администрации, но также и к остальным ее уровням. Автономные организации (публичные предприятия, смешанные хозяйственные обще­ства и фонды) создаются специальным законом (общий их ста­тус регулируется дополняющим законом). Также законодатель­ным путем дается разрешение на создание подчиненных им структур и на участие в частных предприятиях. В хозяйствен­ном обороте автономные организации действуют на равных правах с частными. Управленческая, бюджетная и финансовая автономия органов и организаций прямой и косвенной админи­страции может быть расширена их договором с соответствую­щей публичной властью.

Согласно ст. 37 Конституции в редакции Конституцион­ной поправки № 19 1998 г. публичная администрация подраз­деляется на прямую, представляющую собой административ­ную исполнительную вертикаль, и косвенную, состоящую из автономных организаций. Конституционные принципы дея­тельности публичной администрации — законность, объек­тивность (a impessoalidade — буквально: безличность), нрав­ственное поведение, публичность и эффективность.

Все публичные посты, должности и функции должны за­ниматься бразильцами, отвечающими установленным законом требованиям, однако указанная Конституционная поправка допустила, как отмечалось, и возможность назначения иност­ранцев в соответствии с законом. Назначение на публичный пост или должность производится по результатам публичного экзаменационного конкурса или экзамена и наличия званий (tutulos) в соответствии с характером и сложностью работы, за исключением назначений на временные должности для выпол­нения поручений, определенные законом как свободно заме­щаемые и освобождаемые. Результаты публичного конкурса действительны до двух лет и могут быть один раз продлены на такой же срок. Гражданским публичным служащим гаранти­руется право на свободу профессиональных объединений, тог­да как право на забастовку осуществляется в пределах, уста­навливаемых специальным законом. Небезынтересна норма п. VIII этой же статьи, предусмотревшая необходимость зако­нодательно установить процент постов и должностей, резер­вируемых для лиц с физическими недостатками, и определить критерии их приема.

Иначе, как желанием гарантировать равенство ветвей вла­сти, а также исключить текучку кадров, «перебежку» работ­ников аппарата из одного органа в другой, нельзя объяснить включение в эту же ст. 37 п. XI и XII, согласно которым вознаграждение и денежное содержание (о subsidio), пенсии и прочие личные выгоды лиц, занимающих публичные посты, функции и должности в публичной администрации, членов любого органа власти, носителей выборных мандатов не могут превышать месячное денежное содержание судей Федераль­ного верховного трибунала. Жалованье должностных лиц за­конодательной власти и судебной власти не может быть выше выплат в исполнительной власти. Весьма важна и норма п. XV о том, что денежное содержание публичных служащих, за не­которыми исключениями, не может уменьшаться.

Бразильская Конституция установила несовместимость постов, функций и должностей для публичных служащих. За­прещается совмещать посты на публичной службе, за исклю­чением совмещения (с учетом установленного в п. XI максиму­ма оплаты) двух постов преподавателя или поста преподавате­ля с инженерным или научным постом, двух медицинских постов. Речь идет о преподавателях, инженерах, исследовате­лях, медиках, состоящих на публичной службе. Запрещается совмещать должности и функции в автономных организациях, публичных фондах и предприятиях, смешанных хозяйствен­ных обществах, подчиненных им структурах, а также обще­ствах, которые прямо или косвенно контролируются публич­ной властью.

Проявления административной нечестности влекут при­остановление политических прав, утрату публичной функции, лишение права распоряжаться имуществом и возмещение ущер­ба казне, что не исключает возможности дальнейшего уголов­ного преследования.

Конституция довольно подробно регулирует основы ста­туса публичных служащих, к которым относит и носителей выборных мандатов в администрации, а также основы стату­са лиц, принадлежащих к военизированным формированиям штатов, федерального округа и территорий.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Федеральная судебная система
Судебную власть составляют следующие судебные орга­ны: Федеральный верховный трибунал, Высший трибунал пра­восудия, федеральные областные суды и федеральные су­дьи, трудовые трибуналы и судьи, избирательные трибуналы и судьи, военные трибуналы и судьи, трибуналы и судьи шта­тов, федерального округа и территорий. Глава VIII раздела Конституции, посвященного организации власти, представля­ет собой своего рода судебный мини-кодекс. Учредители сочли необходимым включить в эту главу нормы не только о судеб­ной системе в собственном ее значении, но и о прокуратуре, публичной адвокатуре, обычной адвокатуре и Публичной за­щите.

Судебные органы независимы, они подчиняются только закону. Конституция 1988 г. усилила эту независимость, уста­новив принцип административной и финансовой автономии судебной власти (ст. 99), а для того, чтобы придать эффектив­ность этому принципу, органам судебной власти разрешено составлять проект своего собственного бюджета. Трибуналы вырабатывают свои бюджетные предложения при соблюдении ограничений, установленных одинаково для всех ветвей вла­сти законом о бюджетных директивах.

Статус судей. Независимое положение судебной вла­сти подчеркивается достаточно широким кругом гарантий для судей. Основы их статуса определены в ст. 93 Конституции, которая предусматривает подробное регулирование статуса ма­гистратуры дополняющим законом, принимаемым по инициа­тиве Федерального верховного трибунала. Гарантии для су­дей — это, в частности:

— пожизненное назначение, которое для судей первой инстанции предусматривается только после двух лет нахож­дения в должности; об утрате должности в течение этого пе­риода должно быть принято решение трибуналом, в состав которого судья входит, а в других случаях — по окончатель­ному приговору суда;

— несменяемость, за исключением увольнения по осно­ваниям, имеющим публичный интерес; решение о таком уволь­нении с направлением в резерв или в отставку имеет основа­нием решение, принятое 2/3голосов соответствующего три­бунала при обеспечении всесторонней защиты;

— несокращаемостъ денежного содержания, за некото­рыми исключениями, — еще один элемент статуса бразиль­ских судей.

В то же время на судей налагаются некоторые ограниче­ния, связанные опять-таки с обеспечением их профессиональ­ной независимости. Им запрещено занимать, даже находясь в резерве, другие посты или функции, за исключением препо­давания; получать по любому основанию или под любым пред­логом судебные издержки и вознаграждение или финансовую долю от рассматриваемых ими дел; посвящать себя партийно-политической деятельности.

Конституция самым подробным образом устанавливает численность и порядок назначения судей в верхних эшелонах судебной иерархии, даже включая три ветви специальной юс­тиции — трудовую, избирательную и военную.В федеральных областных трибуналах, в трибуналах штатов, федерального округа и территорий 1/5мест отводится членам прокуратуры, имеющим стаж более 10 лет, и адвокатам, известным своими юридическими познаниями, обладающим незапятнанной репу­тацией, более 10 лет эффективно работающим по профессии, указанным в списке, число кандидатов в котором шестикрат­но превышает число мест и который формируется органами представительства соответствующих категорий. Трибунал со­ставляет из них список, втрое превышающий число мест, и направляет его в орган исполнительной власти, который в те­чение последующих 20 дней производит выбор и назначение.

На вершине судебной иерархиинаходится Феде­ральный верховный трибунал из 11 судей, именуемых мини­страми (os Ministros), подбираемых из граждан в возрасте от 35 до 65 лет, обладающих признанными знаниями в области юриспруденции и безупречной репутацией. Судьи Федерально­го верховного трибунала назначаются Президентом республи­ки, после того как их отбор был одобрен абсолютным боль­шинством членов Федерального сената.

Согласно ст. 102 Конституции (с учетом Конституционной поправки № 23 1999 г.) ведению Федерального верховного три­бунала подлежит прежде всего охрана Конституции. По пер­вой инстанции он рассматривает и разрешает в числе прочих:

— прямые иски о неконституционности законов или иных нормативных актов публичной власти Союза или штатов и деклараторные иски о конституционности (т. е. содержащие ходатайства о подтверждении конституционности) федераль­ных законов или иных нормативных актов, предъявляемые Президентом, бюро палат Конгресса или Генеральным проку­рором республики;

— дела об общеуголовных деяниях Президента республи­ки, Вице-президента, членов Национального конгресса, своих собственных судей и Генерального прокурора республики, а также об общеуголовных деяниях и должностных преступле­ниях государственных министров и командующих Военно-мор­скими, Сухопутными и Военно-воздушными силами (кроме дел, рассматриваемых Федеральным сенатом), членов высших три­буналов, членов Счетного трибунала Союза и руководителей постоянных дипломатических представительств;

— дела хабеас корпус, где потерпевшими являются вы­шеперечисленные лица, а также о выдаче ордера о безопас­ности или приказа хабеас дата в отношении актов Президента республики, бюро обеих палат Национального конгресса, Счет­ного трибунала Союза, Генерального прокурора республики и самого Федерального верховного трибунала;

— споры между иностранным государством или междуна­родной организацией и Союзом, штатом, федеральным окру­гом или территорией;

— дела и конфликты между Союзом и штатами, Союзом и федеральным округом либо между штатами или штатом и федеральным округом, включая соответствующие организации косвенной администрации;

— дела об экстрадиции, о которой ходатайствует иност­ранное государство.

Кроме того, в компетенцию Федерального верховного три­бунала входит рассмотрение дел в качестве высшей судебной инстанции. В этой обширной сфере можно упомянуть пере­смотр решений по уголовным делам, вступивших в законную силу; рассмотрение исков о соблюдении своей компетенции и обязательной силы вынесенных решений; рассмотрение судеб­ных дел, в которых все члены Трибунала были прямо или косвенно заинтересованы, и дел, в которых более половины членов Трибунала, первоначально рассматривавшего дело, были прямо или косвенно в этом деле заинтересованы или у них были препятствия к его рассмотрению; разрешение спо­ров о компетенции между Высшим трибуналом правосудия и каким-либо другим трибуналом, между высшими трибунала­ми или между последними и каким-либо иным трибуналом.

По обычным жалобам Федеральный верховный трибунал рассматривает дела об отказе высших трибуналов по един­ственной инстанции выдать судебные приказы, а также о по­литических преступлениях. По чрезвычайным жалобам он раз­решает дела, рассмотренные в единственной или последней инстанции, если вынесенные решения противоречат положе­ниям Конституции, объявляют неконституционными федераль­ный закон или договор, объявляют действительными закон или акт местного правительства, конституционность которого ос­паривалась.

Окончательные решения Федерального верховного трибу­нала по деклараторным искам о конституционности действу­ют в отношении всех и обязывают прочие органы судебной власти и исполнительную власть.

Примечательная особенность компетенции этого Трибунала заключается в том, что он может инициировать прямые иски о неконституционности, предлагая Президенту республики, бюро палаты Национального конгресса либо законодательного собрания, губернатору штата, Генеральному прокурору респуб­лики, Федеральному совету Ордена адвокатов Бразилии, поли­тической партии, представленной в Национальном конгрессе, профсоюзной конфедерации, экономической или профессиональ­ной корпорации национального масштаба предъявить их.

Конституция регулирует также некоторые процессуальные стороны конституционного контроля, осуществляемого Трибу­налом. В частности, предварительно заслушивается Генераль­ный прокурор республики, а если речь идет о признании в целом неконституционности нормы или акта, в их защиту пред­варительно выступает Генеральный адвокат Союза.

Конституция 1988 г. учредила Высший трибунал правосу­дия, передав ему часть полномочий, которые ранее осуще­ствлял Федеральный верховный трибунал. Члены этого Три­бунала, к которым предъявляются такие же требования, как и к членам Федерального верховного трибунала, назначаются Президентом республики после того, как предлагаемые кан­дидатуры получили одобрение Сената. Из 33 членов («мини­стров») Трибунала треть — это судьи федеральных областных трибуналов, другая треть — высококвалифицированные су­дьи трибуналов правосудия, третья треть — в равных долях адвокаты и члены прокуратуры поочередно федеральной, шта­тов, федерального округа и территорий.

Высший трибунал правосудия имеет весьма многочислен­ные полномочия. Он рассматривает дела и выносит решения по первой инстанции в отношении:

— общеуголовных преступлений, совершенных губерна­торами штатов и федерального округа, этих же и должност­ных преступлений, совершенных судьями трибуналов штатов и федерального округа, федеральных областных трибуналов, членами счетных советов или счетных трибуналов муниципий и членами прокуратуры Союза, которые состоят при этих три­буналах;

— выдачи ордеров о безопасности и приказов хабеас дата в отношении актов государственных министров, командующих Военно-морскими, Сухопутными и Военно-воздушными сила­ми или самого Трибунала;

— выдачи приказов хабеас корпус, когда принуждающей или потерпевшей стороной является губернатор или какое-либо из должностных лиц судебной власти, указанных выше, или когда принуждающей стороной является трибунал, под­чиненный юрисдикции данного Трибунала, государственный министр или командующий Военно-морскими, Сухопутными или Военно-воздушными силами, за исключением дел, входя­щих в компетенцию избирательных трибуналов (данная редак­ция подпункта «с» п. I ст. 105 установлена Конституционными поправками № 22 и 23 1999 г.);

— ряда споров о компетенции между несколькими трибу­налами, а также между трибуналами и судьями, входящими в их состав, и между судьями, состоящими в разных трибуналах;

— пересмотра собственных решений по уголовным делам и искам о расторжении контрактов,

К ведению этого органа также отнесен ряд других катего­рий дел, в том числе споры о полномочиях между администра­тивными и судебными органами власти Союза, или между су­дебными органами одного штата и административными органа­ми другого штата, федерального округа, или между ними и административными органами Союза.

Трибунал разрешает дела по обычным жалобам в отноше­нии:

— отказов в выдаче приказа хабеас корпус, когда реше­ние было вынесено в единственной или последней инстанции федеральным областным трибуналом или трибуналом штата, федерального округа или территории;

— отказов в выдаче ордера о безопасности, когда реше­ние было вынесено в единственной инстанции федеральным областным трибуналом или трибуналом штата, федерального округа или территории;

— дел, в которых одной из сторон является иностранное государство или международная организация, а другой — муни­ципия или лицо, пребывающее или проживающее в Бразилии.

Наконец, Трибунал разрешает специальные жалобы на решения, вынесенные в единственной и последней инстанции федеральными областными трибуналами, трибуналами шта­тов, федерального округа и территорий, если их решение:

— противоречит какому-либо международному договору или федеральному закону или отрицает их применимость;

— признает действительным какой-либо закон или акт местного управления, опротестованный по причине несоответ­ствия федеральному закону;

— интерпретирует федеральный закон иначе, чем он был истолкован другим трибуналом.

Конституция 1988 г. реформировала промежуточное зве­но судебной власти. Она упразднила Федеральный апелляци­онный трибунал, судьи которого были переведены во вновь учрежденный Высший трибунал правосудия, и учредила такие судебные органы, как федеральные областные трибуналы, и федеральных судей.

Федеральные областные трибуналы состоят как минимум из семи судей, подбираемых, по возможности, в соответству­ющей области и назначаемых Президентом республики из бра­зильцев в возрасте от 35 до 65 лет с тем условием, что 1/5 из них — это адвокаты и прокуроры с более чем 10-летним дей­ствительным стажем, а остальные — федеральные судьи со стажем более пяти лет, в порядке продвижения по основани­ям старшинства и заслуг.

В первоначальном производстве эти трибуналы рассмат­ривают и разрешают дела:

— о преступлениях федеральных судей, включая военных и трудовых, и прокуроров в пределах своего судебного округа, включая судей военной и трудовой юстиции, за исключением дел, входящих в компетенцию избирательной юстиции;

— о пересмотре собственных решений и решений феде­ральных судей области по уголовным делам и искам о растор­жении контрактов;

— о выдаче ордеров о безопасности и приказов хабеас дата против собственных решений или решений федеральных судей;

— о выдаче приказа хабеас корпус, когда решение о при­нуждении было вынесено федеральным судьей;

— по спорам о компетенции между федеральными судь­ями, связанными с данным трибуналом.

Федеральные областные трибуналы стали апелляционной инстанцией по делам, решенным федеральными судьями и судьями штатов при осуществлении ими федеральной компе­тенции в их судебном округе.

Низшей федеральной судебной инстанцией являются фе­деральные судьи, рассматривающие ряд категорий граждан­ских и уголовных дел.

В каждом штате и в федеральном округе образуется су­дебная секция, имеющая местонахождение в соответствующей столице и подразделения на местах. Судебные секции рассмат­ривают дела о претензиях к Союзу.

Как отмечалось, в Бразилии действует ряд специализиро­ванных федеральных судебных органов — трудовые, избирательные и военные трибуналы и судьи. Каждая из назван­ных ветвей юстиции имеет свою собственную компетенцию, оп­ределенную в федеральной Конституции.

Органами трудовой юстиции являются: Высший трудовой трибунал; областные трудовые трибуналы; жунты (коллегии) по примирению и разрешению споров.

Высший трудовой трибунал включает 17 профессиональ­ных судей («министров»), назначаемых Президентом респуб­лики пожизненно по получении одобрения Федерального се­ната из бразильцев в возрасте от 35 до 65 лет. Из них 11 назнача­ются из числа профессиональных судей трудовой магистратуры, трое — из адвокатов и трое — из трудовой прокуратуры (ст. 111 Конституции в ред. Конституционной поправки № 24 1999 г.). Назначение производится из списков с троекратным числом кандидатов на место.

В каждом штате и в федеральном округе учреждается по меньшей мере один областной трудовой трибунал. Областные трудовые трибуналы состоят из судей, назначенных Прези­дентом с учетом той же пропорции. Конституционная поправ­ка № 24 1999 г. учредила вместо жунт (коллегий) по примире­нию и разрешению трудовых споров институт трудовых ста­рейшин, которые действуют в качестве единоличных судей по трудовым делам в местностях, где нет соответствующих юрисдикционных органов.

Органы избирательной юстиции — это Высший избира­тельный трибунал; областные избирательные трибуналы; из­бирательные судьи; избирательные жунты. Областной трибу­нал по избирательным делам находится в столице каждого штата и федерального округа. В задачу избирательных трибу­налов входит рассмотрение избирательно-правовых споров. Высший избирательный трибунал состоит из не менее чем семи членов, из которых три избираются тайным голосованием из состава Федерального верховного трибунала, а два — таким же образом из состава Высшего трибунала правосудия; ос­тальные двое судей назначаются Президентом республики из шести адвокатов, известных своими юридическими познания­ми и безупречной репутацией и указанных Федеральным вер­ховным трибуналом. Трибунал избирает своего председателя и вице-председателя из судей Федерального верховного трибу­нала и судью-контролера (о corregedor) из судей Высшего три­бунала правосудия.

Военная юстиция представлена Высшим военным трибу­налом, военными трибуналами и судьями, учреждаемыми законом. Интересен состав Высшего военного трибунала. Он вклю­чает 15 судей («министров»), назначаемых пожизненно Пре­зидентом республики после того, как его выбор будет одобрен Федеральным сенатом; трое судей подбираются из числа ад­миралов Военно-морского флота, четверо — из числа генера­лов Сухопутных войск и трое — из числа генералов Военно-воздушных сил, причем все они должны находиться на дей­ствительной службе и достигнуть наивысших постов по службе; пять судей назначаются из числа гражданских лиц — бразиль­цев старше 35 лет, из которых трое — адвокаты, известные познаниями в области права, безупречным поведением и име­ющие более 10 лет действительного профессионального ста­жа, один — военный судья и один — военный прокурор. Воен­ная юстиция компетентна рассматривать и разрешать дела о военных преступлениях, установленных законом.

Наконец, на низших ступенях судебной иерархии Союза, штатов, федерального округа и территорий учреждаются спе­циальные трибуналы, а также органы мировой юстиции по разбору гражданских дел небольшой сложности и уголовных дел небольшой общественной опасности. Такие суды были сна­чала учреждены в некоторых бразильских штатах, например, в Сан-Паулу и в Риу-Гранди-ду-Сул. Эти органы, состоящие из профессиональных или непрофессиональных судей, призваны примирять стороны, разрешать простые гражданские споры и дела о нарушениях уголовного характера небольшой опасности в соответствии с устной и суммарной процедурой.

Конституция содержит весьма подробные положения о прокуратуре, которая, как и в ряде других стран романс­кой системы права, именуется буквально «публичное мини­стерство» (о Ministerio Publico), хотя находится в составе не исполнительной, а судебной власти.

Прокуратура характеризуется как постоянный институт, осуществляющий юрисдикционную функцию государства; на нее возложена защита правопорядка, демократического режи­ма и незыблемых общественных и индивидуальных интересов. Институциональные принципы прокуратуры — единство, не­делимость и функциональная независимость. Согласно § 2 ст. 127 Конституции в редакции Конституционной поправки № 19 1998 г. прокуратуре гарантируется функциональная и ад­министративная автономия; она может при соблюдении поло­жений о бюджетном устройстве предлагать законодательной власти ввести или упразднить какие-либо свои должности или вспомогательные службы, замещаемые на основании публич­ного конкурса, политику в отношении оплаты и порядка про­хождения службы. Ее организация и деятельность регулиру­ются законом.

В организационном отношении прокуратура включает:

— прокуратуру Союза, которая, в свою очередь, имеет в своем составе федеральную прокуратуру; трудовую прокура­туру; военную прокуратуру; прокуратуру федерального окру­га и территорий;

— прокуратуры штатов.

Прокуратура Союза возглавляется Генеральным прокуро­ром республики, которого назначает Президент республики из ее профессиональному составу лиц старше 35 лет с одобрения абсолютного большинства Федерального сената сроком на два года с возможностью повторных назначений. Смещение Гене­рального прокурора республики производится по инициативе Президента абсолютным большинством Сената.

Для членов прокуратуры установлены гарантии и запре­ты, подобные тем, которые действуют для судей (пожизнен­ное назначение, несменяемость и пр.).

Прокуратуре принадлежит исключительное право возбуж­дения уголовных дел, а также право возбуждения гражданс­кого расследования и предъявления публичных гражданских исков для защиты публичного и общественного имущества, окружающей среды и других групповых и коллективных инте­ресов. Она осуществляет надзор за действительным соблюде­нием органами публичной власти и службами, с ней связанными, прав, гарантированных Конституцией, и принимает необходи­мые меры для их обеспечения. Прокуратура, далее, предъяв­ляет иски о неконституционности или вносит представления о вмешательстве Союза и штатов в случаях, предусмотренных Конституцией, осуществляет юридическую защиту прав и ин­тересов коренного населения и реализует некоторые другие конституционные функции и полномочия.

Публичная адвокатура. Этот институт отчасти на­поминает государственные советы, существующие во Фран­ции, Бельгии, Италии и других романских странах. Первона­чально он именовался Генеральной адвокатурой Союза, но Кон­ституционная поправка № 19 1998 г. переименовала его в заголовке соответствующего отдела главы о судебной власти, оставив прежний термин в тексте ст. 131. На публичную адво­катуру возлагается обязанность непосредственно или через свои органы представлять Союз в суде и вне его, что ранее входи­ло в компетенцию прокуратуры. Эта функция заимствована скорее из американского права. Схожесть с государственными советами публичной адвокатуре придает обязанность консуль­тировать и оказывать правовую помощь исполнительной влас­ти. Генеральная адвокатура Союза возглавляется Генеральным адвокатом Союза, назначаемым Президентом республики по его усмотрению из числа граждан старше 35 лет, известных своими познаниями в области права и безупречной репутацией. Прием на низовые должности в публичной адвокатуре произ­водится на основе публичного конкурса.

Однако по делам о взыскании налоговой задолженности представительство Союза возлагается на ведомство Генераль­ного уполномоченного по национальному имуществу (Procura-doria-Geral da Fazenda Nacional).

Адвокатура.Конституция в ст. 133 установила, что ад­вокат необходим для отправления правосудия и пользуется в рамках закона неприкосновенностью независимо от его дей­ствий и высказываний при осуществлении профессиональной деятельности.

Публичная защита. Как отмечено в ст. 134 Кон­ституции, это институт, имеющий важное значение для осу­ществления юрисдикционной функции государства. В порядке реализации права на юридическую помощь нуждающимся, пре­дусмотренного п. LXXIV ст. 5, он дает юридическую ориенти­ровку и обеспечивает защиту во всех инстанциях тем, кто в этом нуждается. Работающие в Публичной защите професси­оналы являются публичными служащими.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Счетный трибунал Союза
Хотя органы, осуществляющие внешний контроль финан­сово-экономической деятельности публичных органов, учреж­дений и организаций, именуются в Бразилии (как и в других романских странах) трибуналами, нормы о них помещены в конституциях Союза и штатов в главах о законодательной, а не о судебной власти. Поэтому мы рассматриваем такой феде­ральный орган отдельно от системы федеральной юстиции.

Счетный трибунал Союза состоит из 9 судей («министров»), назначаемых из числа бразильцев в возрасте от 35 до 65 лет, обладающих высокими моральными качествами, безупречной репутацией и признанными познаниями в юридической, бух­галтерской, экономической, финансовой области или в области публичной администрации и имеющих более 10 лет трудового стажа или действительной профессиональной деятельности, требующих применения названных знаний. Из состава Трибу­нала 1/3 назначается Президентом республики с одобрения Фе­дерального сената, при том что двое этих судей назначаются из состава прокуратуры при Трибунале, а 2/3назначаются Национальным конгрессом. Статус судей Трибунала примерно такой же, как у судей Высшего трибунала правосудия. Юрис­дикция этого Трибунала распространяется на всю национальную территорию.

При осуществлении внешнего контроля, возложенного на Национальный конгресс, Счетный трибунал Союза имеет сле­дующие полномочия:

— давать оценку отчетам, ежегодно представляемым Пре­зидентом республики, в предварительном заключении, кото­рое должно быть подготовлено в 60-дневный срок;

— выносить решения по отчетам, представляемым адми­нистраторами и прочими должностными лицами, несущими ответственность за публичные денежные средства, имущество и ценности органов прямой и косвенной администрации, вклю­чая фонды и общества, учрежденные и управляемые феде­ральной публичной властью, и выявлять тех, кто допустил убытки, растрату или любое иное нарушение, результатом которого стало причинение ущерба публичной казне;

— оценивать в целях регистрации законность актов о ком­плектовании персонала любого ранга в органах и организаци­ях прямой и косвенной администрации, учрежденных и управ­ляемых публичной властью, за некоторыми исключениями;

— проводить по собственной инициативе или по инициа­тиве Палаты депутатов, Федерального сената, какой-либо комиссии экспертов или следственной комиссии инспектиро­вание или аудиторские проверки бухгалтерского, финансово­го, бюджетного, операционного или имущественного характе­ра в административных организациях законодательной, испол­нительной или судебной власти и в других организациях, названных выше;

— осуществлять надзор за национальными счетами над­национальных предприятий, в капитале которых Союз прини­мает участие прямым или косвенным образом в соответствии с их учредительными договорами;

— осуществлять надзор за использованием всех средств, переданных Союзом по конвенциям, соглашениям, договоренностям или другим актам такого же характера штату, феде­ральному округу или муниципии;

— предоставлять информацию, запрашиваемую Нацио­нальным конгрессом, какой-либо из его палат или какой-либо из их соответствующих комиссий о бухгалтерском, финансо­вом, бюджетном, операционном и имущественном надзоре и о результатах проведенных аудиторских и инспекционных про­верок;

— применять в случае незаконности расходов или непра­вильности отчетов к ответственным лицам санкции, предусмот­ренные законом, который устанавливает в числе прочих санк­ций штраф, пропорциональный ущербу, причиненному казне;

— устанавливать срок, в течение которого орган или орга­низация должны в случае установления нарушения закона принять меры к его точному исполнению;

— приостанавливать, если это не было сделано, испол­нение оспариваемого акта, сообщая о своем решении Палате депутатов и Федеральному сенату. Если речь идет о контрак­те, о приостановлении его действия решает непосредственно Национальный конгресс, который немедленно предлагает ис­полнительной власти принять возможные меры. А если они этого не сделают, необходимые меры принимаются самим Трибуналом;

— делать представления компетентным властям о выяв­ленных неправильностях или злоупотреблениях.

Ежеквартально и ежегодно Трибунал направляет доклад о своей деятельности в Национальный конгресс.

Согласно § 2 ст. 74 Конституции любой гражданин, поли­тическая партия, ассоциация или профсоюз вправе согласно закону сообщать о неправильностях и незаконности в Счетный трибунал Союза.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 6. Политико-территориальное устройство. Публичная власть в субъектах федерации и на местах 1. Бразильский федерализм
Традиция существования федеративной формы государ­ства в Бразилии ведет свое начало лишь с 1890 г., когда в Учредительном собрании при выработке Конституции, всту­пившей в силу в следующем году, обсуждался этот вопрос. Федеративная модель политико-территориального устройства создавалась под влиянием примера США, хотя в то время вни­мание учредителей привлекали и некоторые аспекты швей­царского федерализма. Отличие от США состояло лишь в том, что последние объединили в составе федерации существовав­шие до того штаты, которые все были республиками, тогда как Бразилия преобразовывалась в федерацию из унитарной монархии.

Состав федерации. Согласно ст. 18 действующей Кон­ституции политико-административная организация Федератив­ной Республики Бразилии включает Союз, штаты, федераль­ный округ и муниципии, которые все пользуются автономией в рамках Конституции. Комментируя это положение, Г. Дэзэн отмечает, что Республика и Союз — не синонимы. Союз — это юридическое лицо публичного права с политической пра­воспособностью, которое во внутренних отношениях автоном­но, тогда как Республика суверенна*.

* См.: Dezen Junior G. Op. cit. P. 233.

В территориальном отношении страна непосредственно разделена на 26 штатов, федеральный округ, в котором нахо­дится столица страны — город Бразилиа (с 1960 г.), а также на три федеральные территории, подчиняющиеся центральной власти. С принятием Конституции 1988 г. территориальная структура была несколько реорганизована, в частности преж­ние федеральные территории Рорайма и Амапа обрели статус штатов. Наиболее многонаселенный штат — Сан-Паулу (более 34 млн.).

В отличие от США субъектами бразильской федерации являются не только штаты, но и федеральный округ.

Штаты могут объединяться с другими штатами, делиться, разъединяться, с тем чтобы присоединиться к другим, или об­разовывать новые штаты или федеральные территории с одоб­рения заинтересованного в этом населения путем плебисцита и принятия Национальным конгрессом дополняющего закона.

Конституция проводит детальное разделение соб­ственностиСоюза и штатов, ничего не говоря о собственно­сти муниципий. Этот вопрос регулируется конституциями штатов.

К собственности Союза относятся важнейшие объекты, необходимые для функционирования Бразилии как государства (ст. 20 Конституции), прежде всего весьма аморфная область: «то, что в настоящее время ему принадлежит или за ним может быть признано» (п. I); далее в названной статье идет более конкретное перечисление. Собственность Союза состав­ляют:

— незанятые земли, необходимые для защиты границ, фортификационных сооружений и военных строений, феде­ральных путей сообщения и сохранения окружающей среды, каковые устанавливаются законом;

— озера, реки и любые водные потоки, которые нахо­дятся на землях его владений или протекают по территории более одного штата, или служат границей с другими странами, или уходят на иностранную территорию, или приходят с нее, равно как береговые земли и речные отмели этих водных по­токов;

— речные и озерные острова, расположенные в погра­ничных с другими странами зонах, морские отмели, океанские и прибрежные острова, за исключением принадлежащих шта­там и муниципиям;

— природные ресурсы континентального шельфа и ис­ключительной экономической зоны;

— территориальное море;

— земли морского побережья и их приращения;

— возможные источники гидроэнергии;

— минеральные ресурсы, включая ископаемые;

— естественные подземные полости, археологические и доисторические места;

— земли, традиционно занимаемые индейцами.

Штатам, федеральному округу и муниципиям, органам пря­мой администрации Союза законом гарантируется участие в доходах от добычи нефти и природного газа, использования гидроресурсов для выработки электроэнергии и других природ­ных ресурсов соответствующей территории, континентально­го шельфа, территориального моря или исключительной эко­номической зоны либо от финансовой компенсации за их экс­плуатацию.

Сухопутная приграничная полоса шириной 150 км считает­ся основной для обороны национальной территории, и ее заня­тие и использование регулируются законом.

В собственность штатов входят также некоторые важ­ные объекты, но в значительно меньшем размере, чем отне­сенные к собственности Союза. В нее включены (ст. 26) поверх­ностные или подземные воды, текущие, выходящие на по­верхность или собранные в водохранилище, за исключением в последнем случае появляющихся в результате публичных ра­бот, осуществляемых Союзом; зоны на океанических или при­брежных островах, которые являются владением штатов, за исключением находящихся во владении Союза, муниципий или третьих лиц; речные и озерные острова, не принадлежащие Союзу; незанятые публичные земли, исключая принадлежа­щие Союзу.

Важнейший вопрос любой федерации — разграниче­ние компетенциимежду центром и субъектами — в Бразилии решен все же на европейский манер, а именно по примеру ФРГ принят принцип так называемого кооператив­ного федерализма. Конституция1988 г. предусматривает четыре вида компетенции: общесоюзную, совместную, конкурирую­щую и остаточную, принадлежащую штатам. Согласно § 1 ст. 25 «компетенция, осуществление которой им не запрещено на­стоящей Конституцией, остается за штатами».

Любопытно, что Конституция выделяет две части союзной компетенции (ст. 21 и 22): предметы ведения и полномочия административного характера и предметы ведения, по кото­рым только Союз может законодательствовать.

К первой части относятся такие, как поддержание отно­шений с иностранными государствами и участие в междуна­родных организациях, объявление войны и заключение мира, обеспечение национальной обороны, в случаях, предусмотрен­ных дополняющим законом, разрешение иностранным войскам прохода через национальную территорию или временного пребы­вания на национальной территории, объявление военного положе­ния, состояния защиты и федерального вмешательства, раз­решение производства военных материалов и торговли ими и осуществление соответствующего надзора, эмиссия денег и др.

Вторая часть предусматривает исключительное право Союза издавать законы по таким вопросам, как гражданское, торговое, уголовное, процессуальное, избирательное, аграр­ное, морское, воздушное, космическое и трудовое право, экс­проприация, гражданские и военные реквизиции в случае неизбежной опасности и во время войны; воды, энергетика, информатика, телекоммуникации и радиовещание, почтовая служба, денежная система, система мер и весов, пробы и га­рантийное содержание металлов, внешняя и междуштатная торговля, основные направления национальной политики в области транспорта, гражданство (в обоих смыслах) и натура­лизация, коренные народы и др.

Конституция (ст. 23) установила совместную сферу компе­тенции Союза, штатов, федерального округа и муниципий, при осуществлении которой должно обеспечиваться сотрудни­чество между ними, а также сбалансированное развитие и благосостояние на национальном уровне. К совместной сфере отнесены забота об охране Конституции, законов и демокра­тических институтов и сохранении публичного имущества, обеспечение здравоохранения и публичной помощи, защита и гарантирование прав инвалидов, охрана документов, трудов и другого имущества, имеющих историческую, художественную и культурную ценность, памятников, естественных пейзажей особой ценности и археологических мест, предоставление воз­можностей для доступа к культуре, образованию и науке, охрана окружающей среды и борьба с загрязнением во всех его формах, сохранение лесов, фауны и флоры, поощрение сельскохозяйственного производства и организация снабжения продовольствием и др. Формы сотрудничества в этой сфере регулируются дополняющим законом.

К конкурирующей компетенции Союза, штатов и феде­рального округа (ст. 24) отнесено право издавать законы по таким вопросам, как налоговое, финансовое, пенитенциарное, экономическое и градостроительное право, бюджет, торговые палаты (жунты), производство и потребление, леса, охота, рыбная ловля, фауна, охрана природы, защита почвы и есте­ственных ресурсов, охрана окружающей среды и контроль за загрязнением и прочие, во многом входящие в совместную сферу компетенции. В сфере конкурирующего законодатель­ства компетенция Союза ограничивается изданием норм обще­го характера, что не исключает дополнительной компетенции штатов. Кроме того, при отсутствии федеральных норм обще­го характера штаты осуществляют полную законодательную компетенцию с тем, чтобы учитывать свои особенности, одна­ко их законы не должны противоречить федеральным.

Конституция особо урегулировала распределение ком­петенции в налоговой сфере (ст. 145—162), что представляет значительный интерес, однако изложение этих по существу финансово-правовых норм здесь невозможно в силу их весь­ма большого объема.

Что до исключительной компетенции штатов, то, не­смотря на ее отмеченный остаточный характер (практически здесь мало что остается), Конституция все же некоторые пол­номочия записала за ними выраженным образом (§ 2 и 3 ст. 25). Так, им принадлежит право управления местными службами магистрального газа непосредственно или посредством предо­ставления концессий, однако регулирование этих отношений должно осуществляться исключительно законом: Конституционная поправка № 5 1995 г. запретила регулировать эти отно­шения временными мерами. Дополняющими законами штаты могут учреждать метрополитенские регионы, городские агло­мерации и микрорегионы, образуемые путем группирования расположенных по соседству муниципий с тем, чтобы интег­рировать организацию, планирование и исполнение публич­ных функций, представляющих общий интерес.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Органы публичной власти штатов
Конституция 1988 г. в ст. 11 переходных положений пред­писала, что каждое законодательное собрание, наделенное учредительной властью, выработает конституцию штата в тече­ние одного года, считая со времени промульгации федеральной Конституции, в соответствии с принципами, ею установленны­ми. Такие акты были выработаны.

Конституция четко установила и систему органов государ­ственной власти в штатах. Эта система унифицирована во всей стране и во многом «списана» с федеральной системы. В каж­дом штате действует однопалатное законодательное собрание; губернатор штата является главой правительства.

Даже число членов законодательных собраний штатов определяется федеральной Конституцией. Оно равно троек­ратному числу представителей штата в Палате депутатов, а когда достигает 36, то увеличивается на столько депутатов, на сколько число федеральных депутатов от штата больше 12. Например, если штат представлен в федеральной Палате де­путатов 20 депутатами, его законодательное собрание состо­ит из 68 членов. Мандат депутатов законодательного собрания длится четыре года; правила федеральной Конституции при­меняются к ним в отношении порядка избрания, неприкосно­венности, иммунитета, вознаграждения, утраты мандата, ухода в отставку, препятствий к осуществлению мандата и службы в Вооруженных силах. Нельзя отказать в демократичности нор­ме § 2 ст. 27, согласно которой вознаграждение депутатов штата устанавливается законодательным собранием в течение каж­дой легислатуры на следующую легислатуру максимально в 75% от вознаграждения, установленного для федеральных депутатов, с соблюдением предусмотренных Конституцией ограничений (в редакции Конституционных поправок № 1 1992 г. и № 19 1998 г.).

Законодательное собрание принимает свой внутренний регламент, располагает полицией и административными служ­бами своего секретариата и назначает на соответствующие должности. Законодательный процесс штата включает среди прочего народную инициативу, регулируемую законом.

Исполнительная власть в штате принадлежит губернато­ру и вице-губернатору, избираемым на четыре года. Их выбо­ры проводятся в том же порядке, что и выборы Президента республики.

Штаты имеют собственную судебную систему, действую­щую на основе принципов, установленных федеральной Кон­ституцией. Компетенция трибуналов определяется конститу­циями штатов; закон о судебной организации принимается по инициативе трибунала правосудия штата (т. е. высшего судеб­ного органа штата). По его же предложению законом штата может создаваться военная юстиция штата, представляемая в первой инстанции советами правосудия и во второй инстанции — самим трибуналом правосудия или военным трибуналом пра­восудия в штатах, где военная полиция насчитывает более 20 тыс. человек. Военная юстиция штата компетентна возбуж­дать дела и выносить решения в отношении служащих военной полиции и военизированной пожарной охраны за совершение воинских преступлений, установленных законом; соответству­ющему суду принадлежит право лишать постов и офицерских дипломов, а также званий военнослужащих рядового и сер­жантского состава.

Например, в штате Минас-Жерайс учреждены Трибунал правосудия, трибуналы первой инстанции (Tribunals de Alada), Военный трибунал и военные судьи, трибуналы присяжных, органы мировой юстиции.

Важным элементом судебной организации штатов является возможность обжалования в суды по мотивам неконституцион­ности законов или иных нормативных актов штата либо муни­ципии по отношению к конституции штата; причем § 2 ст. 125 федеральной Конституции запрещает ограничивать возмож­ность оспаривания по таким мотивам правом обращаться толь­ко в один орган.

Для разрешения земельных споров трибунал правосудия назначает судей со специальным статусом, обладающих ис­ключительной компетенцией в аграрной области.

Прокуроры штатов, федерального округа и территорий подбираются по списку с троекратным числом кандидатур из числа профессионалов в соответствии с относящимися к ним предписаниями закона. Это делают генеральные прокуроры ука­занных единиц, назначаемые губернаторами на два года с пра­вом однократного переназначения. Они могут быть уволены по решению абсолютного большинства членов законодательного собрания.

Функции публичной адвокатуры на уровне штатов и фе­дерального округа возложены на уполномоченных, чьи долж­ности также замещаются на основе публичного конкурса. Они
осуществляют, с участием Ордена адвокатов Бразилии на всех стадиях, юридическое представительство и юридическое кон­сультирование субъектов федерации. Этим уполномоченным гарантируется стабильность их положения после оценки дея­тельности за три года на основании подробного отчета о ее проверке.

Изложенные в п. 4 предыдущего параграфа положения союзной Конституции применяются к организации, составу и контролю счетных трибуналов штатов и федерального окру­га, а также к счетным трибуналам и счетным советам муни­ципий. Счетные трибуналы штатов состоят из 7 советников.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Муниципии, федеральный округ и территории
Штаты состоят из муниципий, которых в стране на­считывается около 5 тыс. Им предоставляется право самосто­ятельного управления во всем, что касается их интересов. На­пример, согласно ст. 144 Конституции штата Сан-Паулу 1989 г. муниципии обладают «политической, административной и фи­нансовой автономией и имеют право самоорганизации в соот­ветствии с органическим законом на основе принципов, уста­новленных федеральной и настоящей Конституциями». Феде­ральная же Конституция установила для муниципий, как и для штатов, достаточно жесткие требования в отношении прин­ципов организации, порядка управления, порою весьма дета­лизированные. В зарубежных конституциях в отношении мес­тного самоуправления обычно устанавливаются лишь самые общие нормы, без каких-либо деталей. Конституция Брази­лии не следует общей тенденции.

Создание муниципии, вхождение ее в состав другой, сли­яние муниципий или выделение муниципии из другой осуще­ствляются законом штата в рамках периода, определенного федеральным дополняющим законом, и зависят от предвари­тельного плебисцита, проводимого в затрагиваемых муниципи­ях после распространения материалов о муниципальной жиз­неспособности, представленных и опубликованных согласно закону (§ 4 ст. 18 Конституции в редакции Конституционной поправки № 15 1996 г.).

Статус муниципии детально регулируется ее органичес­ким законом, голосуемым дважды с интервалом по меньшей мере в 10 дней и одобряемым 2/3членов муниципального со­вета, который этот закон промульгирует в соответствии с прин­ципами, установленными федеральной Конституцией и кон­ституцией соответствующего штата. Другими словами, сами муниципии определяют свое положение; главное — этот ста­тус не должен противоречить вышестоящему законодатель­ству.

В компетенцию муниципии входят такие полномочия, как законодательствование по вопросам, представляющим мест­ный интерес, дополнение законодательства федерального и штатов, когда в этом имеется необходимость, установление и сбор налогов в пределах своей компетенции, образование, организация и упразднение округов в соответствии с законом штата, организация и управление непосредственно или с при­менением режима концессии или разрешения публичными службами местного значения, включая общественный тран­спорт, имеющий существенное значение, реализация в техни­ческом и финансовом сотрудничестве с Союзом и штатом до­школьного воспитания и основного обучения, обеспечение служб здравоохранения для населения и др.

В муниципии избирается ее законодательный орган — муниципальная палата, состоящая из советников (os Verea dores). Их число зависит от численности населения муниципии и колеблется от 9 в муниципиях с числом жителей менее 1 млн. до 55 в муниципиях с числом жителей более 5 млн.

Центральной фигурой в муниципальном управлении явля­ется префект — глава местной администрации. Префект, вице-префект и муниципальные советники избираются на четыре года путем прямых выборов одновременно по всей стране. Вы­боры проводятся в первое воскресенье октября года, пред­шествующего новому мандатному периоду, который начина­ется 1 января.

На местном уровне, как и на центральном, действует та же демократическая норма о вознаграждении должностных лиц, поскольку вознаграждение префекта, вице-префекта и муниципальных советников устанавливается муниципальной палатой в течение каждой легислатуры на следующую легис­латуру, а не на текущую, т. е. не для самих себя, причем вознаграждение советников регулируется упомянутой Консти­туционной поправкой № 19 1998 г., а также Конституционной поправкой № 25 2000 г. Муниципальные советники пользуются неприкосновенностью и не несут ответственности за свои мне­ния, выступления и голосования при осуществлении ими своего мандата и в пределах своего избирательного округа. Положе­ния о несовместимости должностей для муниципальных совет­ников такие же, как и предусматриваемые Конституцией в отношении членов Национального конгресса, а конституциями штатов — в отношении членов законодательных собраний.

Муниципальная палата сама организует свою законода­тельную и надзорную деятельность. Федеральная Конституция обязывает ее сотрудничать с представительными органами дру­гих уровней в муниципальном планировании, а также предус­матривать в статусе муниципии институт народной инициати­вы (по меньшей мере 5% избирательного корпуса) в отноше­нии проектов законов, представляющих особый интерес для муниципии, города или округа.

Федеральный округ, на территории которого нахо­дится столица страны — город Бразилиа, имеет несколько иной статус; его деление на муниципии запрещено; федеральный округ делится на округа и управляется на основе органическо­го закона, принимаемого его Законодательной палатой голо­сованием в два тура с интервалом не менее 10 дней и одобря­емого 2/3 ее членов; она же этот закон промульгирует. Феде­ральный округ обладает законодательной компетенцией, закрепленной за штатами и муниципиями. Выборы Губерна­тора и Вице-губернатора проводятся в том же порядке, что и выборы Президента и Вице-президента страны, а депутаты Законодательной палаты избираются одновременно с губерна­торами и депутатами в штатах, причем на тот же срок. Число депутатов Законодательной палаты определяется по тем же правилам, что и число членов законодательных собраний в штатах.

Федеральные территорииподчинены, как отме­чалось, непосредственно Союзу. Административная и судебная организация территорий каждый раз устанавливается законом; они могут делиться на муниципии, к которым применяются, когда в этом есть необходимость, положения, относящиеся ко всем другим муниципиям. В федеральных территориях, на­считывающих более 100 тыс. жителей, кроме губернатора, назначаемого согласно Конституции, действуют судебные органы первой и второй инстанции, члены прокуратуры и федеральные публичные защитники, а также избирается территориальная палата с решающей компетенцией.

Бразилия не осталась в стороне от последних тенденций в организации государственной территории, в частности регионализации. Конституция содержит на этот счет специальные нормы о возможности организации регионов(ст. 43). В административных целях Союз может организовывать свои дей­ствия в одном и том же геоэкономическом и социальном ком­плексе для того, чтобы содействовать его развитию и сокра­щать региональное неравенство.

Дополняющим законом устанавливаются условия для ин­теграции в регионы развития и состав региональных органов, которые должны исполнять региональные планы, являющиеся частью национальных планов экономического и социального развития и принимаемые одновременно с последними. Регио­нам могут предоставляться государством некоторые льготы, которые могут, в частности, включать равенство в отношении тарифов, фрахта, страхования и других элементов стоимости и цены, устанавливаемых органами государственной власти; ставки привилегированного процента на финансирование при­оритетных видов деятельности; освобождение от налогов, их сокращение или временную отсрочку в уплате федеральных налогов, взимаемых с физических или юридических лиц; при­оритетность в экономической и социальной эксплуатации вод­ных потоков и водных массивов, находящихся в резерве или могущих быть в регионах с малым поступлением воды, в которых периодически бывает засуха.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Федеральное вмешательство
В принципе Союз не может вмешиваться в дела штатов илифедерального округа, однако в ст. 34 Конституции установлены весьма обширные исключения от совершенно конкретных до самых расплывчатых. Целями федерального вмешательства (интервенции) являются:

— поддержание национальной целостности, отражение иностранного вторжения или вторжения одного субъекта фе­дерации в другой;

— прекращение серьезных нарушений общественного по­рядка, гарантирование свободного функционирования властей в субъектах федерации;

— реорганизация финансов субъекта федерации, который приостановил в течение более чем двух последовательных лет платежи по долгам, за исключением случаев форс-мажорных обстоятельств, прекратил передачу муниципиям доходов по налогам, установленным федеральной Конституцией, в сроки, определенные законом;

— обеспечение исполнения федерального закона, судеб­ного приказа или решения;

— принуждение к соблюдению следующих конституцион­ных принципов: республиканской формы правления, предста­вительной системы и демократического режима, прав челове­ка, муниципальной автономии, представления отчетов прямой и косвенной публичной администрации, обращения минималь­но требуемых доходов от налогов штата на нужды поддержания и развития школьного обучения (последнее включено Консти­туционной поправкой № 14 1996 г.).

Согласно ст. 35 Конституции штат не вмешивается в дела муниципий, равно как Союз не вмешивается в дела муници­пий, находящихся в федеральных территориях. Но и здесь пре­дусмотрены случаи, когда вмешательство допустимо. Эти слу­чаи следующие:

— неплатежи по долгам в течение последовательных двух лет, кроме форс-мажорных обстоятельств;

— непредставление предусмотренных законом отчетов;

— неассигнование минимально требуемых муниципальных доходов на поддержание и развитие школьного обучения;

— вынесение трибуналом правосудия предупреждения для обеспечения соблюдения принципов, указанных в консти­туции штата, или для исполнения закона, судебного приказа или решения.

Принятие решения о вмешательстве для гарантирования свободного функционирования ветвей власти в субъекте феде­рации зависит от требования законодательной или исполнитель­ной власти, в отношении которых совершается принуждение или которым чинятся препятствия, или от требования Феде­рального верховного трибунала, если принуждение осуществ­ляется в отношении судебной власти. В случае неповиновения приказу или решению суда декрет о вмешательстве издается по требованию Федерального верховного трибунала, Высше­го трибунала правосудия и Высшего избирательного трибунала, адля обеспечения соблюдения конституционных принци­пов — по предупреждении Федеральным верховным трибуналом после соответствующего представления Генерального проку­рора республики. Наконец, такое вмешательство может осу­ществляться по предупреждении Высшим трибуналом право­судия после соответствующего представления Генерального прокурора республики в случаях отказа исполнять федераль­ный закон. Декрет о вмешательстве, который специально ука­зывает сферу, продолжительность и условия осуществления и назначает, когда в этом есть необходимость, лицо, осуществ­ляющее вмешательство (интервентора), передается на одобре­ние Национального конгресса или законодательного собрания штата в течение 24 часов. Если эти органы не заседают, то они созываются на внеочередное заседание в течение 24 часов. В случаях принуждения к исполнению федерального закона, судебного приказа или решения и принуждения к соблюдению конституционных принципов мнение Национального конгресса или законодательного собрания не является необходимым, а декрет ограничивается приостановлением исполнения спорного акта, если такая мера является достаточной для нормализации положения. Когда основания вмешательства отпадают, то влас­ти, отстраненные от своих обязанностей, к ним приступают, исключая случаи, когда этому препятствуют положения закона.
    продолжение
--PAGE_BREAK--Контрольные вопросы и задания
1. Найдите характерные черты Конституции Бразилии 1988 г., отличающие ее от Конституции США и европейских консти­туций.

2. Попробуйте выявить заимствования, содержащиеся в Конституции Бразилии, из конституционного законодательства США и стран Западной Европы.

3. Перечислите специфические для Бразилии черты кон­ституционного статуса человека и гражданина.

4. В каком соотношении находятся провозглашенные в Конституции 1988 г. права и свободы с аналогичным институ­том, регулируемым нормами международного публичного пра­ва. Что понимается под принципом «открытого списка»?

5. Подвергается ли в Бразилии существование политичес­ких партий каким-либо конституционным ограничениям?

6. Каковы особенности взаимоотношений между тремя вет­вями власти в Бразилии?

7. Почему Бразилию иногда называют суперпрезидентской республикой?

8. Сравните процедуру досрочного смещения Президента в Бразилии и США.

9. Совпадает ли статус Национального конгресса Бразилии со статусом парламентов классических президентских респуб­лик (в США, например)?

10. Сравните порядок назначения и смещения Генерально­го прокурора в Бразилии и России.

11. В чем особенности территориальной структуры Брази­лии? Сравните ее с территориальной структурой США, Гер­мании и России.

12. Каковы особенности федерализма в Бразилии? Чем бразильский федерализм отличается от американского, гер­манского и российского федерализма?

13. По какой модели — англосаксонской или европейской континентальной — строится местное управление в Бразилии? Укажите подтверждающие ваше суждение признаки.

14. Назовите существующие в зарубежных странах инсти­туты, похожие на институт федерального вмешательства в Бразилии?

15. Каковы особенности конституционного контроля в Бра­зилии? Какая модель конституционного контроля используется в Бразилии — традиционная (американская) или европейская?

16. Как оценить множественность систем юстиции (общая, военная, избирательная, трудовая), существующую в Брази­лии? Где еще существует подобная полисистемность?
Литература
Конституции государств Американского континента. Т. I. М.: Иностр. литература, 1959.

Конституция Федеративной Республики Бразилии // Пра­во и жизнь. 1998. № 16.

Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М: ВЕК, 2000.

Конституции зарубежных государств. Американский кон­тинент. Аргентина, Бразилия, Канада, Мексика, США. Ереван: Мхитар Гош, 1998.

Законодательные акты о гражданстве. Т. 2—3 (т, 2: Страны Америки; т. 3: Страны Азии, Океании, Австралии). М.: Терра 1993.

Автономов А. С. Конституционное регулирование полити­ческой системы Бразилии: история и современность. Учебное пособие. М.: МГИМО, 1991.

Антонов Ю. А. Бразилия: армия и политика. М.: Наука, 1973.

Бразилия: тенденции экономического и социально-полити­ческого развития. М.: Наука, 1983.

Латинская Америка. Политические партии и социальные движения. Т. 1—3. М.: ИЛА РАН, 1993—1994.

Разумович Н. Н. Государственный строй Бразилии. М.: Госюриздат, 1959.

Разумович Н. Н. Кто и как правит в Латинской Америке. М.: Наука, 1968.
Глава XII. Основы государственного права Китая § 1. Конституция Китая 1. Конституционное развитие
У Китая довольно бурная конституционная история.

К началу XX в. Китай все еще сохранял феодальную госу­дарственность с традиционной бюрократической организацией власти. Отношения между Императором, народом и чиновниче­ством формально выглядели следующим образом. Император (Богдыхан) рассматривался как «сын Неба», выражающий его волю и призванный по-отечески заботиться о народе и чинов­ничестве, причем последнее составляло особую часть китайс­кого общества. Характерно в этом смысле высказывание, ко­торое встречалось в манифестах при вступлении на престол Императора: «Правление империей поручено одному мне Не­бом и моими предками, и я рассматриваю счастье моего наро­да и моих чиновников как свое собственное»*. Управлявшая страной маньчжурская императорская династия Дайцинов не стремилась к реформам, в частности и потому, что исходила из превосходства собственного опыта над европейским. Поэто­му в Китае в отличие, например, от соседней Японии движе­ния к конституционному строю в XIX в. не наблюдалось. Одна­ко ситуация изменилась в начале XX в.: неудачные войны с европейскими странами и с Японией, а также восстания насе­ления заставили правительство осознать необходимость реформ. Европейский конституционный опыт был изучен специально посланной для этого в Европу комиссией.

* Китайские манифесты // Восточное обозрение. 1887. № 19. С. 6.

Императорским указом от 20 августа 1906 г. возвещалось о предстоящем введении конституционного правления и соот­ветствующих подготовительных мерах. Строго говоря, именно данный документ следует считать первым камнем в фундамен­те китайской конституционной истории. Затем последовала серия императорских указов, направленных на создание условий для конституционного правления. Были приняты следую­щие меры:

— учреждена Конституционная палата (16 октября 1906 г.),

— уточнены подготовительные меры (17 сентября 1907 г.),

— определены общие основания конституционных зако­нов, условия и порядок избрания членов парламента и меро­приятия до его открытия (27 августа 1908 г.),

— утверждено Положение о Конституционной палате (3 июня 1909 г.).

В этих и некоторых других актах Императором и его ок­ружением была намечена программа преобразований, рассчи­танная на 9 лет (с 1908 по 1916 г.) и предшествующая откры­тию парламента. По этим проектам вся полнота верховной вла­сти должна была принадлежать Императору, а парламент был задуман как совещательный орган. До созыва парламента был создан особый совещательный орган — Конституционная палата. Несмотря на столь многообещающее название, кон­ституционные вопросы этот государственный орган рассмат­ривать не мог, но на его рассмотрение представлялись бюд­жет, установление налогов, заключение займов, издание но­вых законов и отмена старых, а также иные вопросы по распоряжению Императора. В состав Конституционной палаты входили три категории лиц: 1) выборные, утверждаемые вер­ховной властью (16 человек, принадлежавших к император­ской фамилии; 12 представителей титулованных маньчжурс­ких и китайских фамилий; 6 представителей от дальних род­ственников императорской фамилии; 14 князей и дворян от окраин Китая — Монголии, Тибета и Восточного Туркестана, а также 10 представителей науки и 10 обладателей наиболь­шего капитала); 2) назначаемые высшими правительственными учреждениями с утверждением их верховной властью (32 чи­новника от министерств и высших правительственных учреж­дений); 3) выборные от населения, утверждаемые самой Па­латой (100 представителей из среды членов провинциальных земских собраний, избираемых последними). Всего Палата на­считывала, таким образом, 200 членов*. Половина состава Кон­ституционной палаты, следовательно, не только представ­ляла знать, но и являлась верхушкой правящей элиты, и в определенной степени парадоксально; что Конституционная палата сразу начала требовать сокращения подготовительного периода и созыва парламента. На наш взгляд, это показывает, что даже элита была недовольна проводимой двором полити­кой. Конституционные реформы были половинчатыми: прави­тельство хотело только придать видимость конституционного правления, но не собиралось выпускать власть из своих рук. Поэтому представительный орган был задуман как совещатель­ный, а вся полнота власти должна была по-прежнему принад­лежать правящей верхушке и ее администрации.

* См.: Вестник Азии. 1910. № 6. С. 62.В октябре 1911 г. в Китае началось восстание, которое переросло в революцию. Казна была пуста, генералитет и офи­церство не проявляли рвения в защите монархии, революци­онная армия одерживала победы. Конституционная палата сроч­но подготовила проект Основных законов, который был утвер­жден 2 октября 1911 г. Революционеры были амнистированы и признаны политической партией, но это не остановило рево­люцию. В ответ на решения Императора революционеры обна­родовали Временное положение о Китайской Республике и приняли решение о созыве в Шанхае революционного парла­мента. Представители маньчжурской династии чувствовали, что теряют власть, и вопрос состоял уже даже не в том, как ее сохранить, а в том, как ее утратить с наименьшими потерями.

Была издана целая серия указов, посвященных этому. Важнейшим из них является указ от 15 декабря 1911 г., кото­рым вдовствующая Императрица объявила народу, что при­знает за самой нацией право принимать решение о будущем устройстве Китая. В указе от 21 января 1912 г. было выражено согласие на провозглашение республики, но в связи с этим проявлялась и обеспокоенность судьбой храма предков, импе­раторской усыпальницы и судьбой членов императорской фа­милии. 30 января вышли три последних указа маньчжурской династии. Первый передавал верховную власть народу и одоб­рял введение конституционной республиканской формы прав­ления; второй содержал условия отречения Дайцинской дина­стии от трона, третий поручал должностным лицам принять меры к охране порядка и спокойствия в переходное время. Главой республиканского Правительства объявлялся Юань Шикай, который ранее был главнокомандующим император­скими карательными войсками и председателем императорско­го Совета министров. Следует отметить, что революционное Правительство поддержало эту кандидатуру, но при этом оно объясняло компромисс неустойчивостью и сложностью полити­ческой ситуации.

10 марта 1912 г. Юань Шикай был провозглашен Прези­дентом Китайской Республики, а на следующий день Национальный совет в Нанкине принял Конституцию. Она состоя­ла из семи разделов, охватывающих 56 статей. Первый раздел содержал общие положения, второй был посвящен правам и обязанностям граждан, третий, четвертый и пятый регулиро­вали статус соответственно парламента, Президента и Прави­тельства, шестой — общие основы судебной власти, седьмой включал дополнительные положения о созыве Национального собрания и выработке постоянной Конституции. Конституция объявляла Китай республикой, в которой суверенитет принад­лежит всей нации (ст. 1, 2). Государственная власть должна была осуществляться Временным национальным советом, Президен­том, Кабинетом и судебными органами. По форме правления создавалась парламентарная республика, причем полномочия исполнительной власти были сильно ограничены, поскольку имевшие сильные позиции в парламенте революционеры стре­мились уменьшить влияние Юань Шикая.

Эта Конституция страдала целым рядом недостатков, но главным из них, видимо, было форсированное введение запад­ных образцов организации государства. В условиях сложной по­литической ситуации это привело к противостоянию Правитель­ства, возглавляемого Юань Шикаем, и парламента, в котором сильные позиции имело созданное революционно-демократичес­ким лидером Сунь Ятсеном в 1912 г. объединение левых сил — Гоминьдан (Националистическая партия). Конфликт закончился изданием президентского декрета о признании партии Гоминь­дан антигосударственной и мятежной, а парламент, в котором в результате этого не стало кворума, прекратил существование. Юань Шикай издал целый ряд декретов, направленных на ук­репление режима личной власти, а также создал специальный совещательный орган по подготовке проекта новой Конституции. Проект был подготовлен и 1 мая 1914 г. утвержден.

Новая Конституция наделила Президента широкими пра­вами, исполнительная власть была сконструирована по амери­канскому образцу, а двухпалатный парламент заменен однопа­латным. Стремясь максимально упрочить и усилить свою власть, Юань Шикай попытался даже на волне антияпонских настро­ений восстановить монархию и стать императором. Он начал проводить для этого подготовительные мероприятия, но по­мешало отрицательное отношение Японии, России, Велико­британии, Франции и других стран, а также вновь вспыхнув­шее в Китае восстание. Попытки Юань Шикая достичь согла­шения с восставшими и сохранить при этом власть не имели успеха, и ему пришлось уйти с президентской должности.

Последующие бурные внутренние и внешние политичес­кие события привели к противостоянию правительственного Севера и революционного Юга, которое оказало существенное влияние на конституционную историю.

Следующая китайская Конституция была принята 10 ок­тября 1923 г. Она содержала преамбулу, 13 разделов (охваты­вавших 141 статью), многие из которых представляли собой нововведения в китайское конституционное право (разд. X о законе, разд. XI о финансах, разд. XII о местном управлении и др.). Избираемый парламентом Президент был наделен пра­вом роспуска парламента, а участие парламента в формиро­вании Правительства сводилось к утверждению кандидатуры Премьера. Данная Конституция не отличалась какой-либо «ки­тайской спецификой» и была компиляцией западных образцов.

Политическая ситуация в стране в этот период во многом определялась борьбой за власть, в которой преимущество по­лучила партия Гоминьдан. Сформированное данной партией национальное правительство опубликовало Программу госу­дарственного переустройства, построенную на основе идей Сунь Ятсена о «трех народных принципах» и «пяти властях». Три народных принципа — народное благоденствие, народо­властие и национализм — рассматривались в программе как важнейшие элементы переустройства.

Народное благоденствие объявлялось первым и самым важ­ным из трех элементов. В ст. 2 Программы указывалось: «Учи­тывая неотложные потребности народа в отношении пищи, одежды, жилища и средств сообщения, правительство долж­но сотрудничать с народом в целях улучшения сельского хо­зяйства и развития текстильной промышленности, с тем что­бы народ имел достаточные возможности питаться и одевать­ся, в целях постройки большого количества жилых помещений всякого рода, с тем чтобы он мог жить в них с удобствами, и в целях постройки и починки дорог и каналов, с тем чтобы об­легчить передвижение»*.

* Программа государственного переустройства (1 апреля 1924 г.) // Кон­ституции буржуазных стран. Т. III. M., 1936. С. 87.

Принцип народовластия раскрывался следующим образом: «Чтобы сделать народ способным к пониманию политических вопросов, правительство должно дать ему образование и руко­водить им так, чтобы он знал, как осуществлять свои права выборов, отзыва должностных лиц, инициативы и референдума»*.

* Там же.Содержание национального принципа получило следующее толкование: «Правительство должно покровительствовать и помогать национальным меньшинствам страны (маньчжурам, монголам, тибетцам и др.), с тем чтобы они оказались в состо­янии осуществлять свое право на самоопределение и самоуп­равление, сопротивляясь иностранному притеснению и втор­жению. В то же время правительство должно пересматривать договоры, заключенные с иностранными государствами в ви­дах обеспечения национальной независимости и международ­ного равноправия»*.

* Программа государственного переустройства (1 апреля 1924 г.) // Кон­ституции буржуазных стран. Т. III. С. 88.Переустройство страны предполагалось проводить посте­пенно, в три этапа, которым соответствовали три периода: период военной власти, период политической опеки и период конституционного правления.

В период военной власти в стране должен был существо­вать (и существовал) военный режим. Главной его целью было подавление сопротивления внутри страны и распространение принципов Гоминьдана (ст. 6 Программы). После установления «порядка в стране» предполагалось наступление периода полити­ческой опеки, во время которого правительство должно было посылать «образованных и выдержавших экзамены должност­ных лиц» для подготовки народа к местному самоуправлению. Для признания готовности народа к самоуправлению он должен был отвечать целому ряду требований, в том числе «научиться применять революционные принципы». Предполагался посте­пенный переход к самоуправлению: сначала в отдельных окру­гах, после установления самоуправления во всех округах про­винции — самоуправление на уровне провинции и т. д. Пере­ход к самоуправлению означал и переход к третьему этапу — периоду конституционного правления, когда народ (соответ­ственно округа, провинции) получал возможность участия в выборах, отзыве, референдуме и право инициативы.

Существенной новеллой для конституционного права было положение о пяти властях. Исходя из идей Сунь Ятсена о том, что в условиях Китая традиционное западное разделение на три ветви власти должно быть дополнено еще двумя — экза­менационной и контрольной властями, устанавливалось, что в начале конституционного периода центральное правительство должно завершить установление пяти палат (юаней) для осу­ществления пяти властей в следующем порядке: 1) Исполнительная палата, 2) Законодательная палата, 3) Судебная пала­та, 4) Экзаменационная палата и 5) Контрольная палата (ст. 19).

В 1928 г. было объявлено об окончании периода военной власти и начале периода политической опеки, который должен был продолжаться шесть лет — с 1930 по 1935 гг. Постоянный комитет Гоминьдана принял в октябре 1928 г. Программу по­литической опеки, согласно которой политическая власть в стране должна была осуществляться Национальным конгрес­сом Гоминьдана, а в период между его сессиями — Централь­ным исполнительным комитетом (ЦИК) Гоминьдана. Осуществ­ление пяти властей было поручено Правительству, руковод­ство и контроль над которым осуществляло политбюро ЦИК Гоминьдана.

В конце 20-х гг. на части территории страны под воздей­ствием Коммунистического Интернационала — международно­го объединения коммунистов, находившегося под фактическим руководством советских большевиков, китайские коммунисты организовали советские районы, власть в которых не подчи­нялась центру и была организована на тех же принципах, что и власть в тогдашнем Советском Союзе. По существу началась гражданская война между коммунистами и Гоминьданом, длив­шаяся с перерывами 20 лет.

В дальнейшем государственный строй Китая (кроме совет­ских районов) оформляла Временная конституция для пе­риода политической опеки, принятая в 1931 г. на «конферен­ции народных представителей». В этом акте устанавливалось, что в течение периода политической опеки Национальный кон­гресс Гоминьдана будет осуществлять верховную власть от имени Национального народного собрания (ст. 30). Таким обра­зом, так же как и в период военной власти, в период полити­ческой опеки существовала и была законодательно закрепле­на монополия одной партии на власть.

Период политической опеки, как уже отмечалось, дол­жен был окончиться в 1935 г., причем по его окончании долж­но было собраться Национальное собрание для принятия Кон­ституции. Первый ее проект был опубликован в 1934 г., по­зднее были и другие проекты. Однако фактически в указанный срок период политической опеки не закончился; более того, и в 1945 г. одним из важнейших вопросов на переговорах Комму­нистической партии Китая (КПК) и Гоминьдана, которые во время Второй мировой войны вместе боролись против япон­ской агрессии, был вопрос об окончании периода политической опеки. С 10 по 31 января 1946 г. работало Политическое консультативное совещание, в состав которого вошли представи­тели Гоминьдана, КПК, Демократической лиги, Молодежной партии и беспартийные политические деятели. Взаимоотно­шения участников Политического консультативного совеща­ния были далеко не идиллическими: развернулась острая борь­ба буквально по каждому вопросу. Делегаты КПК внесли про­ект программы мирной национальной реконструкции, в которой предусмотрели завершение периода политической опеки на основе мира, демократии и единства и введение «под руко­водством Президента Чан Кайши конституционной формы прав­ления». В ходе работы Политического консультативного сове­щания были выработаны компромиссные решения, однако после окончания его работы выяснилось, что, с одной сторо­ны, Гоминьдан не склонен их строго выполнять, а с другой стороны (и в ответ), КПК заявила, что не связана решениями Политического консультативного совещания и отказалась по­слать своих представителей в Национальное собрание.

В 1946 г. возобновилась гражданская война между китай­скими коммунистами, руководимыми Мао Цзэдуном, и Го­миньданом во главе с Чан Кайши. Созванное 12 ноября 1946 г. Национальное собрание приняло Конституцию, которая так­же построена на основе трех народных принципов и системе пяти властей, при том что наряду с ними она предусмотрела постоянный орган учредительной власти — Национальное со­брание с некоторыми дополнительными полномочиями.

После победы КПК в гражданской войне, установления ее власти в континентальном Китае и провозглашения Китайской Народной Республики (КНР) 1 октября 1949 г. роль временной конституции стала играть Общая программа Народного поли­тического консультативного совета Китая (НПКСК), кото­рый представляет собой форму объединения политических сил, признающих руководство КПК. Действие Конституции 1946 г. сохранилось лишь на острове Тайвань, куда перебра­лись гоминьдановские власти, продолжавшие именовать себя Китайской Республикой (подробнее об этой Конституции см. ниже — в п. 6 § 6 настоящей главы).

Общая программа НПКСК определяла КНР как государ­ство новой демократии, осуществляющее под руководством рабочего класса демократическую диктатуру народа, основан­ную на союзе рабочих и крестьян и объединяющую все демо­кратические классы и национальности Китая. Система собраний народных представителей определялась в качестве политиче­ской основы КНР. До созыва Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) некоторые его функции возлагались на сессии НПКСК, который одновременно являлся организа­ционной формой Единого народно-демократического фронта. В программе провозглашались права, свободы и обязанности граждан, был оформлен новый экономический строй, характе­ризовавшийся переходом значимых для экономической жизни страны предприятий в государственное управление, определе­ны задачи по повышению культурного уровня народа, посте­пенному введению системы всеобщего обучения, организации учебы трудящихся в нерабочее время и т. п. В Общей програм­ме провозглашался союз с СССР, странами народной демокра­тии и угнетенными нациями.

К 1953 г. КПК пришла к выводу, что основные положе­ния, содержавшиеся в Общей программе НПКСК, были уже реализованы. В связи с этим была создана комиссия по подго­товке Конституции, которую возглавил лидер КПК Мао Цзэдун. Проект Конституции был утвержден на первой сессии ВСНП 20 сентября 1954 г.

Конституция 1954 г. состояла из введения и 106 статей, объединенных в четыре главы. Глава 1 «Общие положения» была посвящена общественному устройству, гл. 2 «Государствен­ная структура» — системе государственных органов, гл. 3 — основным правам и обязанностям граждан и гл. 4 определяла государственные символы и столицу. Как указывалось во вве­дении, данная Конституция основывалась на Общей програм­ме НПКСК и являлась ее дальнейшим развитием. В ст. 4 Кон­ституции в качестве задачи государственного строительства определялось создание социалистического общества. Кроме того, в традиционном для социалистического «конституциона­лизма» духе говорилось о дружбе с социалистическими стра­нами и борьбе за мир.

В мае 1958 г. КПК формулирует новый курс на досрочное построение социализма, получивший название «большого скач­ка». Суть его состояла в форсированном преобразовании обще­ственных отношений, «ускоренном переходе к коммунизму». Эти идеи проводились во всех сферах жизни, что в конечном итоге не столько ускорило развитие, сколько обострило эко­номические и социальные проблемы. В начале 60-х гг. при­шлось принимать чрезвычайные меры по ликвидации послед­ствий «большого скачка». Это усилило идейные разногласия и борьбу в руководстве КПК. Чтобы избавиться от противников, Мао Цзэдун выдвинул лозунг «великой культурной революции», и он и его сторонники начали кампанию тотальной чист­ки, которая принесла неисчислимые бедствия китайскому на­роду. Впоследствии это было признано даже в документах КПК Политика «культурной революции» спустя примерно 10 лет после ее начала получила отражение в Конституции 1975 г., которая была создана на основе маоистской «теории и практи­ки продолжения революции при диктатуре пролетариата». Этот акт существенно отличался от Конституции 1954 г. Хотя струк­тура была сохранена, число статей сократилось со 106 до 30 (в основном за счет глав «Государственная структура» и «Ос­новные права и обязанности граждан»). Во введение был вклю­чен маоистский тезис о том, что в социалистическом обще­стве «от начала до конца (?!) существуют классы, классовые противоречия и классовая борьба, существует борьба между двумя путями — социалистическим и капиталистическим». Дружба с социалистическими странами и борьба за мир были забыты, вместо них в Конституции содержался призыв гото­виться к войне, «строить социализм в духе независимости и самостоятельности, опоры на собственные силы, бороться про­тив политики агрессии и войны, проводимой империализмом и социал-империализмом, против гегемонизма сверхдержав». Были сокращены и ограничены полномочия ВСНП, введен прин­цип назначения депутатов.

После смерти Мао Цзэдуна в 1976 г. к руководству КПК пришел Дэн Сяопин, подвергавшийся репрессиям во время «культурной революции». В политике наметился крутой пово­рот, отказ от многих догм «марксизма-ленинизма», «идей Мао Цзэдуна» при сохранении внешнего пиетета по отношению к нему. В новой Конституции 1978 г. наиболее одиозные поло­жения предшествующей Конституции были смягчены или сня­ты, восстановлены некоторые относительно демократические положения Конституции 1954 г., однако в целом она оставалась в рамках предшествующей концепции.

В дальнейшем китайское руководство последовало праг­матичному призыву патриарха экономической реформы Дэн Сяопина не сковывать себя спорами о капиталистической или социалистической природе реформ, выраженному в его изве­стной сентенции: «Неважно, какой масти кошка — черной или белой, главное, чтобы она ловила мышей». Такой подход полу­чил отражение в еще одной Конституции КНР, которая была принята в 1982 г., и особенно в ее последующей корректировке в 1988, 1993 и 1999 гг.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Характеристика действующей Конституции КНР
Главный источник современного государственного права Китая — Конституция КНР 1982 г., состоящая из введения и четырех глав, в которых объединены 138 статей. Подготовка этой Конституции продолжалась около двух лет, ее проект прошел более чем полугодовое всенародное обсуждение.

По сравнению с предшествующими двумя конституциями Конституция 1982 г. содержит целый ряд нововведений, в ча­стности в ней восстановлен учрежденный еще Конституцией 1954 г. пост Председателя КНР, предусмотрено создание Цент­рального военного совета, восстановлено волостное звено орга­нов власти, в составе правительств различных уровней преду­смотрена система ревизионных органов, устранены наиболее одиозные формулировки обязанностей граждан КНР.

Данная Конституция уже трижды подвергалась измене­ниям (последний раз в 1999 г.), которые отражают трансфор­мацию подхода КПК ко многим общественным явлениям. В ре­зультате внесенных изменений на конституционном уровне появились такие новаторские (и ревизионистские с точки зре­ния ортодоксального марксизма) понятия, как социалистиче­ское правовое государство, социалистическая рыночная эко­номика и др. Вместе с тем некоторые формулировки были «очи­щены» от тенденциозной социалистической терминологии (например, в ст. 28 Конституции в 1999 г. термин «контррево­люционная деятельность» был заменен на «преступная деятель­ность») или изложены более неопределенно (так, вместо фра­зы «Китай находится на начальной стадии социализма» во вве­дении появилась формулировка: «Китай будет в течение длительного времени находиться на начальной стадии социа­лизма»). Следует отметить, что хотя в целом эти новеллы не изменяют общую оценку Конституции Китая как социалисти­ческой, однако вносят весьма серьезные нюансы. Кроме того, если общее направление изменений, хотя бы в таком медлен­ном темпе, сохранится, то в результате может сложиться текст Конституции, который в целом будет мало чем, за исключе­нием слова «социалистический», отличаться от конституций большинства стран мира.

Во введении дана краткая характеристика пути, пройден­ного Китаем, а также ставится задача социалистической мо­дернизации общества. Характерной чертой преамбулы является упоминание в ней о роли отдельных выдающихся личностей в истории Китая (Сунь Ятсена, Мао Цзэдуна и Дэн Сяопина): в настоящее время аналогичные нормы имеются в конституциях очень небольшого числа, главным образом социалистичес­ких, стран (например, Кубы, Вьетнама).

Данное еще в 1957 г. Мао Цзэдуном указание о необхо­димости деления общества на «народ» и «врагов» нашло отра­жение в следующем фрагменте введения: «Китайский народ должен будет вести борьбу против внутренних и внешних вра­жеских сил и элементов, которые подрывают наш социали­стический строй». Конституция настраивает на ведение борь­бы с врагами «в течение длительного времени», но сам образ врага дан достаточно неопределенно, так как там же указы­вается, что эксплуататоры как класс ликвидированы. Следует отметить, что это вполне в духе маоцзэдуновского понима­ния этих вопросов. В своей известной работе «К вопросу о пра­вильном разрешении противоречий внутри народа» Мао Цзэдун к народу отнес «все классы, прослойки и общественные группы», которые поддерживают социалистическое строитель­ство, а к «врагам народа» — всех тех, кто «сопротивляется этой линии»*. «Правильное разрешение противоречий» с вра­гами состоит, по мысли автора концепции, в установлении дик­татуры и предполагает различные меры от лишения свободы слова и избирательных прав до ареста. В действующей редак­ции Конституции сохранено положение о том, что «народы всех национальностей Китая… будут и впредь отстаивать де­мократическую диктатуру народа...». Это положение в русле концепции Мао Цзэдуна можно рассматривать и как рецидив прежних представлений о мире, и как резервное конституци­онное оправдание возможных репрессий.

* Мао Цзэдун. К вопросу о правильном разрешении противоречий внут­ри народа. М., 1957. С. 3.Конституционное регулирование внешней политики пост­роено на тезисе: «Будущее Китая тесно связано с будущим всего мира». Подчеркиваются независимость и самостоятель­ность внешней политики и пять ее принципов (взаимное ува­жение суверенитета и территориальной целостности, взаим­ное ненападение, невмешательство во внутренние дела друг друга, равенство и взаимная выгода, мирное сосуществова­ние). Во введении указывается, что Китай развивает с други­ми странами дипломатические отношения, экономический и культурный обмен, укрепляет сплоченность с народами раз­личных стран мира, поддерживает справедливую борьбу угне­тенных наций и развивающихся стран, прилагает усилия в деле сохранения мира во всем мире и содействия прогрессу человечества. Рецидивом прежних подходов к внешней политике, хотя и в сильно смягченном варианте, выглядит положение о том, что Китай «решительно выступает против империализ­ма, гегемонизма и колониализма».

Во введении содержатся также положения о самой Кон­ституции. При характеристике этого документа почти дослов­но используется марксистская трактовка социальной сущнос­ти конституции: «Настоящая Конституция в форме закона за­фиксировала результаты борьбы народов Китая, определила основной строй и основные задачи государства». Конституция определяется как основной закон страны, наделенный высшей юридической силой. Указывается, что «все народы страны, все государственные органы и Вооруженные силы, все поли­тические партии и общественные организации, предприятия и учреждения руководствуются положениями Конституции как основным критерием своей деятельности, ответственны за со­блюдение Конституции и претворение ее в жизнь». Однако следует отметить, что реальное значение Конституции опре­деляется не данной нормой, а особенностями социалистичес­кого государственного права КНР и в немалой мере социаль­но-психологическими факторами.

Первая глава («Общие положения») содержит характе­ристику государственного строя КНР как социалистическо­го, роли государства и народа, принципов деятельности госу­дарственных органов, принципов национальной политики, эко­номической системы, функций государственных органов в области науки, культуры, физкультуры и спорта; кроме того, изложена система административно-территориального деле­ния КНР. В этой же главе урегулированы основы статуса ино­странцев.

Вторая глава («Основные права и обязанности граждан») содержит перечень основных прав и свобод граждан, а также их обязанностей. В этой главе имеются традиционные нормы (право на труд, на отдых, на образование и т. п.) и специфи­ческие, характерные именно для Китая и вытекающие из осо­бенностей его недавней истории (запрет подвергать граждан оскорблениям, клевете, ложным обвинениям и травле).

Третья глава («Государственная структура») наиболее об­ширна и делится на 7 разделов, посвященных правовому ста­тусу различных государственных органов.

Четвертая глава («Государственный флаг, государствен­ный герб, столица») посвящена соответствующим символам государства и столице. Выделение особой главы о государственных символах и столице характерно для большинства именно социалистических конституций*. Мы останавливаемся на этой проблематике несколько подробнее, так как остальные конституционные положения излагаются в последующих пара­графах настоящей главы.

* См. подробнее: Андреева Г. Н. Символы государства: государственный гимн как объект конституционного регулирования // Право и жизнь. 1997. № 11. С. 161—162.Сама государственная символика КНР носит ярко выра­женный социалистический характер. Согласно ст. 136 Консти­туции «государственный флаг КНР состоит из красного полот­нища с изображением на нем пяти звезд». Смысл данной сим­волики, как отмечалось в литературе, состоит в том, что «одна из звезд — самая большая символизирует общие интересы всего китайского народа, а четыре маленькие звезды обозна­чают рабочих, крестьян, мелкую буржуазию и патриотически настроенных капиталистов. Созвездие этих звезд — символ единства и сплоченности всех прогрессивных сил народа под знаменем КПК. Красный цвет флага — символ революционных устремлений, символ борьбы трудящихся КНР за победу соци­ализма»*. Не менее характерна и символика герба. Согласно ст. 137 «государственный герб КНР состоит из изображений: в центре — ворота Тяньаньмэнь, освещенные пятью звездами, по краям — колосья и зубчатое колесо». Ворота Тяньаньмэнь, что в переводе означает Ворота Небесного Мира (Спокойствия), были сооружены в Пекине в XVII столетии на месте старых ворот имперского города и на первый взгляд действительно «символизируют древние традиции китайского народа»**, но не менее важно и то, что 1 октября 1949 г. перед ними произош­ло провозглашение создания Народной Республики***. Колосья пшеницы символизируют крестьянство, зубчатое колесо — рабочий класс. Символика пяти пятиконечных звезд — та же, что и у флага. Цветовая гамма флага и герба апеллирует к традиционным представлениям китайского народа. Символика цветов флага и герба у китайцев должна ассоциироваться с властью, а еще «в старом Китае красный и желтый считались императорскими цветами»****.

* Соколов В. А. Символы государственного суверенитета. Саратов, 1969. С. 50.

** Там же.

*** См.: Herzog H. U., Hannes G.Lexikon Flaggen und Wappen. Leipzig, 1989. S. 66.

****Ibid.Постановлением Постоянного комитета (ПК) ВСНП от 28 июня 1990 г. о наказании за преступные действия, выразившиеся в осквернении государственного флага и государственного герба КНР, установлена ответственность в виде тюремного заклю­чения на срок до трех лет, ареста (т. е. лишения свободы на срок до шести месяцев), взятия под надзор или лишения по­литических прав в отношении лиц, которые «в публичных ме­стах преднамеренно путем сжигания, порчи, пачканья, оск­вернения, топтания ногами и другими способами оскорбляют государственный флаг и государственный герб КНР»*. Стрем­ление наказать за проявление неуважения к флагу как госу­дарственному символу базируется на представлении, что флаг олицетворяет достоинство народа и государства. В социали­стическом государстве неуважение к государственным симво­лам рассматривается и как неуважение к социалистическому строю как таковому, отсюда и уголовное наказание. Следует отметить, что в конституционно-правовой теории и практике зарубежных стран имеется и противоположный подход к воп­росу об отношении к государственной символике**.

* Новое законодательство КНР. Информационные материалы. Экспресс-информация. Вып. 5. М., 1994. С. 81.

** Известна, например, американская трактовка этого вопроса, а также практика стирки или сжигания флагов напротив Белого дома и зданий других учреждений как выражение протеста против политики правитель­ства. Это не только ненаказуемо, но и рассматривается как элемент аме­риканской демократии и широко рекламируется. С этой точки зрения возможность сжечь флаг в знак протеста против политики государствен­ных органов есть проявление свободы и демократии.В числе государственных символов не указан государ­ственный гимн, вопрос о котором неоднократно был предме­том рассмотрения на сессиях ВСНП*. В настоящее время госу­дарственным гимном КНР является «Марш добровольцев».

* Так, на 1-й сессии 5-го созыва (1978 г.) ВСНП утвердило новый госу­дарственный гимн КНР, а на 5-й сессии 5-го созыва (1982 г.) в качестве государственного гимна был восстановлен «Марш добровольцев».Статья 138 Конституции, заключительная, устанавливает, что столицей КНР является Пекин.

Согласно части первой ст. 64 изменения в Конституцию вносятся по предложению ПК ВСНП или 1/5голосов депута­тов ВСНП и принимаются большинством не менее 2/3 голосов всех депутатов ВСНП.

Следует, конечно, иметь в виду, что регулятивная роль Конституции, да и вообще закона в Китае относительно не­велика. Для чиновника и гражданина большее значение имеют текущие административные указания, чем нормы писаного права. Судебная защита этих норм весьма ограниченна. Они представляют собой своего рода общий ориентир, отклонение от которого в текущей деятельности считается допустимым. Можно лишь надеяться, что укрепление в экономике рыноч­ных принципов и общее повышение уровня образованности населения приведут со временем к демократизации политичес­кой системы и созданию подлинного правопорядка.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 2. Конституционные основы правового статуса граждан КНР и иностранных граждан в КНР 1. Общая характеристика конституционных прав, свобод и обязанностей
Правовой статус человека в КНР зависит от двух обстоя­тельств.

Первым из них является то, к какой категории относит­ся данное лицо — к гражданам, иностранцам или лицам без гражданства. Причем иностранцы и апатриды даже формаль­но не приравнены к гражданам в целом в отношении какой-либо части прав и свобод. Конституционное регулирование основ статуса иностранцев содержится, как отмечалось, в гл. 1 «Общие положения», и этот законодательно-технический при­ем обеспечивает то, что с точки зрения организации текста Конституции правовой статус иностранцев никаким образом не пересекается с правовым статусом граждан.

Вторым важным обстоятельством для определения стату­са является то, на какой территории проживает данное лицо, поскольку правовой статус жителей особых административных районов значительно, а особых экономических зон по ряду параметров отличается от общего статуса граждан. Реализа­ция принципа «одно государство — две системы» не могла не сказаться на статусе человека и гражданина. Тем не менее Конституция в частях второй и третьей ст. 33, устанавливая равенство граждан перед законом, указывает, что каждый граж­данин пользуется правами, предусмотренными Конституцией и законами, и в то же время должен выполнять предусмот­ренные Конституцией и законами обязанности.

Конституционное регулирование прав и свобод в КНР от­личается рядом особенностей как по сравнению с западными конституциями (что вполне понятно), так и по сравнению с классической социалистической моделью. Можно выявить сле­дующие особенности:

— в конституционном перечне отсутствует ряд важней­ших прав и свобод, в большинстве стран вынесенных на кон­ституционный уровень (право на жизнь, свобода мысли и др.);

— политические права сформулированы предельно кратко, без традиционных для социалистического государственного пра­ва «материальных гарантий», в отличие от наделенных такими «гарантиями» формулировок, скажем, социально-экономических прав (причем особенно подробно урегулировано право на труд);

— на ряд конституционных формулировок (например, упоминавшейся выше ст. 38 о защите чести и достоинства граж­дан) наложили свой отпечаток последствия «культурной рево­люции», — периода террора и репрессий, сопровождавшихся публичным унижением многих выдающихся лиц;

— в Конституции имеются нормы о правовом статусе ки­тайцев, проживающих за границей, и китайцев-репатриантов. Наличие данных норм показывает, какое большое значение придается в КНР связям с китайской диаспорой;

— в конституционной характеристике права собственности (и наследования) акцент сделан на его общественной функции, что соответствует доминированию коллективистских начал в жизни Китая. Это право также записано не во второй главе, регулирующей статус граждан, а в гл. 1 «Общие положения»;

— для Конституции КНР характерно довольно подробное регулирование обязанностей граждан. Большая часть этих обя­занностей носит ярко выраженный социалистический характер и отражает социалистические реалии (например, обязанность трудиться или соблюдать трудовую дисциплину), а обязанность «охранять честь и интересы Родины» наряду с ее безопасностью представляет собой по существу запрет любой оппозиции, ибо носителем чести и интересов является высшая власть Родины.

Необходимо отметить, что в китайской литературе дает­ся иная по сравнению с общепринятой трактовка правового статуса человека в КНР. Обычно подчеркивается, что при оцен­ке положения с правами человека в КНР нужно учитывать историю и реальности этой страны, часто встречается и апел­ляция к представлениям китайского народа, которые и вопло­щены в законодательстве (в данном случае о роли Коммунис­тической партии не упоминается, КПК как бы отходит в тень, а правовой статус человека выступает как реализация интере­сов только народа): «У китайского народа сложились свои представления о правах человека, эти представления вытекают из исторических условий и конкретных реалий страны, основы­ваются на длительном опыте. В соответствии с этими пред­ставлениями в Китае были разработаны соответствующие за­коны и политические установки»*.

* Права человека в Китае. Пекин, 1991. С. III.

С официальной точки зрения три характерные черты от­личают правовой статус человека в КНР: 1) широкий охват населения («права человека являются достоянием не меньшин­ства, не отдельных классов и прослоек, а всех граждан Ки­тая»); 2) справедливость («в условиях социалистического строя, установленного в КНР, упразднена эксплуатация, ликвидиро­ваны эксплуататорские классы. Пользование гражданскими правами не встречает ограничений, связанных с имуществен­ным положением, национальной и расовой принадлежностью, положением, родом занятий, социальным происхождением, вероисповеданием, образовательным цензом, оседлостью и др. Все граждане общества пользуются равными правами»); 3) ре­альность («права, которыми пользуются граждане в реальной жизни, идентичны тем, которые записаны в Конституции и законах»)*. Даже оставив на совести авторов последнее выска­зывание, нельзя не отметить, что то, что выдается за харак­терные черты правового статуса человека в КНР, является общепризнанными нормами, и страны, в которых они не при­знаются, представляют собой редкое исключение.

* Там же. С. IV.Иерархия жизненных ценностей рядового китайца и иерар­хия конституционных прав и свобод также существенно отли­чаются. Перечень прав и свобод в Конституции КНР открыва­ется избирательными правами, потом идет ряд других поли­тических свобод (свобода слова, печати, собраний и т. д.), свобода вероисповедания, затем свобода личности, неприкосновенность чести и достоинства граждан. Однако, как отмечалось в рос­сийской литературе, политические свободы являются приори­тетными скорее для интеллигенции, чем для основной массы граждан КНР. Традиционное сознание ставит на первое место право на жизнь и здоровье, право на имя (древнее по проис­хождению право, основанное на традиционном для китайского менталитета понимании имени как судьбы) и право на соб­ственное изображение*.

*См.: Бергер Я. Права человека в Китае: всеобщность и специфика // Проблемы Дальнего Востока. 1993. № 3. С. 35—39.    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Китайское гражданство и режим иностранцев
Конституция 1982 г. — первая конституция социалисти­ческого периода, в которой употребляется термин «граждан­ство». Часть первая ст. 33 Конституции КНР 1982 г. гласит: «Все лица, имеющие гражданство Китайской Народной Республи­ки, являются гражданами Китайской Народной Республики». На первый взгляд эта формула — типичный «круг в определе­нии» и не несет никакого содержания, но это не так, по край­ней мере для китайцев. Долго не появлявшееся на конститу­ционном уровне определение гражданства КНР, которое в силу этого может показаться результатом длительных поисков за­конодателем наиболее удачного решения проблемы, почти дословно воспроизводит норму Конституции 1946 г., согласно ст. 4 которой «лица, имеющие гражданство Китайской Рес­публики, являются гражданами Китайской Республики».

Порядок приобретения, утраты гражданства и восстановле­ния в гражданстве регулируется Законом о гражданстве 1980 г. Китайскими гражданами считаются:

— лица, оба или один из родителей которых являются китайскими гражданами и которые родились на территории Китая;

— лица, оба или один из родителей которых являются китайскими гражданами и которые родились на территории другой страны; однако если родители постоянно проживают за пределами Китая, а дети приобрели по рождению граждан­ство другой страны (например, в случае, если в другой стране действует «принцип почвы»), то они не приобретают граждан­ства Китая;

— лица, родившиеся в Китае и родители которых, будучи апатридами, постоянно проживают в Китае.

Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть приняты в гражданство КНР. Для этого они должны «проявить готовность соблюдать Конституцию и законы стра­ны» и отвечать одному из нижеследующих условий: иметь близких родственников среди китайских граждан, постоянно проживать в КНР или иметь иные надлежащие основания (ка­кие именно, закон не оговаривает; видимо, это отнесено на усмотрение администрации).

Двойное гражданство за китайскими гражданами не при­знается. За лицами, которые приобрели китайское граждан­ство, иностранное гражданство не сохраняется. Соответствен­но китайские граждане, постоянно проживающие на терри­тории другой страны, в случае добровольного приобретения ими иностранного гражданства утрачивают китайское граж­данство. Аналогичный порядок действует при восстановлении в гражданстве.

Китайские граждане могут выйти из китайского граж­данства после возбуждения соответствующего ходатайства и его удовлетворения, если они отвечают одному из следующих условий: иметь близкими родственниками иностранцев, посто­янно проживать за пределами КНР, иметь иные надлежащие основания. Государственные служащие и военнослужащие, на­ходящиеся на действительной службе, не имеют права на от­каз от китайского гражданства.

Законом о гражданстве предусмотрена возможность вос­становления в китайском гражданстве. Иностранцы, состояв­шие ранее в китайском гражданстве, могут ходатайствовать с указанием уважительных причин о восстановлении китайского гражданства. За лицами, восстановленными в китайском граж­данстве, не сохраняется иностранное гражданство.

За лиц, не достигших 18-летнего возраста, по вопросам приобретения китайского гражданства, выхода из него и вос­становления в нем ходатайствуют их родители или другие за­конные представители.

Закон говорит о подаче ходатайств «в установленном за­коном порядке», однако этот порядок оказался за рамками данного закона, так же как и сроки рассмотрения ходатайств, порядок обжалования решений и многие другие важные про­цедурные вопросы. Ходатайства по поводу гражданства при­нимаются на территории страны городскими и уездными уп­равлениями общественной безопасности по месту жительства заявителя, а за пределами страны — дипломатическими и кон­сульскими представителями КНР. Ходатайство рассматривается Министерством общественной безопасности, которое после удовлетворения ходатайства выдает соответствующее свиде­тельство.

Следует отметить, что в КНР по отношению к нежела­тельным гражданам применяется лишение гражданства в со­четании с высылкой из страны.

В Конституции КНР содержится целый ряд норм, посвя­щенных китайцам, проживающим за границей. Прежде все­го это ст. 50, которая гласит: «Китайская Народная Республика охраняет надлежащие права и интересы китайских граждан, проживающих за границей, законные права и интересы китай­цев-репатриантов и родственников проживающих за границей китайцев». Кроме того, в статьях о правовом статусе ВСНП и Государственного совета также имеется упоминание о данной категории лиц: в соответствии со ст. 70 ВСНП создает специ­альную комиссию по делам китайских граждан, проживающих за границей, а согласно п. 12 ст. 89 Государственный совет «охраняет надлежащие права и интересы китайских граждан, проживающих за границей, охраняет права и законные инте­ресы китайцев-репатриантов и родственников проживающих за границей китайцев».

КНР может предоставить право убежища иностранцам, вынужденным эмигрировать по политическим причинам (часть вторая ст. 32 Конституции).

Основы режима иностранцев определены в части первой ст. 32 Конституции, согласно которой КНР охраняет законные права и интересы иностранцев, находящихся в Китае, а эти иностранцы, в свою очередь, должны соблюдать законы КНР. В Конституции КНР также регулируются основы правового статуса иностранных предприятий и других хозяйственных организаций либо отдельных лиц, которым ст. 18 разрешает в соответствии с законами КНР вкладывать капиталы в Китае, осуществлять в различных формах экономическое сотрудни­чество с китайскими предприятиями или другими китайскими хозяйственными организациями. В свою очередь, все находящи­еся на территории Китая иностранные предприятия и другие иностранные хозяйственные организации, а также смешанные предприятия, основанные на китайском и иностранном капи­тале, должны соблюдать законы КНР; их законные права и интересы охраняются законами КНР.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Политические права, свободы и обязанности
В Конституции КНР политические права и свободы пред­шествуют всем остальным правам и свободам. И здесь мы ви­дим некоторое своеобразие в конституционной материи.

Мы не останавливаемся сейчас на избирательных правах, поскольку о них речь пойдет ниже — в п. 1 § 4.

Основные же политические права и свободы уместились в одной, очень лаконичной ст. 35, согласно которой «гражда­не Китайской Народной Республики имеют свободу слова, печати, собраний, союзов, уличных шествий и демонстраций». Обращает на себя внимание то, что эти свободы провозглаше­ны без обычных для социалистических конституций оговорок об осуществлении таких свобод в интересах социализма или чего-либо подобного. Практика, однако, свидетельствует, что использование их не так, как это считают правильным власти предержащие, влечет для лица достаточно серьезные послед­ствия. Это наглядно показала расправа со студенческой демон­страцией на площади Тяньаньмэнь в Пекине в 1990 г.

Своеобразие данной главе китайской Конституции прида­ет ст. 41, посвященная праву граждан на обращение «с крити­кой в адрес любых государственных органов или государствен­ных служащих». Здесь же указывается, что граждане «имеют право обращаться в соответствующие государственные орга­ны с жалобами, обвинениями или заявлениями по поводу на­рушения закона или служебного долга любым государствен­ным органом или государственным служащим, однако недопу­стимо оговаривать и порочить людей, фальсифицируя или подтасовывая факты». Соответствующие государственные орга­ны должны рассматривать жалобы, обвинения и заявления граждан путем проверки фактов и несут ответственность за их разрешение. «Никто не может оказывать давление на граж­дан и мстить им», — говорится в Конституции. Лица, понес­шие ущерб в результате посягательства на права граждан со стороны государственных органов и государственных служа­щих, имеют право на получение компенсации в соответствии с законом. Своеобразные формулировки содержащихся в дан­ной статье запретов («недопустимо оговаривать и порочить людей», «никто не может оказывать давление на граждан и мстить им») не только отражают стремление законодателя преодолеть атмосферу страха и взаимного недоверия перио­да «культурной революции», но и несут на себе отпечаток этого периода.

Следует отметить, что реализация этих прав также име­ет «китайскую специфику». Например, поскольку свобода улич­ных шествий и демонстраций должна протекать в рамках ува­жения к социалистическому государству и строю, казалось бы, невозможно использовать эти формы демократии для протес­та против злоупотреблений властей или для выражения недо­вольства. Тем не менее это происходило до конца 90-х гг. в довольно своеобразной форме. Так, в литературе описан слу­чай, когда в поселке Сяяньчжень провинции Фуцзянь админи­страция поселка распределила между чиновниками в виде пре­мий за прошлый год деньги, собранные в качестве штрафов за нарушение правил планирования деторождения в текущем году. Это вызвало недовольство жителей поселка, и они орга­низовали демонстрацию демобилизованных военнослужащих (!) под лозунгом «Демобилизованные военнослужащие привет­ствуют народ Сяянчженя и поздравляют его с праздником Весны!» (?!). Однако подтекст лозунга был всем понятен, и из управления общественной безопасности поступила директива, в которой, в частности, указывалось, что транспарант с ло­зунгом есть проявление серьезного недовольства властями. Не­сколько активных участников демонстрации были задержаны органами общественной безопасности, но затем их отпустили и население встретило их как героев*. Конечно, с обычной точки зрения на демократию трудно понять ликование населения Ся­янчженя, которому удалось в такой странной форме проявить протест.

* См.: Лю Сумей, Румянцев Е. Н. Китай, каким я его знаю. М., 1999. С. 95.В 1999 г. произошли события, которые показали, что в КНР есть и сохраняются силы, способные воспользоваться политическими правами в другой форме. Члены сообщества «Фалунь»* не только смогли своими пикетами блокировать те­лецентры в Пекине и Тяньцзине, но и окружить живым коль­цом из 10 тыс. человек Чжуннаньхай — «китайский Кремль», где размещается руководство страны. Газета «Жэньминь жибао» — официальный орган КПК — писала об этом: «Сообще­ство „Фалунь“ пыталось создать политическую силу, проти­востоящую государству»**. Эти события показывают, что про­исходящие в стране процессы не столь однозначны, как казалось бы, и опасения китайского руководства относитель­но возможной утраты контроля над происходящим не столь уж беспочвенны.

* Общество последователей одной из разновидностей цигун.

**Подробнее см.: Овчинников В. Китай: что стоит за запретом сообщества «Фалунь»? // Российская газета. 1999. 2 сент.

К политическим обязанностям относятся обязанности за­щищать единство государства и сплоченность всех националь­ностей страны, соблюдать Конституцию и законы, хранить государственную тайну, соблюдать общественный порядок, охранять безопасность, честь и интересы Родины, защищать отечество и отражать агрессию. Почетная обязанность граж­дан — военная служба и участие в народном ополчении в со­ответствии с законом.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Гражданские (личные) права, свободы и обязанности
Личные права, свободы и обязанности на конституционном уровне представлены свободой и неприкосновенностью лично­сти, неприкосновенностью чести и достоинства граждан, сво­бодой совести, свободой и тайной переписки, неприкосновенностью жилища, правом на получение компенсации за ущерб, нанесенный государственными органами или государственны­ми служащими, а также некоторыми правами и обязанностя­ми, связанными с браком и семьей, обязанностью соблюдать общественный порядок, уважать нормы общественной морали.

Мы уже отмечали, что в качестве реакции на период «культурной революции» ст. 38 Конституции запрещает каким бы то ни было способом подвергать граждан оскорблениям, клевете, ложным обвинениям и травле. Эта конституционная норма особо подкреплена уголовным законодательством. В ча­стности, ст. 138 УК КНР гласит: «Строго запрещается распро­странение клеветы на кадры, массы с использованием раз­личных способов и средств. Каждый акт клеветы на другого человека (в том числе на преступника) с учетом характера пре­ступления, обстоятельств, последствий и степени вины влечет за собой уголовную ответственность виновного. Работники го­сударственных органов, виновные в клевете, наказываются более строго». Имеется в УК и специальная статья, посвящен­ная использованию получивших печальную известность в пе­риод «культурной революции» дацзыбао и сяоцзыбао (стен­ные газеты, написанные соответственно большими и малыми иероглифами) для оскорбления другого лица. В соответствии со ст. 145 УК такое действие влечет за собой лишение свобо­ды на срок до трех лет, уголовный арест либо лишение поли­тических прав*.

* См.: Китайская Народная Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1984. С. 358.

Целый ряд личных прав и свобод не нашел отражения на конституционном уровне. Прежде всего это право на жизнь. Вполне понятно, что ценность человеческой жизни в государ­стве с миллиардным населением и тоталитарным строем не может быть высокой, независимо от того, записано в Консти­туции право на жизнь или нет. Здесь китайская Конституция просто следует социалистической традиции, которая сама по себе многое говорит о государстве и его строе.

При формулировании конституционного права на жизнь современный законодатель вынужден проводить грань между правом родителей свободно решать вопрос о рождении ребенка и правом на жизнь. Китайский подход к этой проблеме обуслов­лен почти уникальной ситуацией: быстрые темпы роста милли­ардного населения препятствуют обеспечению ему нормально­го жизненного уровня. Ведь более 25% прироста национального дохода приходится отдавать на нужды нового родившего­ся поколения. В связи с этим в КНР была разработана и актив­но проводится в жизнь долгосрочная программа мероприятий в области снижения естественного прироста населения с тем, чтобы численность населения КНР на рубеже XXI в. не пре­высила 1,28 млрд. человек. Однако, как это признается и в китайской печати, такая задача трудновыполнима, поскольку в настоящее время страна переживает третий бум рождаемо­сти со времени образования КНР. Удержать намеченный пре­дел численности можно только в случае жесткого и постоян­ного контроля. Статья 25 Конституции гласит: «Государство распространяет планирование рождаемости с тем, чтобы при­вести рост населения в соответствие с планами экономическо­го и социального развития». Эта политика включает предо­ставление льгот по снабжению, кредитных, налоговых и дру­гих льгот семьям, соблюдающим требования государства, и применение целого ряда мер к нарушителям политики плани­рования рождаемости, в частности при рождении второго ре­бенка в городской семье родители должны выплатить в фонд государства штраф в размере 2900 юаней, а при рождении тре­тьего — 5800 юаней*. Кроме того, нередко применяются меры административного характера.

* См.: Проблемы Дальнего Востока. 1996. № 4. С. 35.

Эта политика КНР не пользуется популярностью в меж­дународном сообществе, поскольку означает ограничение прав человека, но она позволяет китайскому руководству смягчить противоречие между чрезмерным ростом населения и сравни­тельно низким уровнем экономического и социального разви­тия. Вместе с тем нельзя сказать, что реализация данной по­литики проходит совершенно безоблачно: в ряде мест штра­фы превратились в источник доходов для местных бюджетов, и местной администрации выгодно несоблюдение установлен­ных норм. Сам размер штрафов, хотя они существенно вырос­ли с 1983 г.*, мало кого останавливает: «Богатые могут позво­лить себе заплатить, простые люди занимают деньги, а с бед­ных штраф взять все равно невозможно»**.

* Там же. В 1983 г. они составляли соответственно 300 и 600 юаней.

** Там же.В Китае идет дискуссия о мерах, которые помогли бы ре­ализации политики планирования рождаемости. Сторонники жестких мер выступают за ужесточение штрафов и примене­ние административных мер к нарушителям. Сторонники другой, преобладающей, точки зрения призывают совершенство­вать контроль над рождаемостью, над деятельностью кадро­вых работников по планированию семьи на местах, шире при­менять меры материального и морального поощрения однодетных семей, используя для этого средства, полученные в виде штрафов с многодетных семей. Однако население вос­принимает все меры в контексте реальностей собственного существования на местном, а не общегосударственном уровне. А на местах традиционно богатство семьи, клана связывается с рождением большого количества прежде всего детей мужс­кого пола, и в борьбе кланов за власть преимущества в этом плане являются весомым аргументом. Понятно, что политика планирования рождаемости расценивается населением как по­сягательство не только на традиционные ценности, но и на возможное процветание рода (клана) в будущем. Естественно, что население нашло свои способы решения проблемы про­должения рода в необходимом для него количестве. Например, в литературе описаны случаи, когда, проявляя смекалку в решении данной проблемы, китайцы заводят много жен (хотя это и нарушает законодательство), молодые семьи уходят в горы на годы и не возвращаются, пока не родится достаточ­ное для данного клана количество мальчиков*, и т. п.

* Лю Сумэй приводит слова своего земляка, который появился в деревне с женой и пятью родившимися в горах сыновьями: «Штрафуйте теперь сколько хотите! Сыновья не имеют цены!» (см.: Лю Сумэй, Румянцев Е. Н. Указ. соч. С. 55).

Планирование рождаемости нашло отражение на консти­туционном уровне не только как сфера деятельности государ­ства, но и как обязанность семьи: часть вторая ст. 49 Консти­туции гласит: «Супруги — муж и жена — обязаны осуществ­лять планирование рождаемости».

Другой аспект права на жизнь — запрет или ограничение смертной казни — не нашел и не мог найти отражение на конституционном уровне. В КНР довольно широко по совре­менным меркам применяется смертная казнь за такие преступ­ления, как поджоги, взрывы, затопления, отравление либо совершение других опасных действий, повлекших смерть или тяжкие телесные повреждения либо причинившие крупный ущерб общественной и личной собственности (ст. 106 УК), умышленное убийство (ст. 132 УК), изнасилование (ст. 139 УК), грабеж общественной и частной собственности (ст. 150 УК), «коррупция в отношении общественной собственности» работников государственных органов (ст. 155 УК) и некоторые другие; кроме того, смертная казнь применяется к лицам, осужденным за так называемые контрреволюционные преступ­ления.

Следует, однако, отметить, что отсутствие конституци­онного закрепления права на жизнь не означает полного от­сутствия его защиты в текущем законодательстве. Право на жизнь в Китае защищается нормами УК, ГК, социальным законодательством, законодательством об охране окружающей среды, законодательством об обеспечении безопасности на транспорте, о контроле за качеством продуктов питания и др.

Не нашла отражения на конституционном уровне и сво­бода мысли. Для тоталитарного государства это неудивительно и вместе с тем не значит, что проблема государству безраз­лична. Ниже, в п. 3 следующего параграфа, мы приведем соот­ветствующие конституционные положения, свидетельствующие о стремлении государства (прежде всего, конечно, КПК) обес­печить желаемое единомыслие.

В Конституции нашел отражение только один аспект сво­боды мысли — свобода вероисповедания. В соответствии со ст. 36 Конституции, граждане КНР имеют свободу вероисповедания. Никакие государственные органы, общественные организации и отдельные лица не могут принудить граждан исповедовать или не исповедовать религию, не могут дискриминировать граждан за исповедание или неисповедание религии. В этой же статье установлена обязанность государства охранять нор­мальное отправление религиозной деятельности, указывает­ся, что «никто не может использовать религию для наруше­ния общественного порядка, нанесения вреда здоровью граж­дан и в ущерб государственной системе образования». Кроме того, предписано, что религиозные организации и религиоз­ная деятельность должны быть свободны от иностранного конт­роля.

В частях третьей и четвертой ст. 49 Конституции установ­лены обязанность родителей содержать и воспитывать несовер­шеннолетних детей и обязанность совершеннолетних детей содержать и поддерживать родителей, а также содержится запрещение нарушать свободу брака и жестоко обращаться со стариками, женщинами и детьми. Это тоже своеобразная черта содержания китайской Конституции. Последняя норма наводит на предположение о том, что с молодыми мужчинами жестоко обращаться можно; впрочем, разработчики текста Конститу­ции вряд ли имели это в виду.
    продолжение
--PAGE_BREAK--5. Экономические, социальные и культурные права, свободы и обязанности
Из данной группы прав, свобод и обязанностей китайская Конституция провозглашает право на труд и обязанность тру­диться, обязанность соблюдать трудовую дисциплину, право на отдых, материальную помощь в старости, в случае болез­ни и нетрудоспособности, право собственности и наследования, обязанность в соответствии с законом платить налоги, право на образование и обязанность учиться, свободу научно-исследова­тельской деятельности, литературно-художественного творче­ства и деятельности в других областях культуры.

Определяющее для социалистического конституционализ­ма право на труд (вместе с обязанностью трудиться) сфор­мулировано в части первой ст. 42. О праве на труд в этой ста­тье лишь упомянуто, тогда как обязанности трудиться уделено основное внимание. В первоначальной редакции части третьей этой статьи говорилось, что «труд — почетная обязанность всех трудоспособных граждан. Трудящиеся государственных предприятий и коллективных хозяйственных организаций го­рода и деревни должны относиться к своему труду как хозяева страны. Государство поощряет социалистическое трудовое соревнование, награждает отличников труда и передовиков. Государство поощряет занятие граждан добровольным безвоз­мездным трудом». Поняв, что последнее положение представ­ляло собой явный перебор, руководители страны в 1993 г. ис­ключили из него слово «безвозмездным».

Социально-экономические права снабжены «материальны­ми гарантиями», о которых мы скажем в п. 2 следующего па­раграфа.

Право собственности в Конституции КНР имеет своеоб­разное регулирование. Прежде всего в гл. II «Основные права и обязанности граждан» о данном праве не упоминается, а в гл. I «Общие положения» говорится о гарантиях права соб­ственности. Включение статей о собственности в главу «Об­щие положения» показывает, что для законодателя важно право собственности не как часть правового статуса граждан, а как элемент экономической системы, и главная задача дан­ных норм — определение места личной и частной собственно­сти в социалистическом экономическом механизме. На это пря­мо указывает формулировка некоторых положений ст. 11 в ре­дакции 1988 и 1999 гг.: «Необщественный сектор экономики, включающий индивидуальные и частные хозяйства, которые ведут дела в установленных законом пределах, является важ­ной составляющей социалистической рыночной экономики» (часть первая); «Государство охраняет законные права и ин­тересы частных хозяйств и направляет их деятельность, осу­ществляет наблюдение и контроль в отношении индивидуаль­ных и частных хозяйств» (часть третья).

Обращает также на себя внимание дважды обозначенный в части первой ст. 13 Конституции «законный характер» соб­ственности граждан, что говорит о том большом значении, какое этому придается. Во второй части этой статьи устанав­ливается, что «государство, согласно закону, охраняет право граждан на наследование частной собственности».

В этой же главе тем не менее имеется и статья, прямо говорящая об экономических правах, адресованных трудящим­ся. В части первой ст. 8 Конституции записано следующее положение: «Трудящиеся, участвующие в сельских коллектив­ных хозяйственных организациях, имеют право в пределах, установленных законом, хозяйствовать на приусадебных зе­мельных участках и выделенных в личное пользование горных участках, заниматься домашним промыслом и разводить соб­ственный скот».
6. Конституционные гарантии прав и свобод
В Конституции КНР, как это характерно для социалис­тического «конституционализма» вообще, особое внимание уделено именно «материальным», а не юридическим гаранти­ям прав и свобод, причем, как уже указывалось, эти гаран­тии связаны прежде всего с деятельностью государства. На это прямо указывают формулировки статей Конституции, провозг­лашающих права и свободы. Так, в части третьей ст. 36 говорит­ся, что «государство охраняет нормальное отправление рели­гии», в части второй ст. 42 — что «государство различными путями создает условия для трудоустройства...» и т. д.

Ряд статей, посвященных правам и свободам, содержит отсылки к закону: так, согласно ст. 40 «свобода и тайна пере­писки граждан Китайской Народной Республики охраняются законом». Упоминания о законе встречаются в ст. 37, 39, 40, 41, 55, 56, причем в одних случаях закон призван конкрети­зировать осуществление права или свободы, а в других — урегулировать порядок их ограничения. Указания законодателю относительно содержания будущего законодательного регули­рования в Конституции не даются, и руки у него во многом развязаны.

Специальной нормы, посвященной праву на судебное об­жалование административных решений в Конституции КНР нет, однако это право можно при желании вывести из содер­жащегося в ст. 41 Конституции более общего права на обраще­ние в государственные органы с жалобами, обвинениями или заявлениями. Кроме того, ст. 3 Закона КНР об организации народных судов 1979 г. относит к задачам судов «охрану лич­ных свобод, демократических и иных прав граждан» и тем самым прямо указывает на суд как на одну из гарантий обес­печения прав и свобод. Закон о пересмотре административных действий 1999 г. предусмотрел, что такой пересмотр осуществ­ляется по заявлениям граждан, юридических лиц и иных орга­низаций специализированными подразделениями администра­тивных органов. В случае несогласия лица с решением такого подразделения допускается обращение с административным иском в народный суд, кроме случаев, когда решения адми­нистративных органов считаются согласно законодательству окончательными.

Все же в некоторых статьях Конституции содержатся непосредственные юридические гарантии прав и свобод. Так, свобода личности гарантируется в ст. 37 следующими положе­ниями ее частей второй и третьей:

«Никто из граждан не может быть подвергнут аресту иначе, как органами общественной безопасности с санкции или по постановлению народной прокуратуры или по постановле­нию народного суда.

Запрещается лишать граждан свободы личности или огра­ничивать ее незаконным заключением под стражу или другими незаконными действиями; запрещается незаконный обыск граждан».

В ст. 39 неприкосновенность жилища гарантируется за­прещением незаконного обыска или незаконного вторжения в жилище граждан. В ст. 40 свобода и тайна переписки граждан гарантируются следующим положением: «Никакие организа­ции или отдельные лица ни под каким предлогом не могут препятствовать свободе и тайне переписки граждан, за ис­ключением случаев, когда в интересах государственной безо­пасности или в целях расследования уголовного дела органы общественной безопасности или органы прокуратуры в поряд­ке, установленном законом, осуществляют проверку перепис­ки». В части второй ст. 41, провозглашающей право на обраще­ние в государственные органы, соответствующие государствен­ные органы обязываются рассматривать обращения путем проверки фактов и несут ответственность за их разрешение, причем «никто не может оказывать давление на граждан и мстить им». Выше мы уже упоминали о предусмотренном ча­стью третьей этой статьи праве граждан на компенсацию в случае нарушения их прав государственными органами или государственными служащими.

Что же касается других институциональных гарантий, то такие институты, как конституционный суд или уполномоченный по правам человека, концепция социалистического обще­ства в КНР в настоящее время не предусматривает.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 3. Конституционные основы общественного строя
Конституционные основы общественного строя КНР со­держатся во введении и гл. 1 «Общие положения». При трак­товке конституционных норм в КНР исходят из оценки совре­менного этапа развития китайского общества как «начальной стадии социализма» (XIII съезд КПК, октябрь 1987 г.), который продлится около ста лет (отсчет ведется от середины 50-х гг.). Во введении (в редакции 1999 г.), как уже указывалось, об этом говорится еще менее определенно: «Китай будет в тече­ние длительного времени находиться на начальной стадии со­циализма».
1. Конституционное регулирование экономических отношений
Экономическая система. В российской литерату­ре отмечалось, что «китайский вариант социалистического то­талитаризма продемонстрировал больший потенциал трансформируемости, чем его советский вариант»*. Особенно наглядно это видно на примере экономической системы и ее конституци­онной регламентации. В Конституции КНР содержатся многие традиционные для социалистического государства нормы, и тем не менее конституционная модель экономики социалистического государства в КНР имеет модернизированный характер.

*Оникиенко Л. Ф. Экономика впереди политики // Авторитаризм и де­мократия в развивающихся странах. М., 1996. С. 205.

Конституции социалистических стран, как правило, содер­жали характеристику социалистической системы хозяйства, или социалистической экономической системы. Эта характери­стика (в зависимости от оценки соответствующей коммунистической партией этапа, на котором находилась страна) давалась в двух вариантах: в первом варианте о социалистической эко­номике говорилось как о свершившемся факте, тогда как вто­рой вариант конституционной характеристики экономической системы отражал переход к социалистической экономике. Фор­мулировки Конституции КНР сочетают оба подхода.

С одной стороны, часть первая ст. 6 Конституции гласит: «Основа социалистической экономической системы Китайской Народной Республики — социалистическая общественная соб­ственность на средства производства, то есть общенародная собственность и коллективная собственность трудящихся масс». Из этого положения можно сделать вывод, что социалисти­ческая экономическая система уже сложилась. Однако новая, третья, часть этой же статьи, перекликается с содержащим­ся во введении положением о длительном нахождении страны на начальной стадии социализма и устанавливает: «На началь­ной стадии социализма государство поддерживает экономичес­кую систему, при которой общественная собственность доми­нирует и другие формы собственности развиваются параллель­но, придерживается системы, при которой распределение по труду доминирует при сосуществовании с другими способами распределения». В противоречивости этих положений получа­ет отражение курс КПК на отход от традиционного для соци­алистических стран форсирования развития социалистических отношений к известной их консервации на достигнутом уров­не в течение неопределенного времени в сочетании с разви­тием рыночных отношений.

Поскольку в Китае предпринимаются усилия по форми­рованию рыночной сферы функционирования государственных предприятий и других субъектов хозяйствования, на консти­туционном уровне нашел отражение вопрос о соотношении плана и рынка. До марта 1993 г. ст. 15 Конституции КНР гласи­ла: «Государство на основе социалистической собственности ведет плановое хозяйство. С помощью всесторонне сбалансиро­ванных экономических планов и вспомогательной роли рыноч­ного регулирования государство гарантирует пропорциональ­ное, гармоничное развитие народного хозяйства». До XIV съезда КПК (1992 г.) рыночный социализм типа югославской модели объявлялся неприемлемым для Китая, но начиная с XIV съезда в партийных документах говорится уже о социалистической рыночной экономике. По мнению китайского автора Цзо Чанцина, основные особенности новой системы социалистической рыночной экономики сводятся к следующему:

— распределение ресурсов при использовании рыночного механизма;

— самостоятельность хозяйственных предприятий;

— четкое определение прав собственности;

— создание рынка факторов производства;

— косвенный макроэкономический контроль правитель­ства;

— разработка законодательства, регламентирующего хо­зяйственную деятельность*.

* См.: Цзо Чанцин. Создание новой системы социалистической рыночной экономики // Проблемы Дальнего Востока. 1993. № 2. С. 77—78.

Социалистический характер экономики Китая проявляет­ся, по мнению китайских экономистов, прежде всего в доми­нировании государственной собственности в народном хозяй­стве страны и ведущей роли принципа распределения по тру­ду. Вместе с тем формулировка Конституции делает возможным и акцент на рыночном характере преобразований, «допускает различные толкования, ее трактовка может меняться в зави­симости от задач экономической политики китайского руко­водства и практических потребностей реформы»*.

* К итогам XIV съезда КПК. Круглый стол ИДВ // Проблемы Дальнего Востока. 1993. № 1. С. 41.

Политическая установка КПК на создание социалистичес­кой рыночной экономики получила конституционное оформле­ние. Статья 15 Конституции в редакции 1993 г. гласит:

«Государство осуществляет социалистическое рыночное хозяйство. Государство усиливает законодательную деятельность в области экономики, совершенствует макрорегулирование.

Государство в соответствии с законом запрещает любым организациям или отдельным лицам нарушать экономический строй общества».

Следует отметить, что положения о социалистической ры­ночной экономике появились несколько раньше в Конститу­ции другой социалистической страны — в Конституции СРВ 1992 г.*

* Статья 15 вьетнамской Конституции гласит: «Государство управляет многоукладной экономикой товарного производства и развивает ее на основе рыночного механизма и социалистической ориентации. Многоук­ладная экономика с разными ее формами организации производства и предпринимательства основывается на общенародной, коллективной, частной собственности, среди которых общенародная и коллективная собственность являются основными».

Особенность Конституции КНР заключается и в том, что она регулирует такой, казалось бы, частный институт хозяйства, как семейный подряд. Часть первая ст. 8 Конституции в редакции 1999 г. устанавливает: «Сельские коллективные хо­зяйственные организации осуществляют двухуровневую систе­му хозяйствования, основой которой является семейный под­ряд. В деревне различные формы кооперативного хозяйства в виде производственной, снабженческо-сбытовой, кредитной, потребительской и других форм кооперации представляют со­бой социалистический сектор экономики, основанный на сис­теме коллективной собственности трудящихся масс».

Выше мы уже отметили и другую особенность Конститу­ции — допуск иностранного капитала.

Собственность. Стремление социалистического госу­дарства возможно детальнее регулировать и контролировать общественные отношения особенно ярко проявляется в под­ходе к регулированию собственности. Для конституций социа­листических стран характерно перечисление и подробная ха­рактеристика форм собственности.

Многообразие форм собственности в Китае прямо связы­вается с особенностями переходного периода. Конституцион­ное регулирование отражает разрешительный подход к фор­мам собственности: упор делается на закрепление правового статуса отдельных форм собственности, далеко не равноправ­ных. Так, наряду с вышеприведенной характеристикой обще­ственной собственности на средства производства как основы экономической системы в ст. 7 Конституции установлено, что государственный сектор экономики — «руководящая сила в народном хозяйстве», а различные формы кооперативной соб­ственности (несельскохозяйственной) рассматриваются как со­циалистический сектор хозяйства (часть вторая ст. 8). О кон­ституционной характеристике необщественного сектора (ин­дивидуального и частного) выше также говорилось. Она означает официальное признание эффективности частного предпринимательства, что само по себе ново для государ­ства, идущего по социалистическому пути.

Что касается собственности граждан, об охране которой сказано в части первой ст. 13 Конституции, то здесь, судя по перечислению объектов, имеется в виду так называемая лич­ная, т. е. потребительская, собственность, хотя во второй час­ти этой статьи сказано о праве наследования частной соб­ственности, которая, по марксистской терминологии, охваты­вает прежде всего средства производства.

В Конституции КНР сохранились довольно детальные нормы об объектах собственности, что также в целом характерно для социалистических конституций, но само регулиро­вание статуса отдельных категорий этих объектов обладает спецификой.

Объекты государственной собственности определены в ст. 9 Конституции, согласно которой «недра, воды, леса, горы, сте­пи, целинные земли, отмели и другие природные ресурсы являются государственной, то есть общенародной, собствен­ностью». Правда, здесь же предусмотрена возможность нахож­дения лесов, гор, степей, целинных земель и отмелей в соб­ственности коллективной.

Своеобразно регулирование китайской Конституцией та­кого объекта собственности, как земля. В Китае, как извест­но, крайне мало сельскохозяйственных земель, так как зна­чительная часть территории страны занята горами и непригод­на для ведения сельского хозяйства. Земля может находиться только в государственной или коллективной собственности. Согласно частям первой-четвертой ст. 10 Конституции земля в городах принадлежит государству, а в деревнях и пригоро­дах (за исключением участков, принадлежащих по закону го­сударству), а также земля под жилыми постройками, приуса­дебные земельные и горные участки являются коллективной собственностью. Любым организациям или отдельным лицам запрещены присвоение, купля-продажа, аренда или незакон­ная передача земли в другой форме. Государство же может в соответствии с законом реквизировать земли на общественные нужды. Право землепользования может передаваться в соот­ветствии с законом.

К объектам собственности граждан относятся законные доходы, сбережения, жилище. Этот перечень открытый.

Кроме того, в части первой ст. 8 специально указывается, что трудящиеся, участвующие в сельских коллективных хозяй­ственных организациях, могут «разводить собственный скот».

Экономическая политика. В соответствии с социа­листической традицией в Конституции КНР большое внимание уделено регулированию экономической политики и хозяйствен­но-организаторской деятельности государства. В Конституции предусмотрены или из нее вытекают такие цели экономиче­ской политики государства, как:

— совершенствование макрорегулирования (ст. 15);

— усиление законодательной деятельности в области эко­номики (ст. 15);

— обеспечение целостности экономического строя обще­ства (запрещение его нарушения — ст. 15);

— охрана различных форм собственности (ст. 11, 12, 13);

— рациональное распределение средств накопления и потребления (ст. 14);

— совершенствование систем управления экономикой и управления предприятиями (ст. 14);

— повышение производительности и улучшение органи­зации труда (ст. 14).

Кроме того, в Конституции нашла отражение экономичес­кая стратегия государства по использованию достижений на­уки и техники, созданию условий для их развития (ст. 14).

Конституция КНР устанавливает также основы компетен­ции государственных органов в сфере экономики.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Конституционное регулирование социальных и духовно-культурных отношений
Социальная политика. Конституция КНР и доку­менты КПК оперируют крупными социально-структурными общностями как наиболее значимыми для китайского общества и для управления им: используются такие привычные для со­циалистического «конституционализма» понятия, как классы, рабочие, крестьяне, интеллигенция, народы. Так, во введе­нии к Конституции записано, что «в деле социалистического строительства необходимо опираться на рабочих, крестьян и интеллигенцию...». Действительно, в период господства идеа­лов «большого котла» и «железной плошки», нивелировки по­требностей населения и искусственного поддержания однород­ности их интересов классы выступали как наиболее социально значимые структуры китайского общества.

Экономическая реформа стимулировала осознание специ­фичности интересов различных слоев и групп. Исследования социологов показывают, что представители различных слоев населения все чаще идентифицируют себя не с каким-либо классом (а следовательно, не поддерживают его политические и социальные установки и программы), а с иными социокультурными общностями (по национальности, образованию, воз­расту и т. д.): все отчетливее осознает свои специфические интересы молодежь, формируются этноконфессиональные общности, кадровые специалисты, служащие государственно­го аппарата, преподаватели все чаще пишут о превращении интеллигенции в самую прогрессивную общественную силу*. Вследствие огромной численности населения КНР каждая из таких общностей бывает равна по своей численности населе­нию крупного европейского государства. В КНР, например, проживает свыше 120 млн. человек в возрасте свыше 60 лет, имеющих в силу этого общие интересы прежде всего в сфе­ре здравоохранения и социального обеспечения***.

* Подробнее см.: Зотов В. Е. Реформа в Китае глазами китайцев: опро­сы общественного мнения в КНР // Народы Азии и Африки. 1989. № 6.

** По китайским данным, 60% из них содержатся за счет детей, около 25% — за счет собственных доходов, 15% — за счет пенсий (см.: Кокарев К. Традиционная политическая культура Китая и современность // Проблемы Дальнего Востока. 1997. № 2. С. 59—60).Реальную и острую социальную проблему представляет собой в КНР безработица, которая, по оценкам специалис­тов, должна была охватить в 2000 г. 268 млн. человек*. И хотя согласно частям второй и четвертой ст. 42 Конституции «госу­дарство различными путями создает условия для трудоуст­ройства, улучшает охрану и условия труда, а также на основе развития производства повышает оплату труда и материальное благосостояние трудящихся», а кроме того, «осуществляет не­обходимое трудовое обучение граждан до устройства их на ра­боту», выполнение государством этих конституционных обя­занностей в Китае (как, впрочем, и во многих других странах) еще весьма далеко от завершения.

* Там же. С. 66.

Согласно ст. 43 Конституции, государство улучшает усло­вия для отдыха и укрепления здоровья трудящихся, устанав­ливает для рабочих и служащих рабочее время и систему от­пусков. В трудовом законодательстве КНР рабочее время и система отпусков действительно урегулированы, а улучшение условий для отдыха и укрепления здоровья — задача, которая вряд ли когда-нибудь может считаться завершенной. Это ти­пичная «материальная гарантия», за результаты которой ник­то ни с кого спросить не может.

В ст. 44 и 45 Конституции сформулированы задачи госу­дарства, а подчас и общества в области социального обеспече­ния. Так, государство в соответствии с законом устанавливает порядок ухода на пенсию рабочих и служащих (только!), при­том что «государство и общество обеспечивают пенсионеров». На государство возложена задача развивать социальное стра­хование, общественное вспомоществование и медико-санитар­ное обслуживание, государство и общество должны обеспе­чивать инвалидов из числа военнослужащих, оказывать мате­риальную помощь семьям павших героев, предоставлять льготы семьям военнослужащих, помогать слепым, глухим, немым и другим гражданам-инвалидам в устройстве на работу, полу­чении средств на жизнь, получении образования.

Несмотря на громадное преобладание в населении Китая основного этноса хань (так себя называют китайцы), страна все же относится к числу многонациональных, тем более что подчас при относительно низком проценте в населении числен­ность отдельных народов составляет многие миллионы людей, которые порой проживают на обширных территориях. В обла­сти межнациональных отношений, особенно в период «куль­турной революции», было совершено немало преступлений, связанных с насильственной китаизацией. Поэтому Конститу­ция не могла оставить без внимания эту проблему. В ст. 4 сформулированы основные принципы национальной политики государства:

— равноправие национальностей, запрещение националь­ной дискриминации и угнетения, действий, подрывающих спло­ченность национальностей, свобода употребления и развития национального языка и письменности, сохранения и изменения нравов и обычаев;

— государственная гарантия законных прав и интересов малочисленных национальностей, помощь районам их прожи­вания в ускорении темпов экономического и культурного раз­вития, районная автономия в районах их компактного прожи­вания.

Часть первая ст. 49 обязывает государство охранять брак, семью, материнство и детство, а часть вторая ст. 46 — обес­печивать всестороннее нравственное, умственное и физичес­кое развитие молодежи, подростков и детей. В ст. 48 указано, что женщины пользуются равными с мужчинами правами во всех областях политической, экономической, культурной, об­щественной и семейной жизни, а государство охраняет права и интересы женщин, обеспечивает им равную с мужчинами плату за равный труд, воспитывает и выдвигает кадровых работников из числа женщин. В какой мере это реализуется, можно видеть хотя бы из того факта, что в руководстве стра­ны за полвека после победы коммунистов в гражданской вой­не не было и нет женщин, за исключением Цзян Цин, кото­рая выдвинулась во время «культурной революции» благода­ря тому, что была супругой руководителя КНР Мао Цзэдуна.

В ст. 9 (часть вторая) и 26 особое внимание уделено при­родоохранной деятельности государства и его деятельности по оздоровлению окружающей среды.

Духовно-культурные отношения— одна из сфер, которые КПК стремится наиболее жестко контролиро­вать, и поэтому на конституционном уровне им уделено боль­шое внимание. Статьи 19, 20, 22, 23, 24, 26 регулируют раз­личные аспекты духовно-культурных отношений: просвещение и образование, распространение китайского языка, развитие науки, литературы и искусства, печати, радио, телевидения, издательского дела, библиотек, музеев, домов культуры и дру­гих культурных учреждений, охрану исторических достоприме­чательностей, ценных памятников культуры и другого важного исторического и культурного наследия, подготовку специалис­тов и др. В Конституции зафиксирована широкомасштабная программа деятельности государства в этой области, причем ни о какой частной инициативе, в отличие от экономики, не упоминается. Очевидно, что сфера, находящаяся полностью в руках социалистического государства, может развиваться толь­ко как социалистическая, тем не менее в некоторых, видимо, наиболее важных, по мнению законодателя, статьях Консти­туции на это указывается дополнительно.

Во введении к Конституции сказано, что народы всех на­циональностей Китая, руководимые КПК и «вооруженные марксизмом-ленинизмом, идеями Мао Цзэдуна и теорией Дэн Сяопина» (редакция 1999 г.), будут и впредь, в частности, от­стаивать демократическую диктатуру народа и социалистиче­ский путь, сохранять курс на реформы и открытость. В духов­но-культурной области, как видно из Конституции и тем бо­лее из практики, господствует пока что диктатура, монополия одной, хотя и противоречивой, идеологии, безапелляционным толкователем которой выступает руководство КПК.

Так, в ст. 19 Конституции говорится о том, что государ­ство развивает дело социалистического образования. Создавая учебные заведения, оно осуществляет всеобщее начальное образование, развивает среднее, профессиональное и высшее образование, дошкольное воспитание. Расширяя сеть просве­тительных учреждений, оно ликвидирует неграмотность, про­водит политическое (в первую очередь!), общеобразовательное, научно-техническое, профессиональное обучение трудящихся, поощряет самообразование. Государство поощряет коллектив­ные хозяйственные организации, государственные предприя­тия, учреждения и другие общественные силы на создание в соответствии с законом различных учебных заведений, а так­же обеспечивает распространение по всей стране современ­ного литературного китайского языка (путунхуа). Очевидно, что ни о каком плюрализме образования, ни о какой акаде­мической свободе нет и речи.

Согласно ст. 23 государство готовит специалистов, «слу­жащих делу социализма», «расширяет ряды интеллигенции, создает условия для полного проявления ее роли в деле соци­алистической модернизации», но наиболее детально этот подход раскрыт в ст. 24, которую стоит процитировать целиком:

«Государство усиливает строительство социалистической духовной культуры путем широкого распространения высоких идеалов, нравственного и культурного воспитания, воспитания в духе соблюдения дисциплины и законности, путем разработ­ки и осуществления всевозможных правил и памяток для раз­ных категорий населения города и деревни.

Государство выступает за общественную мораль, для ко­торой характерна любовь к Родине, народу, труду, науке, социализму, проводит в народе воспитание в духе патриотиз­ма, коллективизма и интернационализма, коммунизма, воспи­тание на основе диалектического и исторического материализ­ма, ведет борьбу против буржуазной, феодальной и прочей тлетворной идеологии».

Комментировать этот текст, видимо, излишне. В таком контексте сама идея свободы мысли выглядит неуместной.

Примечательна и ст. 22, согласно которой государство развивает литературу и искусство, печать, радио и телевиде­ние, издательское дело, сеть библиотек, музеев, домов куль­туры и других учреждений культуры, «служащих делу народа и социализма».

В ст. 47, провозгласившей, как отмечалось, свободу науч­но-исследовательской деятельности, литературно-художе­ственного творчества и деятельности в других областях куль­туры, далее сказано: «Государство поощряет и поддержива­ет творческую работу граждан… отвечающую интересам народа» (курсив наш. — Авт.). Однако эту прогрессивную нор­му следует понимать в контексте всей Конституции и особенно норм о роли государства в духовно-культурной сфере. Крите­рием оценки соответствия интересам народа выступает степень соответствия линии КПК на строительство социализма.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Конституционно-правовое регулирование политической системы
Политическая система КНР отличается значительным свое­образием.

Во-первых, в силу своего социалистического характера она включает специфические институты, типичные именно для социалистических стран (коммунистическая партия, народ­ный фронт и др.), причем и государство, и различные фор­мально общественные формирования функционируют и взаи­модействуют под руководством КПК.

Во-вторых, в КНР наблюдается специфическое перепле­тение формальных и неформальных институтов, при этом формальное значение отдельных институтов политической системы, в том числе и официально пропагандируемое, как правило, далеко не совпадает с реальным. Например, фор­мально вопросы национальной безопасности входят в компе­тенцию специально создаваемого ВСНП государственного орга­на — Центрального военного совета. Известно, и в КНР это считается вполне вытекающим из особенностей социалисти­ческого государства, что на практике решениям этого органа предшествуют решения Политбюро ЦК КПК. Анализ же при­нятия конкретных решений позволяет синологам предположить, что политику по вопросам национальной безопасности опреде­ляет немногочисленная группа высших военных, партийных и отставных деятелей, а члены Политбюро выступают в роли консультантов этих могущественных политиков*.

* См.: Swaine M. D. The Role of the Chinese Military in National Security Policymaking. PAND, 1996. P. 75.

В Китае сохраняется и такая весьма своеобразная струк­тура власти, как формально не существующий, почти никог­да не собирающийся вместе, но вполне реальный «ареопаг патриархов» КПК (менее 10 человек). Большинству из них за 80, а некоторым и за 90 лет, и они не занимают государствен­ных или партийных постов, но те, кто официально занимает руководящие посты в КПК и КНР, считаются с их мнением и советуются с ними, более того, без их согласия невозможно принятие важных политических решений в партии и государ­стве*.

* После оставления официальных постов и до самой смерти в их число входил, например, Дэн Сяопин (см.: Галенович Ю. М. Современная рас­становка в руководстве Китая // Материалы научной конференции по современному внутреннему положению КНР 1992—93 гг. Вып. 1. М., 1994. С. 18).

В-третьих, на функционирование политической системы огромное влияние оказывает феномен личных связей («гуань си»). Этот ведущий внутренний механизм политической систе­мы КНР уходит корнями в далекое прошлое китайской тради­ционной культуры. Проанализировать и выявить его воздей­ствие на функционирование политической системы довольно сложно, а часто и невозможно в силу ряда причин, в том чис­ле и закрытости китайского общества. Однако иметь в виду его необходимо, поскольку действие всех институтов осуществля­ется главным образом через «гуань си», а не в европейском понимании, но российскому читателю это понять несложно.

С формальной точки зрения политическая система КНР включает институты различного уровня и значения: КПК, дру­гие политические партии и формально неполитические орга­низации, государство и народный фронт.

Партийная системаКНР состоит из 9 партий: КПК и так называемых демократических партий. КПК характеризу­ется в документах как «правящая партия», а демократические партии — как «партии, участвующие в политической жизни».

Коммунистическая партия Китая определяется в ки­тайской литературе как авангард рабочего класса, вырази­тель интересов многонационального народа страны, руководя­щая сила в деле построения социализма в КНР. Это нашло отражение и в Конституции КНР. Во введении к Конституции КНР подчеркивается особое значение КПК: во-первых, успе­хи социализма стали возможны только благодаря руководству обществом со стороны КПК, во-вторых, на КПК и в дальней­шем возлагается руководство «народами всех национальностей Китая». В своей деятельности КПК руководствуется марксиз­мом-ленинизмом, идеями Мао Цзэдуна и теорией Дэн Сяопи­на. Главной задачей партии в настоящее время признается «со­циалистическая модернизация» и превращение Китая в «соци­алистическое государство с высокоразвитой культурой и демократией». Феномен КПК, сохранившей свои позиции в ус­ловиях, когда большинство в прошлом социалистических стран отказалось от социалистического пути развития, а коммунис­тические партии были отстранены от власти, в определенной степени объясняется не только специфическими условиями Китая, но и тактикой руководства КПК, которое продемонст­рировало гибкий подход к марксизму-ленинизму, смогло отка­заться от целого ряда догматических положений (о несовмести­мости социализма и рынка, о классовой борьбе как решающем звене и т. п.) и трансформировало идейно-теоретическую плат­форму КПК путем использования традиционных конфуцианс­ких ценностей и идей национального патриотизма.

Численность КПК составляет 57 млн. человек, организо­ванных в 3,45 млн. низовых партийных организаций*.

* См.: Проблемы Дальнего Востока. 1997. № 4. С. 57.Структура КПК построена на основе традиционной для коммунистических партий схемы и вместе с тем учитывает китайскую специфику. Важнейшими элементами структуры КПК являются: всекитайский съезд КПК, центральный коми­тет (ЦК) КПК, его политбюро, военный совет, центральная комиссия советников, центральная комиссия по проверке дис­циплины, секретариат и генеральный секретарь ЦК КПК. Фор­мально распределение полномочий в данной структуре выгля­дит следующим образом.

Высшим руководящим органом считается всекитайский съезд КПК, созываемый один раз в пять лет. Съезд избирает центральный комитет, центральную комиссию советников и центральную комиссию по проверке дисциплины, принимает и пересматривает устав КПК; заслушивает и рассматривает отчет ЦК, центральной комиссии советников и центральной комиссии по проверке дисциплины, обсуждает и принимает решения по важнейшим партийным вопросам.

Центральный комитет создается «для проведения в жизнь решений съезда», руководства КПК и представления КПК во внешних сношениях. На пленуме ЦК избираются политбюро ЦК, секретариат и генеральный секретарь ЦК и утверждаются в должности председатель и заместители председателя цент­ральной комиссии советников, члены ее постоянного комите­та, секретарь центральной комиссии по проверке дисциплины и члены ее постоянного комитета.

Военный совет совпадает по своему составу с конституци­онным органом — Центральным военным советом (см. ниже — п. 5 § 5 настоящей главы).

Центральная комиссия советников — политический кон­сультативный орган ЦК. Главная его задача состоит в том, что­бы вносить предложения и давать консультации по вопросам осуществления принципов и политики КПК, помогать ЦК в изучении и решении сложных вопросов, а также выполнять отдельные поручения ЦК.

Центральная комиссия по проверке дисциплины занима­ется решением дисциплинарных вопросов и подготовкой пред­ложений по кадровой политике КПК.

В период между пленумами ЦК его функции и полномочия выполняют политбюро ЦК и его постоянный комитет. Текущую работу ведет секретариат. На генерального секретаря ЦК воз­ложена задача проведения заседаний политбюро и его постоян­ного комитета, а также руководство работой секретариата ЦК.

Фактическое распределение власти в данной структуре на­поминает «перевернутую пирамиду»: формально признаваемый высшим руководящим органом всекитайский съезд КПК на практике только одобряет решения, рождающиеся в процес­се внутренней борьбы партийной элиты.

Для политической системы КНР характерно тесное пере­плетение функций КПК и государства. Правда, как в свое время у нас, в КНР поставлена задача разграничения партийных и государственных функций, но понимается под этим прежде всего упразднение политических групп министерств и ведомств и перевод парткомов предприятий и учреждений в подчине­ние территориальных партийных органов. Что же касается практики разработки КПК обязательных для всего общества, политических установок, а также совмещения руководящих постов в верхних эшелонах власти с членством в политбюро и других руководящих органах КПК, то она сохраняется. Имен­но поэтому разработка, например, пятилетних планов осуще­ствляется прежде всего в ЦК КПК, а уже затем они принима­ются ВСНП. Пример такого рода — принятие на 5-м пленуме ЦК КПК в сентябре 1995 г. «Предложений ЦК КПК о разра­ботке 9-го пятилетнего плана и перспективных целей до 2010 г. экономического и социального развития страны», в которых были определены все основные моменты документов, приня­тых позднее (в марте 1996 г.) на 4-й сессии ВСНП — Девятого пятилетнего плана и Программы экономического и социально­го развития Китая до 2010 г.

В официальной китайской литературе подчеркивается глав­ным образом идеологический и политический характер руко­водства КПК. «Сконцентрировав волю китайского народа, партия вырабатывает свою позицию и политические установ­ки, которые затем, согласно законной процедуре, на основе решения ВСНП становятся законами и решениями государ­ства»*. Таким образом, принимаемые решения подаются как квинтэссенция чаяний народа, которые КПК улавливает и формулирует. Партийное руководство стремится пресечь лю­бые попытки преуменьшить роль КПК. В отчетном докладе ЦК КПК на XIV съезде КПК (октябрь 1992 г.) отмечалось, что «в корне ошибочны и крайне вредны любые взгляды и дей­ствия, которые ставят под сомнение ее (КПК. — Авт.) руко­водящую роль, содействуют преуменьшению или отрицанию ее значения как правящей партии»**.

* Права человека в Китае. С. 16.

** К итогам XIV съезда КПК. Круглый стол ИДВ // Проблемы Дальнего Востока. 1993. № 1. С. 49.В научных исследованиях, особенно западных синологов, выделяется то обстоятельство, что руководящая роль КПК базируется не только и не столько на ее авторитете, сколько на ее безраздельном руководстве Вооруженными силами.

Мы подробно остановились на организации и практике деятельности КПК потому, что она подобно КПСС в бывшем СССР представляет собой как бы сверхгосударство, а не партию в общепринятом понимании этого термина. Именно в органах КПК сосредоточена реальная высшая власть в стране на всех уровнях управления.

«Особенностью и преимуществом политической системы Китая» в официальных китайских документах называют су­ществование 8 небольших демократических партий. К ним относятся: Революционный комитет Гоминьдана Китая, Демок­ратическая лига Китая, Китайская ассоциация демократиче­ского национального развития, Китайская ассоциация содей­ствия развитию демократии, Крестьянско-рабочая демократи­ческая партия Китая, Чжунго Чжигундан (Партия стремления к справедливости), Общество Цзюсань (Общество «3 сентяб­ря»), Лига демократического самоуправления Тайваня. В со­ставе всех этих партий насчитывалось, по данным на 1999 г., более 500 тыс. человек*.

* См.: Страны мира: Справочник. 1999. М., 1999. С. 200.Указанные партии организационно самостоятельны: каж­дая имеет свой собственный устав, выборные органы, собствен­ную социальную базу и печатный орган. «Однако самостоя­тельность эта чисто формальная, поскольку все они призна­ют руководство КПК, проводят ее политику и выполняют ее установки»*.

*Степанова Г. А. Демократические партии в политической системе КНР // Проблемы и потенциал устойчивого развития Китая и России в XXI веке. Тезисы докладов VII Международной научной конференции «Китай. Китай­ская цивилизация и мир. История, современность, перспективы» (Москва, 25—27 сентября 1996 г.). Ч. 2. М., 1996. С. 92. В отношении этих партий проводится курс на «длитель­ное существование и взаимный контроль, откровенное выска­зывание друг другу своего мнения и готовность делить славу и позор»*. Основными формами взаимодействия КПК и демокра­тических партий являются: совещания в ЦК КПК с участием представителей демократических партий (причем обязательно совещания проводятся перед пленумами ЦК КПК и съездами КПК, созывом сессий ВСНП и НПКСК), сотрудничество в рам­ках НПКСК**, специальный отдел ЦК КПК (отдел единого фрон­та) и его местные органы курируют деятельность демократи­ческих партий. Кроме того, в КНР сохраняется разрешение иметь двойное членство (в КПК и демократической партии). Более 25 тыс. представителей демократических партий явля­ются депутатами Всекитайского собрания народных предста­вителей и местных собраний народных представителей, зани­мают руководящие посты в государственных органах, но, «как правило, деятели этих партий назначаются на вторые роли в руководстве, на должности заместителей министра, замести­телей председателя народного правительства и т. п.»***.

* Права человека в Китае. С. 17—18.

** Более половины Постоянного комитета Всекитайского комитета НПКСК составляют члены демократических партий, их представители занимают почти треть постов в руководстве ВК НПКСК. См.: Степанова Г. А. Указ, соч. С. 93.

*** Там же.

В китайской литературе отмечается определенная акти­визация деятельности демократических партий после длитель­ного перерыва, возобновление созывов съездов. Но это по-прежнему не означает реальной многопартийности, поскольку нельзя говорить о реальном их участии в осуществлении по­литической власти. Фантом многопартийности придает значи­тельное своеобразие политической системе Китая. В докумен­тах XIV съезда КПК подчеркивалось, что необходимо учиты­вать китайскую специфику, исключающую «многопартийность и парламентаризм западного образца»*.

*К итогам XIV съезда КПК. Круглый стол ИДВ. С. 49.

Сложившаяся «система многопартийного сотрудничества и политических консультаций под руководством КПК» офици­ально расценивается как «особенность и преимущество поли­тической системы Китая»*. В зарубежной литературе, как и в российской, особое внимание обращается на фактическую однопартийность и отсутствие реального политического плюра­лизма, т. е. оппозиции. В российской литературе отмечалось, что «в современном Китае широкой социальной базы для оп­позиции практически не существует. Несмотря на очевидные противоречия между социально-экономическим плюрализмом и политической монополией КПК, их не следует преувеличи­вать. Однопартийный политический механизм еще сохраняет способность обеспечивать развитие страны и продолжение преобразований, в том числе осуществлять демократические под­вижки в политической области»**.

* См.: Степанова Г. А. Указ. соч. С. 91—92.

** Проблемы Дальнего Востока. 1997. № 4. С. 58.Государство характеризуется в Конституции как «со­циалистическое государство демократической диктатуры наро­да, руководимое рабочим классом и основанное на союзе рабо­чих и крестьян. Социалистический строй есть основной строй Китайской Народной Республики. Запрещается любым органи­зациям или отдельным лицам подрывать социалистический строй» (ст. 1). Лапидарная формула «Вся власть в Китайской Народной Республике принадлежит народу», записанная в ча­сти первой ст. 2, конкретизируется во второй и третьей частях данной статьи. Прежде всего осуществление государственной власти народом происходит через ВСНП и местные собрания народных представителей различных ступеней. Что же касает­ся форм непосредственного осуществления народом власти, то они только угадываются в довольно уклончивой формулировке «народ в соответствии с положениями закона различными путя­ми и в различных формах управляет государственными, хозяй­ственными, культурными и общественными делами».

В Конституции нашел отражение принцип так называемо­го демократического централизма в организации и деятельно­сти государственных органов, причем особо оговаривается, что «разграничение полномочий центральных и местных органов проводится по принципу всемерного развития инициативы и активности на местах при едином руководстве центра» (части первая и четвертая ст. 3).

Статья 5 Конституции в редакции 1999 г. содержит новел­лу — новую часть первую, которая гласит: «Китайская Народ­ная Республика управляется согласно закону и становится со­циалистическим правовым государством». Долгое время в со­циалистическом (в том числе и китайском) государствоведении выражение «социалистическое правовое государство» пред­ставлялось немыслимым, поскольку сама концепция правового государства в западном понимании подвергалась острой кри­тике. В этом смысле цитированное положение ст. 5 есть оче­редной отказ руководства КНР от социалистических догм. Впро­чем, пока что это только словесный отказ, ибо по существу правовое государство несовместимо с установленным раз на­всегда руководством одной партии. Нам из собственной прак­тики советского периода известно, что прибавление к назва­нию явления прилагательного «социалистический» (социалистическая демократия, социалистическая законность и т. п.) оз­начает на деле отсутствие самого явления.

В этой же ст. 5 Конституции на государство возлагается обеспечение единства и соблюдения социалистической законности. Никакие законы, административно-правовые акты и местные установления не должны противоречить Конституции. Все государственные органы и Вооруженные силы, полити­ческие партии и общественные организации, предприятия и учреждения должны соблюдать Конституцию и законы, за нарушение которых «необходимо привлекать к ответственно­сти». Никакие организации или лица не должны пользовать­ся привилегиями, выходящими за рамки Конституции и зако­нов (части вторая-пятая).

Согласно Конституции государство охраняет и обеспечи­вает развитие важнейших общественных отношений: эконо­мических, политических, духовных (ст. 5, 7, 12—15 и др.). Ох­ранительная функция государства изложена в ст. 28 Конститу­ции, которая в редакции 1999 г. возлагает на государство охрану общественного порядка, подавление предательской и прочей преступной деятельности, подрывающей безопасность государ­ства, применение кар за нарушение общественной безопасно­сти, дезорганизацию социалистической экономики и другие преступные действия, наказание и перевоспитание преступ­ных элементов.

В ст. 27 установлено, что «все государственные органы осу­ществляют принцип упрощения аппарата, систему служебной ответственности, систему подготовки и аттестации работников, неуклонно повышают качество и эффективность работы, бо­рются с бюрократизмом». Далее эта статья обязывает все госу­дарственные органы и всех государственных служащих опи­раться на народ, прислушиваться к мнениям и предложениям народных масс, находиться под их контролем, отдавать все силы служению народу. Эти положения представляют собой не столько нормы, сколько пожелания, ибо операционализировать их не всегда возможно. Как определить, все силы отдал служению народу тот или иной чиновник или часть сил сэкономил на дру­гие цели?

Организация и порядок деятельности органов государства рассматриваются ниже — в § 5 и 6. Здесь же нельзя не оста­новиться на роли Вооруженных сил в политической системе КНР. Посвященная им ст. 29 Конституции гласит:

«Вооруженные силы Китайской Народной Республики при­надлежат народу. Их задачей является укрепление обороны страны, отражение агрессии, защита Родины, охрана мирно­го труда народа, участие в деле строительства государства, всеми силами служение народу.

Государство усиливает строительство Вооруженных сил в направлении революционности, модернизации и регулярности, укрепляет оборонную мощь страны».

Армия — важный фактор, обеспечивающий стабильность руководящей роли КПК в обществе и государстве. Именно по­этому в КНР Вооруженные силы имеют в выборных органах власти особое представительство. В политическом процессе армия чаще всего выступает не как единая политическая груп­пировка, а как сообщество фракций, различающихся по ста­рым связям в полевых армиях времен революционных войн и личным неформальным контактам с лидерами КПК, возник­шим в последние годы. Действующий Закон КНР о государ­ственной обороне 1997 г., обязывая Вооруженные силы соблю­дать Конституцию и законы, устанавливает вместе с тем, что Вооруженные силы находятся под руководством КПК. Они включают Народно-освободительную армию Китая (НОАК) с ее резервом, Китайскую народную вооруженную полицию и Народное ополчение. Главная задача НОАК — ведение оборо­нительной войны, но в случае необходимости она может в со­ответствии с законом оказывать помощь в поддержании обще­ственного порядка. Значение армии предопределяется также ее важной ролью в экономике: она не только выращивает боль­шую часть собственного продовольствия, но и помогает в уборке урожая, участвует в ирригационных проектах, прокладке железных и автодорог и т. п.

Во введении к Конституции КНР и ряде ее статей содер­жатся неоднократные упоминания об общественных организациях. К ним (так же как и к политическим партиям) предъявляется требование соблюдать Конституцию и законы (часть четвертая ст. 5). По китайским данным, в стране дей­ствует около 2 тыс. различных союзов и объединений*. Круп­ными общекитайскими общественными организациями явля­ются Всекитайская федерация профсоюзов, Коммунистичес­кий союз молодежи Китая, Всекитайская федерация женщин, Всекитайская федерация промышленников и торговцев, Все­китайская федерация молодежи, Всекитайская федерация сту­дентов. Все эти организации обеспечивают изучение их члена­ми марксизма-ленинизма, идей Мао Цзэдуна и теории Дэн Сяопина, воспитание идейных и дисциплинированных членов со­циалистического общества, их участие в социалистической мо­дернизации страны, а также защищают их законные права и интересы. Все они, разумеется, действуют под руководством КПК.

* См.: Права человека в Китае. С. 67.Согласно изданным Государственным советом Правилам регистрации общественных объединений 1998 г., которые «раз­работаны в целях обеспечения права граждан на обществен­ные объединения, защиты законных прав общественных объе­динений, усиления регулирования регистрации общественных объединений, содействия строительству социалистической ма­териальной культуры и социалистической духовной культуры», образование общественных объединений должно проходить после проверки и получения согласия «компетентных органов в соответствующей области». Регистрируются общественные объединения в зависимости от уровня (всекитайского, провин­циального и т. д.) органами гражданской администрации Госу­дарственного совета или местных народных правительств. Об­щественное объединение должно насчитывать не менее 50 ин­дивидуальных либо индивидуальных и коллективных членов; если членство только коллективное, то коллективных членов должно быть не менее 30. Фонд деятельности общенациональ­ного общественного объединения должен располагать не ме­нее 100 тыс. юаней, местного или межрегионального — не менее 30 тыс. Одно из оснований для отказа в регистрации зак­лючается в том, что в пределах региона уже существует сход­ное или аналогичное по направленности общественное объеди­нение и нет необходимости еще в одном. В случае нарушения Правил регистрация аннулируется, причем возможность судеб­ного оспаривания такого решения не предусмотрена.

Важный элемент политической системы КНР представля­ет собой народный фронт— Народный политический кон­сультативный совет Китая (НПКСК). Во введении к Конститу­ции отмечается, что «в ходе длительной революции и строи­тельства уже сформировался руководимый Коммунистической партией Китая широкий патриотический единый фронт раз­личных демократических партий и народных организаций», и подчеркивается, что он будет «и впредь укрепляться и расши­ряться».

НПКСК организует изучение его членами марксизма-ле­нинизма, идей Мао Цзэдуна и теории Дэн Сяопина, проводит дискуссии и консультации с руководителями всех партий, орга­низаций и представителями патриотических деятелей различ­ных кругов общественности по важным общегосударственными местным вопросам, поддерживает с ними тесные связи, вно­сит предложения в государственные органы, содействует госу­дарственным органам в их деятельности, реорганизации их структуры, содействует развитию культуры, предоставляя возможности для проявления энтузиазма и профессиональных знаний членов НПКСК, обнародует и помогает проводить в жизнь политические установки в отношении интеллигенции, национальностей, религии, китайцев, проживающих за гра­ницей, а также выполняет другие задачи.

Возглавляет НПКСК всекитайский комитет, на местах дей­ствуют местные комитеты НПКСК, причем местные комитеты должны выполнять решения всекитайского комитета, ниже­стоящие местные комитеты выполняют решения вышестоя­щих комитетов.

Своеобразно складываются в КНР отношения государства и церкви. КНР — поликонфессиональная страна: в ней рас­пространены даосизм, конфуцианство, буддизм, ламаизм, ис­лам, христианство, причем ни одна из религий не доминирует. В стране действуют 8 религиозных организаций общекитай­ского значения — Китайская ассоциация буддистов, Китайс­кая исламская ассоциация, Ассоциация китайских католиков-патриотов и др., 164 религиозных организации провинциаль­ного значения и более 2 тыс. уездных религиозных организаций.

Конституция КНР провозглашает, как отмечалось, свободу вероисповедания, однако все важнейшие религиозные цере­монии проходят в присутствии соответствующих представите­лей Государственного совета КНР и под их контролем. Назна­чение важнейших иерархов церквей также производится с разрешения Государственного совета. В результате имеет ме­сто на редкость экзотическое переплетение мистических про­цедур и формализованных действий государственных органов.

Приведем в качестве примера церемонию назначения оче­редного перевоплощения панчен-эртни*. По тибетской буддис­тской традиции после смерти очередного воплощения панчен-эртни начинаются поиски нового его перевоплощения. Реше­ние о поисках принимается Государственным советом КНР. Создается группа поиска из «живых Будд» и известных монахов, которые проводят медитации и стремятся «увидеть» в отра­жениях в озере у монастыря — резиденции панчен-эртни картины местности, в которой родится перевоплощенный. Обычно находят несколько десятков мальчиков, из которых отбирают трех претендентов на участие в церемонии «жеребьевки из золотой урны». Кандидатуры этих трех также утверждаются Государственным советом. Церемония жеребьевки проходит под председательством представителя Государственного совета при участии других его представителей, руководителей Тибетско­го автономного района, известных монахов и родителей трех кандидатов. Результаты жеребьевки утверждаются Государ­ственным советом в виде его резолюции на обращение Народ­ного правительства Тибетского автономного района. С избран­ным таким образом панчен-эртни встречаются высшие долж­ностные лица Китая; например, пресса сообщала о встрече председателя ЦК КПК, Председателя КНР Цзян Цзэминя с панчен-эртни одиннадцатым**. Нельзя не отметить, что такое внимание со стороны государственных должностных лиц обус­ловлено и напряженными отношениями с далай-ламой, в свое время эмигрировавшим из КНР. Далай-лама не признает дан­ный выбор китайских властей в качестве воплощения своего друга и соратника. Очевидно, что в силу сложившейся ситуа­ции отношение государственных органов к вопросу о правовом положении религиозных организаций именно в Тибете особо наглядно показывает имеющиеся на вооружении КПК сред­ства и методы воздействия.

* Второе лицо после далай-ламы в ламаистском пантеоне. Тибетские буддисты считают, что высшие иерархи не умирают, а перевоплощают­ся в родившихся в это время младенцев.

** Так, например, утверждение Гяозаня Норбу в качестве панчен-эртни одиннадцатого было произведено в форме резолюции Государственного совета относительно «Обращения Народного правительства Тибетского автономного района за согласием на вступление Панчен-ламы одиннад­цатого на Святой престол» (см.: Китай. 1996. № 4. С. 8).В КНР актуальным является вопрос о реформе полити­ческой системы. Вопрос о необходимости демократизации об­щественного строя, преодоления бюрократизма и беззакония, ликвидации феодальных пережитков, отказа от традиционно­го пожизненного пребывания на руководящих постах, выдви­жения талантливой молодежи был поставлен еще на XIII съезде КПК. Однако известные студенческие выступления и нега­тивный опыт ряда постсоциалистических стран привели ки­тайское руководство к идее постепенного и поэтапного про­ведения политической реформы, не допуская при этом ослаб­ления руководящей роли КПК и ее монопольного пребывания у власти. КПК рассматривается как гарант стабильности, а поддержание стабильности — как одна из важнейших задач государства и общества. В официальной литературе Китая подчеркивается, что без порядка нельзя осуществить программу реформ: «В случае какой-либо смуты или бедствия право людей на существование неизбежно будет поставлено под угрозу. Поэтому необходимо обеспечивать стабильность в стране, про­должать следовать линии, зарекомендовавшей себя как эф­фективная»*.

* Права человека в Китае. С. 10.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 4. Выборы, отзыв и консультации 1. Избирательные права
В КНР избирательное право — всеобщее. Конституция устанавливает: «Все граждане Китайской Народной Республи­ки, достигшие 18 лет, независимо от национальной и расовой принадлежности, пола, рода занятий, социального происхож­дения, вероисповедания, образования, имущественного поло­жения и оседлости, имеют право избирать и избираться; ис­ключение составляют лица, лишенные политических прав по закону» (ст. 34). Эти нормы детализированы Законом КНР о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных ступеней 1982 г. в редакции 1995 г. и Постановлением Постоянного комитета ВСНП о порядке проведения выборов депутатов от Народно-освободительной армии Китая во Всекитайское собра­ние народных представителей и в местные собрания народных представителей различных ступеней 1981 г. в редакции 1996 г. Значительное единообразие в регулировании выборов в пред­ставительные органы разных уровней вытекает из социалис­тического принципа единства власти.

Таким образом, возрастной ценз при выборах в ВСНП и местные собрания народных представителей одинаков для активного и пассивного избирательного права. Лишь для кан­дидатов на должности Председателя республики и его замес­тителя он повышен до 45 лет.

В выборах собраний уездного и нижестоящих уровней могут участвовать граждане КНР, проживающие за границей, если в день выборов находятся в Китае. Они голосуют по ме­сту рождения или по месту жительства до выезда за рубеж.

В списки избирателей не включаются душевнобольные, ко­торые не в состоянии осуществлять свои избирательные права. Удостоверение данного факта и решение вопроса о не­включении в списки по причине душевной болезни возложено на избирательную комиссию.

Лица, лишенные политических прав, также не вносятся в списки избирателей. Лишение политических прав охватывает лишение свободы слова, печати, собраний, союзов, уличных шествий и демонстраций, права занимать должности в госу­дарственном аппарате, права занимать руководящие должно­сти на предприятиях, в учреждениях и организациях, но в первую очередь ст. 50 УК КНР, предусматривающая лишение политических прав, упоминает лишение права избирать и из­бираться. В соответствии со ст. 52 УК КНР в обязательном порядке лишаются политических прав «контрреволюционные элементы». Речь идет о лицах, совершивших так называемые контрреволюционные преступления. Согласно ст. 90 УК КНР это — «деяние, совершенное с целью свержения политической власти диктатуры пролетариата и подрыва социалистической системы либо нанесения вреда КНР». Политических прав ли­шаются также осужденные к смертной казни и бессрочному лишению свободы; эта мера наказания может быть примене­на также «к преступным элементам, серьезно нарушающим общественный порядок».

Невключение в список избирателей может быть обжало­вано в избирательную комиссию, которая выносит решение в трехдневный срок с момента подачи жалобы. Если заявитель не удовлетворен решением избирательной комиссии, он может обратиться в суд, решение которого окончательно.

Каждый избиратель имеет один голос. Это не означает, однако, что в КНР установлено равное избирательное право, так как законодательство предусматривает преимущества для городского населения перед сельским. Цель этих мер — обес­печение диктатуры пролетариата и руководящей роли рабоче­го класса. Нормы представительства устанавливаются с таким расчетом, чтобы при выборах в ВСНП и в собрания народных представителей провинций, автономных районов и городов цен­трального подчинения, автономных округов, уездов и автоном­ных уездов депутат от сельской местности представлял в пять раз больше избирателей, чем депутат от города или поселка; при выборах нижестоящих собраний народных представителей это соотношение колеблется от 4: 1 до 1: 1.

Законодательство уделяет особое внимание обеспечению представительства национальных меньшинств, проживающих как компактно, так и рассредоточенно. Особенно малочисленные национальности направляют по меньшей мере по одному депутату. В местных собраниях народных представителей каж­дое компактно проживающее национальное меньшинство дол­жно иметь представительство, а если его доля в населении превышает 30%, то для него действует общая норма предста­вительства. Если же его доля менее 15%, то его представи­тельство может быть увеличено, но не более чем наполовину, хотя в некоторых случаях даже более. Представительство рас­средоточенно проживающих национальных меньшинств также может быть увеличено по сравнению с его долей в населении.

Закон о выборах предусматривает, что в составе депута­тов ВСНП и местных собраний народных представителей жен­щины должны иметь надлежащее количество мест и коэффи­циент их представительства должен постепенно повышаться. Правда, каков этот коэффициент, закон не говорит, оставляя решение вопроса на усмотрение политических сил. Надлежа­щее количество мест должно выделяться и репатриантам как в ВСНП, так и в местных собраниях регионов, где проживает сравнительно много репатриантов.

Таким образом, неравный характер избирательного права выражается в сочетании уменьшенного представительства для сельского населения по сравнению с городским и увеличенно­го — для национальных меньшинств (которые также могут от­носиться к сельскому населению), что придает избирательному праву КНР значительное своеобразие.

Для КНР характерно сочетание прямых и многостепен­ных выборов. Прямые выборы применяются для формирования собраний народных представителей городов без районного де­ления, городских районов, уездов, автономных уездов, воло­стей, национальных волостей и поселков. Представительные органы провинциального уровня и ВСНП формируются путем многостепенных выборов, причем депутаты нижестоящих со­браний народных представителей избирают депутатов выше­стоящих собраний народных представителей.

Особенностью избирательной системы КНР являются вы­боры от армии. Члены семей военнослужащих, как правило, участвуют в местных выборах, но живущие в отдаленных гар­низонах с разрешения избирательной комиссии или комитета военнослужащих могут принимать участие в выборах от ар­мии. Участвуют в этих выборах также рабочие и служащие, работающие или размещенные в войсках. Депутаты от армии в местные собрания народных представителей (уездного и провинициального уровня) избираются, как правило, на основе двухстепенных выборов, а выборы в ВСНП — трехстепенные.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Организация выборов и избирательный процесс
Организация проведения прямых выборов депутатов воз­ложена на избирательные комиссии, руководство проведением выборов и избирательными комиссиями — на постоянные ко­митеты собраний народных представителей уездного уровня.

Избирательные округа — одно- и многомандатные. Они могут быть образованы по месту жительства, а также в произ­водственных единицах, учреждениях, по месту работы. В каж­дом избирательном округе избираются от одного до трех депу­татов. Избирательные округа образуются в соответствии с нор­мой представительства, установленной для данной территории.

Право выдвижения кандидатов в депутаты предоставле­но партиям и народным организациям (раздельно или совмес­тно) и группам избирателей, насчитывающим более 10 чело­век. Число кандидатов в депутаты должно превышать число подлежащих избранию депутатов. При прямых выборах число кандидатов должно составлять от 1,3 до 2,0 от состава соот­ветствующих органов, а при многостепенных число кандида­тов должно быть больше числа депутатских мест на 1/5—1/2. В процессе выдвижения проводятся предварительное много­кратное обсуждение и согласование кандидатур в группах избирателей, прежде чем за пять дней до выборов опублико­вывается с учетом мнения относительного большинства изби­рателей окончательный список кандидатов.

В КНР могут проводиться своего рода «предварительные выборы». Если списки кандидатов при многостепенных выборах оказываются «чрезмерно большими», то проводится голосова­ние, по результатам которых определяется список кандидатов в депутаты в рамках установленной выше предельной их чис­ленности.

Голосование тайное, причем избиратель может голосовать за или против кандидата, а также еще за любого другого избира­теля, равно как может воздержаться от голосования. На случай своего отсутствия в день выборов он может письменно уполно­мочить другого избирателя проголосовать за него, но избиратель может иметь такое поручение не более чем от трех лиц.

Выборы депутатов в местные собрания народных пред­ставителей в районах компактного проживания национальных меньшинств могут проводиться раздельно или совместно с дру­гими национальностями «в зависимости от характера межна­циональных отношений и с учетом места проживания различ­ных национальностей в данном районе».

Выборы считаются действительными, если число подан­ных бюллетеней не превышает общего числа голосовавших. Если оно меньше, выборы действительны. Бюллетени, в кото­рых указано больше установленного числа избираемых лиц, недействительны. Кроме того, для признания прямых выборов действительными необходимо, чтобы в них приняло участие более половины всех избирателей.

Избранным считается кандидат, получивший более поло­вины голосов избирателей, принимавших участие в голосова­нии. При многостепенных выборах избранным считается депу­тат, получивший более половины голосов от общего числа всех депутатов нижестоящих собраний народных представителей. Если требуемое большинство голосов получили больше канди­датов, чем необходимо избрать, избранными считаются полу­чившие наибольшее число голосов. При равном числе получен­ных голосов проводятся повторные выборы из соответствующих кандидатов. Если избрано меньше депутатов, чем предусмот­рено для формируемого органа, то проводятся дополнитель­ные выборы среди неизбранных кандидатов с учетом указан­ного выше превышения их числа над числом мест. Если доиз­бирается один депутат, кандидатов должно быть двое. При прямых дополнительных выборах избранным считается кан­дидат, за которого подано большинство голосов, но не менее 1/3от числа голосовавших.

При выборах депутатов от НОАК состав ее избиратель­ной комиссии утверждается ПК ВСНП, а состав остальных избирательных комиссий утверждается вышестоящими изби­рательными комиссиями. Постоянные комитеты собраний на­родных представителей определяют и число депутатов от НОАК в соответствующих собраниях. Депутаты собраний уездного уровня избираются военнослужащими по избирательным ок­ругам путем прямых выборов. Депутаты собраний городов с районным делением, автономных округов и собраний провин­циального уровня избираются на собраниях военнослужащих, созываемых в полках и выше, а депутаты ВСНП — на собра­ниях представителей военнослужащих генерального штаба, главных управлений, больших военных округов и канцелярии Центрального военного совета. Делегаты дивизионного звена и выше избираются нижестоящими собраниями представителей или собраниями военнослужащих, делегаты бригадного, полкового звена избираются на собраниях в ротах и других низовых подразделениях. Кандидаты выдвигаются организаци­ями КПК или группами избирателей или делегатов, насчитыва­ющими не менее 10 человек. Кандидаты могут выдвигаться не только из числа делегатов соответствующего собрания. Осталь­ные положения о выборах в НОАК не отличаются от общих.

Есть особенности и у порядка избрания депутатов ВСНП от особых административных районов. Так, в 1997 г. ВСНП приняло Правила выборов в ВСНП IX созыва от Сянганского особого административного района (Гонконг), где предусмотрено, что 36 депутатов ВСНП от СОАР избираются специально учрежден­ным собранием по выборам депутатов ВСНП IX созыва.

В КНР демократичность проводимых в стране выборов оце­нивается высоко. Вместе с тем статистические данные об ито­гах выборов показывают, что избираются все кандидаты, пред­ложенные КПК, и только 6,3% из числа выдвинутых избира­телями*, что может, конечно, свидетельствовать о большей популярности кандидатов именно КПК, но в контексте тота­литарной политической системы — и об иного рода предопре­деленности результата выборов.

* См.: Егоров К. А. Представительная система Китая: история и современ­ность. М., 1998. С. 147.    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Отзыв
В КНР предусмотрен институт отзыва депутата. Согласно ст. 77 Конституции «депутаты Всекитайского собрания народ­ных представителей подконтрольны органам, которые их из­брали. Органы, избравшие депутатов, имеют право в поряд­ке, установленном законом, отозвать избранных ими депута­тов». Соответственно часть вторая ст. 102 Конституции гласит: «Органы, избравшие депутатов в местные собрания народных представителей, и избиратели имеют право в порядке, уста­новленном законом, отзывать избранных ими депутатов». По­рядок отзыва урегулирован теми же нормативными актами, которыми регулируются выборы.

Письменные предложения об отзыве депутатов уездных и волостных собраний народных представителей с указанием причин могут направляться в постоянный комитет уездного собрания за подписями не менее 30 избирателей данного из­бирательного округа. Депутат имеет право устно на собрании или письменно изложить свое мнение о выдвинутых причинах отзыва. Оба документа рассылаются избирателям, после чего постоянный комитет направляет ответственных работни­ков для руководства голосованием. Для отзыва необходимы го­лоса более половины избирателей данного избирательного ок­руга.

На сессиях уездных и вышестоящих собраний народных представителей президиум собрания или более 1/10депутатов могут предложить отозвать депутата вышестоящего собрания, избранного данным собранием. В период между сессиями с та­кой инициативой могут выступить советы председателей по­стоянных комитетов или не менее 1/5 членов постоянного ко­митета избравшего собрания. Депутат, об отзыве которого идет речь, имеет право на ответ на заседании президиума и на пле­нарном заседании собрания, а также на письменный ответ. Голосование проводится на пленарном заседании. Для отзыва требуются голоса более половины депутатов собрания, а в пе­риод между сессиями"— более половины всего состава посто­янного комитета. Об отзыве следует довести до сведения по­стоянного комитета вышестоящего собрания. Голосование во всех случаях тайное.

Несколько иначе урегулирован отзыв депутатов от НОАК. Письменное требование об отзыве депутата, избранного пря­мым голосованием, может быть заявлено группой в составе 10 и более избирателей первоначального избирательного округа. С инициативой отзыва депутата вышестоящего собрания на­родных представителей могут выступать избирательные ко­миссии полка и выше. Голосование проводится после обсужде­ния вопроса на избравшем депутата собрании представителей. Решение об отзыве направляется в постоянный комитет собра­ния народных представителей равной ступени и в войсковую избирательную комиссию вышестоящей ступени для сведения.
4. Консультации
Референдумы в общепринятом смысле (в том числе кон­сультативные) в КНР не проводятся. Это не означает, что руководство КНР совсем не интересует мнение или настрое­ния населения и оно не учитывает его при принятии решений. Однако способы как сбора информации, так и ее учета — до­вольно специфические. Поступающая от населения информа­ция по различным аспектам жизни страны постоянно аккуму­лируется и анализируется как партийными, так и админист­ративными органами.

Кроме того, в КНР практикуется проведение «политичес­ких консультаций». В уставе НПКСК этот широко используе­мый в политической лексике термин объясняется следующим образом: «Политические консультации — это консультации, которые проводятся перед принятием и в процессе принятия решений по важным вопросам курса и политики в масштабе государства и на местах в области политики, экономики, куль­туры и общественной жизни»*. Консультации происходят как в рамках НПКСК, так и непосредственно между партиями.

* Цит. по: Политическая система Китайской Народной Республики (струк­тура основных институтов власти). Экспресс-информация № 1. М., 1996. С. 34.

Следует, однако, отметить, что «политические консуль­тации» — это не просто выяснение мнения населения, а не­что иное, предполагающее скорее формирование данного мне­ния в нужном для КПК направлении. В процессе консультаций используется созданная в прошлом традиционная китайская практика «чжэнмин» («уяснение»), которая состоит в уяснении сути и содержания основных понятий применительно к конк­ретным историческим условиям. «Чжэнмин» является состав­ной частью современной политической практики китайского руководства. «Практически „чжэнмин“ реализуется через иде­ологические дискуссии и подготовку общественного сознания к предстоящим изменениям и корректировкам в политическом курсе, принятию законов, партийных и правительственных документов, организации „движений за исправление стиля“, кадровым перестановкам»*. Практика «чжэнмин» «предостав­ляет возможность в любой момент внести соответствующие коррективы в проводимый внутренний и внешний политичес­кий курс»** «и обеспечивает необходимую в условиях Китая и столь нехарактерную для социалистических стран гибкость политических установок даже в отношении „святая святых“ коммунистических воззрений. Западные политологи оценива­ют эту практику как простое подчинение политики логике текущей ситуации. Однако более глубокий анализ изменений в политическом курсе КНР показывает, что постепенное ре­формирование основ социалистической концепции позволяет сохранить ее как таковую. А последняя рассматривается в КНР как важнейшая гарантия стабильности страны с более чем миллиардным населением и далеко не простыми проблемами.

* Кокарев К. Указ. соч. С. 61.

** Там же. С. 62.    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 5. Государственные органы 1. Всекитайское собрание народных представителей
По Конституции КНР верховным органом государственной власти является Всекитайское собрание народных представи­телей (ст. 57). Принцип единства власти реализуется в КНР через создание единой системы собраний народных представи­телей, построенной наподобие советской системы, и образую­щей своего рода хребет всей системы государственных органов. ВСНП представляет собой вершину этой системы.

КомпетенцияВСНП в целом традиционна для социа­листического представительного органа: законотворчество, включая изменение Конституции, избрание и утверждение высших должностных лиц государства (некоторых — по пред­ставлению других высших должностных лиц) и других высших органов, освобождение от должности высших должностных лиц, утверждение планов экономического и социального развития, бюджета страны и отчетов об их выполнении, решение вопро­сов административно-территориального устройства, вопросов войны и мира. Перечень полномочий ВСНП — открытый: в со­ответствии с п. 15 ст. 62 Конституции ВСНП «осуществляет дру­гие полномочия, которые надлежит осуществлять верховному органу государственной власти». Особенности компетенции этого органа связаны с разграничением полномочий с другим орга­ном власти — Постоянным комитетом ВСНП.

Формирование ВСНП происходит, как показано в предыдущем параграфе, путем многостепенных выборов. Со­гласно ст. 59 Конституции ВСНП образуется из представите­лей, избранных от провинций, автономных областей, городов центрального подчинения и Вооруженных сил, причем все ма­лочисленные национальности должны иметь соответствующее число представителей. Выборы проводятся под руководством ПК ВСНП.

Срок полномочий ВСНП — пять лет (ст. 60). За два меся­ца до истечения этого срока следует провести выборы нового состава ВСНП, но при чрезвычайных обстоятельствах допус­кается их отсрочка и продление полномочий ВСНП. Для это­го требуется решение не менее 2/3 всех членов ПК ВСНП. После прекращения чрезвычайных обстоятельств выборы сле­дует провести в течение года.

Организация. Число депутатов ВСНП не должно пре­вышать 3 тыс. человек. Это самый многочисленный представительный орган в мире, однако если рассмотреть вопрос с точ­ки зрения соотношения численности населения и численности представительного органа, то очевидно, что для достижения, например, европейских «стандартов» представительности (если бы таковые существовали) численность этого органа следова­ло довести примерно до 10 тыс. человек, что представляется неразумным. В принципе существует определенная зависимость между работоспособностью и численностью органа, однако в условиях жесткой партийной дисциплины, когда решения его предопределены заранее, это значения не имеет.

ВСНП — однопалатный орган. В его структуру входят пре­зидиум сессии, комиссии, делегации от избирательных единиц. ПК ВСНП представляет собой особый высший государственный орган, который не является внутренним органом ВСНП, и по­этому мы его рассматриваем отдельно (см. п. 2 настоящего па­раграфа).

Президиум сессии, избираемый для каждой сессии зано­во, руководит заседаниями ВСНП. Согласно Регламенту Все­китайского собрания народных представителей Китайской На­родной Республики 1989 г. на первом заседании президиума «выделяются» несколько постоянных председателей президиума и несколько членов для поочередного председательствования на каждом пленарном заседании ВСНП. На сессии создается также секретариат, который выполняет поручения президиу­ма и ведет повседневные дела сессии.

Что касается комиссий, то согласно ст. 70 Конституции ВСНП создает комиссию по делам национальностей, комиссию законодательных предположений, финансово-экономическую комиссию, комиссию по делам образования, науки, культуры и здравоохранения, комиссию по иностранным делам, комис­сию по делам китайских граждан, проживающих за границей, и другие необходимые специальные комиссии. Например, на 1-й сессии ВСНП IX созыва было создано 9 комиссий, в ча­стности, кроме указанных, сельскохозяйственная комиссия, комиссия по защите окружающей среды и природных ресур­сов, комиссия внутренних дел и юстиции*. В отличие от пре­зидиума сессии они действуют в течение всего созыва, а в период между сессиями ВСНП подчиняются ПК ВСНП. Комис­сии рассматривают законопроекты, проверяют административ­но-правовые акты и акты местных органов власти с точки зре­ния соответствия Конституции и законам и представляют по ним доклады, рассматривают запросы, переданные президи­умом ВСНП или ПК ВСНП, и ответы на них и в необходимых случаях представляют по ним доклады, проводят расследование, изучение и вносят предложения по вопросам, относящимся к компетенции ВСНП либо ПК ВСНП.

* См.: China Daily. 1998. Febr. 3.Согласно ст. 71 Конституции ВСНП и ПК ВСНП могут со­здавать комиссии по расследованию определенных дел и на основании их докладов принимать соответствующие решения. Имеющие к расследуемому делу отношение государственные органы, общественные организации и граждане обязаны пре­доставлять этим комиссиям необходимые материалы. При этом Регламент ВСНП наделяет граждан правом требовать от ко­миссии сохранения в тайне источника информации.

Делегации от избирательных единиц — особенность струк­туры ВСНП, вытекающая из порядка формирования данного органа. Поскольку каждая избирательная единица представле­на в ВСНП многими или несколькими депутатами, то они объе­динены в делегации, имеющие общий региональный или иной интерес. Каждая делегация выбирает руководителя делегации и его заместителя. Она может быть разделена на несколько депутатских групп во главе с ответственными за их созыв. Делегации наделены правом законодательной инициативы и некоторыми процедурными правами. Перед каждой сессией ВСНП делегации предварительно обсуждают выносимые ПК ВСНП на сессию вопросы, во время сессии рассматривают за­конопроекты, а также могут поручить руководителю или пред­ставителю делегации выступить с изложением позиции деле­гации по рассматриваемому законопроекту на заседании пре­зидиума сессии или на пленарном заседании ВСНП.

Депутаты ВСНП не являются профессиональными пар­ламентариями, а сочетают производственную деятельность с работой в представительном органе и должны обеспечивать постоянную «связь с массами». Поэтому Закон об организации Всекитайского собрания народных представителей Китайской Народной Республики 1982 г. устанавливает, что депутаты ВСНП должны поддерживать тесную связь с избравшими их органами и народными массами, могут присутствовать на сес­сиях избравших их собраний народных представителей, должны выслушивать мнения и требования народных масс и сообщать о них, отдавать все силы служению народу. Действительность полномочий депутатов проверяется мандатной комиссией ПК ВСНП и удостоверяется по ее докладу ПК ВСНП.

Согласно ст. 72 и 73 Конституции депутаты в установлен­ном законом порядке могут вносить предложения по вопросам компетенции ВСНП и ПК ВСНП, а во время сессий обращать­ся с запросами в Государственный совет или его министерства и комитеты; на запросы следует давать ответ. Регламент ВСНП устанавливает, что упомянутые предложения вносятся до сессии от имени депутатской делегации или не менее 30 депу­татов. Вопрос о включении их в повестку дня решается прези­диумом, который может передать это право специальным ко­миссиям. Депутаты ВСНП наделены правом участия в работе сессий ВСНП, его комиссий, делегаций от избирательных еди­ниц. «Предложения, критические замечания и суждения де­путатов» аппарат канцелярии ПК ВСНП передает в соответ­ствующие органы или организации для рассмотрения и ответа.

Регламент ВСНП устанавливает, что предложения, кри­тические высказывания и замечания депутатов, заявленные перед ВСНП, рабочий аппарат ПК ВСНП передает в соответ­ствующие органы или организации, которые обязаны дать от­вет в течение трех месяцев после закрытия сессии, но не по­зднее чем через 6 месяцев. Если депутат не удовлетворен отве­том, он может представить замечания, которые передаются рабочим аппаратом ПК ВСНП в соответствующие или выше­стоящие органы или организации, которые обязаны дать ответ.

Часть первая ст. 76 Конституции обязывает депутатов не­укоснительно соблюдать Конституцию и законы, хранить го­сударственную тайну и в своей производственной, служебной и общественной деятельности содействовать исполнению Кон­ституции и законов.

Депутаты не подлежат юридической ответственности за выступления и голосования на заседаниях ВСНП и Постоянно­го комитета ВСНП, они не могут быть арестованы или привле­чены к уголовной ответственности без разрешения президиу­ма сессии ВСНП, а в период между сессиями ВСНП — без разрешения ПК ВСНП. Если органы общественной безопасно­сти задерживают депутата ВСНП на месте совершения пре­ступления, то они должны немедленно сообщить об этом в президиум сессии ВСНП либо в ПК ВСНП.

О подконтрольности депутатов избравшим органам и воз­можности их отзыва выше уже сказано.

Общая процедура. ВСНП работает в сессионном поряд­ке, очередные сессии проводятся один раз в год. Сессии до­вольно продолжительны для социалистической страны и длятся нередко более полумесяца. Первую сессию ВСНП каждого со­зыва созывает ПК ВСНП предыдущего созыва в двухмесяч­ный срок после окончания выборов. За месяц до любой сессии (кроме внеочередных) ПК ВСНП должен информировать ВСНП о дне открытия сессии и об основных вопросах, представляе­мых на рассмотрение ВСНП. Внеочередные сессии могут быть созваны по усмотрению ПК ВСНП или по предложению не менее 1/5 депутатов ВСНП.

Каждой сессии ВСНП предшествует подготовительное заседание, на котором избираются президиум и начальник сек­ретариата данной сессии, принимается повестка дня сессии, решаются другие вопросы, связанные с подготовкой к сессии. Этим подготовительным заседанием руководит ПК ВСНП (под­готовительным заседанием первой сессии — ПК ВСНП преды­дущего созыва).

Сессии ВСНП проводятся открыто. В сессиях принимают участие, помимо депутатов, лица, входящие в состав Государ­ственного совета, Центрального военного совета, председатель Верховного народного суда и генеральный прокурор Верхов­ной народной прокуратуры. С разрешения президиума сессии на заседаниях могут присутствовать ответственные работники других заинтересованных коллективов и ведомств. Для депута­тов — представителей национальных меньшинств организуются необходимые переводы.

При необходимости могут проводиться и закрытые засе­дания по решению президиума и руководителей всех делега­ций после представления мнения всех делегаций.

Депутат может выступать на пленарном заседании ВСНП два раза, на что дается соответственно не более 10 и 5 минут. Члены президиума и представители делегаций могут высту­пать два раза по одному и тому же вопросу в течение 15 и 10 минут, причем председательствующий может увеличить это время.

Законодательный процесс. Правом законодатель­ной инициативы наделены: президиум сессии ВСНП, ПК ВСНП, специальные комиссии ВСНП, Государственный совет, Цент­ральный военный совет, Верховный народный суд, Верховная народная прокуратура, делегации и не менее 30 депутатов. Порядок рассмотрения этих законопроектов различается в за­висимости от субъекта права законодательной инициативы. За­конопроекты, внесенные всеми субъектами, кроме делегаций и групп депутатов, по решению президиума направляются на рассмотрение делегаций, а также могут быть направлены в соответствующие специальные комиссии, затем президиум принимает решение о вынесении их на голосование в ВСНП. В отношении законопроектов, внесенных делегациями и группа­ми депутатов, предусмотрено два варианта: решение о воз­можности включения законопроекта в повестку дня сессии при­нимается президиумом либо сразу, либо после предваритель­ного рассмотрения в соответствующей специальной комиссии. Таким образом, создано «двойное сито» для отклонения в слу­чае необходимости законопроектов еще до их обсуждения ВСНП.

Стадия обсуждения законопроекта урегулирована Рег­ламентом ВСНП следующим образом. Если законопроект включен в повестку дня, на заседании проводится слушание пояснений, после чего законопроект рассматривается во всех делегациях, комиссии законодательных предположений и спе­циальных комиссиях. Затем комиссия законодательных пред­положений обобщает замечания и составляет доклад для прези­диума, который распространяет его среди депутатов и спустя определенное время проводит голосование, порядок которого Регламентом не урегулирован.

Предусмотрена также возможность отзыва законопроек­тов их инициаторами до постановки их на голосование в ВСНП. В этом случае рассмотрение этих законопроектов приостанав­ливается, а с согласия президиума — прекращается.

Особенности бюджетного процесса в КНР определяются спецификой подхода к данному документу. Государственный бюджет КНР состоит из центрального бюджета и бюджетов провинций, автономных районов, городов центрального под­чинения, городов, являющихся самостоятельными единицами государственного планирования, а также уездов. Критерием для установления объема бюджетных расходов для каждого уровня служит объем полномочий органов управления соот­ветствующего уровня. На центральный бюджет ложатся глав­ным образом расходы по обеспечению безопасности государства, функционированию дипломатической службы и других ведомств центрального правительства, расходы учреждений, находящихся под непосредственным управлением центрально­го правительства, а также расходы на проведение реформ (регулирование структуры народного хозяйства, координация развития регионов, осуществление макроэкономического кон­троля). Местные бюджеты обеспечивают расходы региональ­ных административных органов и развитие экономики. Поря­док принятия и исполнения бюджета регулируется специальным актом — Законом о бюджете, принятым на второй сессии ВСНП VIII созыва в марте 1994 г. Это первый законодатель­ный акт такого рода в КНР. В соответствии с законом Государ­ственный совет представляет ВСНП проект центрального и местных бюджетов в сводном виде. ВСНП рассматривает про­ект и утверждает центральный бюджет. Местные бюджеты рассматриваются и утверждаются местными собраниями на­родных представителей соответствующих уровней. Ежегодно на сессии ВСНП (обычно в марте) рассматривается вопрос об исполнении государственного бюджета в целом за прошедший год и особо об исполнении центрального бюджета за прошед­ший год, а также о сводном проекте центрального и местных бюджетов на текущий год и отдельно постатейный проект цен­трального бюджета на текущий год. Специалисты отмечают, что «особый упор на государственный бюджет, столь присталь­ное внимание, уделяемое этому звену государственного бюд­жета, объясняется весьма быстрым ростом в последние годы дефицита в этом звене, что серьезно ослабляет финансовый потенциал центра, укрепление которого крайне необходимо для эффективного проведения курса на усиление макроэконо­мического регулирования, официально осуществляемого в на­стоящее время»*.

* Шевелъ И. Государственный бюджет КНР на современном этапе // Проблемы Дальнего Востока. 1997. № 4. С. 91.

Регламент ВСНП регулирует бюджетный процесс вместе с плановым. За месяц до сессии ВСНП компетентные ведом­ства должны представить доклады финансово-экономической комиссии и другим специальным комиссиям с изложением ос­новного содержания Плана народнохозяйственного и социально­го развития, а также отчеты об исполнении плана и бюджета. Государственный совет представляет на сессии ВСНП доклады о плане и бюджете, отчеты об исполнении плана и бюджета за прошлый год. Финансово-экономическая комиссия с учетом замечаний делегаций и специальных комиссий выносит на го­лосование ВСНП проекты постановлений о плане и бюджете. Если же после утверждения плана и бюджета потребуется внести в них изменения, то по проекту Государственного со­вета это делает ПК ВСНП.

Выборы и назначенияВСНП осуществляет тайным голосованием. Кроме случаев, когда кандидатуры выдвигают­ся должностными лицами, указанными в Конституции, в про­чих случаях соответствующее предложение вносится президиумом сессии. Президиум сессии, более трех делегаций или более 1/10 общего числа депутатов могут предложить освобо­дить от должности любое из избранных или назначенных ВСНП должностных лиц, после чего вопрос рассматривается в деле­гациях и голосуется на заседании. Должностное лицо вправе устно или письменно опровергать обвинения.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Постоянный комитет ВСНП
Постоянный комитет ВСНП — орган президиального типа, довольно типичное порождение социалистической концепции организации власти. Идея сочетания производственных обязан­ностей с депутатской деятельностью в КНР, так же как и в других социалистических странах, привела к очень кратков­ременному функционированию ВСНП как коллегиального орга­на (две-три недели в году, около четырех месяцев за пять лет), что обусловило появление более узкой коллегии, осуществ­ляющей целый ряд полномочий ВСНП. Формально это проис­ходит «в период между сессиями», но с учетом продолжитель­ности сессий следовало бы указать, что в основном. Это явле­ние — один из социалистических «перевертышей».

ПК ВСНП избирается ВСНП, перед ним ответствен и ему подотчетен. В состав ПК ВСНП входят: Председатель, замес­тители Председателя, начальник секретариата и члены. В нем должно состоять «соответствующее число» представителей ма­лочисленных национальностей. Нахождение в составе ПК ВСНП несовместимо со службой в государственных административ­ных органах, органах суда и органах прокуратуры. В то же время Конституция не требует, чтобы в состав ПК ВСНП вхо­дили только депутаты ВСНП; более того, из ряда ее форму­лировок можно с уверенностью сделать обратный вывод.

Председатель и заместители Председателя ПК ВСНП мо­гут занимать эти должности не более двух сроков подряд. Они вместе с начальником секретариата образуют Совет Предсе­дателя, который занимается «важной текущей работой» ПК ВСНП.

Полномочия ПК ВСНП весьма обширны, и перечень их также открытый, так как ВСНП может возложить на него «и другие функции». Можно выделить собственные полномочия Постоянного комитета ВСНП и выполняемые им полномочия ВСНП.

К собственным полномочиям Постоянного комитета ВСНП относятся: давать толкование Конституции, принимать и из­менять законы (кроме отнесенных к ведению ВСНП), давать толкование законов, контролировать работу Государственно­го совета, Центрального военного совета, Верховного народ­ного суда и Верховной народной прокуратуры, отменять акты органов государственной власти провинциального уровня, про­тиворечащие Конституции, законам и административным ак­там, принимать решения о всеобщей или частичной мобилиза­ции в стране, о ратификации и денонсации международных договоров, равно как некоторые другие полномочия, в том числе традиционные полномочия главы государства (назначение и отзыв полномочных представителей в иностранных государ­ствах, награждение орденами и присвоение почетных званий, помилование).

«В период между сессиями ВСНП», действуя вместо него, ПК ВСНП вносит частичные изменения и дополнения в законы, принятые ВСНП, утверждает предложенные Государственным советом поправки к планам народнохозяйственного и социаль­ного развития, государственному бюджету в ходе их выполне­ния; назначает и смещает министров, председателей комитетов, главного ревизора и начальника секретариата по представлению Премьера Государственного совета, по представлению Предсе­дателя Центрального военного совета назначает и смещает его членов, принимает решение об объявлении войны в случае, если страна подвергнется вооруженному нападению, или в слу­чае необходимости выполнения международных договорных обязательств по совместной обороне от агрессии.

ПК ВСНП избирается на пять лет, так же как и ВСНП, но полномочия его состава прекращаются лишь с избранием его нового состава новоизбранным ВСНП.

Порядок деятельности регулируется Регламентом Посто­янного комитета Всекитайского собрания народных представи­телей 1987 г. и Регламентом деятельности лиц, составляющих Постоянный комитет Всекитайского собрания народных пред­ставителей 1993 г.

Очередные заседания Постоянного комитета проводятся один раз в два месяца, а при особых обстоятельствах проводят­ся внеочередные заседания. Созываются заседания Председа­телем ПК ВСНП, который ими сам руководит или поручает это своему заместителю. За семь дней до заседания лиц, вхо­дящих в состав ПК, уведомляют о дне открытия заседания и главных вопросах, предлагаемых для обсуждения на заседании. Кворум составляет более половины состава этого органа.

На заседании присутствуют ответственные лица Государ­ственного совета, Верховного народного суда и Верховной народной прокуратуры, а также председатели, заместители пред­седателей, члены, советники специальных комиссий ВСНП, ответственные работники министерств, председатели посто­янных комитетов собраний народных представителей провин­ций, автономных районов, городов центрального подчинения (либо по одному из их заместителей). В необходимых случаях могут быть приглашены некоторые депутаты ВСНП.

Регламент деятельности членов ПК ВСНП устанавливает, что лица, входящие в состав Постоянного комитета, должны, в частности, отстаивать коренные интересы и общую волю на­рода всей страны, решительно придерживаться системы со­браний народных представителей, должны прилагать усилия для изучения теории строительства социализма с китайской спецификой, досконально знать Конституцию и законы, овла­девать знаниями, необходимыми для осуществления своих пол­номочий, блюсти честность и неподкупность. Интересно, что все права членов ПК ВСНП в этом акте изложены как обязан­ности: обязанность участвовать в заседаниях, выступать, го­лосовать и т. д. В случае серьезного нарушения Регламента они должны выступить на заседании с самокритикой в присут­ствии Председателя ПК ВСНП, который, очевидно, нарушить Регламент не может по определению.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Председатель КНР
Председатель КНР не имеет конституционной дефиниции, однако может рассматриваться как единоличный глава госу­дарства, хотя, как мы видели, некоторые традиционные пол­номочия главы государства входят в компетенцию ПК ВСНП*.

* В докладе о проекте Конституции КНР 1954 г. один из тогдашних ли­деров КПК Лю Шаоци (впоследствии он даже стал Председателем КНР, но затем был репрессирован) говорил: «Функции главы государства в нашей стране выполняются совместно Постоянным комитетом Всекитай­ского Собрания народных представителей и Председателем Китайской Народной Республики, избираемыми Всекитайским Собранием народных представителей. Таким образом, глава государства в нашей стране кол­легиальный» (ЛюШао-ци. О проекте Конституции Китайской Народной Республики. — Конституция Китайской Народной Республики. Пекин, 1954. С. 46). Юридическая конструкция института Председателя КНР по Конституции 1982 г. почти не отличается от конструкции, предусмотрен­ной в Конституции 1954 г.Председателем КНР может быть избран гражданин КНР, обладающий избирательным правом и достигший 45 лет. Пред­седатель КНР не может занимать эту должность более чем два срока подряд. Председатель КНР избирается ВСНП. Срок его полномочий соответствует сроку полномочий ВСНП, но он осуществляет свои полномочия до вступления в должность Председателя, избранного ВСНП нового созыва. Все это отно­сится и к заместителю Председателя.

Конституция КНР не содержит каких-либо предписаний относительно процедуры их избрания. Закон об организации ВСНП и Регламент ВСНП устанавливают, что кандидатуры Председателя и заместителя Председателя КНР выдвигаются президиумом сессии, а после обсуждения делегациями прези­диум на основании мнения большинства депутатов составляет официальный список кандидатов. Голосование по кандидату­рам, согласно закону, по решению президиума проводится тайно, или поднятием руки, или другими способами, тогда как согласно Регламенту — только тайно. Решение принимается простым большинством голосов всех депутатов ВСНП.

Предложения об освобождении от должности Председате­ля и заместителя Председателя КНР могут вносить не менее трех делегаций или не менее 1/5от общего числа депутатов ВСНП. Решение принимается простым большинством голосов всех депутатов ВСНП.

В случае досрочной вакансии должности Председателя ее занимает заместитель Председателя. Если же вакантной ока­зывается его должность или обе должности, проводятся до­полнительные выборы, а до того обязанности Председателя временно исполняет Председатель ПК ВСНП.

Свои полномочия по опубликованию законов*, назначению ряда высших должностных лиц (Премьера, его заместителей, членов Государственного совета и др.), награждению государ­ственными орденами и присвоению государственных почетных званий, направлению и отзыву представителей в иностранных государствах, ратификации и денонсации договоров с иност­ранными государствами, опубликованию указов о помилова­нии, о мобилизации, о введении чрезвычайного положения и объявлению состояния войны Председатель КНР осуществляет на основании решений ВСНП или ПК ВСНП. Кроме того, он представляет КНР и принимает дипломатических представи­телей иностранных государств.

* На практике он опубликовывает и другие акты ПК ВСНП. Например, указом Председателя КНР № 79 от 29 октября 1996 г. был опубликован полный текст Правил выборов депутатов Народно-освободительной армии Китая во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных ступеней от уездной сту­пени и выше.Председателю КНР в его работе помогает его замести­тель, которому Председатель может поручить осуществление части своих полномочий.

Реальная роль Председателя КНР определяется не пре­доставленными Конституцией полномочиями, а авторитетом и влиянием занимающего эту должность лица. В последние годы практикуется совмещение должностей генерального секрета­ря ЦК КПК, Председателя КНР и Председателя Центрально­го военного совета*. Поэтому сегодня в отличие от более или менее длительных других периодов времени можно утверж­дать, что Председатель КНР — действительно первое лицо в государстве.

* В настоящее время эти должности занимает Цзян Цзэминь.Конституциями КНР никогда не предусматривалось зва­ние Почетного Председателя КНР, но тем не менее в прак­тике КНР такой случай был: решением ПК ВСНП от 16 мая 1981 г. это звание было присвоено старейшей государственной и общественной деятельнице Китая, вдове Сунь Ятсена Сун Цинлин*.

* Это произошло незадолго до ее кончины 29 мая того же года (см.: По­литическая система Китайской Народной Республики (структура основ­ных институтов власти). С. 54).



    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Государственный совет
Государственный совет КНР характеризуется в ст. 85 Кон­ституции как центральное народное правительство, исполни­тельный орган верховного органа государственной власти, вер­ховный государственный административный орган. Он состоит из Премьера, заместителей Премьера, членов Государствен­ного совета, министров, председателей комитетов, главного ревизора, начальника секретариата. Этот орган, так же как и правительства других стран, руководит административной ра­ботой общегосударственного масштаба, деятельностью мини­стерств и ведомств и наделен соответствующими функциями и полномочиями, перечень которых в Конституции насчитывает 18 позиций, причем последняя из них — это «другие полномо­чия, которые возлагаются на него» ВСНП и ПК ВСНП.

Кандидатура Премьера Государственного совета утвержда­ется ВСНП по представлению Председателя КНР, а остальные лица, входящие в состав Государственного совета, утвержда­ются ВСНП по представлению Премьера. Всех их ВСНП имеет право освобождать от должности по процедуре, описанной в предыдущих пунктах настоящего параграфа. В период между сессиями ВСНП изменения в составе Государственного совета производит ПК ВСНП по представлению Премьера.

Срок полномочий Государственного совета соответствует сроку полномочий ВСНП, причем Премьер, его заместители и члены Государственного совета могут занимать эти должности не более двух сроков подряд. Необходимо пояснить, что чле­ны Государственного совета — это не просто лица, которые входят в его состав, а по существу как бы вторая категория заместителей Премьера. Вместе с заместителями они «помогают Премьеру». Премьер, его заместители, члены Государствен­ного совета и начальник секретариата образуют постоянное бюро Государственного совета. Премьер созывает заседания Государственного совета и его постоянного бюро и председа­тельствует на них.

Конституция в ст. 92 установила ответственность и подот­четность Государственного совета в отношении ВСНП и ПК ВСНП.

Особенности правового и фактического статуса этого орга­на определяются тем, что он часто выступает «в паре» с ЦК КПК, точнее, решения ЦК КПК нередко оформляются как со­вместные решения ЦК КПК и Государственного совета. Надо сказать, что и собственные акты этого органа нередко носят характер политической директивы, предписаний ориентирующе­го характера, «установок», какими являются, например: «Неко­торые политические установки Государственного совета об ин­дивидуальных хозяйствах в городах и поселках, не связанных с сельским хозяйством», «Некоторые положения об индивидуаль­ной промышленности и торговле в деревне», «Постановление о внедрении курса на урегулирование народного хозяйства на предприятиях коммун и производственных бригад» и пр.

На министров и председателей комитетов Конституция возложила ответственность за руководство работой соответ­ствующих ведомств, которые на основе законов и актов Госу­дарственного совета издают в пределах своей компетенции распоряжения, инструкции и положения. Государственный со­вет учреждает ревизионный орган для контроля и надзора за доходами и расходами ведомств Государственного совета и местных правительств, государственных валютно-финансовых органов, предприятий и учреждений. Под руководством Пре­мьера ревизионный орган в соответствии с законом действует самостоятельно, без вмешательства других административных органов, общественных организаций и отдельных лиц.
5. Центральный военный совет
Конституция посвятила Центральному военному совету всего две статьи, из которых мало что можно уяснить. Это весьма своеобразный орган в системе органов государства, отли­чающийся от сходных по названию органов во многих странах, в том числе Совета Безопасности в России, где они имеют кон­сультативный характер. Согласно же ст. 93 Конституции КНР Центральный военный совет «руководит всеми Вооруженными силами государства».

Срок его полномочий соответствует сроку полномочий ВСНП.

Центральный военный совет состоит из председателя, за­местителей председателя и членов. Председатель Центрально­го военного совета избирается ВСНП по предложению прези­диума сессии, остальные же лица, входящие в состав этого органа, утверждаются ВСНП по представлению председателя Совета. В период между сессиями ВСНП изменения в составе Центрального военного совета производит ПК ВСНП по пред­ставлению председателя Совета. Часть третья указанной статьи содержит не очень понятное положение: «Центральный воен­ный совет придерживается системы ответственности председа­теля». Согласно ст. 94 Конституции председатель Центрально­го военного совета ответствен перед ВСНП и ПК ВСНП. Пре­дусмотренная Регламентом ВСНП процедура смещения лиц из состава Совета аналогична изложенной выше процедуре сме­щения других высших должностных лиц государства.

Таково конституционное и регламентарное регулирование статуса этого органа. Надо, однако, иметь в виду, что, как от­мечалось, по своему персональному составу Центральный во­енный совет совпадает с военным советом ЦК КПК. Оба орга­на возглавляются генеральным секретарем ЦК КПК, который, как также отмечалось, избран и Председателем КНР*.

* См.: Политическая система Китайской Народной Республики (структу­ра основных институтов власти). С. 20—21, 53.



    продолжение
--PAGE_BREAK--6. Судебная система
Согласно ст. 123 Конституции народные суды КНР суть государственные судебные органы. Правовой статус судебных органов урегулирован в шести статьях Конституции, из кото­рых две посвящены Верховному народному суду, Законом КНР об организации народных судов различных ступеней 1979 г. с изменениями 1983 г. и Законом КНР о судьях 1995 г. Задачей народных судов является «рассмотрение уголовных и граж­данских дел, наказание в судебном порядке преступных эле­ментов и разрешение гражданских споров в целях защиты системы диктатуры пролетариата, охраны социалистической законности и общественного порядка, охраны социалистичес­кой общенародной собственности, коллективной собственности трудящихся и законной частной собственности граждан, охра­ны личных свобод, демократических и иных прав граждан, обеспечения успешного проведения социалистической револю­ции и социалистического строительства в стране».

Формирование. Кандидат в судьи должен отвечать следующим требованиям:

— иметь гражданство КНР;

— достичь 23-летнего возраста;

— «поддерживать Конституцию КНР»;

— иметь «хорошие политические и профессиональные каче­ства, а также примерное поведение»;

— обладать физическим здоровьем;

— иметь диплом об окончании вуза по юридической спе­циальности или иной специальности, но при наличии специ­альных юридических знаний и стажа не менее двух лет, или иметь ученую степень бакалавра права и стаж работы не менее одного года, или же степень магистра права, доктора юриди­ческих наук, на которые не распространяется ценз трудово­го стажа.

Судьями не могут быть лица, которые в прошлом понес­ли уголовное наказание за совершение преступления, и лица, уволенные в прошлом с государственной службы.

Председатели народных судов различных ступеней изби­раются соответствующими собраниями народных представи­телей, а заместители председателей народных судов, началь­ники палат, заместители начальников палат и судьи, а также члены судебных комитетов назначаются и смещаются посто­янными комитетами собраний народных представителей по предложению председателей судов. Местные народные суды, средней ступени, учреждаемые по районам в провинциях и городах центрального подчинения, формируются собраниями народных представителей провинций и городов центрального подчинения и их постоянными комитетами.

Срок полномочий председателей народных судов различ­ных ступеней соответствует сроку полномочий собраний народ­ных представителей соответствующих ступеней.

Собрания народных представителей имеют право отзыва избранных ими председателей народных судов. Если в период между сессиями собрания народных представителей постоян­ный комитет собрания народных представителей сочтет необ­ходимым отозвать председателя народного суда, он сообщает о своем решении в вышестоящий народный суд, а решение об отзыве подлежит утверждению постоянным комитетом собра­ния народных представителей вышестоящей ступени.

В народных судах различных ступеней в случае необхо­димости могут учреждаться должности помощников судей, которые назначаются на должности и освобождаются от долж­ностей народными судами данной ступени. Помощники судей помогают судьям в работе. По предложению председателя суда данной ступени, принятому судебным комитетом, они могут временно исполнять обязанности судей.

Любой гражданин, достигший 23 лет, имеющий право из­бирать и избираться, может быть избран народным заседате­лем, за исключением лиц, лишенных политических прав. На­родные заседатели во время исполнения ими своих обязанно­стей в народном суде входят в состав судебной коллегии и пользуются равными правами с судьями. За народными засе­дателями на время выполнения ими своих обязанностей сохра­няется заработная плата по месту их работы; не получающим заработную плату народный суд выдает соответствующее воз­награждение.

Структура. Судебная система КНР включает: Верхов­ный народный суд, местные народные суды (народные суды высшей ступени, средней ступени и низовые народные суды), военные суды и другие специальные народные суды.

Верховный народный суд состоит из председателя, заме­стителей председателя, начальников палат, их заместителей и нескольких судей. В составе Верховного народного суда уч­реждаются: палата по уголовным делам, палата по граждан­ским делам, палата по хозяйственным делам, а при необхо­димости создаются другие палаты.

Верховный народный суд рассматривает следующие кате­гории дел:

— отнесенные законами и постановлениями к юрисдик­ции Верховного народного суда по первой инстанции и дела, которые Верховный народный суд сочтет нужным рассмот­реть по первой инстанции;

— по жалобам и протестам на решения и определения ме­стных народных судов высшей ступени и специальных судов;

— по протестам Верховной народной прокуратуры, при­несенным в порядке надзора.

Верховный народный суд дает разъяснения по вопросам конкретного применения законов и указов в судопроизводстве.

Как высший судебный орган Верховный народный суд осу­ществляет надзор за деятельностью местных и специальных народных судов. Он ответствен (!) перед ВСНП и ПК ВСНП.

Местные народные суды высшей ступени — это суды провинций, автономных областей и городов центрального подчи­нения. Они образуются в составе председателя, заместителей председателя, начальников палат, их заместителей и нескольких судей. В составе народного суда высшей ступени учреж­даются: палата по уголовным делам, палата по гражданским делам и палата по хозяйственным делам, а в случае необхо­димости могут быть созданы другие палаты.

Народные суды высшей ступени рассматривают следую­щие категории дел:

— отнесенные законами и постановлениями к их юрисдик­ции по первой инстанции;

— переданные нижестоящими народными судами для рас­смотрения по первой инстанции;

— по жалобам и протестам на решения и определения нижестоящих народных судов;

— по протестам народной прокуратуры, принесенным в порядке надзора.

Народные суды средней ступени создаются по районам в провинциях, в городах центрального подчинения, в городах, подчиненных провинциям и автономным областям. К данной категории относятся также народные суды автономных окру­гов. В состав такого суда входят председатель, его заместите­ли, начальники палат, их заместители и несколько судей.

В народном суде средней ступени создаются палата по уголовным делам, палата по гражданским делам, а в городах центрального подчинения и в городах, подчиненных провинциям и автономным областям, также палата по хозяйственным делам. В случае необходимости могут быть созданы и другие палаты.

В случае, если народный суд средней ступени сочтет ка­кие-либо принятые им к рассмотрению гражданские и уголов­ные дела ввиду их важности подлежащими рассмотрению суда высшей ступени, он может просить об этом.

Низовые народные суды — это уездные и городские на­родные суды, народные суды автономных уездов, народные суды городских районов. Низовой народный суд состоит из пред­седателя, его заместителей и нескольких судей. В низовых народных судах могут быть созданы палата по уголовным де­лам, палата по гражданским делам и палата по хозяйствен­ным делам. Низовой народный суд в зависимости от величины и характера подведомственной территории, ее населения и положения дел может создать несколько народных трибуна­лов. Народные трибуналы являются составными частями на­родных судов, их решения и определения являются решения­ми и определениями низовых народных судов. Низовые народ­ные суды, если в законах или постановлениях отсутствуют иные указания, разбирают гражданские и уголовные дела как суды первой инстанции. Если низовой народный суд считает, что принятые им к рассмотрению те или иные гражданские и уголовные дела являются важными и должны быть рассмотре­ны вышестоящим судом, он может передать дела на рассмот­рение в этот суд.

Кроме рассмотрения дел в судебном заседании, низовые народные суды выполняют следующие задачи:

— разрешают не требующие разбирательства в судебном заседании гражданские споры и малозначительные уголовные дела;

— направляют работу народных примирительных комиссий.

Вышестоящие народные суды осуществляют надзор за судебной деятельностью нижестоящих народных судов.

Местные народные суды ответственны (!) перед местны­ми органами государственной власти.

В народных судах всех ступеней создаются судебные ко­митеты. Их задачей является обобщение опыта судебной работы, обсуждение важных или сложных дел и других воп­росов, относящихся к работе судов. Члены судебных комите­тов местных народных судов назначаются и смещаются соот­ветствующими постоянными комитетами собраний народных представителей по представлению председателя суда. Члены судебного комитета Верховного народного суда назначаются и смещаются ПК ВСНП по представлению председателя Верхов­ного народного суда. В судебном комитете председательству­ет председатель суда. Главный прокурор народной прокурату­ры равной ступени имеет право присутствовать на заседани­ях комитета с правом совещательного голоса.

Организацию и задачи специальных народных судов осо­бо устанавливает ПК ВСНП. Конституция в п. 11 ст. 67 устано­вила, что председателей военных судов ПК ВСНП назначает и смещает по предложению председателя Верховного народ­ного суда.

Конституция установила четыре принципа судопроизвод­ства — независимость судов («Народные суды осуществляют разбирательство дел независимо, в соответствии с установле­ниями закона, без вмешательства административных органов, общественных организаций и отдельных лиц»), открытое раз­бирательство дел, кроме предусмотренных законом особых случаев (по закону это дела, содержащие государственную тай­ну, связанные с интимными сторонами жизни и о преступлени­ях несовершеннолетних), право обвиняемого на защиту, исполь­зование в процессе родного языка и письменности граждан. За­коном предусмотрены также принципы равноправия граждан при разбирательстве дел, коллегиальности суда (но предус­мотрена возможность рассмотрения одним судьей несложных гражданских и малозначительных уголовных дел).

Решения и определения, вынесенные местными народны­ми судами различных ступеней, могут быть обжалованы в вышестоящий народный суд. Решения судов второй инстанции, а также решения и определения Верховного народного суда, вынесенные по первой инстанции, являются окончательными.

Приговоры, осуждающие к смертной казни, как правило, передаются на утверждение Верховного народного суда, ко­торый, однако, может передавать право утверждения смерт­ных приговоров по делам об убийствах, изнасилованиях, грабе­жах, взрывах, а также связанных с иными преступлениями, серьезно подрывающими общественную безопасность и обще­ственный порядок, народным судам высшей ступени провин­ций, автономных областей и городов центрального подчине­ния.

Прокуратура. Надзор за законностью в КНР возложен на органы народной прокуратуры (ст. 129 Конституции).

Компетенция. Народные прокуратуры различных ступе­ней осуществляют:

— надзор за ведением дел о тяжких преступлениях, свя­занных с государственной изменой, расколом страны, а также с серьезным подрывом единообразного проведения политичес­ких установок, законов, указов, административных актов го­сударства;

— ведение следствия по делам, отнесенным непосред­ственно к компетенции прокуратуры;

— проверку дел, по которым проводилось следствие орга­нами общественной безопасности; принятие решений о необходимости производства арестов, возбуждения и отказа в воз­буждении дел, надзор за соответствием закону следственной деятельности органов общественной безопасности;

— предъявление и поддержание публичного обвинения по уголовным делам; надзор за соответствием закону судеб­ной деятельности народных судов;

— надзор за соответствием закону исполнения решений и определений народных судов по уголовным делам, а также контроль за тюрьмами, местами предварительного заключе­ния и исправительно-трудовыми учреждениями.

Народные прокуратуры согласно закону при осуществле­нии своих функций независимы и не допускают вмешательства административных органов, организаций и отдельных лиц.

Законодательство ориентирует органы прокуратуры на связь с массами в процессе своей деятельности, изучение реаль­ных фактов. Закон КНР об организации народных прокура­тур различных ступеней 1979 г. в редакции 1983 г. рекоменду­ет прокурорам «не слишком доверяться устным показаниям», категорически запрещает получение письменных признаний по принуждению и требует «правильно различать и разре­шать противоречия между нами и нашими врагами и проти­воречия внутри народа».

В законе указывается, что, «осуществляя право прокурор­ского надзора, народные прокуратуры ведут борьбу с изменой Родине, расколом государства и другой подобной контррево­люционной деятельностью, нанося удары по контрреволюци­онным и другим преступным элементам, защищают единство страны, систему диктатуры пролетариата, социалистическую законность, поддерживают порядок в общественной, произ­водственной, трудовой, учебной жизни и в научно-исследова­тельской работе, а также порядок жизни народных масс, ох­раняют социалистическую общенародную собственность, кол­лективную собственность трудовых коллективов и законную частную собственность граждан, охраняют личные свободы, демократические и другие права граждан, обеспечивают ус­пешное осуществление социалистической модернизации».

Организация. К органам прокуратуры относятся Верховная народная прокуратура, местные народные прокуратуры, военные прокуратуры и другие специализированные народные прокуратуры (часть первая ст. 130 Конституции).

Согласно Конституции (ст. 132) Верховная народная про­куратура — высший орган прокурорского надзора. Она руко­водит работой местных и специальных народных прокуратур. Соответственно вышестоящие народные прокуратуры руково­дят работой нижестоящих.

Местные народные прокуратуры подразделяются на: 1) на­родные прокуратуры провинций, автономных областей и го­родов центрального подчинения; 2) отделения народных про­куратур провинций, автономных областей и городов централь­ного подчинения, народные прокуратуры автономных округов и городов провинциального подчинения; 3) народные прокура­туры уездов, автономных уездов, городов и городских райо­нов. Народные прокуратуры провинциального и уездного звень­ев в случае необходимости и с санкции постоянного комитета собрания народных представителей могут создавать в горно­промышленных районах, на целинных землях и в лесных рай­онах свои отделения в качестве делегированных органов.

В состав народных прокуратур различных ступеней вхо­дят: главный прокурор, заместители главного прокурора и про­куроры. Главные прокуроры единолично руководят работой народных прокуратур. Верховной народной прокуратурой ру­ководит Генеральный прокурор.

В Верховной народной прокуратуре по мере необходимо­сти учреждается некоторое число палат и других функцио­нальных органов. В местных народных прокуратурах различ­ных ступеней могут создаваться соответствующие канцелярии, отделы и другие функциональные органы.

В народных прокуратурах различных ступеней учрежда­ются должности помощников прокуроров и секретарей. С сан­кции главного прокурора помощник прокурора может испол­нять обязанности прокурора.

Народные прокуратуры различных ступеней создают про­курорские коллегии. Прокурорские коллегии под руководством главного прокурора обсуждают и решают сложные дела и дру­гие важные вопросы. Если главный прокурор при решении важных вопросов не согласен с решением, вынесенным боль­шинством голосов, он может обратиться для решения данного вопроса в постоянный комитет собрания народных представи­телей той же ступени.

Формирование. Генерального прокурора Верховной народ­ной прокуратуры избирает на должность по предложению пре­зидиума сессии и освобождает от должности в порядке, анало­гичном изложенному выше, ВСНП. Заместителя Генерального прокурора, членов коллегии и прокуроров Верховной народной прокуратуры назначает и смещает ПК ВСНП по представлению Генерального прокурора Верховной народной прокуратуры.

Главные прокуроры народных прокуратур провинций, ав­тономных областей и городов центрального подчинения и глав­ные прокуроры отделений прокуратур назначаются на долж­ность и освобождаются от должности соответствующими со­браниями народных представителей с ведома Генерального прокурора Верховной народной прокуратуры, который запра­шивает санкцию ПК ВСНП. Заместители главных прокуроров, члены коллегий и прокуроры назначаются на должность и ос­вобождаются от должности постоянными комитетами этих соб­раний народных представителей по представлению главных прокуроров.

Главные прокуроры народных прокуратур автономных округов, городов провинциального подчинения, уездов, авто­номных уездов, городов и городских районов назначаются на должность и освобождаются от должности собраниями народ­ных представителей равной ступени с ведома главных проку­роров народных прокуратур вышестоящих ступеней, которые запрашивают санкции постоянных комитетов собраний народ­ных представителей соответствующей ступени. Заместители главных прокуроров, члены коллегий и прокуроры назначают­ся на должность и освобождаются от должности постоянными комитетами собраний народных представителей равной ступени по представлению соответствующих главных прокуроров.

Главные прокуроры, заместители главных прокуроров, чле­ны коллегий и прокуроры народных прокуратур, образуемых провинциальными и уездными народными прокуратурами в горнопромышленных районах, на целинных землях и в лесных районах, назначаются на должность и освобождаются с долж­ности постоянными комитетами собраний народных предста­вителей равной ступени по представлению главных прокуро­ров прокуратур, образующих указанные прокуратуры.

Срок полномочий главных прокуроров народных прокура­тур различных ступеней соответствует сроку полномочий собраний народных представителей равной ступени.

ВСНП, а также собрания народных представителей про­винций, автономных областей и городов центрального подчи­нения по предложению главных прокуроров прокуратур соот­ветствующих ступеней могут смещать и заменять главных прокуроров, заместителей главных прокуроров и членов про­курорских коллегий нижестоящих органов прокуратуры.

Верховная народная прокуратура ответственна (!) перед ВСНП и ПК ВСНП и им подотчетна. Местные народные про­куратуры ответственны перед собраниями народных представителей и постоянными комитетами собраний народных пред­ставителей соответствующей ступени и им подотчетны.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 6. Политико-территориальное устройство. Местные органы власти 1. Административно-территориальное устройство КНР
В Китае понятия «политико-территориальное устройство» и «административно-территориальное устройство» — синонимы, ибо территориальная автономия в любой форме там отсут­ствует, как, впрочем, и любая другая автономия, хотя о на­циональной автономии в Конституции говорится. В действитель­ности не существует и ее, так как в условиях тоталитарного политического режима, что бы ни было написано в норматив­ных актах, автономия противосистемна.

Китай — унитарное государство с более чем миллиардным многонациональным населением. В Китае согласно ст. 30 Кон­ституции действует трехзвенная система административно-тер­риториального деления: 1) к верхнему звену относятся провин­ции, автономные области* и города центрального подчинения; 2) провинции и автономные области делятся на автономные ок­руга, уезды, автономные уезды и города, образующие среднее звено; 3) наконец, уезды и автономные уезды делятся на воло­сти, национальные волости и поселки, составляющие нижнее звено. Города центрального подчинения и сравнительно круп­ные города делятся на районы и уезды, а автономные округа — на уезды, автономные уезды и города. Получается, что авто­номные округа — это как бы верхняя часть среднего уровня. Автономные области, автономные округа и автономные уезды именуются собирательно — районы национальной автономии.

*В нашей литературе соответствующий китайский термин нередко пе­реводится «автономные районы». Учитывая размеры данной территори­альной единицы, полагаем, что перевод «автономные области» более адекватен.В Конституции перечислены только эти территориальные образования. Однако специальными законами предусмотрены также особые административные районы и свободные эконо­мические зоны.

Особые административные районы — это бывшие коло­ниальные владения Аомынь (Макао) и Сянган (Гонконг), воз­вращенные Китаю соответственно Португалией и Великобрианией. Свободные экономические зоны — территориальные единицы со специальным таможенным режимом. Подробнее их статус рассматривается ниже, в п. 4 и 5 настоящего параграфа.
2. Местные органы государственной власти в провинциях, городах, уездах, волостях, поселках и городских районах
Система местных органов власти строится в соответствии территориальным делением. Она несет на себе черты так называемого советского типа, но отличается некоторой спецификой. Правовой статус местных органов власти регулируется Конституцией КНР и Законом об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств 1979 г. с изменениями 1982, 1986 и 1995 гг. Согласно части первой ст. 95 Конституции в территориальных единицах, указанных в ст. 30, кроме национально-автономных, учреждены собрания народных представителей и народные правительства. Собрания, согласно части первой ст. 96, являются органами государственной власти на местах. Часть вторая этой статьи предусматривает, что собрания уездного уровня и вышестоящие учреждают постоянные комитеты. Закон же установил, что волостные и поселковые собрания избирают на срок своих полномочий председателей и их заместителей.

Собрания народных представителейуездов, автономных уездов, городов без районного деления, городских районов избираются прямыми выборами на пять лет, а собрания волостей, национальных волостей и поселков — так жепрямыми выборами на три года. Все остальные местные собрания избираются непосредственно нижестоящими собраниями сроком на пять лет.

В компетенцию местных собраний народных представителей входит обеспечение соблюдения исполнения на соответствующей территории Конституции, законов, административных актов, а также постановлений и решений вышестоящих собраний народных представителей, утверждение народнохозяйственных планов и бюджетов данной территориальной единицы и отчетов об их исполнении, формирование других местных государственных органов и ряд других полномочий, причем перечень полномочий собраний волостей, национальных волостей и поселков — более узкий по сравнению с перечнем полномочий остальных собраний.

Осуществляя свою компетенцию, местные собрания принимают решения, а собрания народных представителей провинций, автономных областей, городов центрального подчине­ния с учетом конкретной обстановки и реальных потребностей и при условии соответствия Конституции, законам, админист­ративно-правовым актам могут вырабатывать местные законоустановления, о которых уведомляются ПК ВСНП и Государ­ственный совет. Такое же право предоставляется собраниям городов, являющихся центрами провинций и автономных обла­стей, и с разрешения Государственного совета других сравни­тельно крупных городов с тем, однако, что до уведомления ПК ВСНП и Государственного совета законоустановления под­лежат утверждению собраниями провинций и автономных об­ластей.

Статус депутатов местных собраний в основном анало­гичен статусу депутатов ВСНП, включая принцип императив­ного мандата, иммунитет и компенсации.

Депутаты собраний народных представителей провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, авто­номных округов и городов с районным делением могут уча­ствовать с правом совещательного голоса в сессиях избравших их собраний народных представителей. Депутаты собраний на­родных представителей уездов, автономных уездов, городов без районного деления, городских районов, волостей, нацио­нальных волостей и поселков в целях разделения труда и на­лаживания связей с избирателями могут организовывать в из­бирательных округах или на предприятиях, где имеется три и более депутатов, депутатские группы, помогающие в рабо­те соответствующему народному правительству.

В местных собраниях народных представителей высшего и среднего уровня образуются специальные комиссии и могут создаваться следственные комиссии.

Сессии местных собраний народных представителей про­водятся не реже одного раза в год. Внеочередные сессии мо­гут быть созваны по предложению не менее 1/5 числа депута­тов данного органа. Перед сессией на подготовительном засе­дании избирается президиум сессии; в волостных и поселковых собраниях председатель и его заместитель входят в состав пре­зидиума. Сессиями уездных и вышестоящих собраний народ­ных представителей учреждаются должности начальника сек­ретариата и его нескольких заместителей. Начальник секрета­риата избирается сессией собрания народных представителей, его заместители — президиумом. Во время сессий могут быть образованы мандатные комиссии, комиссии по рассмотрению предложений и другие необходимые комиссии, работающие под руководством президиума.

Правом вносить предложения во время сессий местных собраний народных представителей наделены президиум, по­стоянный комитет, соответствующее народное правительство и депутаты (не менее 5 — в волостных и поселковых собрани­ях, не менее 10 — в уездных и вышестоящих). Внесенные на сессии предложения передаются президиумом на обсуждение сессии собрания народных представителей или обсуждаются на сессии после их изучения в комиссии по рассмотрению пред­ложений.

При проведении на сессии собрания народных представи­телей выборов и при принятии резолюций решение принима­ется большинством голосов.

Кандидатуры лиц, входящих в состав постоянных комите­тов, председателей собраний и их заместителей, губернаторов и вице-губернаторов провинций, председателей и заместите­лей председателей автономных областей, мэров и заместите­лей мэров городов, начальников и заместителей начальников округов, уездов, районов, волостных старшин и их заместите­лей, поселковых старост и их заместителей, а также председа­телей народных судов и главных прокуроров народных проку­ратур выдвигаются президиумами сессий собраний народных представителей соответствующих ступеней либо депутатами совместно. Депутаты могут выдвигать кандидатов группами: не менее 30 — в собраниях провинциального уровня, не менее 20 — городов с районным делением и автономных округов, не менее 10 — прочих. Число кандидатов должно превышать число мест, но каждый субъект права выдвижения должен выдви­гать не больше кандидатов, чем следует избрать. В необходи­мых случаях проводятся предварительные выборы.

Выборы проводятся тайным голосованием. В отношении намеченных кандидатов можно голосовать за или против. Раз­решается также проголосовать за другую кандидатуру или воздержаться от голосования.

Постоянные комитеты— постоянно действующие органы собраний народных представителей уездного и провин­циального уровней, подотчетные собраниям в своей деятель­ности. Постоянные комитеты избираются в составе: председа­теля, заместителей председателя и членов. Все эти лица не могут одновременно занимать другие государственные долж­ности. Постоянные комитеты местных собраний народных пред­ставителей руководят выборами в соответствующее собрание, рассматривают и решают важные вопросы политической, эко­номической, культурной, просветительской, здравоохранительной работы, деятельности администрации и межнациональных отношений на данной территории; вносят частичные изменения в народнохозяйственные планы подведомственных территорий, контролируют работу народных правительств, народных про­куратур и народных судов соответствующей ступени, изменя­ют или отменяют ненадлежащие решения нижестоящих мест­ных собраний народных представителей и их постоянных коми­тетов, принимают решения по кадровым вопросам, а также присваивают местные почетные звания. В отношении издания законоустановлений в период между сессиями собраний у по­стоянных комитетов такие же полномочия, как у собраний.

Заседания постоянного комитета созываются председателем не реже одного раза в два месяца. Председатель и заместите­ли председателя постоянного комитета образуют совет предсе­дателя, который «ведет важную текущую работу постоянного комитета». По инициативе совета председателя или 1/5 своего состава постоянный комитет может создать следственную комис­сию. Очевидно, что уже в законодательстве заложена возмож­ность перехода власти в руки узкой коллегии лиц — совета председателя.

Местные народные правительствасуть исполни­тельные органы местных собраний. В Конституции они харак­теризуются также как государственные административные органы. В КНР применяется система двойной ответственности и подотчетности этих органов: по отношению к собранию народных представителей соответствующей ступени (а в период между сес­сиями — соответствующему постоянному комитету) и по отно­шению к непосредственно вышестоящему народному правитель­ству. Все народные правительства, таким образом, находятся под единым руководством Государственного совета и в его под­чинении. Местные народные правительства проводят в жизнь решения собрания народных представителей соответствующей ступени и его постоянного комитета (если таковой имеется на данной ступени), а также постановления и распоряжения выше­стоящих административных органов, обеспечивают проведение в жизнь народнохозяйственных планов и руководят работой под­ведомственных им органов. Народные правительства уездного и провинциального уровня руководят работой нижестоящих народ­ных правительств, могут отменять и изменять их ненадлежащие решения. Свои административные полномочия народные прави­тельства должны осуществлять, опираясь на закон.

В состав народных правительств провинций, автономных областей, городов центрального подчинения входят: губернатор, заместители губернатора провинции, председатель и за­местители председателя автономной области, мэр и замести­тели мэра города, а также начальники секретариатов, депар­таментов, бюро и председатели комиссий. В состав народных правительств автономных округов, уездов, автономных уездов, городов и городских районов входят: начальник и заместители начальника автономного округа, начальник и заместители на­чальника уезда, мэр и заместители мэра города, начальник и заместители начальника района, а также начальники бюро и отделов. В волостных народных правительствах, правитель­ствах национальных волостей учреждаются должности волост­ных старшин и заместителей волостных старшин. В народных правительствах поселков учреждаются должности поселковых старост и их заместителей.

Срок полномочий народных правительств имеет такую же продолжительность, что и срок полномочий собраний народ­ных представителей соответствующего уровня.

Местные народные правительства различных ступеней, в зависимости от потребностей работы и в соответствии с принци­пом компактности и оперативности, создают необходимые функ­циональные подразделения. Вопросы создания, увеличения, со­кращения числа или слияния департаментов, бюро, комиссий и других рабочих органов народных правительств провинций, ав­тономных районов, городов центрального подчинения решают­ся непосредственно вышестоящими народными правительствами по представлению народных правительств соответствующих сту­пеней. Местные народные правительства высшего и среднего уровней создают свои постоянные бюро и делегированные орга­ны (районные управы, квартальные канцелярии и т. п.).

Народные правительства провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, автономных округов, уездов, автономных уездов, городов, городских районов должны оказы­вать помощь в работе образованным на территории района их компетенции, но не подведомственным им, государственным учреждениям, предприятиям, хозяйственным единицам, а также осуществлять контроль за соблюдением и исполнением ими законов и политических установок.

Комитеты городского и сельского населе­ния. Конституция КНР в ст. 111 устанавливает, что низовыми массовыми организациями самоуправления являются комитеты городского населения и комитеты сельского населения, созда­ваемые по месту жительства. С помощью комитетов населе­ние осуществляет «самоуправление, самовоспитание и самообслуживание». Создание общественного самоуправления рас­сматривалось в Китае как важный элемент реформы полити­ческой системы. Подробно статус комитетов регулируется За­коном об организации комитетов городского населения 1989 г. и Законом об организации комитетов сельского населения 1998 г.

Деятельность комитетов ведется в двух основных направ­лениях. Первое: осуществление задач по самоуправлению — решение дел данной деревни или городского квартала, микро­района или жилого блока (100—700 семей), урегулирование гражданских споров населения, информирование местных пра­вительств о замечаниях населения, пропаганда Конституции, законов и государственной политики, воспитание жителей в духе закона, забота об общественной собственности, защита за­конных интересов жителей, развертывание мероприятий по строительству социалистической духовной культуры и т. д.

Второе направление носит административный характер: оказание помощи низовым народным правительствам; осуще­ствление по их поручению некоторых функций администра­тивного управления; выполнение задач по охране общественно­го порядка, закупкам зерна, набору в армию, планированию рождаемости, управлению коллективными землями, помощь малоимущим, борьба со стихийными бедствиями и т. д. Суть, как писала печать, в «реализации народом права быть хозяином».

Комитет состоит из председателя, его заместителя и не­скольких членов, избираемых жителями деревни или города путем прямых открытых или тайных выборов на собраниях жителей или их представителей на три года. Предусмотрена возможность досрочного отзыва лиц из состава комитета.

Комитеты городского населения и комитеты сельского на­селения образуют народные примирительные комиссии, комис­сии по охране общественного порядка, по общественному здра­воохранению и другие комиссии, которые «занимаются обще­ственной работой и общественно полезными делами, разрешают споры среди населения, оказывают помощь в поддержании общественного порядка, а также доводят до сведения народ­ных правительств мнения и требования масс, вносят предло­жения».
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Органы самоуправления в районах национальной автономии
Особенности организации национальной автономии в КНР в значительной мере определяются демографическими особен­ностями страны, которые состоят в следующем:

— население китайской национальности (хань) составля­ет 91,96% населения страны;

— национальные меньшинства, под которыми в отличие от Европы понимаются неханьские коренные народы, состав­ляют около 8,04% населения, однако численность их превы­шает 90 млн. человек, причем ареалы проживания национальных меньшинств охватывают примерно 50—60% всей территории страны;

— национальные меньшинства проживают большей час­тью совместно с другими национальностями (примерно 70% городов и уездов многонациональные);

— в некоторых районах компактного проживания нацио­нальных меньшинств численность ханьцев и других националь­ностей даже больше, чем численность жителей, принадлежащих к национальным меньшинствам, осуществляющим автономию.

По утверждениям китайских авторов перекрестная миг­рация различных национальностей в КНР привела к тому, что значительное число национальностей уже не представляют собой «самостоятельной хозяйственной единицы», а формиру­ют хозяйство регионального характера со смешанным населе­нием. Хотя эти утверждения делаются для обоснования непри­емлемости для Китая государственной формы автономии, ве­роятно, в них в определенной степени нашли отражение процессы, происходящие в реальности.

Для решения национального вопроса в КНР применена административная форма автономии. Компактно проживаю­щие национальные меньшинства (уйгуры, тибетцы, чжуаны, хуэй, маньчжуры, монголы, буи и др.) могут создавать три вида автономных образований: автономную область, автоном­ный округ, автономный уезд. В настоящее время в КНР созда­но пять автономных областей.

Районы национальной автономии рассматриваются как неотъемлемая часть унитарного государства. Органы автономных образований осуществляют обычные функции местных органов власти соответствующего уровня и вместе о тем яв­ляются органами самоуправления данного автономного обра­зования. С точки зрения национального состава автономные образования в китайской литературе классифицируются по трем группам:

— автономные образования, созданные на основе компакт­ного проживания нескольких национальных меньшинств (на­пример, автономный округ национальностей мяо и дун в юго-восточной части провинции Туйчжоу, Дунлиньский многона­циональный автономный уезд в провинции Гуанси и др.);

— автономные образования, созданные на основе прожи­вания одного национального меньшинства (например, Тибет­ский автономный район, Нинся-Хуэйский автономный район, Ляышаньский автономный округ национальности и в провин­ции Сычуань и др.);

— автономные образования, построенные на основе ком­пактного проживания одного национального меньшинства, с включением в его состав меньших по размеру автономных об­разований других национальных меньшинств (так, в составе Синьцзян-Уйгурской автономной области образованы автоном­ные округа и автономные уезды казахской национальности и др.)*.

* Ли Шуцинъ. К вопросу об особенностях автономии национальных райо­нов в нашей стране // Информационные материалы ИДВ АН СССР. Экспресс-информация. Вып. 7. Ч. П. 1989. С. 33—34. Ряд национальностей создали несколько национальных образований различного уровня. Так, тибетцы в Китае проживают не только в Тибетской автономной облас­ти, но и в провинциях Сычуань, Ганьсу, Цинхай и Юньнань, где они создали 10 автономных округов и два автономных уезда. Монголы, кро­ме автономной области Внутренняя Монголия, создали монгольские ав­тономные округа и автономные уезды в Синьцзян-Уйгурской автономной области, провинции Цинхай и др.Правовой статус автономных образований, помимо Кон­ституции, урегулирован Законом КНР о районной националь­ной автономии 1964 г., а также положениями о каждом виде автономии, принимаемыми самими автономными образования­ми. В соответствии с этими актами «районная национальная автономия является основной политической формой марксист­ско-ленинского разрешения Коммунистической партией Ки­тая национального вопроса в КНР, одним из важных институ­тов политической системы страны». На органы самоуправле­ния автономных образований возлагается обязанность сохранять единство страны.

Решение о создании автономных образований, их грани­цах и наименовании принимается вышестоящим органом влас­ти совместно с соответствующими местными органами и после «всесторонних консультаций» передается на утверждение Го­сударственного совета. Наименование автономного образова­ния, за исключением особых случаев, устанавливается по ме­стному названию, названию национальности, административ­ному положению (например, Тибетская автономная область, Автономная область Внутренняя Монголия, Гуанси-Чжуанская автономная область и т. д.).

Законодательство устанавливает определенные льготы при распределении должностей для лиц тех национальностей, ко­торые осуществляют автономию. Председатели автономных районов, начальники автономных округов, начальники авто­номных уездов должны принадлежать к соответствующим на­циональностям. Другие лица, входящие в состав правительств автономных образований, должны «по возможности» принад­лежать к национальности, осуществляющей автономию, и дру­гим национальным меньшинствам. Это правило распространя­ется и на кадровых работников структурных подразделений органов самоуправления автономных образований. Нетрудно себе представить, какие здесь возникают проблемы, тем бо­лее что в некоторых ареалах компактного проживания нацио­нальных меньшинств численность ханьцев и других националь­ностей даже больше, чем численность национальных мень­шинств, осуществляющих автономию.

Автономные образования наделены правом принимать нор­мативные акты, регулирующие их правовой статус. Собрание народных представителей каждого автономного образования принимает положение об автономии и отдельно действующие положения. Эти акты автономных областей утверждаются ПК ВСНП, а автономных округов и автономных уездов — постоян­ными комитетами собраний народных представителей провин­ций и автономных областей и доводятся до сведения ПК ВСНП.

Если решения, постановления или приказы и инструкции вышестоящих государственных органов не соответствуют ре­альным условиям в автономном образовании, его органы само­управления могут с разрешения вышестоящих органов приос­танавливать исполнение данных актов или изменять их.

Органы самоуправления районов национальной автономии на основе государственных планов самостоятельно организуют и ведут экономическое строительство, «с учетом местных осо­бенностей и потребностей разрабатывают курс, политические установки и планы экономического строительства», упорядочи­вают систему общественных отношений, обеспечивают рацио­нальное природопользование и охрану природы, пользуются преимуществами в разработке и использовании местных при­родных ресурсов. Они самостоятельно распоряжаются местны­ми финансовыми средствами, причем статьи финансовых по­ступлений и расходов для автономных образований определя­ются Государственным советом с установлением для них преимуществ. Органы самоуправления районов национальной ав­тономии могут заниматься внешнеэкономической деятельностью.

В духовной сфере органы самоуправления районов наци­ональной автономии ведают делами образования, науки и куль­туры, собирают и охраняют национальные памятники культу­ры, способствуют развитию национальной культуры.

В рамках государственной системы военного строительства органы самоуправления могут в случае необходимости и с раз­решения Государственного совета формировать отряды обще­ственной безопасности для охраны общественного порядка.

Конституция возлагает на государство обязанность ока­зывать малочисленным национальностям финансовую, мате­риальную и техническую помощь с целью ускорения развития экономического и культурного строительства, а также содей­ствовать подготовке кадровых работников, специалистов и ква­лифицированных рабочих из представителей местных нацио­нальностей.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Особые административные районы
В КНР для реализации на практике концепции «одно госу­дарство — два строя» была найдена такая форма, как особые административные районы (ОАР). Как отмечалось, этот статус получили китайские территории, которые являлись ранее ко­лониями Великобритании (Гонконг) и Португалии (Макао). Это единицы, обладающие «высокой степенью автономии» и не­посредственно подчиненные Центральному народному прави­тельству КНР. Их правовой статус регулируется не Конститу­цией КНР, а специальными основными законами: статус Осо­бого административного района Сянган урегулирован Основным законом Особого административного района Сянган, приня­тым 3-й сессией ВСНП VII созыва 4 апреля 1990 г. и вступив­шим в силу с 1 июля 1997 г.; а статус Особого административно­го района Аомынь — Основным законом Особого администра­тивного района Аомынь, принятым 1-й сессией ВСНП VIII созыва 31 марта 1993 г. и вступившим в силу с 20 декабря 1999 г. Глав­ная особенность правового положения ОАР состоит в том, что он, будучи неотъемлемой частью КНР, «не устанавливает со­циалистическую систему и не осуществляет социалистическую политику, в течение 50 лет сохраняет прежнюю капиталисти­ческую систему и образ жизни»*. В связи с этим на территориях ОАР продолжают действовать прежние нормы права (в Сянгане в том числе и нормы общего права, права справедливости, статуты, подзаконные акты и обычное право), кроме проти­воречащих соответствующим основным законам или подлежа­щих пересмотру законодательными органами ОАР.

* См., например: ст. 5 Основного закона Особого административного рай­она Сянган КНР. Цит. по сб.: Формирование будущего статуса Сянгана. Документы и материалы. Экспресс-информация. Вып. 8. М., 1990. С. 19.Правовой статус жителей ОАР существенно отличается от статуса других граждан КНР, поскольку они сохраняют преж­ние права и свободы, в том числе и такие, о которых нет упоминания в Конституции КНР (свобода слова, печати, изда­тельской деятельности, свобода путешествий, свобода брака и право рожать и воспитывать детей и др.).

ОАР наделен правом административного управления и са­мостоятельного решения административных дел ОАР, обла­дает правом законодательствовать. В случае решения ПК ВСНП о несоответствии Основному закону закона, принятого ОАР, этот закон может быть возвращен, но не изменен, и при этом он утрачивает силу. ОАР имеет самостоятельную судебную власть и право вынесения окончательных судебных решений.

Главой ОАР является главный администратор, избирае­мый непосредственно или путем консультаций из числа посто­янных жителей ОАР — китайских граждан и назначаемый Центральным народным правительством. Он руководит правитель­ством ОАР и издает административные указы, обеспечивает ис­полнение Основного закона ОАР и несет за это ответственность, подписывает и публикует законы, принятый бюджет, наделен правом отлагательного вето и роспуска законодательного со­вета, представляет проект бюджета и доклад об исполнении бюджета, рекомендует или назначает различных высших дол­жностных лиц, обладает правом помилования или смягчения наказания за уголовные деяния, а также иными перечислен­ными в Основном законе полномочиями. Срок полномочий глав­ного администратора — пять лет, но возможно однократное его продление.

Функции законодательной власти в ОАР выполняет зако­нодательный совет, избираемый на четыре года. Полномочия его достаточно традиционные (за исключением полномочия «принимать прошения жителей Сянгана и выносить по ним решения»): принятие, изменение и отмена законов, бюджета, заслушивание докладов главного администратора, возбужде­ние процедуры импичмента против него, назначение высших должностных лиц и др.

Действовавшая ранее судебная система сохраняется в ОАР, за исключением создания суда окончательной инстанции.

Своеобразно строятся отношения между Центральным на­родным правительством и ОАР. Центральное народное прави­тельство несет ответственность за ведение иностранных дел, относящихся к ОАР, оборону ОАР, назначает главного адми­нистратора и других высших должностных лиц в соответствии с предусмотренными в основных законах процедурами. Вместе с тем и по этим вопросам ОАР наделен правами. Так, ст. 156 и 157 Основного закона СОАР (Сянганский особый администра­тивный район) предусмотрена возможность создания СОАР в иностранных государствах своих полуофициальных и офици­альных экономических и внешнеторговых учреждений, с уве­домлением об этом Центрального народного правительства. Возможно и создание в СОАР иностранных консульских или других официальных и полуофициальных учреждений с сан­кции Центрального народного правительства. Созданные в Сянгане консульские и другие официальные учреждения госу­дарств, установивших официальные дипломатические отноше­ния с КНР, сохраняются. Консульские и другие официальные учреждения государств, еще не установивших официальных дипломатических отношений с КНР, «смотря по обстановке, могут быть сохранены или преобразованы в полуофициальные учреждения». Государства, еще не признавшие КНР, могут со­здавать в СОАР неправительственные учреждения.

От ОАР избираются депутаты в ВСНП. Так, в 1-й сессии ВСНП IX созыва впервые принимала участие делегация от СОАР в составе 35 депутатов. Делегация СОАР из 140 человек участвует в НКПСК*.

*См.: China Daily. 1998. Febr. 2.    продолжение
--PAGE_BREAK--5. Свободные экономические зоны
Особый политико-административный режим свободных экономических зон (СЭЗ) связан с тем, что в них экономиче­ская реформа проводится в наиболее радикальной форме. Со­ответственно статус СЭЗ и организация их внутреннего уп­равления отличаются от обычных административно-террито­риальных единиц.

Во-первых, СЭЗ — относительно обособленные террито­рии, это проявляется в том, что в них осуществляется тамо­женный контроль, а в некоторых из них (например, в Шэнь-чжэне) допускается даже одновременное обращение китайской и иностранной валюты.

Во-вторых, органы административного управления в СЭЗ пользуются определенной самостоятельностью при принятии решений и выделены из общей системы управления. У прави­тельства СЭЗ существуют «отношения взаимообусловленности» с центральным и провинциальным правительствами, с прави­тельствами сопредельных районов, с обществом СЭЗ (в том числе с предприятиями и жителями). Такого рода отношения складываются и между различными правительственными ве­домствами СЭЗ.

Отношения СЭЗ с центром и провинцией различны у раз­ных СЭЗ. Хайнаньская СЭЗ — это провинция, и она находится под непосредственным руководством и управлением центра. Шэньчжэнь и Сямэнь — города, выделяемые отдельной стро­кой в государственном плане (т. е. обладающие таким же пра­вом на принятие экономических решений, что и провинции); они находятся под двойным руководством и управлением — центра и провинции. Чжухаем и Шаньтоу руководит и управ­ляет провинция Гуандун.

Организация управления внутри СЭЗ также имеет свои особенности. Управленческими полномочиями в СЭЗ наделено правительство провинции или города, получившее от централь­ного правительства право управлять СЭЗ.

Центр осуществляет руководство СЭЗ через канцелярию Государственного совета по делам специальных зон, в кото­рой есть департамент по делам СЭЗ. Это руководство приня­ло форму управления на макроуровне. Государственный совет не вмешивается в конкретную административно-хозяйствен­ную деятельность СЭЗ, но, поскольку экономика СЭЗ — часть плановой экономики Китая, она подчинена регулирующему воздействию государственного механизма планирования.

В-третьих, в СЭЗ складывается специфическая правовая система: эти зоны служат местом и для проведения опытов по хозяйственному законодательству.

Как правило, в СЭЗ действуют акты центральных влас­тей, но актами ВСНП и ПК ВСНП собраниям народных пред­ставителей и народным правительствам СЭЗ предоставлены особые права, в частности право вырабатывать отдельно дей­ствующие положения для СЭЗ по достаточно широкому кругу вопросов. Так, правительство г. Шэньчжэнь получило право принимать правила нормативного характера, касающиеся та­ких вопросов, как въезд и выезд, регистрация предприятий, труд и заработная плата, землепользование, градостроитель­ство, недвижимость, хозяйственные договоры с иностранными инвесторами, ввоз техники и технологий, профсоюзы на предприятиях, ипотечный кредит, бухгалтерский учет, иност­ранные компании, их банкротство и т. д., а также подробные инструкции о практических мерах по осуществлению норма­тивных актов.

В-четвертых, в СЭЗ создаются специфические органы. Например, в СЭЗ Шеньчжэнь учреждены центр по разреше­нию хозяйственных споров, суд по хозяйственным делам, свя­занным с иностранцами, суд по делам о недвижимости. В со­ответствии с международными правилами в Шэньчжэне, впер­вые в КНР, преобразовали «юридические консультации» в адвокатские конторы, которых сейчас уже более 10 (до 1983 г. была лишь одна юридическая консультация) и в которых за­няты сотни „адвокатов. Значительное развитие получила нота­риальная служба. Впервые в Китае прокуратурой Шэньчжэня был создан шэньчжэньский центр по возбуждению дел об экономических преступлениях. Восстановлены органы админи­стративного контроля.
6. Конституционно-правовая ситуация на Тайване
Как уже было отмечено выше — в п. 1 § 1 настоящей гла­вы, гоминьдановское руководство Китайской Республики после поражения в гражданской войне переместилось в 1949 г. на ост­ров Тайвань, где получило защиту со стороны США. Долгое время ведущие западные державы в отличие от СССР, сразу признавшего КНР, продолжали признавать администрацию лидера Гоминьдана Чан Кайши представителем Китая на между­народной арене, и более 20 лет именно тайваньский режим представлял Китай в ООН. Однако даже после того, как США установили с КНР дипломатические отношения и КНР полу­чила полноценное международное признание в качестве ве­ликой державы, заняв место постоянного члена в Совете Бе­зопасности ООН, остров Тайвань, который она считает одной из своих провинций, сохраняет доныне свою фактическую не­зависимость под покровительством США и продолжает имено­вать себя Китайской Республикой.

На острове считается действующей Конституция Китай­ской Республики 1946 г., которая в ст. 1 характеризует «Китай­скую Республику» как демократическую республику народа, управляемую народом и для народа. Однако необходимо отме­тить, что в течение довольно длительного времени после 1949 г. Конституция была в значительной своей части фиктивна, так как Гоминьдан установил на острове весьма авторитарный политический режим, который мало отличался от режима, вве­денного коммунистами в континентальной части страны. Фор­мально это был режим чрезвычайного положения, мотивиро­ванный гражданской войной. Помимо Гоминьдана была разре­шена деятельность только еще двух партий-сателлитов — Младокитайской и Партии демократического социализма. Прак­тиковалось вместо выборов продление президентских полно­мочий Чан Кайши и его сына Цзян Цзинго, ставшего Прези­дентом после смерти отца. Лишь с середины 50-х гг. стали из­бираться местные органы власти, а лишь с конца 60-х — высшие.

Следует отметить, что экономика Тайваня развивалась в последующие десятилетия очень интенсивно, и это способ­ствовало демократизации политической жизни, начавшейся с середины 80-х гг. Ликвидирована политическая монополия Го­миньдана, и в настоящее время на острове зарегистрировано более 80 политических партий, из которых наибольшее влия­ние обретает Демократическая прогрессивная партия (ДПП), притом что Гоминьдан сохраняет весьма значительный элек­торат. Лидер ДПП избран в 2000 г. Президентом, а Вице-пре­зидентом впервые избрана женщина. Новый Президент назна­чил в руководство исполнительной властью ряд деятелей Го­миньдана. Влиятельной становится также Новая партия (НП). Этот процесс получил отражение в ряде конституционных реформ, которые усилили демократические черты Конститу­ции, а сама Конституция все более превращается в реально действующий правовой документ, приспособленный к тому же к условиям острова. В 1991—2000 гг. Конституция подверглась ряду реформ.

Конституция установила, что все населяющие республи­ку расовые группы равны между собой (ст. 5). В ст. 7 Конститу­ция провозглашает равенство перед законом всех граждан не­зависимо от пола, религиозной, расовой, классовой и партий­ной принадлежности, а в ст. 8 содержит широкий перечень процессуальных гарантий личной свободы. Запрещено преда­вать суду военного трибунала лиц, не состоящих на действи­тельной военной службе (ст. 9). Гарантируются свобода выбора и изменения местожительства, свобода слова, преподавания, письменного творчества и печати, тайна переписки, свобода вероисповедания, свобода собраний и ассоциаций, право на жизнь, труд и собственность, право на подачу петиций, жа­лоб и исков, право на выборы, отзывы, инициативы и рефе­рендумы, право участвовать в экзаменах на должности и занимать эти должности по результатам экзаменов (ст. 10—18). Кроме того, гарантируются Конституцией (ст. 22) все другие свободы и права граждан, которые не наносят ущерба обще­ственному порядку и общественным интересам. Все эти свобо­ды и права не могут ограничиваться законом, кроме случаев, когда необходимо предотвратить нарушение свободы других граждан, избежать надвигающейся серьезной опасности, со­хранить общественный порядок, укрепить общественное бла­госостояние (ст. 23). Согласно ст. 24 государственные служа­щие, незаконно посягающие на свободы и права граждан, кро­ме дисциплинарных взысканий, налагаемых согласно закону, подлежат уголовной и гражданской ответственности, а пост­радавшие от их действий граждане могут по закону требовать возмещения государством причиненного им вреда.

Установлены также конституционные обязанности граж­дан: платить налоги, нести воинскую обязанность согласно за­кону (ст. 19, 20). Получение образования определяется в ст. 21 как право и обязанность.

Далее в ряде глав Конституции регулируется статус ор­ганов власти и самоуправления и местных коллективов.

Особое место в системе высших государственных органов занимает Национальное собрание, которое, не входя в систе­му пяти властей и основываясь на положениях Конституции, «осуществляет политическую власть от имени всех граждан республики» (ст. 25). Оно не представляет собой постоянно действующий орган, а избирается и собирается в каждом слу­чае в течение шести месяцев после принятия Законодатель­ной палатой решения о необходимости конституционной ре­формы или изменения территории страны либо в течение трех месяцев после решения Законодательной палаты о необходи­мости отрешить от должности Президента или Вице-прези­дента. Национальное собрание состоит из 300 депутатов, из­бранных по принципу пропорционального представительства.

Полномочия Национального собрания позволяют охаракте­ризовать его как орган учредительной власти, выполняющий также некоторые другие функции. Оно вносит изменения и дополнения в Конституцию, а также проводит референдум по поправкам к Конституции, инициированным Законодательной палатой. Кроме того, Национальное собрание решает 2/3об­щего числа депутатов вопрос об отрешении от должности Пре­зидента или Вице-президента, если соответствующая иници­атива внесена Законодательной палатой, утверждает производимые Президентом назначения на высшие государственные должности.

Согласно Закону о выборах и отзыве публичных должно­стных лиц* активное избирательное право предоставляется гражданам по достижении 20 лет, пассивное — 23 лет. Не допускаются к выборам лица, лишенные гражданских прав, и недееспособные. Установлен четырехмесячный ценз прожива­ния в избирательном округе. От кандидатов в высшие органы власти требуется полное среднее или высшее образование, от кандидатов в органы уездного уровня и ниже — хотя бы не­полное среднее образование. Не могут избираться военнослу­жащие и полицейские на действительной службе, штатные учащиеся, профессиональные организаторы выборов, а также осужденные, банкроты и лица, которым запрещено занятие публичных должностей. За кандидата вносится избирательный залог, который возвращается, если кандидат соберет хотя бы 10% голосов. Голосование — тайное. Применяется система един­ственного непередаваемого голоса.

* См. подробнее: Гудошников Л., Кокарев К. Политическая система Тай­ваня. Второе доп. изд. М., 1999. С. 26—46.

С 1996 г. Президент и Вице-президент избираются не На­циональным собранием, как ранее, а прямыми выборами на четыре года с правом однократного переизбрания. Досрочная вакансия должности Вице-президента замещается на остав­шийся срок по предложению Президента решением Законода­тельной палаты. В случае одновременной вакантности должно­стей Президента и Вице-президента их полномочия временно переходят к председателю Исполнительной палаты и прово­дятся довыборы на оставшийся срок. Голосование избирателей по отзыву Президента или Вице-президента может иметь ме­сто по инициативе 1/4 всех депутатов Законодательной пала­ты, одобренной 2/3 того же их числа. Для отзыва необходимо более половины действительных голосов при условии, что в голосовании приняли участие более половины избирателей «свободной территории». Предложение об отрешении от долж­ности Президента или Вице-президента за измену или мятеж может инициироваться абсолютным большинством и нуждает­ся в одобрении 2/3 состава Законодательной палаты и только при этих условиях вносится в Национальное собрание.

Президент назначает и смещает председателя Исполнительной палаты и с одобрения Законодательной палаты ряд других должностных лиц, может без контрасигнатуры распускать Законодательную палату и обязан это сделать после кон­сультации с ее председателем в течение 10 дней в случае выражения недоверия председателю Исполнительной палаты. Роспуск не допускается в период военного или чрезвычайно­го положения.

Исполнительная палата несет политическую ответствен­ность перед Законодательной палатой и обладает правом от­лагательного вето в отношении решений последней, которое Законодательная палата может преодолеть, приняв решение повторно абсолютным большинством.

Законодательная палата состоит из 225 членов. Из них 168 избираются не менее чем по одному от городов централь­ного подчинения, уездов и городов «свободной территории», 4 — от аборигенов, 8 — от граждан, проживающих за грани­цей, и 41 — от общенационального избирательного округа. Для женщин резервируется около 1/10 мест. Выборы производят­ся в том же порядке, что и в Национальное собрание.

Палата осуществляет законодательную власть от имени народа и решает вопросы о проектах законов, бюджета, вве­дении военного положения, общей амнистии, вопросы войны и мира, о заключении договоров и др.

Судебная палата разрешает гражданские, уголовные, административные дела, принимает дисциплинарные меры в отношении государственных служащих, может толковать Кон­ституцию и добиваться единообразия в толковании законов и указов. Палата состоит из великих судей, назначенных пожиз­ненно Президентом с согласия Законодательной палаты. В том же порядке назначены председатель Палаты и его замести­тель. С 2003 г. Палата должна состоять из 15 великих судей, включая председателя и его заместителя, индивидуально на­значаемых Президентом с согласия Национального собрания на восемь лет без возможности переназначения, причем 8 членов, включая председателя и его заместителя, будут назначены в 2003 г. на четыре года. Помимо осуществления обычных пол­номочий великие судьи составят Конституционный трибунал, который будет рассматривать дела о роспуске политических партий, нарушивших Конституцию.

В компетенцию Экзаменационной палаты входит прове­дение экзаменов, отбор и аттестация государственных служа­щих, решение их социальных и правовых проблем. Председа­тель, его заместитель и члены Палаты назначаются Президен­том с одобрения Национального собрания.

Контрольная палата осуществляет полномочия «по отре­шению от должности, порицанию и аудиту». Она состоит из29 членов, включая председателя и его заместителя, которые назначаются Президентом с согласия Законодательной палаты на шесть лет. Процедуры импичмента в отношении чиновников центрального или местных правительств, членов Судебной или Экзаменационной палаты возбуждаются двумя или более чле­нами Контрольной палаты и завершаются решением более 9 ее членов. Члены Палаты не должны состоять в политических партиях и осуществляют свою компетенцию независимо.

Система управления и самоуправления в провинциях и уездах организована следующим образом.

Провинция здесь единственная. Хотя только на нее и рас­пространяется фактическая юрисдикция властей «Китайской Республики», существует и предусмотрено теперь конститу­ционно провинциальное правительство из 9 членов, включая председателя, которых назначает Президент по представле­нию председателя Исполнительной палаты. Учрежден также консультативный совет, члены которого назначаются в том же порядке. Таким образом, на уровне провинции самоуправления нет, а есть лишь местное управление.

В уездах учреждены уездные правительства во главе с начальниками уездов, избираемыми избирателями уездов. Это уже органы самоуправления.

Провинции должны исполнять распоряжения Исполни­тельной палаты и контролировать решение вопросов, отнесен­ных к компетенции уездов.

На Тайване проживают девять групп аборигенов, которые ныне рассчитывают на возвращение им прав самоуправления.

Конституция содержит положения, ориентирующие эко­номическую и социальную политику государства.
    продолжение
--PAGE_BREAK--Контрольные вопросы и задания
1. В чем состоят особенности конституционного развития Китая?

2. Сколько конституций было в истории Китая?

3. В чем проявляется социалистический характер Консти­туции КНР 1982 г.?

4. Каков порядок изменения Конституции КНР? Охарак­теризуйте его с точки зрения жесткости и сравните с поряд­ком изменения Конституции в России.

5. С чем связаны основные особенности конституционно-правового статуса граждан в КНР?

6. Перечислите основания приобретения и утраты граждан­ства КНР. Какие органы принимают решения по этим вопросам?

7. В чем состоит специфика конституционного регулирова­ния политических прав и свобод в Конституции КНР? С чем она связана?

8. Какие экономические права предоставлены гражданам КНР на конституционном уровне?

9. Какое место в системе конституционных прав и свобод занимают личные права?

10. Сравните гарантии прав и свобод в КНР и какой-либо демократической стране. В чем различие?

11. Как урегулированы основы общественного строя в Кон­ституции КНР?

12. Охарактеризуйте принципы избирательного права в КНР. В чем состоят особенности избирательной системы КНР?

13. Сравните систему государственных органов КНР и лю­бой другой изученной страны. Имеются ли общие черты? В чем состоит различие?

14. Какие элементы составляют систему административно-территориального устройства КНР? Как это отражается на организации государственной власти?

15. Сравните правовой статус районов национальной авто­номии и ОАР. Выявите общее и особенное.

16. Сравните институты конституционного права на Тай­ване с институтами государственного права КНР.

17. Какова форма правления на Тайване?
Литература
Китайская Народная Республика. Конституция и законода­тельные акты. М.: Прогресс, 1984.

Китайская Народная Республика. Законодательные акты. М.: Прогресс, 1989.

Конституция Китайской Народной Республики // Консти­туции социалистических государств. Т. 1. М.: Юрид. литература, 1987.

Законодательные акты о гражданстве. Т. 2—3 (т. 2: Стра­ны Америки; т. 3: Страны Азии, Океании, Австралии). М.: Терра, 1993.

Закон Китайской Народной Республики о внесении попра­вок в Конституцию Китайской Народной Республики // Новое законодательство КНР. Экспресс-информация. Вып. 5. М.: ИДВ РАН, 1994.

Закон Китайской Народной Республики об организации комитетов городского населения // Там же.

Закон Китайской Народной Республики о государственном флаге; Постановление Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей о наказании за надруга­тельство над государственным флагом и государственным гер­бом Китайской Народной Республики // Там же.

Регламент деятельности лиц, входящих в состав Постоян­ного комитета Всекитайского собрания народных представите­лей // Там же.

Формирование будущего статуса Сянгана. Документы и материалы. Экспресс-информация. М.: ИДВ АН СССР, 1990.

Закон Китайской Народной Республики о депутатах Все­китайского собрания народных представителей и местных со­браний народных представителей различных ступеней // Но­вое законодательство КНР. Экспресс-информация. Вып. 10. М.: ИДВ РАН, 1992.

Закон Китайской Народной Республики о профсоюзах // Там же.

Закон Китайской Народной Республики о гарантиях прав и интересов женщин // Там же.

Формирование статуса Аомыньского особого администра­тивного района Китайской Народной Республики. Нормативные материалы. Экспресс-информация. Вып. 4. М.: ИДВ РАН, 1993.

Закон Китайской Народной Республики о выборах во Все­китайское собрание народных представителей и в местные со­брания народных представителей различных ступеней // Но­вое законодательство КНР. Информационные материалы. Вып. 3. Ч. 1. М.: ИДВ РАН, 1995.

Закон Китайской Народной Республики об организации местных собраний народных представителей различных ступе­ней и местных народных правительств различных ступеней // Там же.

Закон Китайской Народной Республики о народной поли­ции // Там же.

Закон Китайской Народной Республики о судьях // Новое законодательство КНР. Информационные материалы. Вып. 7. М.: ИДВ РАН, 1996.

Закон Китайской Народной Республики о прокурорах // Там же.

Правила выборов депутатов Народно-освободительной ар­мии Китая во Всекитайское собрание народных представите­лей и местные собрания народных представителей различных ступеней от уездной ступени и выше // Новое законодатель­ство Китайской Народной Республики. Экспресс-информация № 8. М.: ИДВ РАН, 1997.

Правила выборов депутатов во Всекитайское собрание на­родных представителей девятого созыва от Сянганского особого административного района Китайской Народной Республики // Новое законодательство Китайской Народной Республики. Экс­пресс-информация № 9. М.: ИДВ РАН, 1998.

Конкретные правила образования Законодательного сове­та первого созыва Сянганского особого административного рай­она Китайской Народной Республики // Там же.

Закон Китайской Народной Республики о государственной обороне // Там же.

Закон Китайской Народной Республики об административ­ном контроле // Там же.

Поправки к Конституции Китайской Народной Республи­ки // Новое законодательство Китайской Народной Республи­ки. Экспресс-информация № 9. М.: ИДВ РАН, 1999.

Регламент Всекитайского собрания народных представи­телей Китайской Народной Республики // Там же.

Правила избрания депутатов от Аомыньского особого ад­министративного района во Всекитайское собрание народных представителей // Там же.

Закон Китайской Народной Республики об организации комитетов сельского населения // Там же.

Закон Китайской Народной Республики об адвокатуре // Там же.

Поправки к Конституции Китайской Народной Республи­ки // Новое законодательство Китайской Народной Республи­ки. Экспресс-информация № 10. М.: ИДВ РАН, 2000.

Правила регистрации общественных объединений // Там же.

Временные правила регистрации народных непроизвод­ственных организаций // Там же.

Временные правила регистрации отраслевых организаций // Там же.

Закон Китайской Народной Республики о пересмотре ад­министративных действий // Там же.

Закон Китайской Народной Республики об индивидуаль­ных частных предприятиях // Там же.

Многопартийность на Тайване. М.: Восточная литература, 1999.

Политическая система Китайской Народной Республики (структура основных институтов власти). Экспресс-информация № 1. М.: ИДВ РАН, 1996.

Права человека в Китае. Пекин: Пресс-канцелярия Госсо­вета КНР, 1991.

Президентские выборы 2000 г. на Тайване и проблемы без­опасности в Дальневосточном регионе. Материалы научной кон­ференции 4 мая 2000 г. М.: ИСАА МГУ, 2000.

Проблемы и потенциал устойчивого развития Китая и Рос­сии в XXI веке. Тезисы докладов VII Международной научной конференции «Китай. Китайская цивилизация и мир. История, современность, перспективы» (Москва, 25—27 сентября 1996). Ч. 2. М., 1996.

Проблемы модернизации Тайваня. Материалы научной кон­ференции 8 декабря 2000 г., г. Москва. М.: Памятники истори­ческой мысли, 2001.

Современный Тайвань. Справочно-аналитические матери­алы. Вып. 1 (10). М.: ИДВ РАН, 2000.

Современный Тайвань. Справочно-аналитические матери­алы. Вып. 2 (11). М.: ИДВ РАН, 2000.

Цзян Цзэминъ. Отчетный доклад на XIV съезде КПК. Пе­кин, 1992.

Конституция Китайской Республики. Тайпей: Правитель­ственное информационное бюро Китайской Республики, 1998.

Батчаев Э. О. Эволюция институтов парламентаризма на Тайване // Журнал российского права. 1998. № 7.

Бергер Я. Права человека в Китае: всеобщность и специ­фика // Проблемы Дальнего Востока. 1993. № 3.

Гудошников Л. М., Кокарев К. А. Гонконг — особая авто­номия Китая. Информационный бюллетень № 8. М.: ИДВ РАН, 1999.

Гудошников Л. М., Кокарев К. А. Политическая система Тайваня. Второе доп. изд. М.: КОМАРМ, 1999.

Егоров К. А. Представительная система Китая: история и современность. М.: Спарк, 1998.

Кокарев К. Традиционная политическая культура Китая и современность // Проблемы Дальнего Востока. 1997. № 2.

Лю Сумэй, Румянцев Е, Н. Китай, каким я его знаю. М., 1999.

Энгелъфелъд В. В. Очерки государственного права Китая. Пекин: Societe anonyme imprimerie de Navarre, 1925.
    продолжение
--PAGE_BREAK--Глава XIII.Основы конституционного права Индии § 1. Конституция Индии 1. Конституционное развитие
Республика Индия (Бхарат), или Индийский Союз, — круп­нейшее федеративное демократическое государство, занима­ющее второе место в мире по численности населения, кото­рая приближается к 1 млрд. человек. По многим показателям она входит в десятку наиболее развитых стран.

Индия была в числе первых крупных стран, освободив­шихся после Второй мировой войны от колониальной зависи­мости. Она создала свою оригинальную государственность и Конституцию, которые стали объектами изучения и в опреде­ленной степени примерами для других освобождавшихся вслед за ней стран и народов. Эта «живая лаборатория развивающе­гося конституционализма» оказалась своеобразной моделью, воплотившей в себе многие характерные для афро-азиатских конституций черты, проблемы и тенденции. Индийская Кон­ституция за полвека своего развития продемонстрировала уди­вительное сочетание типичности и оригинальности, модернизма и традиционности, а главное — способность приспосабливать­ся к меняющимся условиям современного мира и достаточно эффективно обеспечивать развитие этой громадной, многона­циональной, поликонфессиональной, разнокастовой и столь многоликой страны, которая в этом отношении напоминает Россию.

Британское проникновение на Индостанский полуостров начала осуществлять на рубеже XVII в. Ост-Индская торговая компания, превращенная позднее в публичную корпорацию. Она постепенно подчиняла себе существовавшие тысячелети­ями местные общины и феодальные государственные струк­туры. В дальнейшем функции власти на полуострове перешли к назначаемым британским правительством чиновникам, кото­рые действовали на основании законов об управлении Индией, издававшихся британским Парламентом. Главный британский администратор стал даже именоваться Вице-королем Индии.

Колониальное владычество Соединенного Королевства в Индии осуществлялось как в прямой, так и в косвенной форме. Прямая выражалась в создании провинций, управлявшихся британскими администраторами, а косвенная — в сохранении ряда индийских княжеств, правители которых — раджпра-мукхи — были поставлены в феодальную зависимость от бри­танской Короны, представленной Вице-королем, и вынужде­ны были следовать указаниям своих британских «советников». Хотя это колониальное владычество обеспечивало экономи­ческую эксплуатацию богатейших ресурсов огромной страны и преследовало также военно-стратегические цели, объективно оно имело для народов полуострова и положительные послед­ствия — ускорило их приобщение к современной цивилиза­ции, создало властные структуры с элементами демократии и вооруженные формирования, развило, сколь ни парадоксаль­но, национальное самосознание, что дало возможность затем добиться государственной независимости.

После мощного народного восстания 1857 г., жестоко по­давленного, британцы осознали необходимость привлечения к участию в управлении местной элиты, которая в 1885 г. создала национальную политическую организацию «Индийский нацио­нальный конгресс» (ИНК). Эта организация возглавила нацио­нально-освободительное движение в стране. Его особенностью стало инициированное Махатмой Ганди движение граждан­ского неповиновения (сатьяграха). Однако национально-освобо­дительное движение раздиралось межрелигиозными противо­речиями, прежде всего между индусами и мусульманами.

Принятый в 1919 г. очередной Закон об управлении Индией «открыл новую главу» в истории ее конституционного разви­тия, начав процесс постепенной передачи власти в стране ин­дийцам, отмечал индийский профессор Махадео Прасад Шар­ма*. По этому закону реальное управление страной оставалось в руках генерал-губернатора в совете, который был ответствен только перед британским Парламентом, однако были учреж­дены две законосовещательные и большей частью выборные палаты — Государственный совет и Законодательное собра­ние.

* См.: Шарма М. П. Государственный строй Индийской Республики. М., 1958. С. 32.

В 1935 г. британский Парламент издал последний Закон об управлении Индией. Он учредил всеиндийскую федерацию, в состав которой вошли провинции и княжества. На федеральном уровне и в провинциях система власти подлежала перестройке по парламентарному образцу. Федерация, впрочем, не была достроена из-за противодействия партий, но ответственные пра­вительства в провинциях были сформированы.

Когда началась Вторая мировая война, британское прави­тельство объявило Индию воюющей стороной, против чего выступил ИНК, отозвавший свои правительства в провинциях. Напротив, правительства Мусульманской лиги продолжали ра­ботать, и в 1940 г. Мусульманская лига потребовала создать мусульманское государство Пакистан.

Для разработки Конституции было избрано Учредитель­ное собрание, которое приступило к работе в декабре 1946 г. Оно создало несколько комитетов по выработке разделов про­екта Конституции, в которые вошли виднейшие политичес­кие деятели и ученые страны. Мусульманская лига, однако, участвовать в выработке Конституции отказалась.

Закон о независимости Индии британский Парламент при­нял 18 июля 1947 г. Этот закон предусмотрел создание с 15 ав­густа независимых доминионов Индии и Пакистана, причем Пакистан создавался из двух частей — западной и восточной, между которыми пролегало 1600 км индийской территории. Кашмир на границе с Западным Пакистаном оказался спорной территорией, из-за которой между обоими государствами ве­лись боевые действия и которая в настоящее время разделе­на, хотя обе страны продолжают претендовать на нее целиком. В 1971 г. не без помощи Индии Восточный Пакистан вышел из состава Пакистана и стал отдельным государством Бангладеш. Таким образом, на территории бывшей британской колонии Индии существуют ныне три независимых государства.

После длительного обсуждения 26 ноября 1949 г. проект Конституции был утвержден Учредительным собранием, и 26 ян­варя 1950 г. Конституция Индии вступила в силу. Эта Консти­туция как бы подвела итог борьбы народов Индии за независи­мость. В то же время она явилась и по сей день остается сво­его рода социальным компромиссом. Стремление согласовать приемлемым образом чаяния и интересы различных классов и слоев общества, различных этносов, религиозных общин и каст и приблизиться к общенациональному консенсусу имеет в Ин­дии характер тенденции, усилившейся в процессе развития Конституции.

Конституция утвердила государственный суверенитет, соз­дала предпосылки для подкрепления политической независимости независимостью экономической, для обеспечения един­ства государства и управления страной, разобщенной сложней­шими языковыми, национальными, религиозными и кастовы­ми барьерами, для повышения чрезвычайно низкого жизнен­ного уровня людей, для устранения феодально-колониальных пережитков, сковывавших развитие внутреннего рынка. Кон­ституция открыла юридические возможности для развития в стране демократии, стала правовой основой для различных отраслей национального законодательства, определила глав­ные направления дальнейшего развития государства.

Индия своей Конституцией создала прецедент: отказалась от статуса доминиона, провозгласив республику, и в то же время осталась в составе Содружества, возглавляемого британской Короной. До этого в Содружестве участвовали наряду с быв­шей метрополией только доминионы, за которыми Вестминстер­ский статут 1931 г. признал государственный суверенитет.

Для того чтобы добиться единообразия законодательства на всей территории Индии, в Конституцию были включены эле­менты гражданского, административного, финансового, процес­суального, трудового и других отраслей права, которые обыч­но содержатся в текущем законодательстве. В результате стремления объять по возможности большую сферу жизни Конституция оказалась хотя и продуманной, но одной из са­мых объемных писаных конституций мира*, местами крайне задетализированной и весьма сложной по структуре.

*См.: Gupta R. К., Sarkar S. С.Overview of Constitutional Law of India. Delhi, 1982. P. 111.Эти кажущиеся внешними качества и предопределили не­которые тенденции дальнейшего развития индийского консти­туционного права: многочисленность принимаемых поправок; стремление «индианизировать» заимствованные иностранные нормы и идеи; желание, легко заменяя детали, сохранить ба­зовый каркас Конституции (теория неизменяемых «основопо­лагающих черт и структуры Конституции»), переплетенность собственно конституционных норм с решениями Верховного суда, вынесенными в порядке конституционного контроля, законами, имеющими конституционное значение, обычаями, делегированным законодательством и т. д. Создатели Консти­туции Индии использовали те государственные институты и инструменты, которые уже были известны населению и ус­пешно работали*.

* См.: Kashuap S. C. The Political System and Institution Building under Jawaharlal Hehru. N. D., 1990. P.18.При отсутствии достаточного опыта собственного консти­туционного развития в Индии был избран путь использования положений конституций других стран и приспособления их к специфике индийских условий. Поэтому в Конституции Индии можно выявить статьи, имеющие формальное сходство с кон­ституционными положениями Великобритании, США, Ирлан­дии, Канады, Австралии, германской Веймарской республики, Японии, Бирманского Союза, ЮАР и некоторых других высо­коразвитых и развивающихся стран.

Советские и индийские ученые отмечали, что на Консти­туцию Индии и ее развитие оказали влияние Конституции СССР 1936 и 1977 гг.* Оно выразилось прежде всего в расши­рении перечня социально-экономических прав, во внесении в Конституцию Индии основных обязанностей граждан и про­возглашении руководящих принципов политики государства в социальной области (см., например, ст. 38, 39, 41, 47). В стать­ях, направленных на поднятие социального, экономического и культурного уровня отсталых групп населения, каст и пле­мен, можно заметить некоторую аналогию с опытом нацио­нального строительства Советского Союза и мерами, прини­мавшимися в СССР для ликвидации отсталости и неравенства различных национальностей. Из анализа текста индийской Кон­ституции следует формальное признание ею стремления к социальному, политическому и экономическому равенству всех членов общества. К сожалению, этот принцип не претворяется в жизнь в полном объеме.

* См.: Левин И. Д., Мамаев В. А. Государственный строй Индии. М., 1957. С. 62; Mal Lodha. Fundamental Law of India and USSR // Indo-Soviet Law Seminar. Jodhpur, 1985; Sharma J.New Soviet Constitution: an Indian As­sessment. N. D., 1983.

Конституция осуждает эксплуатацию, угнетение, содей­ствует модернизации страны. В основе индийской модели раз­вития по «третьему пути» (не капитализм и не социализм) были заложены жизненные реальности и приспособленный к ним комплекс ценностей социальной справедливости и демо­кратии. Эти идеи не были заимствованы ни в СССР, ни из опыта социалистов Европы, а уходили своими корнями в глубь индийской религиозно-культурной традиции. В документах ИНК, длительное время руководившего страной в период борьбы за независимость и после ее завоевания, неоднократно указы­валось, что Индия стремится построить «общество социалисти­ческого образца». В результате принятия в 1976 г. 42-й поправки к Конституции в ее преамбулу было включено определе­ние Индии как «суверенной, социалистической, светской и демократической республики». В лозунгах индийских полити­ческих партий все чаще встречается термин «демократиче­ский социализм», означающий своеобразный сплав индийско­го социализма, национализма и западного либерализма.

Несмотря на использование конституционного опыта дру­гих стран, индийская Конституция отнюдь не стала сборником заимствований из иностранных конституций. Индийская кон­ституционная теория и практика в значительной степени пре­ломляют заимствованные нормы, положения и идеи, наполняя их новым содержанием, придавая им все более своеобразный, национальный характер, соответствующий потребностям ин­дийской действительности. Эта тенденция к самостоятельному правотворчеству особенно четко проявилась в ходе развития Конституции в прошедшие после принятия Конституции де­сятилетия.

Развитие конституционализма в независимой Индии про­исходило иначе и в других социально-экономических услови­ях, чем, например, в высокоразвитых странах Европы. Консти­туционные процессы, которые растянулись в Европе на века, были спрессованы в Индии в десятилетия и протекали в срав­нительно бедной и малограмотной стране. Здесь в обществе сталкиваются и переплетаются в сложном взаимодействии со­циальные, экономические и политические процессы и отноше­ния, которые присущи различным историческим эпохам. Так, у отсталых жителей лесных и горных районов еще сохранились элементы родоплеменных отношений, во всем обществе силь­ны традиции индуизма и ислама, в деревнях живучи некоторые феодальные пережитки. Это питательная база для сохранения традиционных и нетрадиционных (докапиталистических) соци­альных слоев, которые весьма многочисленны в Индии.

Осложняет ситуацию чрезвычайная религиозная неоднород­ность населения и признание в Индии различных религиозных правовых систем, с чем также нельзя не считаться. Общинно-кастовая и национально-языковая разобщенность, резкая диф­ференциация между отдельными районами страны, недоста­точно развитая инфраструктура — все это делает непростым реализацию конституционных положений, которые должны единообразно пониматься и применяться на всей территории государства.

За полвека действия Конституция независимой Индии пре­терпела весьма глубокие изменения. По мнению, профессора Д. Д. Басу, «почти каждое первоначальное положение Консти­туции было изменено либо путем внесения формальных по­правок, либо посредством судебных толкований и поэтому оцен­ка действующей Конституции сама по себе уже представляет чрезвычайно сложную задачу»*. Внесенные за это время бо­лее 80 поправок существенно видоизменили структуру Кон­ституции, текст и реальное содержание многих конституци­онных положений. Так, была дополнена преамбула, две части упразднены и две добавлены, а 18 других — многократно из­менялись.

* Basu D.D. Introduction to the Constitution of India. 9"'ed. N. D., 1982. P. 364.

Конституционное развитие Индии можно разбить на два взаимообусловленных и связанных логикой общественно-исто­рического развития этапа. Хронологически водораздел между ними несколько растянут во времени и приходится на конец 70-х — начало 80-х гг.

Первый этап начался с обретения независимости и про­должался до конца 70-х гг. Это был исторический этап, когда в Индии совершилась и в основном была завершена «нацио­нальная, по существу буржуазно-демократическая, револю­ция как политическая, так и социальная… Хотя проведенные политические и социально-экономические преобразования, как правило, носили компромиссный характер, они существенно изменили политический строй, а во многом и социально-эко­номическую структуру страны»*. В этот период происходило становление, отлаживание и развитие Конституции Индии как высшего закона молодой освободившейся от колониальной за­висимости страны с относительно низким уровнем развития капитализма и с еще существенными феодально-колониаль­ными пережитками.

*Комаров Э. Н. Некоторые концептуальные проблемы социально-поли­тического развития // Экономическое, социальное и политическое раз­витие Индии (1947—1987). М., 1989. С. 105.

Первый период социально-экономической и политической эволюции независимой Индии получал правовое обеспечение на основе не только первоначального текста Конституции, но и поправок к ней, которые были непосредственно направлены на решение задач этого этапа развития: поправки способство­вали устранению феодально-колониальных пережитков про­шлого, проведению аграрных реформ, национализации пред­приятий, банков, целых отраслей промышленности и созданию на этой базе самого мощного в развивающемся мире государственного сектора. Принятые за это время конституционные поправки привели к существенным (даже слишком!) ограниче­ниям права частной собственности и введению государственно­го регулирования экономики. Имели место некоторые ограни­чения прав граждан.

«Спускаемый сверху» посредством использования государ­ственного аппарата, обладающий определенными антифеодаль­ными, прогрессивными чертами государственный сектор по­могает разрешать противоречия в рамках единого националь­ного народного хозяйства, но в то же время он не всегда достаточно эффективен. Модернизация индийской экономики и все более широкое включение ее в мировой рынок оказали воздействие не только на политическую жизнь страны, но и на правовую надстройку и ее конституционные основы.

В течение всего периода независимости наблюдается тенденция к расширению функций и масштабов деятельности индийского государства, а вместе с ним сфер и объема консти­туционного регулирования. В то же время закономерное раз­витие гражданского общества, становление правового государ­ства и современной демократии в Индии все сильнее препят­ствуют усилению этой тенденции.

Так, принятая уже в 1951 г. 1-я поправка ввела опреде­ленные ограничения частной собственности, которые позволи­ли провести ряд реформ в экономической области, прежде всего аграрную реформу, которая устранила феодальное зем­левладение. Дополнительные уточнения в эти положения были внесены 4-й поправкой в 1955 г., 17-й поправкой в 1964 г., 25-й поправкой в 1971 г., 42-й поправкой в 1976 г., 44-й поправкой в 1978 г., к чему мы еще вернемся.

Одной из первых крупнейших реформ была реорганиза­ция штатов в основном по лингвистическому принципу, осу­ществленная в 1956 г. (7-я поправка). Первоначально субъекта­ми федерации были три группы штатов — А (бывшие провин­ции Британской Индии), В (княжества) и С (территории, управляемые из центра, но с возможным созданием выбор­ных законодательных органов и ответственных правительств), а кроме того, существовали территории группы D, управляв­шиеся только исполнительной властью центра. В результате реформы раджпрамукхи (наследственные монархи в княже­ствах) утратили власть, княжества были ликвидированы и со­зданы два вида территориальных единиц — штаты и союзные территории, о статусе которых мы расскажем ниже в § 6 настоящей главы. Сейчас отметим лишь, что 14-я поправка(1962 г.) демократизировала систему управления союзными тер­риториями, предоставив им самоуправление. Система отноше­ний между центром и штатами корректировалась 42—44-й по­правками, причем подчас в противоположных направлениях, что определялось политическими линиями партий, формиро­вавших Правительство.

Второй этап эволюции Конституции начался с конца 70-х гг. и продолжается в настоящее время. Он связан с окончатель­ной «доделкой» общедемократических преобразований, изме­нением партийной системы — ликвидацией доминирования одной партии, окончательным преодолением феодально-колони­альных пережитков в индийском обществе, достигшем к этому времени среднего уровня экономического развития и продол­жающем эволюцию в направлении современного рынка, ориен­тирующемся на рывок в постиндустриальное будущее. В сфере экономики возросло значение конституционного регулирова­ния взаимодействия трех относительно самостоятельных, но взаимосвязанных укладов, в значительной степени определя­ющих экономическое развитие Индии: крупного частного ка­питала, государственного сектора и мелкого частнокапитали­стического производства. В стране сложился и становится все более влиятельным средний класс, включавший уже к концу 80-х гг., по различным оценкам, от 50 до 140 млн. человек, к которому примыкает сформировавшийся в «зонах зеленой ре­волюции» и крепнущий слой фермерства*.

* См.: Клюев Б. И. Изучение и использование опыта независимой Индии как важный элемент российско-индийских связей // Россия и Индия в современном мире. М., 1995. С. 86.Принципиальные изменения, символизирующие переход от одного этапа эволюции Конституции Индии к другому, вне­сены упомянутой 44-й поправкой 1978 г. Они укрепили эффек­тивный рыночный компонент экономики, уточнили компетен­цию высших органов государственной власти, содержат ряд мер по ликвидации наиболее авторитарных положений 42-й поправки. Из последующих поправок надо отметить институционализацию политических партий 52-й поправкой, снижение 61-й поправкой возрастного избирательного ценза. Для второго этапа развития Конституции Индии характерны постепенное преодоление черт и тенденций, присущих конституциям раз­вивающихся стран, и, напротив, включение положений, ана­логичных тем, которые содержатся в конституциях высокораз­витых государств. Логика и опыт весьма бурного и самобытного развития Конституции Индии позволяют предположить, что на втором достаточно продолжительном этапе с учетом индий­ской специфики будут рождаться и развиваться новые, на­правленные в постиндустриальную перспективу, тенденции и черты индийского конституционализма, которые сегодня лишь намечаются.

Несмотря на столь многочисленные изменения, уже вне­сенные в Конституцию, перед ней, в плане перспектив дальней­шего развития, остаются еще весьма серьезные проблемы, которые требуют своего разрешения. Среди таких проблем даль­нейшее развитие федерации и решение национально-языко­вого вопроса на подлинно демократической основе, расшире­ние прав и свобод и их обеспечение, связь их с основными обязанностями и наполнение последних реальным содержани­ем, решение проблемы соотношения основных прав и руково­дящих принципов политики государства (см. ниже — § 2 и 3 настоящей главы), сглаживание наиболее авторитарных черт чрезвычайных положений Конституции и др.

Эволюция индийского конституционализма в начале треть­его тысячелетия будет, наверное, в значительной степени определяться диалектикой взаимодействия превалирующей демократической и ослабевающей авторитарной тенденций, отражающих два противоположных, но связанных между со­бой подхода экономически доминирующих и политически пра­вящих кругов к решению проблем эффективного развития, сохранения единства государства и обеспечения стабильного прогресса общества. Этот процесс осложняется, однако, высо­ким уровнем напряженности межклассовых, этнических, ре­лигиозных, кастовых и социальных противоречий в условиях динамично развивающихся под воздействием научно-техниче­ской и технологической революции основ современной рыноч­ной экономики.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Общая характеристика Конституции в действующей редакции
Сегодня Конституция Индийской Республики состоит из преамбулы, 458 действующих статей, объединенных в 24 части (их число увеличилось на три, но одна отменена), и 12 при­ложений, число которых увеличилось, а содержание многих изменилось. Ряд частей Конституции делится на главы, а при­ложения — на статьи, а некоторые также на части. За время действия Конституция выросла на 63 действующих статьи, притом что не действуют 15 отмененных статей, включая некоторые из тех, что были внесены поправками к Конституции. Редакция некоторых из действующих статей изменена или за­менена позднейшими поправками. На начало сентября 2000 г. были приняты 83 поправки к Конституции. В приложения к Конституции 36 раз вносились поправки (в одно только IX при­ложение внесено 284 пункта), 355 раз изменялись статьи Кон­ституции. Свыше 100 статей было добавлено, а около 20 — упразднено. Всего в Конституцию Индии было внесено более 500 изменений.

Общая структура Конституции приобрела в результате боль­шую стройность и сбалансированность: с упразднением деления штатов на неравные по своему положению группы федератив­ная система была рационально унифицирована и две части (VII и IX) исключены, а с добавлением части IV-a «Основные обязанности» правовое положение граждан в конституционном документе приобрело несколько более реалистическое отобра­жение.

Как отмечалось, в полувековом развитии Конституции Индийской Республики четко проявились общие для современ­ных конституций противоположные тенденции — авторитар­ная и демократическая. Они отразились в сложнейшем перепле­тении как прогрессивных, так и антидемократических поправок, которые в процессе последующего судебного толкования или применения исполнительной властью, а также проходя через «фильтры рецепции» своеобразной политической культуры, подчас приобретают различные дополнительные, иногда диа­метрально противоположные, оттенки. На содержание и раз­витие Конституции Индии наложили свой отпечаток напря­женные социальные отношения и попытки нейтрализовать их как традиционными для Индии способами, так и с использова­нием оправдавших себя в высокоразвитых странах социально ориентированных конституционных приемов и методов.

В Конституции провозглашен весьма широкий, с учетом индийских особенностей, круг прав, свобод и обязанностей че­ловека и гражданина, которые, правда, снабжены «противо­весами» в виде не только заранее предусмотренных ограни­чений, но и разветвленных институтов военного и чрезвычай­ного (в том числе в сфере финансов) положения. В Конституцию включены нормы о содействии международному миру, спра­ведливости и безопасности (ст. 51).

Одна из основных целей принятия Конституции заключа­лась в правовом оформлении существования Индии в качестве подлинно независимого национального государства. Это стремление подчеркнуть суверенитет молодой республики отрази­лось и в намерении отказаться от использования английского языка и заменить его хинди — наиболее распространенным национальным языком, развитию которого содействует госу­дарство.

Конституция предусмотрела федеративную форму полити­ко-территориального устройства, для которого тем не менее характерна высокая степень централизации. Это обусловлено все еще актуальной опасностью сепаратизма и ирредентизма. Примечательно, однако, что один из наиболее важных сюже­тов федерализма — распределение предметов ведения между центром и субъектами федерации — помещен не в основном тексте, а в одном из приложений.

Это не единственная особенность структуры индийской Кон­ституции. Заслуживает внимания и то, что в отличие от многих европейских конституций нормы, регулирующие статус ис­полнительной власти, предшествуют в ней нормам, посвящен­ным власти законодательной, хотя ч. XI «Отношения между Союзом и штатами» начинается с регулирования отношений как раз в законодательной сфере. Еще одна особенность — от­сутствие на федеральном уровне таких ныне распространен­ных институтов непосредственной демократии, как референ­дум и народная инициатива. Возможно, это обусловлено ог­ромной численностью населения и недостаточным уровнем развития коммуникации.

Мы уже отметили, что индийская Конституция — доку­мент весьма подробный. На его содержание и форму наложи­ли свой отпечаток традиции англосаксонского писаного права, что неудивительно, поскольку индийские юристы обучались либо в Англии, либо у английских профессоров и их учеников. К тому же необходимо было сохранить определенную преем­ственность с колониальным правом, так как невозможно в од­ночасье перейти к новому праву, тем более что колониальное правовое регулирование общественных отношений далеко не всегда было вредным для нового государства. В то же время для государства, стремящегося с помощью права определен­ным образом перестроить сложившуюся систему обществен­ных отношений, представляется естественным именно более или менее детализированное конституционное регулирование: оно держит законодателя и соответственно правоприменителя в рамках предписанных учредительной властью принципов, препятствует отклонению от них и их извращению в текущем законодательстве и правоприменительной практике. В государстве, имеющем устойчивые традиции демократического раз­вития, в Конституции можно ограничиться более или менее лапидарным формулированием желаемых принципиальных правоположений: администраторы и судьи поймут их скорее всего правильно. Там же, где демократию предстоит букваль­но внедрять, законодателям, администраторам и судьям нуж­ны длинные конституционные «рельсы» для движения в нуж­ном направлении. Это показали и первые годы индийских ре­форм, когда Верховный суд объявлял реформаторские законы неконституционными и потребовались соответствующие поправ­ки к Конституции.

Порядок изменения Конституции — комбинированный и позволяет довольно оперативно изменять ее менее существен­ные положения, гарантируя вместе с тем стабильность осно­вополагающих принципов.

Большая часть конституционных положений может быть изменена Парламентом сравнительно простым способом. Со­гласно ст. 368 Конституции проект конституционной поправки вносится парламентарием в свою палату и проходит обычную законодательную процедуру. Получив одобрение в палатах боль­шинством общего числа членов и не менее 2/3 присутствую­щих и голосующих (воздержавшиеся не учитываются), зако­нопроект поступает к Президенту, который обязан его подпи­сать, после чего текст Конституции изменяется в соответствии с положениями закона о поправке.

В некоторых случаях, помимо соблюдения всех указанных требований, до представления закона главе государства необ­ходима ратификация его не менее чем половиной легислатур (парламентов) штатов страны. Эти случаи касаются изменения следующих положений Конституции:

— о выборах Президента (ст. 54, 55), о пределах испол­нительной власти Союза (ст. 73) и штата (ст. 162) или о высо­ких судах для союзных территорий (ст. 241);

— о судебной системе Союза (гл. IV ч. V), о высоких су­дах в штатах (гл. V ч. VI) или о законодательных отношениях между Союзом и штатами (гл. I ч. XI);

— любого из списков предметов ведения, содержащихся в Приложении VII, в котором разграничивается компетенция Союза и штатов;

— представительства штатов в Парламенте;

— любого положения ст. 368, регулирующей порядок из­менения Конституции.

Примечательна, однако, включенная в 1971 г. 24-й поправ­кой ч. 3 этой статьи, согласно которой на предусмотренные ст. 368 поправки не распространяется содержащееся в ст. 13 Конституции запрещение ограничивать или умалять посред­ством закона конституционные основные права. Следователь­но, поправка к Конституции может их ограничить или умалить. Более того, в 1976 г. 42-я поправка добавила к данной статье еще две части, в которых подчеркнута неограниченность уч­редительной власти Парламента, в частности и в отношении ч. III Конституции, провозглашающей основные права; судам запрещено ставить под сомнение конституционные поправки на каком бы то ни было основании. Видный индийский юрист П. М. Бакши, основываясь на ряде судебных решений, пола­гает, что указанные две части ст. 368 выходят за пределы компетенции законодателя (ultra vires), ибо исключают судеб­ный пересмотр, представляющий собой существенную черту Конституции*.

* См.: The Constitution of India. With Selective Comments 'by P. M. Bakshi. Delhi, 1997. P. 289—290.

Поправки к Конституции не присоединяются к ее основ­ному тексту, как в США, и не инкорпорируются в ее текст как таковые. Инкорпорируется их содержание, предусматри­вающее как изменение, отмену или добавление правоположений в имеющихся статьях, так и включение новых статей или даже частей либо глав. В случае отмены какой-либо статьи или части Конституции существующая нумерация статей и ча­стей сохраняется.

Конституция может быть фактически изменена Парламен­том в порядке обычного законодательства. Это возможно при образовании новых штатов, изменении их границ или названий (ст. 2—4), упразднении или создании законодательных советов (верхних палат в легислатурах) штатов (ст. 169). Несмотря на то, что такие законы изменяют текст Конституции (в частно­сти, Приложение I) и затрагивают территориальное устрой­ство страны, они не рассматриваются как официальные по­правки в смысле ст. 368.

Действие положений Конституции в реальной жизни за­висит от толкования их судами, осуществляющими функции конституционного надзора, и применения исполнительной вла­стью.

С одной стороны, описанные процедуры внесения в Кон­ституцию поправок обусловлены потребностями экономической и политической жизни развивающейся Индии, а также неравнозначностью положений ее весьма объемной Конституции. Однако степень жесткости или гибкости порядка изменения той или иной статьи отнюдь не всегда соответствует ее важ­ности, а способ изменения не выполняет полностью свою ре­гулирующую функцию. С другой стороны, они удобны для правящей партии тем, что обеспечивают возможность выбора наиболее приемлемого способа для внесения нужных ей изме­нений в статьи высшего закона.

В эволюции Конституции Индии наблюдалась тенденция комплексного использования предусмотренных в ее тексте как жестких, так и гибких и очень гибких способов изменения ее различных по важности положений. При этом роль и значение использования гибких методов изменения Конституции и ее толкования Верховным судом по сравнению с жесткими отно­сительно возрастает, что придает практике приспособления высшего закона страны к потребностям современного этапа скорее — гибкий, чем жесткий характер. Такое сочетание раз­ных способов изменения Конституции весьма интересно с точ­ки зрения юридической техники и особенно ценно для бурно развивающегося молодого независимого многонационального федеративного государства, каким является Индийский Союз. Оно обеспечивает приспособляемость, завидное и явно вы­годное для Правительства сочетание изменчивости и относи­тельной стабильности Конституции, ее динамизм и устойчи­вость, а также способствует поддержанию весьма высокого престижа Конституции Индии среди ученых-конституциона­листов мира и жителей страны.

Эволюция Конституции продемонстрировала известный рост несоответствия формы ее отдельных положений (например, провозглашение Индии «социалистической» республикой, при­знание приоритета «Руководящих принципов государственной политики» над «Основными правами» и появление «Основных обязанностей») их фактическому осуществлению. Можно ска­зать, что это усилило в определенной мере фиктивность не­которых положений индийской Конституции хотя по сравне­нию со многими конституциями других развивающихся стран она достаточно реальна.

Конституция миролюбивой, неприсоединившейся, демок­ратической Индийской Республики может в определенной сте­пени служить для значительной группы развивающихся стран примером сравнительно большей степени демократии, что вы­ражается как в наличии прогрессивных конституционных ин­ститутов, норм, процедур, в объеме закрепленных в Консти­туции прав и свобод, так и в их практическом функционировании и осуществлении. Это особенно заметно на фоне окружа­ющих Индию стран, в большинстве которых существуют ав­торитарные режимы.

Думается, что весьма высокая степень стабильности ин­дийской Конституции в значительной мере обеспечивается за счет характерной для этой страны и получившей дополнитель­ное развитие за годы независимости особой гибкости консти­туционного регулирования:

— экономических отношений, и прежде всего отношений, связанных с правом собственности;

— правового статуса граждан, представляющего собой хит­росплетение основных прав, руководящих принципов государ­ственной политики, основных обязанностей, и некоторых дру­гих элементов Конституции, имеющих различную правовую значимость;

— комбинированного гибко-жесткого порядка изменения Конституции;

— применяемых в сочетании национально-лингвистическо­го и административно-территориального принципов при стро­ительстве федерации;

— используемых в Индийском Союзе различных форм автономии: лингвистических штатов (при известных различи­ях их компетенции), союзных территорий (также обладающих различной компетенцией), автономных национальных облас­тей, автономных округов и автономных районов;

— межнациональных и языковых отношений;

— разработанного механизма чрезвычайного положения;

— избирательного права;

— положения наиболее отсталых слоев населения с целью предотвращения возможных социальных потрясений;

— института конституционного контроля и др.

Эти институты и подсистемы, скорректированные мно­гочисленными поправками, подключаются к специально предус­мотренным Конституцией организационным и правовым механиз­мам регулирования и контроля экономических, национальных, языковых, федеративных, социальных и иных отношений (ин­ститут конституционного контроля, министерства, комитеты, комиссии, советы и т. д.) и соединяются через Конституцию и государственный аппарат в единую систему. В идеале эта сис­тема призвана обеспечивать функционирование гибкого госу­дарственного и правового механизма саморегулирования мно­гообразных общественных отношений, позволяющего по возможности свести к минимуму остроту социальных конфликтов и способствовать осуществлению государственной интеграции в столь пестрой в национальном, языковом, религиозном, ка­стовом и культурном отношениях стране, как Индия.

Такая гибкость регулирования конституционных институ­тов весьма естественно сочетается с подвижностью и разнооб­разием, характерными для установившегося в стране либе­рального политического режима, широкой многопартийностью, относительной веротерпимостью, свойственной для религиоз­ного плюрализма современной Индии, своеобразием полити­ческой культуры государства, состоящего из десятков круп­ных народов и сотен этнических общностей, проживающих на ее громадной территории, стремлением соединить древние традиции и национальную специфику с общечеловеческими ценностями, многовариантностью и компромиссным духом осу­ществляемой внутренней политики и последовательным миро­любием внешней политики этой великой державы. Гибкость правового регулирования важнейших конституционных инсти­тутов подкрепляется «многослойностью» конституционного права Индии, допускающего различные способы изменения и методы воздействия на конституционные нормы, различаю­щиеся по источнику происхождения, пространственным пре­делам, придаваемому им значению, сфере использования, спо­собам правовой защиты и т. д. Все это взятое вместе помогает лучше понять причины относительной стабильности индийской Конституции и действие механизмов, позволяющих правящим кругам использовать ее в качестве удобного политико-юриди­ческого инструмента для развития страны.

Эволюция Конституции Республики Индии тесно связана с изменениями политического режима в стране. Вопрос о спе­цифике политического режима в Индии юристами исследован мало. Его чаще называют либо парламентарным авторитариз­мом*, либо парламентской демократией**, либо буржуазно-де­мократическим режимом***, оговаривая при этом, как правило, явно ограниченный характер реальной демократии в этой стра­не. Более взвешенной представляется оценка А. Г. Володина: «Современная индийская действительность столь сложна и противоречива, что ее содержание не исчерпывается концеп­циями авторитарного парламентаризма либо буржуазной де­мократии. Очевидно, элементы обеих политических форм орга­нически встроены в модель социально-политического разви­тия этой страны...»****. Справедливо подчеркивая доминирующую тенденцию развития политического режима Индии в направ­лении демократии, он тем не менее не предлагает адекватно­го понятия, определяющего этот режим.

* См.: Эволюция восточных обществ: синтез традиционного и современ­ного. М., 1984. С. 296—297.

** См.: Комаров Э. Н. Некоторые концептуальные проблемы социально-политического развития // Экономическое, социальное и политическое развитие Индии (1947—1987). М., 1989. С. 77.

*** См.: Лебедев С. Н. Государственно-правовые институты и политический режим в странах Южной Азии. Автореф. канд. дисс. М., 1987. С. 22.

**** Володин А. Г. Индия: становление институтов буржуазной демократии. М., 1989. С. 8.Нам представляется, что наиболее точно индийскую дей­ствительность отражает термин «либеральный политический режим». Специфика этого режима состоит в том, что, будучи в определенной степени промежуточным, опираясь на либе­ральные ценности, «урезанную» теорию разделения властей и правового государства, а также ограниченный правовой ста­тус граждан, он остается, при наличии многочисленных меха­низмов чрезвычайного характера, сравнительно недалеко от границ авторитарного режима. В то же время по уровню раз­вития и укорененности демократических черт и соответствию параметрам правового государства либеральный режим все еще уступает демократическому режиму, к перерастанию в который он обнаружил четкую тенденцию. Непосредственно после завоевания независимости в Индии сложился политичес­кий режим, сохранявший сначала немало рудиментов предше­ствовавшего ему авторитарного политического режима, ха­рактерного для колониального управления. Многие из них по­степенно изживались с усилением его демократических черт. Правда, этот режим не был достаточно стабильным, и к 1975— 1977 гг. в Индии возникли предпосылки для отхода к автори­тарному режиму, чего по ряду причин не произошло. С дос­тижением к середине 70-х — первой половине 80-х гг. средне­го уровня социально-экономического развития, изменениями в тактике, возможностях и методах осуществления правящи­ми кругами государственной власти, усилением демократичес­ких элементов внутренней жизни (в том числе и путем приня­тия 43-й и 44-й поправок к Конституции) либеральный режим, который представляет собой важную фазу освоения политичес­кой демократии, в Индии укрепился. В настоящее время он продолжает, как свидетельствуют 63-я и многие другие по­правки к Конституции, усиливать свои демократические черты, что несет в себе немалый потенциал для дальнейшего позитивного конституционного развития.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 2. Конституционно-правовой статус человека и гражданина 1. Общая характеристика
Конституционно-правовой статус человека и гражданина включает, как известно, в качестве своего основного элемен­та, «несущей конструкции» институт прав и свобод и образу­ет важную составную часть общей картины индийской государ­ственности. Его положение и развитие в индийской Конститу­ции имеет ярко выраженный репрезентативный для многих освободившихся от колониальной зависимости стран характер и наряду с этим отражает специфику правового регулирова­ния общественных отношений именно в этой стране. На при­мере эволюции конституционно-правового статуса человека и гражданина в Индии можно проследить присущий многим развивающимся странам процесс внедрения модифицирован­ных западных и иных политико-правовых форм в складывав­шийся веками своеобразный социально-экономический, этно­культурный и политический контекст Востока и формирования в результате этого весьма самобытных институтов.

Правовой статус человека и гражданина в Конституции Индии характеризуется усложненной структурой, которая от­личает его от аналогичных институтов в «классических» за­падных конституциях и в конституциях ряда освободившихся от колониальной зависимости стран. Положения, определяю­щие этот правовой статус, содержатся в совокупности норм ч. III Конституции «Основные права», ч. IV «Руководящие прин­ципы политики государства», ч. XV «Выборы», а также пре­амбулы, приложений и некоторых других разделов Конститу­ции. При этом разные элементы, из которых складывается институт прав и свобод, обладают неодинаковой юридической силой, что требует хотя бы краткого пояснения.

Влияние англосаксонской системы права сказалось в том, что Конституция использует преимущественно негативный способ гарантирования прав и свобод, запрещая их наруше­ние как законодателем, так и правоприменителем.

В ч. III Конституция выделяет в качестве наиболее значи­мых так называемые «Основные права», в исчерпывающий перечень которых включены прежде всего личные права, а также отдельные политические, социально-экономические и социально-культурные права. Статья 13 запрещает издавать законы, ограничивающие основные права, а в соответствии со ст. 32 в случае нарушения этих прав граждане могут обра­щаться непосредственно в Верховный суд для их восстанов­ления в принудительном порядке. Это важная, хотя и ограни­ченная, конституционная гарантия основных прав.

Однако главным образом конституционные принципы в экономической, социальной и культурной области сосредоточе­ны в ч. IV «Руководящие принципы политики государства». Со­гласно ст. 37 руководящие принципы «не могут осуществляться в судебном порядке, однако они имеют основополагающее зна­чение для управления страной, и государство обязано исходить из этих принципов при издании законов». Эти принципы, ста­ло быть, нельзя считать субъективными конституционными правами. После 1967 г. имела место судебная практика, соглас­но которой высший судебный орган страны должен был отда­вать приоритет руководящим принципам в случаях, когда они вступали в противоречие с основными правами. Эта практика была частично, а затем полностью поддержана и закреплена 25-й и 42-й поправками к Конституции. В 80-е гг., однако, Вер­ховный суд по делу «Минерва миллс лимитед против Индий­ского Союза»* избрал компромиссный вариант. Суть его состоит в том, что суды, рассматривая дела, в которых основные права находятся в противоречии с руководящими принципами, не должны отдавать предпочтения ни одной из этих групп. Им предписывается «гармонично» учитывать обе группы правоположений. Такая формулировка практически отдает решение этого важного вопроса на усмотрение суда.

* Minerva Mills Ltd. v. Union of India, AIR 1980, SCR 1789.

На формирование правового статуса человека и гражда­нина в Конституции Индии наибольшее влияние оказал аме­риканский Билль о правах*, хотя американская идея консти­туционного закрепления прав и свобод реализовывалась в Ин­дии посредством применения английской системы права** и с учетом английских конституционных соглашений. Концепция не защищаемых в судебном порядке руководящих принципов была заимствована из Конституции Ирландской Республики 1937 г. Она, как мы видели в т. 3 настоящего учебника, была воспри­нята и рядом более поздних европейских конституций.

* См.: Басу Д. Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 87.

** См. там же. С. 85.Особо важное значение имеет в Индии конституционный принцип равенства, состоящий, в частности, в запрещении «неприкасаемости»* (ст. 17) и дискриминации по мотивам толь­ко религиозной, расовой, кастовой принадлежности, пола или места рождения (ст. 15), в одинаковых возможностях устрой­ства на работу в публичные учреждения (ст. 16) и в равной защите со стороны закона (ст. 14). Особенность принципа ра­венства в индийской Конституции заключается в обеспечении некоторых гарантий и привилегий для женщин и детей и для признанных государством отсталыми групп населения (ч. 3 и 4 ст. 15, ч. 4 и 4-а ст. 16). Реализуя этот конституционный прин­цип, Индийская Республика стремится ликвидировать касто­вые, религиозные и иные предрассудки, которые выступают как причина дискриминации миллионов людей.

* «Неприкасаемость» — одно из уродливых проявлений кастовой систе­мы, заключавшееся в том, что к лицам, принадлежавшим по рождению к самым низшим кастам, представители вышестоящих каст не должны были даже прикасаться, чтобы не «испачкаться». Это обусловливало многостороннюю дискриминацию «неприкасаемых».Национально-культурные особенности Индии отразились в праве меньшинств на пользование собственным языком, пись­менностью, культурой (ч. 1 ст. 29), на открытие собственных учебных заведений и управление ими (ст. 30).

В Индии, где традиционно велико влияние религии на все стороны жизни, особое значение приобретает светский характер Конституции, усиленный изменением преамбулы 42-й поправкой. Первоначально в преамбуле говорилось о стремлении индийского народа превратить страну в суверен­ную демократическую республику, а 42-я поправка добавила к этой характеристике слова «социалистическую светскую». Несмотря на то, что в стране наиболее распространена (83% населения) индуистская религия, Индийскую Республику мож­но признать веротерпимым государством, где относительно мирно уживаются почти все основные религии мира.

В то же время приходится отмечать, что социально-эко­номическое, кастовое неравенство, а также конфронтации на религиозно-общинной почве имеют в Индии место. Вспышки последних подчас приобретают масштабы, угрожающие един­ству страны. Конституционные положения о запрещении не­прикасаемости и Закон о запрещении неприкасаемости 1955 г., усиленный поправкой к нему 1969 г., не привели к искорене­нию притеснения неприкасаемых (хариджан — «людей Бога»). В целом правовой статус представителей низших каст, отста­лых в экономическом и культурном отношении племен и мень­шинств и сегодня реализуется на практике далеко не в пол­ной мере.

Оценивая политику Правительства Индии в отношении отсталых групп населения и устранения феодально-колониаль­ных пережитков, нельзя не отметить такие позитивные в ос­новном меры, как предоставление государству 1-й поправкой к Конституции права издавать особые постановления с целью «развития социально или культурно отсталых групп населе­ния» (ч. 4 ст. 15), продление сроков резервирования мест в Народной палате (нижней палате федерального Парламента) и в легислатурах штатов, а также в публичных службах для представителей недостаточно развитых племен и каст, а так­же англо-индийской общины 8-й, 23-й, 42-й, 45-й, 79-й по­правками, предусмотренная 7-й поправкой обязанность штатов и местных властей приложить усилия к обеспечению условий для начального обучения на родном языке (ст. 350-а), внесение языков синдхи (21-я поправка), конакни и манипури (71-я по­правка) в список официальных языков, отмена привилегий быв­ших князей (26-я поправка) и высших чиновников гражданской службы (28-я поправка).

Напоминает европейские конституции двухвековой давно­сти положение ст. 18 об отмене титулов. Государство не при­суждает никаких титулов, кроме воинских званий и научных отличий. Гражданам запрещено принимать какие-либо титу­лы от иностранных государств. Более того, даже негражданам, если они занимают должности, связанные с государством, мож­но принимать такие титулы только с согласия Президента.

Особая часть Конституции посвящена основным обязанно­стям. Это ч. IV-a, которая была внесена в Конституцию 42-й поправкой. Одни обязанности появились под влиянием примера социалистических государств*, другие естественно необходимы для существования страны, третьи направлены на укрепление суверенитета и единства Индии, а четвертые отражают обще­гуманистические идеи Джавахарлала Неру и Индиры Ганди.

* См.: Mehta S. M. Commentary on Indian Constitutional Law. Kurukuhetra, 1982. P. 206.Включение в Конституцию основных обязанностей способ­ствует гражданскому воспитанию, но главное их значение в том, что они представляют собой юридическую базу для соот­ветствующего законодательства. Индира Ганди усматривала моральную ценность обязанностей в том, что «они, не умаляя прав граждан, устанавливают с ними демократический баланс» и заставляют людей осознать, что выполнение ими обязанно­стей столь же важно, как и обеспечение их прав. Профессор Д. Д. Басу, приводя это высказывание, полагает, что основные обязанности могут использоваться судами при осуществлении ими функций конституционного контроля, а также должны стать моральным предупреждением для лиц, их нарушающих*.

* См.: ВаsuD. D. Op. cit. P. 119.В то же время этот раздел носит весьма декларативный характер и еще не вполне разработан. Институт обязанностей страдает избытком абстрактных, общегуманистических и мо­рально-этических положений, эффективный контроль за со­блюдением которых трудно или даже невозможно обеспечить. В Конституции отсутствуют как прямые указания на непосред­ственное действие каких-либо из обязанностей, так и санкции за их невыполнение. В результате положительные стороны некоторых из этих статей остаются пока практически бездей­ствующими. Вот почему, наверное, в объемных комментариях к индийской Конституции исследователи уделяют анализу ос­новных обязанностей граждан считанные строки* или не упо­минают их вообще**.

* См.: Jain M. P. Indian Constitutional Law. 3rded. Bombay, 1978. P. 603.

** См.: Shukla's V. N. The Constitution of India. 7lhed. Rev. by Singh D. K. Lalbagh, 1982. P. 779.В Индии в разные периоды и в различных частях страны права и свободы граждан в ходе их практического осуществ­ления приобретают свои специфические особенности. Юриди­чески это подкрепляется федеративным устройством государ­ства и правом штатов издавать законы, вносящие существен­ные коррективы в реализацию прав и свобод граждан в рамках штата. Однако осуществление прав и свобод варьируется не только от штата к штату, но и в зависимости от социально­го положения конкретного гражданина. Впрочем, в процессе дальнейшей централизации индийского государства, а также под воздействием современной научно-технической революции наблюдается общая тенденция к унификации правового поло­жения представителей различных штатов, каст, религий, об­щин и т. д.

В настоящем пункте мы не будем излагать материал об ограничениях политических прав и свобод; мы их коснемся ниже в п. 4 настоящего параграфа.

Сложная внутренняя социально-политическая ситуация обусловила подробную разработку в Конституции системы мер, направленных на преодоление чрезвычайных ситуаций и ог­раничивающих многие, в первую очередь личные, права и сво­боды. В основном эти меры вполне традиционны. Составные части этой системы — чрезвычайное положение (ст. 352—354, 358, 359), военное положение (ст. 34), президентское правле­ние в штатах (ст. 356, 357), чрезвычайное финансовое поло­жение (ст. 360), а также упоминавшееся нами в п. 3 превен­тивное заключение (ч. 3—7 ст. 22). Не все эти институты зат­рагивают права и свободы, и мы остановимся только на тех, которые затрагивают.

Институт чрезвычайного положения, которому отведена ч. XVIII Конституции, уникален тем, что не имеет аналогов в мировой практике по степени своей детализации на конститу­ционном уровне*. Чрезвычайное положение объявляется про­кламацией Президента на всей или части территории страны, когда он убежден, что возникла тяжелая чрезвычайная ситу­ация, угрожающая безопасности всей страны или ее части. Такая ситуация может порождаться войной или внешней агрес­сией, или вооруженным восстанием. Для издания прокламации необходимо, чтобы Кабинет Союза письменно известил Прези­дента о возможности этого. Прокламация представляется в каждую из палат Парламента и, если не будет одобрена их резолюциями, прекращает действовать через месяц после издания. Если прокламация издана, когда нижняя палата Пар­ламента распущена или ее роспуск состоялся в течение месяца после издания прокламации и она не была одобрена, действие прокламации прекращается через 30 дней после того, как но­воизбранная палата соберется. Одобренная прокламация дей­ствует 6 месяцев, но палаты могут продлевать ее действие.

* См.: Домрин А. Н. Конституционный механизм чрезвычайного положе­ния: правовое регулирование и практика применения в Великобритании и Индии. М., 1998. С. 103.В период чрезвычайного положения приостанавливается действие ст. 19, провозглашающей преимущественно полити­ческие права и свободы, а кроме того, Президент приказом может приостановить право на судебную защиту прав, гаран­тированных ч. III «Основные права».

Этот институт помимо Конституции подкрепляется такими федеральными законами, как Закон о национальной безопас­ности 1980 г., Закон о борьбе со спекуляцией и об обеспече­нии основными товарами 1980 г., Закон о сохранении иностран­ной валюты и борьбе с контрабандой 1974 г., Закон об усиле­нии борьбы с терроризмом и контрабандой 1987 г., а также многочисленными законами различных штатов, предусматрива­ющими превентивное заключение и другие ограничения прав граждан.

Если в стране объявлено военное положение, Парламент может законом освободить любое лицо на службе Союза или штата и любое иное лицо от ответственности за действие, со­вершенное им в связи с поддержанием или восстановлением порядка на любой территории в Индии, подпадающей под во­енное положение, или подтвердить любой вынесенный приго­вор, назначенное наказание, приказ о конфискации либо иной акт.

Хотя перед лицом раскольнической и явно противозакон­ной деятельности различных сепаратистских, коммуналистских и других террористических организаций введение этих огра­ничений политически, экономически и с некоторых иных то­чек зрения вполне объяснимо и даже оправданно в конкрет­ной ситуации, они иногда используются для укрепления пози­ций правящей партии в борьбе за власть и служат удобным конституционным оружием для подавления оппозиционных движений. Вообще в практике индийских государственных органов нарушение прав и свобод встречается не столь уж редко*.

* См. примеры в кн.: Saksena N. S. Law and Order in India. N. D., 1987; Violation of Democratic Rights in India. Vol. 1. Bombay, 1986. P. 448.Следует, наконец, сказать в данной связи и о ст. 33, су­щественно расширенной 50-й поправкой в 1984 г., которая на­делила Парламент правом приспосабливать законом основные права в их применении к военнослужащим Вооруженных сил, служащим сил поддержания общественного порядка, лицам, служащим в учреждениях разведки и контрразведки, а так­же лицам, занятым обслуживанием указанных структур в сфере телекоммуникации. Основные права для всех этих лиц могут быть ограничены или отменены в целях надлежащего выполнения ими своих обязанностей и поддержания дисцип­лины.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Гражданство и режим иностранцев
Конституция урегулировала индийское гражданство в ч. II. Из семи статей этой части первые три связаны с проблемами, возникшими вследствие раздела бывшей колониальной Индии на два государства — Индию и Пакистан, и поэтому постепен­но утрачивают свое значение. Остальные положения остают­ся вполне актуальными. Так, считается индийским граждани­ном лицо, постоянно проживающее вне Индии, если оно или кто-либо из его родителей или дедушек и бабушек родились в Индии в границах 1935 г. и если оно зарегистрировалось в качестве индийского гражданина в дипломатическом или кон­сульском представительстве Индии в стране проживания. Лица, добровольно приобретшие гражданство иностранного государства, утрачивают индийское гражданство. Напротив, лица, являющиеся или считающиеся гражданами Индии соглас­но Конституции, остаются ими, и в этом смысле на них будут распространяться положения любого закона, принятого Пар­ламентом. Остальные вопросы гражданства подлежат регули­рованию законом.

Закон о гражданстве был принят в 1955 г. В отношении приобретения индийского гражданства он сочетает элементы как «права почвы», так и «права крови». В стране предусмот­рено единое индийское гражданство, призванное укрепить территориальную целостность страны. Для лиц, постоянно проживающих в штате Джамму и Кашмир, Легислатура (за­конодательное собрание) этого штата может предоставлять особые права и привилегии в отношении найма на работу в органы правительства штата, приобретения в этом штате не­движимого имущества, поселения в этом штате и предостав­ления стипендий и иных форм помощи от правительства шта­та. Такое своеобразие объясняется сложным положением в этом пограничном с Пакистаном населенном мусульманами штате.

Приобретение гражданства. Согласно Закону гражданами по рождению считаются лица, родившиеся в Ин­дии 26 января 1950 г. или позднее. Гражданин по происхожде­нию — это лицо, рожденное 26 января 1950 г. и позднее за границей от отца — индийского гражданина по рождению. Если отец — гражданин по происхождению, то лицо не станет ин­дийским гражданином, если не зарегистрировано в индийс­ком консульстве в течение года после рождения (с разреше­ния центрального правительства можно позже) или если отец не состоял на службе какого-либо Правительства Индии.

В порядке регистрации могут приобрести гражданство не имеющие его постоянные жители страны индийского про­исхождения, если проживали в стране в течение шести меся­цев перед подачей заявления, либо лица индийского проис­хождения, постоянно проживающие за пределами Индии в гра­ницах 1935 г., либо женщины, вступившие в брак с индийскими гражданами, либо несовершеннолетние дети индийских граж­дан, либо, наконец, совершеннолетние и дееспособные граж­дане ряда стран Содружества, перечисленных в приложении I к Закону (Соединенное Королевство, Канада, Австралия и др.).

Натурализоваться может совершеннолетнее и дееспособ­ное лицо, если отвечает следующим условиям:

— не состоит в гражданстве страны, законы и практика которой препятствуют натурализации индийских граждан;

— отказалось от прежнего гражданства в соответствии с действующим в его стране законом и уведомило об этом цен­тральное Правительство;

— проживало в Индии или находилось на службе ее Пра­вительства на протяжении 12 месяцев непосредственно перед подачей заявления;

— в течение семи лет, предшествующих указанному 12-ме­сячному периоду, проживало в Индии или находилось на служ­бе ее Правительства в среднем не менее четырех лет;

— имеет хорошую репутацию;

— в достаточной мере владеет одним из языков, перечис­ленных в приложении VIII к Конституции;

— в случае натурализации либо поселяется в Индии, либо поступает на ее государственную службу, либо продолжает ее, либо работает в международной организации, где участвует Индия, либо работает в индийской общественной организа­ции, публичном или частном предприятии.

Однако центральное правительство в любом случае мо­жет отклонить заявление лица о регистрации или натурали­зации, и такое решение не подлежит судебному обжалованию.

В случае присоединения к Индии какой-либо террито­рии центральное правительство может определить круг ее жителей, которые будут считаться гражданами в силу этого факта.

Прекращение гражданства. Отказаться от граж­данства может совершеннолетнее и дееспособное лицо, со­стоящее в гражданстве другого государства (во время войны регистрация отказа может быть отложена). Если отказался от гражданства мужчина, то его несовершеннолетние дети так же утрачивают гражданство, однако в течение года по дости­жении совершеннолетия они могут восстановиться в индийс­ком гражданстве; замужняя женщина при этом считается со­вершеннолетней.

В Законе воспроизведено конституционное положение об утрате гражданства в случае добровольного принятия ино­странного гражданства.

Центральное правительство может лишить гражданства лицо, которое:

— зарегистрировалось или натурализовалось путем обма­на, фальсификации или сокрытия фактов;

— словом или действием, как предусмотрено в Законе, про­явило нелояльность к Конституции Индии;

— во время войны вело дела, было незаконно связано с врагом или оказывало ему содействие;

— в течение пяти лет после регистрации или натурали­зации было в какой-либо стране осуждено к тюремному зак­лючению на срок не менее двух лет;

— в течение семи лет непрерывно проживало за преде­лами Индии, не училось там, не служило никакому индий­скому правительству, не работало в международной органи­зации, где состоит Индия, не заявляло ежегодно в индийс­кое консульство о желании сохранить индийское гражданство.

При ознакомлении с содержанием Закона о гражданстве бросается в глаза различие правовых возможностей и право­вых последствий изменения гражданства у мужчин и женщин, отражающее юридическое преимущество мужчин в семейных отношениях. Возникает вопрос, насколько соответствующие законоположения согласуются со ст. 14 Конституции, которая устанавливает, что государство ни за одним лицом не будет отрицать равенство перед законом или равную защиту зако­на в пределах территории Индии.

Для института гражданства в Индии характерно то, что всей полнотой прав и свобод пользуются граждане, в то вре­мя как Конституция предусматривает некоторые ограничения дееспособности иностранцев. Последние не могут занимать определенные должности, такие, как должность Президента, Вице-президента, судьи Верховного суда Союза или высшего суда штата, Генерального атторнея, губернатора либо генераль­ного атторнея штата. Они не могут быть избраны членами Пар­ламента Союза или легислатур штатов.

В то же время граждане стран Содружества, перечислен­ных в приложении I к Закону, пользуются в Индии статусом граждан Содружества. Центральное правительство на основе взаимности может наделять их всеми или некоторыми права­ми индийских граждан.

Особые ограничения предусмотрены для «враждебных чу­жаков» (enemy aliens), которые лишены предусмотренных в ч. 1 и 2 ст. 22 Конституции процессуальных гарантий, связан­ных с арестом и задержанием. Здесь имеются в виду граждане государств, находящихся в состоянии войны с Индией, а так­же индийские граждане, добровольно проживающие в таких странах или поддерживающие с этими государствами коммер­ческие отношения.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Личные права, свободы и обязанности
Несмотря на отмеченный значительный объем индийской Конституции проблематика основных прав урегулирована в ней в сравнительно небольшой степени. Напрасно мы стали бы ис­кать в этой Конституции такие права и свободы, как непри­косновенность жилища, личной жизни, тайна корреспонден­ции и др. Вероятно, эту ограниченность конституционного регу­лирования в определенной степени можно объяснить сложностью отношений с соседними государствами, необходимостью обес­печения единства, целостности и независимости многонацио­нальной страны, борьбы с сепаратизмом и наиболее опасными формами преступности и т. д. Объяснить-то можно, но оправ­дать вряд ли.

Если двигаться последовательно по тексту ч. III «Основ­ные права» (хотя последовательность конституционных норм в данном случае не всегда выглядит вполне логичной), то пос­ле статей, посвященных гарантиям равноправия, мы должны применительно к рассматриваемой группе прав и свобод оста­новиться на п. «d» и «е» ч. 1 ст. 19, которые гарантируют всем гражданам право свободного передвижения по территории страны и право проживать и селиться в любой ее части. Обращаем внимание на то, что это право принадлежит граж­данам. Помимо отмеченных нами в указанной части статьи двух пунктов там есть еще четыре, к которым мы обратимся в следующих пунктах настоящего параграфа, а сейчас хотим отметить, что последующие пять частей статьи, включенные 1-й поправкой, содержат ограничения провозглашенных в ч. 1 прав и свобод. К изложенным здесь пунктам ч. 1 относится ч. 5, согласно которой эти пункты не затрагивают действия любо­го существующего закона, который обязывает государство к разумным ограничениям любого из провозглашенных прав или удерживает его от издания такого закона как в интересах об­щества в целом, так и для защиты интересов любого отстало­го племени.

Согласно ст. 20 никто не может быть осужден за посяга­тельство на что бы то ни было, кроме как за нарушение за­кона в период его действия, равно как не может быть подверг­нут большему наказанию, чем то, которое было предусмотрено во время совершения деяния. Никто, далее, не может подвер­гаться преследованию и наказанию за одно и то же деяние более одного раза. Обвиняемого в преступлении нельзя зас­тавлять свидетельствовать против себя. Это так называемые права-гарантии личной свободы, относящиеся к сфере уго­ловного и административного материального и процессуаль­ного права.

Такого рода права-гарантии содержатся и в двух следу­ющих статьях Конституции. Как гласит ст. 21, никто не может быть лишен жизни или личной свободы иначе, как в соответ­ствии с установленной законом процедурой. Согласно же ст. 22 арестованный не может содержаться под стражей, не будучи информирован так скоро, как возможно, о причинах ареста, и за ним нельзя отрицать право на получение консультации и защиты от практикующего юриста по его выбору. Он должен быть доставлен к ближайшему магистрату в течение 24 часов после ареста, исключая время на дорогу от места ареста до суда, и не может содержаться под стражей по истечении это­го времени без решения магистрата. Однако, как отмечалось, эти гарантии не применяются к «враждебным чужакам», а рав­но и к лицам, арестованным или задержанным на основании закона о превентивном задержании. Такой закон должен до­пускать задержание не более чем на три месяца, однако со­вещательная коллегия из лиц, которые являются или были судьями высокого суда либо имеют соответствующие квали­фикации, может до истечения указанного срока выразить мне­ние, что есть основания для дальнейшего задержания. Оно все же не может превышать установленный законом максимум. Если лицо задержано во исполнение приказа, выданного со­гласно закону, которым предусматривается превентивное за­держание, орган, выдавший приказ должен возможно скорее известить задержанного об основаниях выдачи приказа и дать ему возможность привести доказательства в свою защиту. Прав­да, этот орган не обязан раскрывать обстоятельства, если счи­тает, что это нанесет ущерб публичному интересу. Конституция уполномочивает Парламент устанавливать законом обсто­ятельства и категории дел, дающие основание для продления задержания свыше трех месяцев даже без получения мнения совещательной коллегии, но при этом нужно определить мак­симальный срок задержания по каждой категории дел, равно как определить процедуру для совещательной коллегии.

В ст. 25—28 гарантируются религиозные свободы, вклю­чая свободу совести, профессионального занятия религиозной деятельностью, отправления обрядов и религиозной пропаган­ды. Религиозные общины имеют право создавать и содержать учреждения для религиозных и благотворительных целей, ве­сти свои дела в вопросах религии, владеть движимым и недви­жимым имуществом, приобретать его и управлять им соглас­но закону. Религиозная деятельность не облагается налогами. В учебных заведениях, которые полностью содержатся за счет государственных фондов, религия не преподается, однако это не относится к тем учебным заведениям, находящимся под управлением государства, которые созданы за счет пожерт­вования или траста, если их условием было обеспечение ре­лигиозного обучения. От учащихся учебных заведений, при­знанных государством или получающих помощь из государ­ственных фондов, нельзя требовать участия в религиозных занятиях или обрядах, если они в данном учебном заведении имеют место.

Что касается обязанностей гражданина, перечисленных в ст. 51-а Конституции, то к данной области с известной на­тяжкой можно отнести лишь обязанность стремиться к превос­ходству во всех сферах индивидуальной и коллективной дея­тельности, чтобы нация постоянно поднималась на более вы­сокие уровни стремлений и достижений.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Политические права, свободы и обязанности
И эта группа прав и свобод весьма кратко отражена в Конституции, хотя здесь встречается и позитивное их провоз­глашение. Так, согласно п. «а»—«с» ч. 1 ст. 19 все граждане имеют право на свободу слова и выражения мнений, право собираться мирно и без оружия, право создавать ассоциации или союзы.

В ч. 2 этой статьи допускается издание законов, вводящих разумные ограничения свободы слова в интересах суверените­та и целостности Индии, безопасности государства, друже­ственных отношений с иностранными государствами, общественного порядка, приличия или морали либо во избежание проявлений неуважения к суду, диффамации или подстрека­тельства к правонарушениям. Надо сказать, что перечень ос­нований для введения ограничений довольно широк и позволяет существенно сузить указанную свободу. Возможность издания законов, ограничивающих свободу собраний, обосновывается в ч. 3 статьи интересами суверенитета и целостности Индии и общественного порядка, а возможные ограничения свободы ассоциаций и союзов — интересами, кроме того, также мора­ли (ч. 4).

Необходимо отметить, что свобода слова и выражения мне­ний рассматривается в качестве обоснования свободы печати, которая в Конституции Индии не провозглашается. В то же время официальные органы, Верховный суд и практически все видные конституционалисты рассматривают свободу пе­чати как одну из форм выражения свободы слова и выраже­ния мнений и считают ее одним из компонентов конституци­онного статуса индийских граждан*. Верховный суд при этом разъяснял, что свобода печати не сводится лишь к публика­ции газет и периодических изданий, но включает в себя так­же распространение памфлетов, листовок, циркуляров и т. д.**В то же время ряд законов и решений Верховного суда пре­дусматривают цензуру печати, кинофильмов, театральных по­становок и т. д.

* См.: Gajendragadkar J. К. Law, Liberty and Social Justice. Bombay, 1965. P. 99; Shukla's V. N. Constitution of India. P. 74; Basu D. D. Op. cit. P. 96; Express Newspapers v. Union of India, AIR 1958. S.o. 578.

**См.: Sekal Papers (P) Ltd. v. Union of India. AIR 1962, SC 305 (1962) 3 SCR 842.Свобода митингов и демонстраций также прямо не за­фиксирована в Конституции. По признанию Верховного суда, она лишь вытекает из толкования п. " b " ч. 1 ст. 19. Для регули­рования этого права могут быть использованы самые различ­ные приемы. Так, признавая право на проведение митингов и демонстраций, Верховный суд указал, что «соответствующие власти могут запрещать митинги и демонстрации, если сочтут это необходимым»*, в частности, если это мешает движению транспорта или препятствует использованию земельной соб­ственности**. Для борьбы о нежелательными митингами и де­монстрациями полиция применяет положения Уголовно-процессуального кодекса.

* См.: Babulal Parate v. State Maharashtra. AIR 1961, SCR. 884 (1961) SCR 423.

** См.: Railway Board v. Ninnanjan Singh (1969) ISCC 509 (1969) 3 SCR 230.К вопросу об избирательных правах мы обратимся в § 4 настоящей главы.

В ст. 51-а установлены следующие политические обязан­ности каждого гражданина:

— соблюдать Конституцию, уважать ее идеалы и учреж­дения, национальный флаг и национальный гимн;

— ценить благородные идеалы, вдохновлявшие нацио­нально-освободительную борьбу, и следовать им;

— поддерживать и охранять суверенитет, единство и це­лостность Индии;

— защищать страну и нести национальную службу в слу­чае призыва на нее.

— противостоять насилию.
    продолжение
--PAGE_BREAK--5. Экономические, социальные и культурные права, свободы и обязанности
Особый интерес представляет эволюция в Конституции Индии права собственности — смыслового центра любой Кон­ституции.

Первоначально оно было изложено в п. «f» ч. 1 ст. 19 и ст. 31 части «Основные права», согласно которым всем граж­данам принадлежало право «приобретать имущество, владеть и распоряжаться имуществом», а принудительное отчуждение собственности допускалось лишь на основании закона, издава­емого Парламентом в публичных интересах. При этом бывшему собственнику предоставлялась справедливая предварительная компенсация.

Необходимость устранения некоторых феодально-колони­альных пережитков, проведения настоятельно диктуемых жиз­нью аграрных преобразований и создания конкурентоспособ­ного государственного сектора, обеспечивающего независимое экономическое развитие страны, потребовали внесения в этот институт целого ряда изменений. В результате было облегче­но принудительное приобретение государством земельной соб­ственности (1-я поправка) и определен «потолок» землевладе­ний (17-я поправка). Согласно 4-й поправке возмещение за принудительно отчуждаемую частную собственность не обя­зательно должно быть адекватным, а согласно 25-й поправке оно может предоставляться в различных формах. 42-я поправ­ка ограничила право судов решать о законности изъятия част­ной собственности в пользу государства.

Особую роль в цепи драматических изменений конститу­ционных основ права собственности сыграла 44-я поправка1978 г., которая перенесла регулирование его из охраняемой юридическими гарантиями ч. III (отменив при этом п. «f» ч. 1 ст. 19 и ст. 31) в новую гл. IV «Право собственности», располо­женную в ч. XII «Финансы, собственность, контракты и иски». Там определение права собственности сформулировано в мак­симально кратком и общем виде: «Никто не может быть ли­шен своей собственности иначе, как в силу закона» (ст. 300-а). Верховный суд констатировал в данной связи, что данное пра­во перестало быть основным правом, хотя и остается еще кон­ституционным правом*.

*См.: Bishamber v. State of U. P. AIR 1982, SC 33.Анализ изменений, внесенных в институт права собствен­ности 44-й поправкой, позволяет выделить две диалектичес­ки связанные черты нового регулирования.

С одной стороны, с внесением этой поправки лица, пра­во собственности которых было ограничено, потеряли возмож­ность обращаться за защитой непосредственно в Верховный суд. Это привело к некоторому расширению юридических пре­рогатив государства в вопросах ограничения прав собственников. Однако от перенесения права собственности граждан из одной части Конституции в другую сущность его не изменилась. Ду­мается, что Джаната парти внесла это изменение с тем, чтобы продемонстрировать серьезность своих обещаний продолжить некоторые популярные преобразования, проводившиеся ранее ИНК, и тем самым упрочить свое положение в чрезвычайно сложной политической обстановке Индии тех дней.

С другой стороны, сделав принятием 44-й поправки де­монстративный шаг «влево», правительство партии Джаната одновременно сделало несколько менее заметных с первого взгляда, но значительных по сути шагов в сторону укрепле­ния позиций частного и иностранного капитала в Индии: отме­нило ст. 31, которая ранее конкретно и весьма существенно ограничивала право частной собственности, и причислило к субъектам этого права, помимо индийских граждан, юриди­ческие лица, иностранцев, иностранные компании и трансна­циональные корпорации. Положения ст. 31-а, 31-b и законы о земельных реформах, помещенные в девятом приложении к Конституции (их число уже приближается к 300), оказались с отменой п. «f» ч. 1 ст. 19 без достаточно надежной юридической защиты. В результате лицо, чье право собственности ущем­лено, уже не может обратиться непосредственно в Верхов­ный суд, а должно обжаловать неугодное ему решение или закон в порядке обычного судопроизводства. Учитывая то, что сложные судебные процессы, связанные с правом собственнос­ти, затягиваются на долгие годы, а судебные издержки весьма высоки, юридические позиции крупных собственников в суде в результате принятия этой поправки даже укрепились. Впрочем, на мелкую и среднюю собственность государство обычно не по­сягает. Представляется обоснованным вывод проф. С. М. Мехты: «44-я поправка на деле сделала право частной собственности за­щищенным лучше, чем когда бы то ни было»*.

* Mehta S. M. Op. cil. P. 363Как мы видим, новеллы, внесенные в конституционные основы права собственности 44-й поправкой, вполне адекват­но отражают реальные, в определенной мере закономерные и неизбежные изменения, происходящие в жизни современной Индии, направленные на создание более эффективной и жиз­неспособной экономики. Оценивая общую картину и динамику изменения конституционного права собственности в Индии, мож­но резюмировать, что в ней проявилась диалектическая борьба двух тенденций: стремления государства к ограничению пра­ва частной собственности для достижения общенациональных и социально значимых целей и в то же время — к обеспече­нию гарантий и реализации интересов собственников в услови­ях эффективно развивающейся рыночной экономики.

В связи с правом собственности следует вернуться к упомя­нутым выше включенным в Конституцию 1-й поправкой ст. 31-а и 31- b. Согласно ст. 31-а на основании несовместимости с ос­новными правами не может быть признан ничтожным закон, предусматривающий ряд вмешательств государства в право собственности (отчуждение недвижимости или каких-либо свя­занных с ней прав, их исключение или модификацию, приня­тие на себя управления собственностью на ограниченный пе­риод либо в публичных интересах, либо для обеспечения над­лежащего управления, слияние двух или более корпораций в тех же целях и др.). А ст. 31-Ь подтвердила действительность указанных в девятом приложении актов независимо от их со­отношения с положениями части «Основные права». Еще раз отметим, что 1-я поправка была вызвана необходимостью кон­ституционно гарантировать необратимость антифеодальных реформ.

Мы не будем здесь останавливаться на регулировании экономических и социальных отношений в ч. IV «Руководящие принципы государственной политики», даже когда соответствующие нормы сформулированы как субъективные права. В действительности они таковыми не являются, поскольку, как отмечалось, непосредственно судом не защищаются. Мы рассмотрим эти положения в следующем параграфе. Здесь же укажем лишь на ст. 31-с, включенную 25-й поправкой, соглас­но которой независимо от ст. 13, предусматривающей ничтож­ность актов, несовместимых с основными правами или отменяю­щих эти права, подтверждается действительность актов, изда­ваемых в осуществление руководящих принципов.

Здесь же следует привести положение п. «g» ч. 1 ст. 19, согласно которому все граждане могут работать по любой профессии, иметь любое занятие, промысел или бизнес. Ра­зумные ограничения в этой области могут устанавливаться законом в интересах общества (general public), включая требо­вания профессиональной или технической квалификации, а также возможность полного или частичного отстранения граж­дан от участия в деятельности государства или корпорации, принадлежащей государству или контролируемой им, в обла­сти промысла, предпринимательства, производства или услуг, равно как иные меры.

Приходится констатировать, что, за исключением только что изложенного, а также права собственности, Конститу­ция непосредственно не гарантирует экономических, соци­альных и культурных прав.

Из обязанностей граждан в рассматриваемой области ст. 51-а упоминает следующие:

— содействовать гармонии и духу общего братства среди всего народа Индии независимо от религиозных, языковых и региональных или социальных различий; исключить унижение достоинства женщин;

— ценить и сохранять богатое наследие многосоставной индийской культуры;

— охранять и улучшать природную окружающую среду, включая леса, озера, реки и животный мир, и сострадать жи­вым существам;

— развивать научные стремления, гуманизм и дух иссле­дования и преобразований;

охранять публичную собственность.
    продолжение
--PAGE_BREAK--6. Конституционные гарантии прав и свобод
Гарантия реализации основных прав предусмотрена ст. 32 Конституции, которая провозглашает право обращаться с этой целью в Верховный суд по соответствующей процедуре. Верховный суд издает в этих случаях директивы, приказы (orders), судебные приказы (writs), имеющие в зависимости от обстоя­тельств дела характер хабеас корпус, мандамус, запрещения, quo warranto (о проверке правомерности претензии на долж­ность, привилегию, право) и certiorary (об истребовании дела из нижестоящего суда). Без ущерба для этих полномочий Вер­ховного суда Парламент вправе уполномочить любой суд осу­ществлять такую юрисдикцию на подведомственной террито­рии. Данная гарантия не может быть приостановлена иначе, как иной нормой Конституции.

В целях реализации, положений об основных правах ст. 35 установила, что уголовные наказания за нарушение этих прав могут вводиться только центральным Парламентом, и обяза­ла его принять необходимые законы.

К числу институциональных гарантий следует отнести на­циональную комиссию по делам зарегистрированных каст и племен, комиссию по проверке управления территориями, на которых проживают зарегистрированные племена, а также право Президента назначать комиссию по исследованию усло­вий жизни отсталых в социальном и образовательном отноше­нии классов, доклад которой должен представляться для при­нятия мер палатам Парламента.
§ 3. Конституционные основы общественного строя 1. Конституционное регулирование экономических, социальных и культурных отношений
Регулированию экономических отношенийпо­священы в основном две части Конституции — ч. XII «Финан­сы, собственность, контракты и иски» ич. XIII «Производство (trade), торговля (commerce) и оборот в пределах территории Индии».

Конституция установила, что собственность и имуще­ство, которыми была наделена британская Корона для целей правительства доминиона Индия и правительства каждой гу­бернаторской провинции, переходит к Союзу и соответствую­щему штату. Равным образом все права, ответственность и обязательства правительств доминиона Индия и губернаторс­ких провинций переходят к Правительству Индии и правитель­ствам соответствующих штатов. Собственность и имущество княжеств, права, ответственность и обязательства их правительств также переходили к Союзу и Правительству Индии, если цели их стали по Конституции целями Союза. То же от­носится к выморочной, бесхозной и т. п. собственности, которая, если бы Конституция не вступила в силу, перешла бы британ­ской Короне или правителям княжеств.

Все земли, полезные ископаемые и прочие имеющие ценность вещи, которые находятся под толщей океанских вод в пределах территориального моря, континентального шель­фа или исключительной экономической зоны, принадлежат Союзу и должны использоваться для целей Союза. То же отно­сится к прочим ресурсам исключительной экономической зоны. Границы этих пространств определяются законом Парламента. Исполнительная власть Союза и штатов, не вторгаясь в сферу компетенции друг друга, могут вести любую торговлю, осуще­ствлять любую предпринимательскую деятельность и заключать контракты в пределах соответствующего закона. Такие контрак­ты и соответствующее обеспечение имущества оформляются от имени соответственно Президента или губернатора, которые, однако, лично не несут ответственности по контрактам. То же относится к лицам, которых они могут уполномочить на совер­шение сделок. Правительства Союза и штатов могут искать и отвечать на суде от имени соответственно Союза и штатов.

В ст. 301 Конституция установила, что производство, тор­говля и оборот в пределах территории Индии свободны. Пар­ламент, однако, может подвергать законом эту свободу в отно­шениях между штатами или в пределах какой-либо части тер­ритории страны таким ограничениям, каких может потребовать публичный интерес, однако при этом запрещается любая дис­криминация и любые привилегии для отдельных штатов, кро­ме случаев, когда Парламент укажет, что преимущество или дискриминация обусловлены нехваткой товаров в какой-либо части страны. Легислатура штата может законом обложить на­логом ввозимые из других штатов или союзных территорий товары, если подобные товары производятся в данном штате, не допуская при этом дискриминации, или с предварительно­го согласия Президента разумно ограничить указанную свобо­ду в публичных интересах.

Среди руководящих принципов государственной политики Конституция предусмотрела в ст. 48 обязанность государства прилагать усилия к организации земледелия и животноводства на современной и научной основе, в частности предпринимать шаги к сохранению и улучшению пород скота и запрещению убоя коров, телят и другого молочного и тяглового скота. За первые два десятилетия независимости Индия в основном до­билась самообеспеченности в области продовольствия. В 80-е гг. она начала экспортировать зерновые, а в середине 90-х гг. выш­ла на второе место в мире по производству пшеницы, отодви­нув на третье место США*.

* См.: Юрлов Ф. Н. Россия и Индия в меняющемся мире. М., 1998. С. 46.Согласно ст. 265 налоги могут устанавливаться и взиматься только в силу закона. Основная масса финансовых средств Союза, поступающих из различных источников (налоги, зай­мы и др.), образуют в совокупности Консолидированный фонд Союза, а прочие поступления помещаются на публичный счет Индии. Средства Консолидированного фонда расходуются в соответствии с законом на установленные Конституцией цели. Кроме того, законом учреждается Фонд непредвиденных расхо­дов Индии, находящийся в распоряжении Президента, который может производить расходы из него в непредусмотренных слу­чаях до последующего утверждения Парламентом. Аналогич­ные фонды создаются в штатах. Денежные операции в этих фондах регулируются соответственно законом Парламента или легислатуры штата, а до издания такого закона — соответствен­но Президентом или губернатором штата.

Конституция запрещает, как правило, облагать налогом продажу или приобретение товаров, если это имеет место вне пределов государства либо в ходе экспортно-импортных опе­раций. Собственность Союза, если законом не предусмотрено иного, не подлежит налогообложению со стороны штатов.

Союз из своих доходов может производить расходы на любые публичные цели независимо от того, предусмотрены ли эти цели законом. Такое право есть и у штатов.

Конституция обязала государство стремиться обеспечить гражданам единый гражданский кодекс, действующий на всей территории страны, однако пока что его нет.

Социальные отношениярегулируются Конститу­цией главным образом в ч. IV «Руководящие принципы госу­дарственной политики». В этой главе, как и в гл. III «Основные принципы», под государством понимаются Правительство и Парламент Индии, правительство и легислатура каждого из штатов и все местные или иные власти, действующие на тер­ритории Индии или под контролем Правительства Индии.

В ст. 38 на государство возложена обязанность прилагать усилиядля повышения благосостояния народа посредством возможно лучшего обеспечения и охраны общественного строя, при котором социальная, экономическая и политическая спра­ведливость будет пронизывать все учреждения национальной жизни. В особенности государство должно стремиться миними­зировать неравенство в доходах и добиваться исключения не­равенства в статусе, условиях и возможностях не только ин­дивидов, но и групп народа, проживающих в различных ре­гионах или занятых в различных сферах деятельности.

Государство согласно ст. 39 должно направлять свою по­литику на обеспечение:

— равного права граждан — мужчин и женщин — на адек­ватные средства к жизни;

— распределения собственности и контроля над матери­альными ресурсами общества в интересах наилучшего служе­ния общему благу;

— недопущения концентрации благосостояния и средств производства в результате функционирования экономической системы в ущерб обществу;

— равной оплаты равного труда мужчин и женщин;

— недопущения злоупотреблений здоровьем и силой ра­ботников — мужчин и женщин и нежным возрастом детей и принуждения граждан в силу экономической необходимости за­ниматься дополнительным трудом, не соответствующим их возрасту или силе;

— возможностей и условий для здорового развития детей в обстановке свободы и достоинства и охраны детей и молоде­жи. Последнее включено 42-й поправкой и имеет большое зна­чение для страны, где, по официальным данным, лишь 15% детей в возрасте до пяти лет получают нормальное питание, а около 44 млн. детей в возрасте от 5 до 15 лет вынуждены работать*.

* См.: Корнеев В. Л. Индия: 80-е годы. М., 1986. С. 110.В качестве долга государства Конституция в ст. 47 устано­вила улучшение питания и повышение уровня жизни, а также улучшение общественного здравоохранения. В частности, го­сударство должно стремиться к запрещению потребления для немедицинских целей отравляющих напитков и наркотиков. В независимой Индии много сделано для улучшения системы здравоохранения, что позволило сократить уровень смертно­сти и в два раза повысить среднюю продолжительность жиз­ни. Однако квалифицированная врачебная помощь охватывает лишь около четверти населения и остается в значительной сте­пени привилегией богатых.

44-я поправка включила в Конституцию ст. 39-а, обязав­шую государство обеспечивать, чтобы функционирование пра­вовой системы содействовало справедливости на базе равных возможностей, и в частности предоставлять бесплатную юри­дическую помощь, чтобы ни одному гражданину не был за­крыт доступ к правосудию по причине экономической или иной неспособности.

Руководящие принципы (ст. 41—43) обязали государство реализовывать в рамках его экономических возможностей и развития положение об обеспечении права на труд, на обра­зование и на публичную помощь в случаях безработицы, ста­рости, болезни и инвалидности, как и в других случаях неза­служенной нужды. Оно обязано также издавать положения о справедливых и гуманных условиях труда и о пособии по ма­теринству. Оно должно прилагать усилия к обеспечению всем работникам соответствующей прожиточному минимуму зара­ботной платы, условий труда, гарантирующих достойный уро­вень жизни и полноценный досуг, социальные и культурные возможности. В частности, государство обязано поощрять стро­ительство коттеджей в сельской местности на индивидуальной и кооперативной основе. Приходится, однако, констатировать, что безработица не уменьшается радикальным образом, а пособия по безработице впервые в стране были введены в 1978 г. лишь в штатах Керала и Западная Бенгалия, где было сильно влияние коммунистов.

Сохраняется вопиющее неравенство доходов. Около 1/3индийцев имеют доход ниже уровня бедности. На селе продол­жает существовать такой пережиток феодализма, как отработ­ки за долги, несмотря на конституционный запрет и Закон 1976 г., который лишил «долговой труд» юридической основы и защиты. Число лиц, попавших в такую долговую кабалу, еще полтора десятилетия назад превышало 3 млн.* Можно от­метить определенную гуманизацию труда на основе приведен­ных положений Конституции. В 1948 г. был принят закон, ог­раничивший рабочий день восемью часами и предоставивший работникам право на двухнедельный оплачиваемый отпуск.

* Корнеев В. Л. Указ. соч. С. 19Еще в 1958 г. Правительство попыталось ввести на ряде промышленных предприятий советы совместного управления с целью привлечения трудящихся к руководству предприятиями*. 42-я поправка возложила на государство обязанность предпринять шаги для обеспечения участия работников в уп­равлении производственными организациями, в которых они заняты (ст. 43-а). Однако это решение пока в значительной степени остается на бумаге.

*См.: Pylee M. V. Worker Participation in Management. Myth & Reality. Delhi, 1975. P. 278.Та же поправка обязала государство охранять и улуч­шать окружающую среду, беречь леса и животный мир стра­ны (ст. 48-а). Оно обязано охранять памятники, а также места и объекты, представляющие художественный или историчес­кий интерес, объявленные законом или согласно закону име­ющими национальное значение, от порчи, искажения, разру­шения, ликвидации, передачи или вывоза (ст. 49 в редакции 7-й поправки 1956 г.).

В области культуры государству предписано в тече­ние 10 лет после вступления в силу Конституции ввести бес­платное и обязательное образование для всех детей до дости­жения ими 14-летнего возраста. Особую заботу оно должно проявлять об образовании и экономическом положении «сла­бых слоев народа», в частности отсталых каст и племен, за­щищать их от социальной несправедливости и всех форм эксп­луатации (ст. 45, 46).

В сфере образования Правительство добилось определен­ных успехов. Так, только за последние 20 лет количество на­чальных школ выросло почти в 1,5 раза, средних специальных учебных заведений — в 6,5, а университетов — в 3 раза. Все правительства, приходя к власти, принимают программы борьбы с неграмотностью, но осуществляются они крайне медленно.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Конституционное регулирование политической системы
Несмотря на свой большой объем, Конституция Индии не регулирует общим образом статус государства. В статьях Конституции мы не найдем ни общих задач индийского госу­дарства, ни указания на его столицу и государственные сим­волы, ни основных принципов статуса Вооруженных сил, хотя аспекты его внутренней политики уже нами освещались в пре­дыдущем пункте и будут затронуты ниже в § 6, где мы ска­жем об основных чертах и специфике индийского федерализма, а также о других элементах политико-территориального уст­ройства Индии.

Общие задачи индийского государства можно вывести из преамбулы Конституции, которая в редакции 42-й и 45-й по­правок гласит:

«МЫ, НАРОД ИНДИИ, приняв торжественное решение основать Индию как СУВЕРЕННУЮ СОЦИАЛИСТИЧЕСКУЮ СВЕТСКУЮ ДЕМОКРАТИЧЕСКУЮ РЕСПУБЛИКУ и обеспе­чить всем ее гражданам:

СПРАВЕДЛИВОСТЬ социальную, экономическую и полити­ческую;

СВОБОДУ мысли, выражения, убеждений, вероисповеда­ния и отправления религиозных культов;

РАВЕНСТВО статуса и возможностей;

и поощрять среди всех них

БРАТСТВО, гарантирующее достоинство индивида и един­ство и целостность Нации,

В НАШЕМ УЧРЕДИТЕЛЬНОМ СОБРАНИИ в этот двад­цать шестой день ноября 1949 года СИМ ПРИНИМАЕМ, УСТА­НАВЛИВАЕМ И ДАЕМ СЕБЕ НАСТОЯЩУЮ КОНСТИТУЦИЮ».

Упоминавшийся комментатор Конституции П. М. Бакши отмечает, основываясь на трех решениях Верховного суда, что указанные в преамбуле цели содержат основную структу­ру Конституции, которая не может быть изменена в порядке, предусмотренном ее ст. 368. Опираясь на ряд других решений Верховного суда, он разъясняет, что слово «социалистиче­ская» управомочивает суд вывести из содержания ст. 14 и 16, трактующих о равноправии и равенстве возможностей, основ­ное право на равную оплату равного труда, а на основании ст. 14, кроме того, — лишить силы закон, который не может достичь социалистической цели в максимальной мере*. Конститу­ция, разумеется, говорит о социализме не в том смысле, кото­рый ему придавали коммунисты.

* См.: The Constitution of India. P. 1—2.В части Конституции, содержащей руководящие принци­пы государственной политики, определяются принципы внеш­ней политики и, в частности, предусмотрено (ст. 51), что го­сударство должно прилагать усилия к тому, чтобы:

— содействовать международному миру и безопасности;

— поддерживать справедливые и уважительные отноше­ния между нациями;

— поощрять уважение к международному праву и дого­ворным обязательствам во взаимоотношениях организованных народов;

— содействовать арбитражному разрешению международ­ных споров.

Столица страны — город Дели, который в 1998 г. насчи­тывал около 10 млн. жителей. Можно сказать, что для милли­ардной страны столица сравнительно невелика и это ее несом­ненное преимущество.

Государственный флаг Индии состоит из одинаковых по размеру горизонтальных полос соответственно оранжевого, белого и зеленого цвета. Оранжевая полоса означает отрече­ние, покорность и бескорыстие, белая — свет, правду, просто­ту, а зеленая — связь с землей и природой. В центре флага на белой полосе помещен небесно-голубой древний буддийский знак — чакра. Это колесо с 24 спицами, которое представляет собой атрибут бога Вишну, символизирующего солнце. Проект этого флага был предложен в 1947 г. Учредительному собранию индийскими женщинами.

В основу государственного герба Индии положено изобра­жение древней скульптуры из города Сарнатха, воздвигнутой императором Ашокой. На постаменте помещены три льва, об­ращенные на три стороны под прямым углом друг к другу (на оригинальной скульптуре львов четыре). На лицевой стороне постамента в центре изображена чакра, справа от нее — буй­вол, а слева — лошадь (на оригинальной скульптуре — еще лев и слон, и все четыре суть хранители стран света). Внизу находится надпись «Побеждает только правда»*.

* См.: Баскаков Э. Биографии гербов, флагов, гимнов зарубежных стран. М., 1967. С. 85—88. Описания несколько уточнены.

Государственный гимн — Джанаганамана («Душа наро­да»); слова и музыка Рабиндраната Тагора. Равным статусом с гимном пользуется национальная песня «Банде Матарам», на­писанная другим великим индийским поэтом Б. Чаттерджи (1838—1894), которая была источником вдохновения борцов за свободу Индии.

Национальным животным считается королевский бенгаль­ский тигр (Panthera Tigris), а национальной птицей — индий­ский павлин (Pavo Cristatus).

Политические партии. Индия принадлежит к чис­лу самых многопартийных стран мира, а ее партийная сис­тема по своей структуре и функциям наиболее развитая и дифференцированная по сравнению с другими развивающи­мися странами Азии и Африки*. «При этом партийная система в Индии оказывается в определенных отношениях более слож­ной и гибкой, чем партийные системы высокоразвитых стран»**. Особенности партийной системы Индии вытекают прежде всего из необычайно пестрого классового, национального, религи­озного, кастового и социального состава населения. Наличие как партий, признанных в установленном порядке всеиндийскими, так и десятков партий в штатах и союзных территори­ях приводит к необходимости исследовать систему партий в этой стране на двух уровнях — союзном и штатов. Так, во всеобщих выборах участвуют около 300 политических партий, среди которых до 10 — всеиндийских.

* См.: Володин А. Г. Указ. соч. С. 177.

**Комаров Э. М. Указ. соч. С. 91.С момента обретения независимости до середины 60-х гг. в партийно-политической системе страны ИНК был единствен­ной партией, способной овладевать государственной властью на всех уровнях. С появлением партии Сватантра возникли пред­посылки к превращению партийной системы в двухпартийную, хотя она еще некоторое время оставалась многопартийной с одной доминирующей партией. Тенденция к двухпартийности отчетливо проявилась в 1977 г., когда Джаната парти (ДП) впер­вые победила на парламентских выборах и сформировала свое правительство.

С тех пор Джаната парти и ИНК несколько раз менялись у руля управления страной, но к середине 90-х гг. сложилась ситуация, при которой уже ни одна общенациональная партия не может более самостоятельно обеспечить себе прочное боль­шинство в Парламенте и, следовательно, создать стабильное однопартийное правительство. Таким образом в стране возникло положение, при котором крупная всеиндийская партия может сформировать правительство лишь в коалиции с рядом реги­ональных партий.

Многие индийские политологи считают, что Индия всту­пила в эру нестабильных коалиционных правительств. По на­шему мнению, партийная система, сложившаяся в современ­ной Индии, не вполне соответствует традиционному для стран Запада понятию двух- или многопартийности. Учитывая особую роль региональных партий и специфические традиции индий­ской политической жизни, партийную систему Индии можно назвать «полиблоковой», поскольку она представляет собой борьбу постоянно меняющихся коалиций, состоящих из обще­национальных (всеиндийских) партий с региональными партиями в различных комбинациях.

Индийский национальный конгресс (Индиры) — ИНК(И) остается одной из наиболее мощных, авторитетных и опытных партий в политической жизни Индии. С января 1978 г. после раскола ИНК часть его, оставшаяся верной Индире Ганди и продолжившая основную линию прежнего Конгресса, стала называть себя так в честь своего лидера.

С момента создания ИНК в 1885 г. либеральными деятеля­ми и представителями национальной интеллигенции и до об­ретения независимости он отражал интересы весьма широких слоев индийского общества. До выборов 1977 г., несмотря на ряд расколов, нередко приводивших к появлению новых партий, ИНК оставался бессменно правящей партией, с деятельностью которой связан целый ряд важных преобразований в социаль­но-экономической жизни страны.

Партия провозгласила собственную концепцию «общества социалистического образца» (похожую по идеологии на запад­ное социальное государство), которое предполагает мирное сотрудничество различных слоев населения при сохранении частной собственности и развитии государственного сектора. Она выступает, в том числе и в предвыборном манифесте 1998 г., за усиление секуляристских (свободных от влияния ре­лигии) тенденций, против религиозно-кастовой и общинной розни, за территориальное единство страны, борьбу с безра­ботицей, бедностью, неграмотностью, в поддержку продолже­ния либеральных экономических реформ, за международную политику мира и дружбы со всеми странами.

Бхаратия джаната парти (БДП) является крупной и растущей в последнее время партией, возглавившей в марте 1998 г. коалиционное правительство, в которое входит еще более 10 региональных партий. Это праволиберальная, коммуналистская, то есть построенная на религиозно-общинной ос­нове, партия, образованная сторонниками бывшей религиозно-шовинистической партии Бхаратия джан сангх. Она выражает, прежде всего, интересы средних слоев и мелких предприни­мателей и землевладельцев. БДП в предвыборном манифесте 1998 г. провозгласила поддержку курса на дальнейшую либе­рализацию экономики с предоставлением государственной под­держки местным производителям, выступает за возрождение индуистских ценностей и традиций, перестройку территори­ального устройства по этническому и лингвистическому при­знакам, переход к пропорциональной избирательной системе, ориентацию экономики на удовлетворение социальных нужд населения, стабилизацию цен и обеспечение гарантированного продовольственного снабжения населения, ликвидацию без­работицы, улучшение положения женщин и детей, ликвида­цию неграмотности. Во внутренней политике партия гаранти­рует свободу и безопасность всем гражданам независимо от вероисповедания, а также ставит перед собой цель пресечь в стране террористическую деятельность. Партия выражает готов­ность продолжать работу по созданию оружия массового унич­тожения, способного гарантировать независимость страны.

Можно отметить, что с приближением к государственной власти происходит определенное смягчение, «центрирование» позиций этой прежде экстремистской партии. Так, например, в ходе избирательной кампании 1998 г. партия отказалась от ряда положений своей программы, таких как требование от­мены особого статуса штата Джамму и Кашмир, закрепленно­го в ст. 370 Конституции, намерение незамедлительно заменить ныне действующие нормы индуистского и мусульманского пра­ва единым гражданским кодексом, строительство на месте раз­рушенной мусульманской мечети в Айодхье храма индуистс­кому богу Раме.

Партия Джаната дал (ДД) носит центристский характер и во многом сходна с ИНК, откуда вышло большинство ее членов. Эта партия критикует правительственную политику по таким вопросам, как уровень жизни трудящихся, рост цен, безработица, коррупция и финансовые злоупотребления выс­ших чиновников. Партия выступает за снижение налогов, спи­сание долгов крестьян, повышение пенсий, увеличение заня­тости, демократизацию внутренней жизни страны. ДД стремится к единству страны, решению национальных, кастовых, религи­озных и других проблем.

Индийский национальный конгресс (социалистический) — ИНК(с) вышел из ИНК в 1987 г. в результате раскола партии и по своему составу и организационной структуре тоже незна­чительно отличается от ИНК(И). Раскол произошел в резуль­тате борьбы за руководство в ИНК. Партия широко использу­ет социал-демократическую фразеологию, акцентирует внима­ние на правах и свободах граждан.

Коммунистическое движение в Индии насчитывает около 10 партий, называющих себя коммунистическими, и крайне разобщено. Возникшая в 1925 г. Коммунистическая партия Индии (КПИ) занимает весьма стандартную, в основном орто­доксальную позицию. Партия выступает за поднятие уровня жизни трудящихся, проведение земельных реформ, против безработицы, за единство страны и демократическое разрешение национальных, религиозных, кастовых, языковых и дру­гих проблем. КПИ руководит массовыми организациями трудя­щихся, насчитывающими около 6 млн. человек.

Коммунистическая партия Индии (марксистская) — КПИ(м) образовалась в 1984 г. в результате раскола комму­нистического движения и в первые годы во многом была соли­дарна с линией руководства Коммунистической партии Китая того времени. К началу 80-х гг. партия отказалась от поддерж­ки левого экстремизма и заняла более реалистические пози­ции. Особенно сильны позиции КПИ(м) в штатах Западная Бенгалия и Керала.

Кроме того, в ряде штатов действуют влиятельные реги­ональные партии, представители которых подчас включаются в состав центрального Правительства.

В политической системе Индии весьма широко представ­лены организации бизнеса, проводящие в жизнь свои интересы посредством лоббизма и других методов. Главной организацией крупного бизнеса является Федерация индийс­ких торгово-промышленных палат (ФИТПП), в рамках кото­рой вопросами труда и заработной платы ведает Всеиндийская организация работодателей (ВОР). Другая влиятельная орга­низация крупного бизнеса — Объединенные торгово-промыш­ленные палаты Индии (ОТППИ). Они представляют собой ас­социации предпринимателей, куда входит как местный, так и иностранный капитал.

Специфика многоукладной экономики страны, в которой все еще широко используется ручной труд и распространено кустарное производство, отражена в Федерации ассоциаций мелкой промышленности (ФАМП), насчитывающей 70 тыс. членов. В последние годы деятельность этой организации не­сколько расширилась.

Основными и наиболее массовыми организациями трудя­щихся в политической системе Индии являются професси­ональные союзы. За годы независимости численность профсоюзов в стране выросла в несколько раз и достигла, по официальным данным, 5,4 млн. человек, а по сведениям проф­союзов — 12,5—13 млн. членов. Число зарегистрированных проф­союзов составляет около 36 тыс. При этом отраслевых профсо­юзов в Индии почти нет. Обычно создаются профорганизации на уровне предприятий. Такое раздробление сил рабочих и служа­щих ослабляет их единство. Членами профсоюзов в Индии со­стоят не более 1/4или 1/3трудящихся.

В настоящее время в Индии имеется пять национальных профцентров, два из которых наиболее влиятельны. Индий­ский национальный конгресс профсоюзов (ИНКП) опирается на реформистские концепции ИНК(И) о строительстве «демокра­тического социализма» в Индии, держит курс на мирное со­трудничество труда и капитала, основанное на идеологии не­насилия, выступает с общедемократическими лозунгами. В нем состоят около 4 млн. членов. Всеиндийский конгресс профсою­зов (ВИКП) объединяет свыше 3,5 млн. членов. ВИКП ставит своей целью ограничение деятельности монополий, развитие государственного сектора, сокращение бремени налогов на тру­дящихся, повышение их заработной платы, усиление единства действий профсоюзов. Большое влияние на ВИКП имеет КПИ*.

* См.: Егорова М. Н. Рабочий класс Индии. М., 1988. С. 170.

Есть в Индии и объединения трудящихся в сфере сельско­го хозяйства. Видную роль играют Всеиндийский крестьянский союз и Всеиндийский союз сельскохозяйственных рабочих.

Большое значение в Индии имеет религия. Религиоз­ные организациипредставляют собой важный компонент политической жизни страны. Несмотря на то, что подавляю­щее большинство населения страны исповедует индуизм (83%), в Индии можно встретить представителей практически всех религий мира. Среди более распространенных религиозных меньшинств мусульмане составляют около 11%, христиане — 2,6, сикхи — 1,9, буддисты — 0,7, джайны — 0,5, парсы, ев­реи и др. — 0,3%.

Чрезвычайная пестрота религиозной палитры современ­ной Индии и взаимопереплетение религии и политики в обще­ственной жизни этой страны делает очень сложным разграни­чение понятия политической партии и религиозной организа­ции. В ходе своего развития религиозные организации нередко превращаются в партии, но стремятся называть себя органи­зациями или движениями и наоборот. Партии нередко имеют в своей структуре религиозные организации. Многие религиоз­ные организации ориентированы на один или несколько шта­тов и имеют региональный характер.

Нередко религиозные организации в Индии приобретают коммуналистскую или сепаратистскую направленность и ис­пользуются в интересах региональных группировок. Так, на­пример, на идеологии коммунализма основана созданная еще в 1925 г. индуистская религиозная организация Раштрия сваямсевак сангх (РСС — Союз добровольных слуг родины). С лозунгами построения великой Индии для индусов молодчики из этой организации не раз устраивали массовые беспорядки и погромы. В Западной Бенгалии коммуналистская организация «Ананда марг» и движение «Амра бенгали» выступали за со­здание Большой Бенгалии, включающей в себя Западную Бенгалию, Трипуру, Бангладеш и часть Ассама с населением, го­ворящим на бенгали, и отделение ее от Индии. Сикхские эк­стремисты из религиозной группы Тара Сингха и Ордена нихангов вложили свою лепту в кровавые события в Пенджа­бе в конце 70-х гг. В 80-е гг. мусульманские коммуналисты, выступающие с сепаратистскими требованиями в рамках орга­низации «Джамаати ислами», и ее молодежная организация «Джамаати тулаба» значительно осложняли положение в штате Джамму и Кашмир. Функционирующий с начала 70-х гг. в шта­те Трипура Новозеландский союз христиан-баптистов подтал­кивал племена, проживающие в этом штате, к сепаратист­ским выступлениям.

Как мы видим, религиозная идеология и религиозные орга­низации в Индии нередко эксплуатируются сепаратистскими силами с целью подрыва единства страны. Однако по мере раз­вития политической культуры, модернизации социальной струк­туры индийского общества, роста благосостояния населения влияние такого рода религиозных организаций ослабевает.

Все более усиливается в Индии роль средств массо­вой информации. В стране издается около 20 тыс. газет и журналов, из которых около 14 млн. экземпляров на хинди и 10 млн. — на английском. Всего газеты и журналы издаются почти на 90 языках. Большинство изданий находятся в частном владении. Выделяются четыре группы крупнейших газетных ком­паний: «Тайме ов Индиа», «Индиан экспресс», «Хиндустан тайме» и «Ананда базар патрика». Из наиболее влиятельных информа­ционных агентств можно выделить крупнейшие — «Пресс траст ов Индиа», «Юнайтед ньюз ов Индиа», «Сентрал ньюз сервис» и «Индиа пресс эйдженси».

Индия входит в число десяти стран, издающих наиболь­шее количество печатной продукции, выпуская свыше 20 тыс. наименований книг и брошюр. Из 15 тыс. издательств 3/4 — мелкие, почти 1/4 — средние и 2% — крупные.

Всеиндийское радио, действующее с 1936 г. под контролем министерства информации и радиовещания, имеет 84 радио­станции, работающие на 38 языках, его передачи принимают­ся на всей территории страны. Всеиндийское телевидение, со­зданное в 1976 г., имеет сеть из 140 телевизионных центров и ретрансляционных станций, а также спутники телесвязи. Его передачи могут смотреть уже более 2/3населения.

В связи с резким увеличением производства и использо­вания компьютерной техники возрастает значение информаци­онных возможностей глобальной сети Интернет и ее влияние на наиболее образованные и политически активные слои на­селения. Соединяясь с телевидением, радио, традиционными средствами печатной информации, компьютерные технологии приобретают в этой стране принципиально новые формы и качества. Развитие СМИ в последние два десятилетия, особен­но средств телекоммуникации, — важный идеологический фак­тор, способствующий унификации все еще специфической для различных районов страны политической и конституционной культуры населения и облегчающий политическое управление из центра, хотя нельзя и недооценивать подрывающего един­ство страны информационного воздействия из-за границы.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 4. Выборы государственных органов 1. Общая характеристика избирательного права
Избирательное право независимой Индии значительно де­мократизировано избирательным законодательством по сравне­нию с колониальными временами. Оно отменило имущественный и образовательный цензы, предоставило женщинам равные избирательные права с мужчинами, частично упразднило унас­ледованную от англичан куриальную систему. Тем не менее все еще сохраняются некоторые открытые, а чаще скрытые огра­ничения избирательных прав граждан.

В Конституции Индии определены самые общие основы избирательного права. В ней весьма полно регламентированы лишь выборы Президента и Вице-президента. Наиболее под­робно избирательное право урегулировано в Законах о на­родном представительстве 1950 и 1951 гг., Законе о реоргани­зации штатов 1956 г., актах Комиссии по определению избира­тельных округов 1962 и 1972 гг., Законе об управлении союзными территориями 1963 г. и др.

Не меньшее значение для правового регулирования изби­рательных кампаний имеют такие подзаконные акты, как при­казы Президента и различные правила, издаваемые Избира­тельной комиссией. К важнейшим из них относятся Правила ре­гистрации избирателей 1960 г., Правила поведения на выборах 1961 г., Инструкция Избирательной комиссии Индии о порядке предоставления избирательных символов 1968 г. и ряд других.

Поскольку Индийский Союз является федерацией, целый ряд вопросов избирательного права регламентируется законо­дательством отдельных штатов, в частности Джамму и Каш­мира, Сиккима*, Нагаленда, а также соответствующими пра­вилами и приказами. По сути дела, они представляют собой местную модификацию общеиндийских законов и правил.

* См., например: Application of Registration of Electors Rules 1960 to the State of Sikkim; The Conduct of Assembly Elections (Sikkim) Rules // Manual of Election Law. N. D., 1977. P. 329, 337.

В процессе эволюции избирательного законодательства за годы независимости проявилась как общая тенденция к его унификации, так и способность, изменяясь, учитывать весьма специфические условия Индии.

Для Индии характерно не только использование прямых и косвенных выборов, но и сочетание их с принципами назна­чения и резервирования мест в выборных органах для женщин и недостаточно развитых в социальном, экономическом и куль­турном отношении групп населения. Внимание к этому прин­ципу особенно усилилось в последние годы (например, 72-я, 73-я, 76-я, 77-я поправки к Конституции, принятые в 1992— 1995 гг., 82-я и 83-я поправки 2000 г.), в том числе и в деятель­ности пришедшего к власти в 1998 г. коалиционного Правитель­ства, руководимого ДП. Система резервирования, применяемая в избирательном праве, в определенной степени пытается учи­тывать чрезвычайно пестрый социально-кастовый, нацио­нальный и религиозный состав жителей страны. Сложный по­рядок выборов делает трудным понимание его механизма про­стыми индийцами, около 2/3которых и по сей день, несмотря на большие усилия и успехи Правительства в борьбе за под­нятие уровня образования, остаются неграмотными. Нельзя не признать сложность и отчасти казуистичность избирательного права Индии.

Одной из особенностей избирательного права является то, что господствовавшая на политической арене партия ИНК с самого начала подчинила своим интересам все стадии избира­тельного процесса. Этому в немалой степени способствовала длительное время существовавшая в стране до 1989 г. много­партийная система с одной доминирующей партией. Как отме­тил Р. Лал, в Индии «весь избирательный процесс строится вокруг партийной системы»*.

* Lal R. Representation and Election Imbalances. A Plea for Electoral Reform // The Indian Political Science Review. Vol. IV. N. D., 1980. No. 2. P. 284.    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Избирательные права
Конституция Индии (ст. 326 в редакции 61-й поправки, принятой в 1988 г.) провозглашает, что выборы в Народную палату Парламента и законодательные собрания штатов про­изводятся на основе всеобщего избирательного права для со­вершеннолетних. Это значит, что гражданин Индии, достиг­ший 18 лет на установленную дату и не лишенный избиратель­ного права на основании непроживания на соответствующей территории, душевного нездоровья, совершения преступле­ния, утраты гражданских прав или незаконной деятельности, вправе зарегистрироваться для участия в голосовании на этих выборах. Конституция запрещает исключать из списков избира­телей на основании религиозной, расовой, кастовой принадлеж­ности, а также по признаку пола (ст. 325). В то же время, как указано в Законе о народном представительстве 1951 г. (с из­менениями 1988 г.), лица, находящиеся в превентивном заклю­чении, права голоса не лишаются.

Наиболее важными с политической точки зрения являют­ся всеобщие выборы в Народную палату Парламента, по ре­зультатам которых формируется Правительство страны. Изби­рательный корпус на этих выборах насчитывал в 1998 г. 600 млн. человек — на 100 млн. больше, чем за 10 лет до этого.

В Индии применяется система обязательной регистра­ции избирателей, при которой регистратор в каждом избира­тельном округе обязан сам внести в списки всех граждан, со­ответствующих избирательным цензам. Списки избирателей публикуются на языке или языках, указанных избирательной комиссией. Они являются постоянными, хотя ежегодно пере­сматриваются. Эта система имеет тот недостаток, что момент пересмотра списков подчас весьма далек от дня выборов и не­которые изменения остаются неучтенными.

Надо особо подчеркнуть, что для внесения исправлений в ошибочно написанные фамилии избирателей они сами обя­заны заполнять весьма сложные документы и внести неболь­шую денежную пошлину. При всей незначительности суммы по­шлины в 10 пайс одно это может стать препятствием для уча­стия в выборах беднейших слоев населения, не считая того, что 2/3индийцев неграмотны и не могут самостоятельно заполнить такие документы. В отдельных районах по традиции замужние женщины не должны называть свое имя или открывать лицо, а потому не могут использовать свое право голоса.

Пассивным избирательным правом обладают граждане, дос­тигшие при выборах в Народную палату 25 лет, а в Совет штатов — 30 лет, кроме лиц, состоящих на оплачиваемой госу­дарственной службе (включая военнослужащих), либо осуж­денных на срок не менее двух лет, либо объявленных судом
умалишенными, либо дисквалифицированных в соответствии с каким-либо иным законом. Кандидат в депутаты Народной палаты должен проживать в избирательном округе, по кото­рому баллотируется. Выдвижение партиями кандидатов, очень тщательно отбираемых их исполнительными комитетами, нередко лично лидерами, происходит в течение 8 дней за месяц до выборов. Кандидат обязан представить весьма подробное заявление о выдвижении своей кандидатуры, которое пере­дается для ознакомления и проверки чиновнику по проведе­нию выборов в округе. Результаты этого рассмотрения в назначенный день и час сообщаются кандидатам. Кандидат в члены Парламента или легислатуры штата клянется именем Бога (атеист может торжественно заявлять) в своей преданности Конституции, суверенитету и единству стра­ны. Клятва или заявление подписывается кандидатом в при­сутствии лиц, уполномоченных Избирательной комиссией. За­тем, уже в качестве члена соответствующего законодатель­ного органа, он эту клятву или заявление повторяет.

Каждый кандидат в депутаты может организовать свой собственный избирательный комитет, т. е. группу лиц, агентови служащих, которые могут представлять его, отвечают за не­которые организационно-финансовые стороны избирательной кампании, наблюдают за ходом выборов, подсчетом голосов, ведут агитацию за кандидата. Практически вся эта работа ко­ординируется и финансируется политическими партиями со­вместно с предпринимательскими и иными организациями. Поэтому, хотя для выдвижения кандидата в депутаты доста­точно минимума: предложить его кандидатуру одним избира­телем и поддержать ее другим, что выглядит весьма демокра­тично, независимым кандидатам трудно добиться успехов на выборах без поддержки влиятельной политической партии.

Надо отметить, что слабость, разобщенность, нечеткость идеологических платформ политических партий, с одной сто­роны, а также возможность фактической, хотя и не демонст­рируемой опоры на кастовый, религиозный, коммуналистский или национальный электорат — с другой, привели к тому, что в Индии обычно велико число так называемых независимых кандидатов. Такое положение можно расценить как одно из своеобразных проявлений персонализма. Однако на практике эти кандидаты не являются подлинно независимыми, посколь­ку зависят от поддерживающих их сил.

Кандидат в депутаты Народной палаты или законодатель­ного собрания штата не будет даже зарегистрирован, если не внесет избирательный залог в размере 500 и 250 рупий соот­ветственно, притом что большинство трудящихся в Индии получает от 80 до 300 рупий в месяц. Примечателен тот пози­тивный факт, что для представителей «списочных», т. е. при­знанных наиболее отсталыми, каст и племен эта сумма умень­шена вдвое, что несколько облегчает их участие в борьбе за депутатские места.

Если кандидат наберет менее 1/6голосов в своем избира­тельном округе, залог не возвращается. Столь жесткие условия (Избирательная комиссия предлагает удвоить или даже увели­чить в десять раз сумму избирательного залога и не возвращать ее тем, кто наберет менее 1/5голосов) официально рассмат­риваются как разумное препятствие для «безответственных» кандидатов, а также как средство для частичной компенса­ции связанных с проведением выборов государственных рас­ходов.

Независимым кандидатам, как показывает практика, очень трудно добиться избрания. Так, по результатам всеобщих пар­ламентских выборов 1984 г. на каждого победившего незави­симого депутата Народной палаты пришлось по 758 проиграв­ших, в то время как из представленных политическими парти­ями кандидатов выигрывал каждый третий. Аналогичным образом из упомянутых 758 оставшихся в проигрыше незави­симых 749 потеряли свой избирательный залог, притом что из поддерживаемых партиями неизбранных кандидатов залог не был возвращен лишь одному из трех*. Этим объясняется факт, что в числе независимых чаще всего оказываются состоятель­ные люди.

* См.: Singh L. P. Electoral Reform. Problems and Suggested Solutions. N. D., 1986. P. 75.    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Организация выборов
Подготовка выборов в Парламент и легислатуры штатов, а также на должность Президента и Вице-президента, руко­водство и контроль за составлением списков избирателей и проведением всех выборов осуществляются Избирательной комиссией, которая назначается Президентом. По утвержде­нию индийских юристов, эта Комиссия независима от испол­нительной власти и правящей партии*. Однако, учитывая обязанность Президента назначать такую Комиссию по совету Пре­мьер-министра, являющегося лидером находящейся у власти партии, эта независимость представляется весьма относительной.

* См., например: BasuD. D. Op. cit. P. 335—336.Избирательная комиссия состоит из главного комиссара (председателя Избирательной комиссии) и других комиссаров, число которых определяется Президентом. Несмотря на пред­ложения общественности и резолюцию объединенного комите­та обеих палат Парламента о желательности изменения изби­рательного законодательства (1972 г.), в частности расширения состава Избирательной комиссии, она по-прежнему состоит из одного главного комиссара*. Для оказания помощи Избиратель­ной комиссии в осуществлении возложенных на нее функций перед каждыми всеобщими выборами в Народную палату и в законодательное собрание каждого штата, а также перед вы­борами в законодательные советы штатов Президент после консультации с Избирательной комиссией может также назна­чить региональных комиссаров по выборам. Председатель Из­бирательной комиссии освобождается от должности в том же порядке, что и члены Верховного суда, о чем мы скажем в сле­дующем параграфе.

* См.: Singh L.P. Op. cit. P. 12—13.

Закон о народном представительстве 1951 г. предусматри­вает создание специального механизма для организации и про­ведения выборов. Надзор за организацией и процедурой выбо­ров в каждом штате осуществляет главный чиновник по про­ведению выборов. Он подчиняется Избирательной комиссии и в свою очередь руководит деятельностью районных чиновников по проведению выборов. Для каждого избирательного округа предусмотрены должности государственного чиновника по кон­тролю за выборами и его помощников. Все перечисленные дол­жностные лица назначаются Избирательной комиссией после консультаций с Правительством. Районный чиновник по про­ведению выборов должен с согласия Избирательной комиссии обеспечить необходимое число избирательных участков и назначить в каждом из них председателя и других чиновников по проведению выборов.

В Индии избирательные округа одномандатные. Они фор­мируются на основе Закона об определении избирательных округов 1972 г. Основную работу по делимитации (определе­нию) границ округов проводит назначаемая центральным пра­вительством комиссия по определению избирательных окру­гов. Она состоит из трех членов: двух судей Верховного суда или высших судов штатов и возглавляется по должности пред­седателем Избирательной комиссии. В обязанности комиссии входит пересмотр на основании результатов переписи населе­ния числа мест в Народной палате, общего числа мест в зако­нодательных собраниях штатов, деление каждого штата на округа для выборов в Народную палату и в законодательное собрание штата. Для помощи общенациональной комиссии по определению избирательных округов в каждом штате созда­ются группы по 10 человек, которые считаются ее ассоцииро­ванными членами.

Избирательные округа согласно закону должны представ­лять собой географически небольшие районы, с учетом их спе­цифических особенностей, а также сложившихся администра­тивных границ и их удобства для местного населения. Предпо­лагается, что один депутат должен избираться приблизительно одинаковым числом избирателей на всей территории страны, что, однако, далеко не всегда получается на практике. Да и сама Конституция предусматривает в ч. 2 ст. 81, что единая норма представительства не применяется к малонаселенным штатам, насчитывающим менее 6 млн. жителей.

Специфика избирательного права Индии состоит в том, что в соответствии со ст. 330 и 332 Конституции за социально отсталыми слоями населения временно резервируются места в Народной палате и законодательных собраниях штатов, дабы обеспечить им справедливое участие в политической жизни страны. Это прогрессивное по замыслу положение, к сожале­нию, нередко используется в своих интересах политиканами, спекулирующими на крайней отсталости и фанатизме признан­ных отсталыми каст и племен, общая численность которых, по примерным подсчетам, приближается к 115 млн. человек. Со­гласно ст. 82 Конституции территории избирательных округов после каждой переписи населения должны пересматриваться. Однако 42-я поправка к Конституции, «заморозила» до пер­вой переписи, которая будет проведена после 2000 г., норму представительства, установленную по результатам переписи 1971 г. Это приводит на практике к снижению в законодатель­ных органах представительства территорий с растущей числен­ностью населения (главным образом беднейшего), чем наруша­ется принцип равного представительства.

Из-за различий в численности населения штаты очень по-разному представлены в Народной палате. Например, крупней­ший штат Уттар-Прадеш с населением свыше 111 млн. чело­век имеет 85 депутатов, а маленький штат Сикким, где проживают 316 тыс. человек, — только одного. Следовательно, для избрания депутата от Уттар-Прадеша требуется почти в четыре раза больше голосов, чем от Сиккима. В то же время нельзя не признать правомерность того факта, что каждый, даже самый маленький штат должен иметь своего представителя в Народ­ной палате Парламента. Аналогичным образом обстоит дело и в Совете штатов.

После опубликования приказы комиссии по определению избирательных округов приобретают силу закона и передаются в Народную палату Парламента или в законодательные собра­ния штатов для утверждения.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Избирательный процесс
О назначении всеобщих выборов в Народную палату объяв­ляется по рекомендации Избирательной комиссии приказом Президента о выборах. Этот приказ публикуется в «Офици­альной газете» не позднее чем за 6 месяцев до истечения пол­номочий действующего состава палаты. О назначении выборов в Совет штатов Президент на основании рекомендации Изби­рательной комиссии объявляет своим приказом о выборах, который публикуется в «Официальной газете» не раньше чем за три месяца до истечения срока, на который избраны члены Совета штатов, срок мандата которых истекает.

В том же порядке и в те же сроки (6 и 3 месяца соответ­ственно) в «Официальной газете» штата губернатор штата или администратор союзной территории публикует по рекоменда­ции все той же Избирательной комиссии приказом о выборах дату выборов в законодательное собрание или законодатель­ный совет легислатуры штата или союзной территории. После издания такого приказа Избирательная комиссия объявляет в «Официальной газете» о сроках выдвижения кандидатов (не позже семи дней после даты опубликования приказа). Сам день выборов назначается Избирательной комиссией через 30 дней после объявления дат выдвижения кандидатов. Чиновники по проведению выборов на разных уровнях доводят информацию о выборах в соответствии с указаниями Избирательной комис­сии и по своему усмотрению до кандидатов и избирателей.

Мы уже затрагивали такие стадии избирательного про­цесса, как регистрация избирателей и выдвижение кандида­тов. Повторяться не будем и перейдем к предвыборной агита­ционной кампании.

Трудно переоценить значение этой стадии избирательного процесса для исхода выборов. По мере падения роли таких юридических методов устранения нежелательных избирателей и кандидатов, как избирательные цензы, все более возрастает влияние идеологических форм воздействия на избирательный корпус, осуществляемых посредством предвыборной агитации и пропаганды в ходе избирательной кампании. Здесь действуют традиционные методы привлечения сторонников: предвыбор­ные собрания, митинги, демонстрации, распространение ли­стовок, афиш, плакатов, печатная пропаганда. Они дополня­ются такими мощными современными средствами массовой коммуникации, как кино, радио и телевидение.

Избирательная комиссия разработала схему, регламенти­рующую выступления политических партий по радио и теле­видению. В соответствии с этой схемой распределения эфирно­го времени каждая всеиндийская партия получила право на два выступления по 15 минут по радио и одно — по телеви­дению той же продолжительности. При этом порядок выступ­лений определяется жребием. Аналогичная возможность в рам­ках штатов была предоставлена региональным партиям. В вы­ступлениях запрещается критиковать дружественные Индии государства, подстрекать к насилию, провоцировать межкас­товые и межобщинные столкновения и т. д.*

* См. подробнее: Черкасов А. И. Институционализация политических партий Индии // Советское государство и право. 1986. № 12.Как и в высокоразвитых странах, такую регламентацию можно рассматривать как «прогрессивное явление, позволяю­щее в какой-то степени ослабить монополию богатых или правя­щих партий на использование мощных информационных кана­лов»*. К недостаткам установленных законодательством правил можно отнести то, что число партий, пользующихся правом на радио и телевидение в Индии, ограничивается национальны­ми партиями на федеральном уровне и партиями, признанны­ми в качестве региональных, — на уровне штатов. Регламен­тируя лишь два вышеуказанных средства массовой информа­ции, эта схема оставляет газетно-издательскую индустрию вне рамок контроля. Кроме того, ограничения по числу и времени передач не распространяются на главу государства, Прави­тельство и министров.

* Партии и выборы в капиталистическом государстве (практика 70-х г) М., 1980. С. 64.

Успех выступления политической партии на выборах в Индии в немалой степени зависит от того символа, который закрепляет за ней Избирательная комиссия в соответствии с инструкцией 1968 г. Предоставление символа является одно­временно актом признания политической партии, говорится в преамбуле этого акта. Поэтому для неграмотного на 2/3изби­рательного корпуса страны, в условиях усиления внешней схожести предвыборных манифестов основных партий, наблю­давшегося в последнее время, привлекательный избиратель­ный символ может стать чуть ли не единственным средством, позволяющим отличить одну партию от другой, и последним аргументом, способным повлиять на окончательный выбор из­бирателя. Оценивая поведение избирателей, автор моногра­фии о выборах в Индии Р. П. Бхалла отмечает, что они неред­ко отдают свои голоса «не столько за конкретную политичес­кую партию, сколько за знакомый, импонирующий им символ»*. Неудивительно, что возвращение ИНК(И) традиционного сим­вола ИНК (корова с теленком) в 1980 г. рассматривалось как важная политическая победа. Важность предоставляемых сим­волов состоит еще и в том, что они могут иметь религиозное значение или кастовую окраску, что очень существенно для национальной психологии населяющих Индию народов.

* Bhalla R. P. Elections in India (1952—1972). N. D., 1973. P. 83.

Правила поведения партий, выработанные Избиратель­ной комиссией на основе избирательного законодательства* в традиционном для демократических стран ключе, детально рег­ламентировали этику предвыборных баталий претендентов. Следуя положениям Закона о народном представительстве 1951 г. и Уголовного кодекса, запрещены различные противозакон­ные действия и махинации, агитация в радиусе 100 м от изби­рательного участка, а также проведение предвыборных ми­тингов в течение суток, предшествующих дню выборов.

* См.: Bhardwaj R. K. Democracy in India. N. D., 1980. P. 145—147.

Чрезвычайно важен вопрос о финансировании избиратель­ной кампании. По признанию А. С. Наранга, «ни одна полити­ческая партия не может удержаться у власти в Индии без поддержки крупных монополий. Избирательные расходы дос­тигли в стране невероятных размеров»*. В разные периоды финансирование партий осуществлялось по-разному. Так, с 1956 г. финансирование партий основывалось на Законе о компани­ях, позволявшем частным компаниям передавать на нужды партий не больше 25 тыс. рупий, или до 5% чистой прибыли ежегодно. В 1968 г. Парламент запретил финансирование по­литических партий, а годом позже установил уголовное пре­следование за это преступление.

* Narang A. S. Indian Government and Politics. N. D., 1985. P. 123.Поскольку даже в периоды разрешения финансирования политических партий 80% составляли так называемые черные деньги*, такие запреты привели лишь к еще более тщатель­ному сокрытию связей монополий с партиями**. В 1985 г. запрет на финансирование партий частными компаниями был отме­нен, хотя они были обязаны отчитываться перед соответству­ющими государственными органами об источниках своих фи­нансовых поступлений. Подобная практика вполне соответствует естественному ходу экономического и политического развития Индии.

* См.: Kochanek S. A. Business and Politics in India. Berkeley, 1974. P. 235.

** См.: Kant K. Black Money and Electoral Reform // Towards Free and Fair Elections. N. D., 1975. P. 48.

В Индии жестко контролируются финансовые поступле­ния в фонды политических партий и организаций из-за рубежа. Зарубежные финансовые поступления осуществляются только через банк и регистрируются в министерстве внутренних дел.

Чтобы избежать затрат слишком больших средств на вы­боры в молодой развивающейся стране, законом формально определен максимум избирательных расходов на кандидата. Для кандидатов от разных штатов и союзных территорий Пра­вилами о проведении выборов 1961 г. установлен различный максимум расходов на выборы в Народную палату и законода­тельные собрания. Каждый кандидат в депутаты или его из­бирательный агент обязан вести строгий учет избирательных расходов и представлять его районному чиновнику по выборам. Однако значение этого положения не столь велико, поскольку основные расходы по финансированию избирательной кампа­нии несет не столько кандидат, сколько политическая партия, которую он представляет. Становится понятным, что наблюда­ющаяся в Индии тенденция к взвинчиванию затрат на проведение избирательной кампании больше устраивает именно те партии, которые имеют значительные финансовые возможности.

Закон предусматривает тайное голосование, для чего в каждом избирательном участке устанавливаются кабины для голосования. Однако, как и в Великобритании, производится нумерация бюллетеней и корешков к ним. На корешке чинов­ник по выборам проставляет номер, под которым фамилия избирателя располагается в избирательном списке. Это позво­ляет без труда устанавливать, за кого голосовал избиратель. Избирателям заблаговременно выдаются удостоверения за подписью чиновника по выборам, на основании которых им предоставляются избирательные бюллетени. Избиратель дол­жен заполнить бюллетень и опустить его в урну, на которой помещен символ партии. Во избежание попытки повторного голосования один из пальцев проголосовавшего избирателя окрашивается несмываемой краской. За физически неспособно­го, слепого или неграмотного избирателя голосование осуще­ствляется чиновником по выборам. Учитывая многомиллионные массы неграмотных в Индии, можно признать, что эта деталь немаловажна для исхода выборов.

В соответствии с Законом о народном представительстве 1951 г. при голосовании предусмотрено присутствие на изби­рательном участке представителей полиции и местных влас­тей, которые в случае необходимости могут опознать личность избирателя.

Избирательные баталии чреваты столкновениями по самым различным мотивам. Поэтому в период выборов армия и полиция, в том числе специализированные подразделения центральной резервной полиции, которые практически могут перебрасываться в любую часть страны, находятся в постоян­ной готовности для обеспечения порядка. Контингенты ассам­ских стрелков помимо охраны границ помогают правитель­ствам штатов и союзных территорий, в которых они дислоци­рованы, в поддержании порядка при проведении выборов. В целом, учитывая практическую роль армии и полиции в пери­од выборов, можно признать, что их деятельность в опреде­ленной степени препятствует развитию в стране дестабилизи­рующих тенденций, способствует локализации дезинтеграционных процессов, помогает осуществлять избирательный процесс в рамках либерального режима, поддерживая и сохраняя его.

Многие крупные предприниматели создают свои собствен­ные полувоенные формирования охраны. Они являются весь­ма заметной силой и вместе с военизированными группами молодых людей (чаще всего вооруженных палками), которые организуются политическими партиями, используются в пери­од выборов для демонстрации «решимости» партии, ее способ­ности к самообороне, а также для оказания психологического давления на противников и избирателей.

В некоторых деревнях крупные земельные собственники применяют экономическое, моральное, физическое насилие, а иногда прибегают к услугам вооруженных банд наемников, что­бы заставить батраков, издольщиков и беднейших крестьян голосовать по их указанию или не допустить их к голосованию вообще. Провокации и массовые беспорядки подчас используют­ся в период проведения выборов для искажения их результатов. Нередко на ход избирательной борьбы и политическую ситуа­цию в стране пытаются оказать воздействие внешние силы.

Выборы в Народную палату и в нижние или единственные палаты легислатур штатов осуществляются по мажоритарной системе относительного большинства, в соответствии с ко­торой победившим по данному избирательному округу счита­ется тот кандидат, который набрал больше голосов, чем каж­дый из его противников в отдельности, независимо от того, превышает это большинство половину избирателей или нет. Если в избирательном округе баллотируется единственный кандидат, он считается избранным без голосования. Эта изби­рательная система более удобна для крупных и организован­ных общенациональных партий, обладающих серьезной финан­совой поддержкой. Она может обеспечить победу на выборах даже в случае, когда за партию проголосует значительно мень­ше половины избирателей. ИНК на выборах в Народную пала­ту за весь период независимого развития страны (кроме про­игрыша в 1977 г. и в 1989 г., а также значительного отрыва от соперников в 1984 г.) получал абсолютное большинство мест, набирая лишь около 1/4 голосов всего электората. Эта цифра объясняется еще и традиционно высоким уровнем абсентеиз­ма, колебавшимся между 53% в 1952 г. и 37% в 1984 г.

Мажоритарная избирательная система в Индии создала ситуацию, при которой партия, собравшая по стране или штату меньшинство голосов, может получить большинство мест в со­ответствующей палате.

Немалый интерес представляет вопрос о разрешении изби­рательно-правовых споров. Они возникают в связи с соблюде­нием процедуры выборов, объявлением кандидатов неизбранны­ми, проверкой законности избрания кандидатов, дисквалифи­цированных по тем или иным основаниям, и т. д. Единственной инстанцией, в которой окончательно разрешаются споры, отно­сящиеся к выборам Президента и Вице-президента, является Верховный суд (ст. 71 Конституции).

Вопросы образования избирательных округов и распреде­ления мест в законодательных органах изъяты из юрисдикции судов. Для решения других вопросов, связанных с выборами, в том числе Премьер-министра и спикера Народной палаты, ст. 329 Конституции предусматривает особую процедуру подачи избирательной петиции (election petition).

Подробно вопросы разрешения избирательных споров рег­ламентируются в Законе о народном представительстве 1951 г. Избирательная петиция принимается лишь одновременно с залогом в 2 тыс. рупий, призванным гарантировать оплату су­дебных издержек. В процессе рассмотрения петиции сумма за­лога может быть увеличена решением высокого суда штата. Петиция о выборах рассматривается высоким судом штата, а апелляционной инстанцией по этим делам является Верхов­ный суд.

Свои особенности имеют выборы Совета штатов и верхнихпалатлегислатур штатов, которые являются косвенными.

Из 250 членов Совета штатов — верхней палаты индий­ского Парламента 238 суть представители штатов и союзных территорий. Оставшиеся 12 назначаются Президентом из чис­ла лиц, имеющих особые заслуги в области литературы, на­уки, искусства или общественной деятельности (ст. 80 Консти­туции). Представители штатов избираются выборными члена­ми законодательных собраний штатов, а представители союзных территорий отбираются в порядке, предусмотренном законом. Совет штатов обновляется на 1/3 каждые два года. Члены этой палаты избираются по системе пропорционального предста­вительства посредством единственного передаваемого голоса. Суть этой системы изложена в п. 13 § 4 гл. VII Общей части учебника. Напомним, что при этой системе, голосуя за кон­кретного кандидата, выборщик одновременно может указать и на другого или других кандидатов, которым он желал бы передать свой голос в случае, если наиболее предпочитаемый им кандидат и без него наберет достаточное число голосов или будет забаллотирован. При этом у каждого выборщика учи­тывается только один голос. Такая система более удобна для крупных политических партий.

Выборные места в Совете, штатов распределяются соглас­но приложению IV к Конституции не поровну между штатами, но и не строго пропорционально численности их населения. Наиболее малочисленным штатам предоставляются некоторые преимущества, что весьма справедливо, поскольку при строгом соблюдении принципа пропорциональности они вообще мог­ли остаться без своих представителей в верхней палате Парла­мента. Число депутатов, избираемых в Совет штатов, варьиру­ется от одного (штат Сикким) до 34 (штат Уттар-Прадеш).

Выборы в легислатуры штатов имеют как сходные черты с выборами в федеральный Парламент, так и специфические. Нижние палаты — законодательные собрания штатов могут иметь численность от 60 до 500 депутатов (ч. 1 ст. 170). Они избираются прямым голосованием населением штата сроком на пять лет. Определенное число мест резервируется в соответ­ствии со ст. 332 Конституции за представителями отсталых в социально-экономическом отношении каст и племен.

Верхние палаты — законодательные советы штатов избира­ются по системе единственного передаваемого голоса в соответ­ствии со следующим сложным принципом: 1/3 всех членов совета избирается законодательным собранием штата; 1/3— муници­пальными органами; 1/12— выпускниками университетов, более трех лет назад завершившими обучение; 1/12— преподавателя­ми высшей и средней школы с не менее чем трехлетним стажем работы, а 1/6назначается губернаторами из числа лиц, имею­щих особые познания в области науки, литературы, искусства, кооперативного движения или общественной деятельности. Об­щее число членов законодательного совета штата, как правило, должно быть более 40 человек, но не более 1/4числа членов законодательного собрания этого штата. Каждые два года состав законодательного совета обновляется на 1/3, что обеспечивает определенную преемственность и постоянство работы этого ме­нее демократического по способу формирования, составу и ха­рактеру деятельности органа.

В настоящее время дискутируется вопрос о реформе из­бирательного права, в том числе о переходе к пропорциональ­ной избирательной системе.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 5. Государственные органы Союза 1. Парламент
Учитывая, что по форме правления Индия — парламен­тарная республика, мы начинаем рассмотрение системы союз­ных государственных органов с Парламента, хотя в Конститу­ции регулирование этой системы начинается с органов испол­нительной власти, что, видимо, не случайно.

Индийский Парламент, подобно британскому, состоит из трех частей: Президента, Совета штатов и Народной палаты (ст. 79 Конституции). Предполагается, что Народная (нижняя) палата (Лок сабха) выражает интересы федерации в целом, а верхняя палата — Совет штатов (Раджья сабха) представляет в Парламенте субъектов федерации.

КомпетенцияПарламента в Конституции целостным образом не описана. Лишь в ряде статей содержатся указания на более подробное регулирование соответствующего вопроса законом Парламента. Это вообще типично для вестминстер­ской модели, которая исходит из того, что Парламент может рассматривать и разрешать любой вопрос государственной жизни. В то же время Конституция предусматривает, что ряд вопросов может решаться лишь путем издания Парламентом закона или на основе такого закона. Совокупность конституци­онных норм, содержащих такие положения, можно считать компетенцией Парламента, но она не исчерпывается этими нормами. Естественно, индийский Парламент, как и любой другой парламент, достойный этого имени, осуществляет функции нормотворчества, прежде всего законодательства, верховного распоряжения государственными финансами и конт­роля за исполнительной властью. Соответственно вопросы го­сударственной жизни он решает путем реализации указанных функций.

Формирование.Обе палаты состоят в основном из срав­нительно богатых, образованных людей, обычно принадлежа­щих к высшим кастам. Общее число депутатов Народной па­латы не должно превышать 530 представителей, избираемых прямыми выборами по территориальным избирательным ок­ругам в штатах, плюс 20 представителей, избираемых в соот­ветствии с союзным законом в союзных территориях (ст. 81). Кроме того, Президент может назначить в состав палаты двух представителей англо-индийской общины, если сочтет, что их представительство недостаточно (ст. 331). Причем из общего числа мест в палате за наиболее отсталыми слоями населе­ния, известными в Индии как списочные, или зарегистриро­ванные, племена и касты, резервируются соответственно 38 и 78 мест. Это говорит о стремлении представить упомянутые группы населения в высших органах законодательной власти, что, несомненно, является прогрессивным. 51-я поправка к Кон­ституции предусмотрела особое представительство зарегист­рированных племен, проживающих в автономных округах штата Ассам, пропорционально их доле в населении округа. Консти­туция в ст. 334 первоначально установила, что такое специ­альное представительство зарегистрированных каст и племен, а также англо-индийской общины прекратится через 10 лет, но затем этот срок неоднократно продлевался, а принятая в 1999 г. 79-я поправка продлила его с 50 до 60 лет.

О формировании Совета штатов мы рассказали чуть выше — в п. 4 § 4.

Срок полномочий Народной палаты составляет пять лет и течет со дня ее первого заседания. Истечение срока равно­значно роспуску палаты. Если же срок полномочий палаты истекает во время действия прокламации о чрезвычайном по­ложении, он продлевается законом не более чем на один год каждый раз и в любом случае должен завершиться не по­зднее чем через 6 месяцев по прекращении действия прокла­мации. Палата может быть распущена Президентом досрочно с назначением новых выборов. В отличие от Народной палаты Совет штатов не может быть распущен.

Организация. Двухпалатная структура индийского Парламента характеризуется слабым типом верхней палаты. Круг ведения обеих палат в принципе одинаков.

Каждая палата имеет своих должностныхлиц.

Председателем Совета штатов является по должности Вице-президент Индии. Из своего состава палата выбирает заместителя председателя, которого может после предупреж­дения не менее чем за 14 дней сместить решением большин­ства своего фактического состава. Вице-президент или заме­ститель председателя Совета штатов не могут председатель­ствовать на заседании палаты, на котором рассматривается вопрос об их смещении с должности. Вице-президент может в таком случае выступать на заседании палаты, но не может голосовать.

Народная палата избирает из своего состава спикера и его заместителя. Смещение их производится в том же порядке, что и смещение руководящих должностных лиц Совета шта­тов, с той лишь разницей, что спикер вправе голосовать по первой инстанции по вопросу о своем смещении. Если Народ­ная палата распущена, спикер сохраняет полномочия до пер­вого заседания новоизбранной палаты.

Каждая палата имеет свой секретариат, причем палаты могут учреждать должности, носители которых обслуживают обе палаты. Статус аппарата палат и его должностных лиц регулируется законом, однако Президент может после кон­сультации с председателями палат издавать по этому вопросу правила, имеющие ту же силу, что и закон. Хотя такое пол­номочие Президента и выглядит несколько странно, приходится вспомнить, что индийский Президент — не только орган исполнительной власти, но и часть Парламента.

Статус парламентариев. Им запрещено совмещать мандат в обеих палатах Парламента, а также в Парламенте и в палате легислатуры штата. Если парламентарий без разре­шения палаты отсутствует на ее заседаниях в течение 60 дней, палата может объявить его мандат вакантным. В этот срок не включаются периоды, когда заседания палат были отложены или отсрочены более чем на четыре последующих дня. Член любой палаты Парламента может подать председателю пала­ты собственноручное заявление об отставке, и если председа­тель это заявление принял, мандат становится вакантным. От­казать в принятии заявления председатель палаты может лишь, если получит и проверит информацию о том, что заявление не было добровольным или подлинным.

Парламентарий подлежит дисквалификации и теряет ман­дат, если:

— занимает оплачиваемую должность на службе Прави­тельства Индии или штата, иную чем должность министра или другая, не влекущая в силу закона дисквалификации;

— объявлен компетентным судом душевнобольным;

— является банкротом, не восстановленным в правах;

— не состоит в гражданстве Индии или добровольно при­нял гражданство иностранного государства либо любым обра­зом признал лояльность или верность иностранному государству;

— дисквалифицирован законом или на основе закона.

Споры относительно дисквалификации по этим основани­ям окончательно разрешаются Президентом, который перед принятием решения запрашивает заключение Избирательной комиссии и решает в соответствии с ее заключением.

В 1985 г. 42-й поправкой в Конституцию было включено X приложение, предусмотревшее дисквалификацию на осно­вании дефекции (отступничества). Согласно этому приложе­нию член палаты (это относится и к членам палат легислатур штатов), избранный как член политической партии либо при­соединившийся к ней после избрания, дисквалифицируется, если добровольно отказался от членства в этой партии либо голосует или воздерживается от голосования в палате вопреки указаниям партии и без ее предварительного разрешения и такое поведение не прощено ему в течение последующих 15 дней. То же относится к назначенным парламентариям, со­стоявшим в партии на дату назначения или вступившими в нее в течение шести месяцев после принесения присяги. Дисквалификация не имеет места, если парламентарий принад­лежит к группировке, составляющей не менее 1/3 представи­тельства партии в палате и отколовшейся от первоначальной партии с образованием самостоятельной партии. Она также не имеет места в случае слияния партий, если парламентарий не поддержал такое слияние. Дисквалификации не подлежат пар­ламентарии, избранные на руководящие должности в палате, если непосредственно перед избранием или в силу избрания отказались от членства в партии, даже если, перестав быть должностными лицами палаты, не восстановились в партии. Спо­ры относительно дисквалификации окончательно разрешаются председателями палат, а если спор касается самого председа­теля, то специально избранным палатой ее членом. Суды в данных делах юрисдикции не имеют.

Согласно Конституции и регламентарным положениям в Парламенте гарантируется свобода слова. Ни один парламента­рий не должен привлекаться к судебной ответственности за свои высказывания и голосование в Парламенте или парламентском комитете, равно как никто не подлежит ответственности за публикацию палатой или с ее разрешения любого отчета, до­кумента, сведений о голосовании или ходе заседаний.

Жалованье и денежное содержание парламентариев оп­ределяется законом.

В зависимости от партийной принадлежности члены обе­их палат группируются по партийным фракциям. Каждая из них имеет своего лидера и «кнутов» — партийных организа­торов, обеспечивающих партийную дисциплину, явку на засе­дания палат, в которых фракция заинтересована, и единооб­разное голосование.

Общая процедура. Согласно ст. 85 Конституции Президент время от времени созывает каждую палату Парла­мента на сессию, устанавливая для этого время и место, с тем чтобы интервал между последним заседанием предыдущей сес­сии и первым заседанием новой не превышал 6 месяцев. Он может также отсрочить заседания одной из палат или обеих, равно как и распустить Народную палату, причем Конститу­ция не устанавливает для этого никаких ограничений.

Кворум в каждой из палат составляет 1/10всего состава палаты. Заседания действительны и в случае отсутствия ка­ких-либо парламентариев, а также в случае если в голосова­нии приняло участие неуправомоченное лицо. Все вопросы на заседаниях палат или совместном заседании обеих палат реша­ются большинством присутствующих и голосующих их членов, причем председательствующий на заседании участия в голосо­вании не принимает, кроме случаев разделения голосов поров­ну, когда его голос имеет решающее значение.

Заседания ведутся на языке хинди или английском, одна­ко председательствующий может разрешить парламентарию, плохо владеющему этими языками, выступать на его родном языке. Первоначально предполагалось, что английский язык будет использоваться для официальных целей в Индии в тече­ние 15 лет, после чего его должны были заменить хинди и другие национальные языки этой страны. Однако сложные процессы развития языков и наций трудно уложить в жест­кие рамки прогнозов. Поэтому Закон 1963 г. об официальном языке с поправками 1968 г. предусмотрел возможность использо­вания английского языка для официальных целей Союза (фор­мально вкачестве дополнительного) на неопределенное время. Как показала практика, позитивные сдвиги в замене англий­ского языка хинди и другими местными языками имеются, хотя происходят не так быстро и просто, как рассчитывали разработчики текста Конституции.

Действительность заседаний, соблюдение процедуры, дей­ствия парламентариев или парламентских чиновников по осу­ществлению их полномочий не подлежат судебному контролю.

Законодательный процесс. Билль (законопроект) вносится в любую палату, однако денежные и другие финан­совые билли вносятся только в Народную палату. Денежным биллем считается такой, который содержит только положе­ния, предусматривающие:

— установление, отмену, изменение или регулирование какого-либо налога либо прощение недоимок по нему;

— регулирование денежного займа, или дачу гарантии Правительством Индии, или изменение закона с учетом любого финансового обязательства, которое Правительство Индии при­няло или должно принять на себя;

— хранение Консолидированного фонда или Фонда не­предвиденных расходов Индии, внесение денег в эти фонды или изъятие денег из них;

— ассигнование денег из Консолидированного фонда Индии;

— отнесение любого расхода на счет Консолидированно­го фонда Индии или увеличение суммы такого расхода;

— поступление денег на счет Консолидированного фонда Индии или на публичный счет Индии, или хранение или вы­деление таких денег, или аудит счетов Союза или штата;

— любой вопрос, относящийся к изложенным.

Сомнения относительно денежного характера билля раз­решаются спикером Народной палаты.

Билль проходит в каждой из палат три чтения и считает­ся прошедшим обе палаты, если они выразили согласие с его текстом. Прохождение билля не прерывается в случае отсрочки заседаний палат. В случае роспуска Народной палаты прохож­дение билля, не одобренного ею, в Совете штатов не преры­вается. Напротив, работа над биллями, находившимися в Народ­ной палате на момент ее роспуска или одобренными ею и на­ходившимися в Совете штатов, прекращается.

Если одобренный одной палатой билль (не денежный) от­клонен другой палатой, либо палаты не пришли к согласию относительно поправок к биллю, либо другая палата не при­няла одобренный одной палатой билль в течение более 6 ме­сяцев, Президент может, если не имел места роспуск Народ­ной палаты, направить палатам послание, если они заседают, или публично объявить, если они не заседают, о своем наме­рении собрать их на совместное заседание для обсуждения и голосования билля. После этого палаты уже не могут работать над биллем, пока Президент не созовет их на совместное за­седание, причем такое заседание имеет место даже в случае, если после упомянутого обращения Президента Народная па­лата была распущена.

На совместном заседании билль с возможными поправка­ми принимается большинством от общего числа членов обеих палат, присутствующих и голосующих, после чего считается прошедшим обе палаты. При этом в билль нельзя вносить по­правки, кроме тех, которые послужили причиной отклонения его одной из палат или которые относятся к вопросам, выз­вавшим расхождение между палатами. Председательствует на совместном заседании спикер Народной палаты.

Прошедший обе палаты билль направляется Президенту, который либо объявляет о своем согласии с ним, либо отка­зывает в согласии и, если билль не денежный, возвращает его в Парламент с просьбой пересмотреть билль в целом или от­дельные его положения и предлагаемые поправки. В резуль­тате повторного рассмотрения палаты могут принять билль с поправками Президента или без них, но в любом случае Пре­зидент уже не может отказать в согласии.

Для прохождения в парламенте финансового законода­тельства предусмотрен особый порядок. Принятый Народной палатой финансовый билль направляется в Совет штатов. Вер­хняя палата обязана в течение 14 дней возвратить его со своими рекомендациями. При этом Совет штатов не может ни отклонять, ни изменять законопроект. После решения Народной палаты о принятии или отклонении рекомендаций Совета шта­тов законопроект передается на подпись Президенту. Получив одобрение Президента, законопроект становится законом.

Парламентский контроль. Народная палата осуществляет контроль над Правительством, которое несет перед ним коллективную ответственность. Эта функция может осуще­ствляться посредством использования депутатами Народной палаты права запроса, права обсуждения политики Правитель­ства, а также возможного вотума недоверия Правительству.

Что касается финансового контроля, то доклад Ревизо­ра — генерального аудитора Индии, выступающего хранителем государственной казны (см. о нем ниже — в п. 6), о проверке финансовых отчетов Союза Президент передает каждой из па­лат Парламента. Этот доклад поступает в Комиссию Народной палаты по бюджетной отчетности, в которую входят 15 ее членов и 7 членов Совета штатов. Комиссия представляет Народ­ной палате предложения по принятию соответствующих мер.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Президент Индии
Президент Индии избирается сроком на пять лет тайным голосованием по системе единственного передаваемого голо­са особой избирательной коллегией, состоящей из выборных членов обеих палат Парламента и выборных членов легислатур штатов. 70-й поправкой 1992 г. в эту коллегию были включены избираемые депутаты легислатур национальной столичной тер­ритории Дели и союзной территории Пондичерри. Такой поря­док как бы уравнивает влияние, которое может быть оказано на выборы главы государства центральным Парламентом и за­конодательными органами всех штатов.

Этот факт используется индийскими государствоведами для обоснования вывода, что Президент одновременно пред­ставляет как весь народ в целом, так и население различных штатов*. Каждому члену легислатуры штата предоставляется число голосов, равное частному от деления числа жителей штата на количество выборных членов легислатуры этого шта­та. Если мы возьмем общее число голосов, принадлежащих выборщикам от штатов, и разделим на количество выборных членов Парламента, то получим число голосов, которым будет обладать каждый выборный член центрального Парламента.

* Такого мнения придерживаются Д. Д. Басу, Д. К. Сингх, В. И. Шукла и др. См.: Basu D. D. Op. cit. P. 159; Singh D. K., Shukla's V. N. Constitution of India. P. 230.Косвенные выборы Президента вполне согласуются с той номинальной в основе своей ролью, которую он играет в реаль­ном руководстве страной, что отмечалось еще в документах Учредительного собрания при разработке проекта Конституции*.

* Constituent Assembly Debates. Vol. IV. N. D., 1952. P. 734, 846.

Президентом может быть избран гражданин Индии, дос­тигший 35-летнего возраста и отвечающий требованиям, предъяв­ляемым к депутатам Народной палаты. Президент не должен занимать оплачиваемую должность в Правительстве Индии или штата или в подконтрольных им органах, а также быть чле­ном Парламента или легислатуры штата либо вообще зани­мать какую-либо оплачиваемую должность. Он может переиз­бираться неоднократно. Выборы должны проводиться до исте­чения срока полномочий Президента, а в случае досрочной вакансии его должности новый Президент должен быть из­бран не позднее чем через шесть месяцев на полный срок.

Споры, связанные с выборами Президента, окончательно разрешаются Верховным судом. Если выборы будут признаны недействительными, все акты лица, исполнявшего должность Президента на основании этих выборов, считаются ничтожными.

Президент Индии является главой государства и формаль­но наделен исполнительной властью, которую осуществляет непосредственно или через должностных лиц, подчиненных ему согласно Конституции (ст. 58). Однако, в соответствии с 42-й и 44-й поправками к Конституции, он обязан следовать советам Правительства (Совета министров), причем даже в том случае, если безуспешно попросит Совет министров пересмотреть дан­ный ему совет (ст. 74). В результате практически все основные полномочия Президента осуществляются по решению Совета министров, а зачастую — только Премьер-министра.

Президент назначает Правительство, созывает и закрывает сессии Парламента, может их отсрочивать, собирает, как от­мечалось, обе палаты для разрешения разногласий между ними, может досрочно распускать Народную палату.

Он имеет большие законодательные полномочия. Мы уже упоминали о его праве вето в отношении прошедших через Парламент законов, причем вето может касаться не закона в целом, а отдельных его положений. Некоторые билли могут вноситься в Парламент или легислатуру штата только с согласия Президента. Глава государства промульгирует законы. Указы (ordinances) Президента, издаваемые в период между сесси­ями Парламента, имеют силу закона (ч. 2 ст. 123). Правда, если в течение шести недель с начала ближайшей сессии Парламен­та эти указы не будут утверждены или будут отклонены ре­золюциями палат, они теряют силу.

Глава государства обладает правом объявления чрезвычай­ного положения (ст. 352), введения президентского правления в штатах (ст. 356) и объявления чрезвычайного положения в области финансов (ст. 360).

В соответствии с Конституцией Президент формально яв­ляется носителем исполнительной власти (ст. 53), главнокоман­дующим Вооруженными силами, неотъемлемой составной ча­стью Парламента. Он назначает членов Совета министров, гу­бернаторов штатов, главного судью и других членов Верховного суда и высших судов штатов, Генерального атторнея, Гене­рального аудитора и многих других высших государственных служащих. Он обладает правом помилования. Во внешнеполи­тических отношениях Президент осуществляет представитель­ские функции. В отличие от Великобритании, акты главы го­сударства в Индии не требуют контрасигнатуры в качестве необходимого условия их действительности.

За нарушения Конституции Президент может быть под­вергнут процедуре импичмента (ст. 61). Инициатива преследо­вания Президента принадлежит любой из палат. Соответству­ющая резолюция может быть принята палатой не ранее чем через 14 дней после письменного уведомления о намерении ее внести, подписанного по крайней мере 1/4общего числа членов палаты. Для принятия резолюции требуются голоса не менее 2/3общего числа членов палаты. В этом случае другая палата проводит расследование, причем Президент может явить­ся и быть представленным. Если резолюция, подтверждающая обвинение, поддержана 2/3состава второй палаты, Президент считается смещенным со своей должности.

Вице-президент избирается сроком на пять лет тайным голосованием специальной коллегией выборщиков, состоящей из членов обеих палат Парламента, созванных на совместное заседание, по системе пропорционального представительства на основе единственного передаваемого голоса (ч. 1 ст. 66). Вице-президент не может занимать оплачиваемую должность в органах Правительства Индии или штата. Вице-президентом может стать гражданин старше 35 лет, обладающий квалифи­кацией, необходимой для избрания в качестве члена Совета штатов, поскольку по должности является председателем этой палаты Парламента. Вице-президент замещает Президента в периоды его отсутствия, болезни или в случае вакантности должности Президента до избрания нового главы государства. Вице-президент может быть смещен со своей должности реше­нием Совета штатов, принятым большинством его имеющих­ся членов.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Совет министров
Ведущую роль в практическом осуществлении государ­ственной власти в Индии играет Совет министров — коллек­тивный орган исполнительной власти, состоящий из Премьер-министра и министров, назначаемых Президентом страны, причем министры назначаются по совету Премьер-министра. В соответствии с конституционным обычаем Президент обязан назначить Премьер-министром лидера партии, победившей на выборах в Народную палату. Премьер-министр формирует Правительство из руководящих деятелей фракции большин­ства в нижней палате Парламента. Он распределяет министер­ские портфели и определяет функции и полномочия министров (ч. 1 ст. 75). Формируя Правительство, Премьер-министр стре­мится к тому, чтобы в нем были представлены основные на­циональности, религиозные общины, касты, крупнейшие шта­ты и т. д. В случае необходимости формирования коалиционно­го правительства учитывается специфика партнеров ведущей партии по коалиции. Несмотря на кажущуюся пестроту соста­ва Правительства, большинство его членов принадлежат к выс­шим кастам индийского общества. Члены Совета министров дол­жны быть членами Парламента, и если министр назначен не из числа парламентариев, ему нужно в течение шести меся­цев избраться в Парламент, ибо в противном случае он утра­тит свою должность.

Премьер-министр может с одобрения Президента изме­нять состав Правительства и увольнять министров. Формаль­но министры находятся в должности, «пока это угодно Прези­денту» (during the pleasure of the President), но фактически — пока угодно Премьер-министру.

В годы независимости происходил процесс персонализации власти в руках Премьер-министра, пиком чего стали 42-я и 44-я поправки, приведшие к конституционному оформлению это­го процесса и институционализации Кабинета. В результате сложилось явление, которое по аналогии с термином «президенциализм» можно назвать «премьер-министериализмом» (или, как метко отметил профессор X. Радж, «премьер-мини­стерская форма правления»*), с тем лишь отличием, что вме­сто концентрации власти в руках главы государства суперпре­зидентской республики, она почти с тем же эффектом оказа­лась в руках главы Правительства парламентарной республики. Правда, расстановка сил, сложившаяся после выборов 1989 г., привела к некоторому ослаблению реальной власти главы ко­алиционного правительства меньшинства В. П. Сингха, а впос­ледствии Нарасимхи Рао, о чем говорит даже появление долж­ности заместителя Премьер-министра. Приход в 1998 г. к власти коалиционного правительства, возглавляемого Премьер-мини­стром Аталом Бихари Ваджпаи (БДП), лишь продолжил эту тенденцию и усилил зависимость ведущей партии коалиции от ее союзников.

* Raj H. Rethinking Presidency and Parliament in India. N. D., 1989. P. 50.

Совет министров ответствен перед Народной палатой и в случае выражения последней вотума недоверия может быть уволен в отставку Президентом. Однако Президент по совету Премьер-министра может в этом случае досрочно распустить нижнюю палату.

В Совете министров насчитываются 50—60 членов, одна­ко Совет министров очень редко собирается в полном составе. Все вопросы руководства страной решаются Кабинетом — узким составом Правительства, куда входят 15—20 руководи­телей наиболее важных отраслей управления. Как Совет ми­нистров, так и Кабинет возглавляются Премьер-министром, который созывает на заседания эти органы и руководит их работой. Обычно решения принимаются с общего согласия без формального голосования. Большая часть работы Кабинета осу­ществляется через создаваемые внутри него специализирован­ные комитеты: по политическим вопросам, обороне, бюдже­ту, законодательству, экономической политике и интеграции, занятости, парламентским делам, новым назначениям и т. д.

Весьма существенную роль в деятельности Правительства играет секретариат — аппарат советников и помощников при главе Правительства.

Руководители менее важных ведомств, не являющиеся членами Кабинета, имеют ранг Государственных министров, Министры, не имеющие закрепленных за ними министерств и выполняющие отдельные важные поручения, называются министрами без портфеля. Они могут быть членами Кабинета. В Совет министров входят также заместители министров. Министерства контактируют с Парламентом через парламент­ских секретарей (специально уполномоченных заместителей министров — парламентариев).

Конституция не определяет конкретные функции и пол­номочия Правительства, но из обязанности Президента сле­довать советам последнего вытекает, что почти все, кроме чисто представительских, полномочия Президента осуществ­ляются Советом министров. Следовательно, исполнительная власть формально закрепленная за Президентом, на деле осу­ществляется Правительством. Почти всеми основными полно­мочиями Президента на практике пользуется Кабинет. Будучи сравнительно узким, оперативным и постоянно работающим органом, Кабинет во главе с Премьер-министром на деле осу­ществляет управление страной. Правительство превратилось в главный источник законодательной инициативы и оказывает определяющее влияние на весь законодательный процесс.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Генеральный атторней для Индии
Это юридический советник высших органов власти, преж­де всего Правительства, по своему статусу близкий к мини­стру. Он также выполняет другие обязанности юридического характера, которые могут быть поручены ему Президентом либо возложены на него Конституцией или законом. При осу­ществлении своих полномочий Генеральный атторней имеет право выступать в обеих палатах Парламента или в их комис­сиях без права голоса (ст. 88 Конституции), а также вправе присутствовать и выступать в любом суде страны.

Генеральный атторней для Индии назначается Президен­том из числа лиц, квалификация которых отвечает требовани­ям, предъявляемым к судьям Верховного суда. Он занимает свою должность, «пока это угодно Президенту», и в отличие от других высших должностных лиц, вознаграждение которых устанавливается законом, получает такое вознаграждение, «ка­кое Президент может определить».

Хотя в Конституции упоминается только Генеральный атторней, ему в помощь Правительство установило должно­сти Генерального солиситора и Дополнительного генерально­го солиситора с необходимым для их деятельности аппаратом. На практике оба эти должностных лица являются заместите­лями Генерального атторнея и выполняют те же функции, что и он. Права, обязанности и особенности деятельности этих трех должностных лиц подробно регулируются Правилами назначения и условиями службы аппарата Генерального атторнея, принятыми в 1961 г.* В каждом из штатов Индии функции, ана­логичные функциям Генерального атторнея, выполняет Гене­ральный адвокат штата (ст. 165).

* См.: Basu D. D. Commentary on the Constitution of India. 6lhed. Vol. F. Calcutta. P. 7—8.

В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом ни один суд не вправе рассматривать серьезный вопрос, ка­сающийся центрального правительства и связанный с толкова­нием Конституции Индии, без предварительного письменного оповещения по этому вопросу Генерального атторнея.

В отличие от своего британского коллеги Генеральный ат­торней для Индии не является министром и членом Парламен­та, хотя в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции обладает привилегиями члена Парламента. Ему не запрещена полнос­тью юридическая практика, но он не вправе давать советы, противоречащие интересам Правительства. Генеральный ат­торней для Индии не считается платным советником Правитель­ства или государственным служащим.

Поскольку должность Генерального атторнея находится в прямой зависимости от Президента, а практически — Пре­мьер-министра, то, как правило, он поддерживает линию Правительства. При смене правящей в центре партии, следуя сложившейся практике, Генеральный атторней «добровольно» уходит в отставку. Степень его независимости увеличивается при коалиционном правительстве или в периоды, когда поддер­жка Правительства нижней палатой Парламента минимальна.
5. Судебная система и конституционный контроль
В Индии, как и в России, в отличие от ряда других фе­деративных государств существует единая, строго централи­зованная судебная система, призванная служить укреплению единства страны и единообразному применению законодатель­ства на всей ее территории.

Унифицированы и достаточно четко определены на кон­ституционном уровне только высшие уровни судебной систе­мы Индии: Верховный суд и высокие суды штатов.

Система судов каждого штата, которая замыкается на высокий суд штата, включает так называемые «дополнитель­ные суды» и имеет свои особенности. Вот почему обобщенное описание судебной системы Индии с неизбежностью носит несколько схематический характер, не позволяющий раскрыть всего реально существующего на местах разнообразия. Это бросается в глаза даже в толковании понятия «окружной судья» в п. «а» ст. 236 Конституции, согласно которому это понятие охватывает целый ряд судейских должностей.

Низшей ступенью судебной системы являются суды панчаятов, создаваемые для мелких территориальных единиц, объединяющих несколько деревень. Здесь из числа местных жителей, не имеющих, как правило, юридического образова­ния, создаются судебные органы, рассматривающие наименее значимые правонарушения, совершенные на территории панчаята. В некоторых штатах суды панчаятов, рассматривающие незначительные уголовные дела, являются судами первой ин­станции. Наказание обычно ограничивается общественным порицанием или незначительным штрафом.

Вышестоящие суды ниже уровня высокого суда штата разделяются на гражданские и уголовные и действуют неза­висимо друг от друга.

Следующей, более высокой инстанцией судов по граждан­ским делам, рассматривающей иски по суммам от 1 до 5 тыс. рупий, являются суды муисифов (в переводе — судьи-инду­сы). Над судами мунсифов на иерархической лестнице стоят дополнительные судьи, имеющие неограниченные полномочия по рассмотрению гражданских дел. Они вправе рассматривать апелляции на решения судов мунсифов.

В судах ниже окружных отправление правосудия часто осуществляется представителями местной администрации в лице соответствующих чиновников. Состав окружных судов назначается губернатором штата по согласованию с высоким судом штата из числа лиц, состоящих на службе Союза или штата либо имеющих не менее семи лет опыта работы адво­катом (ст. 233 Конституции). Окружные суды по уголовным и гражданским делам, соответственно, рассматривают апелля­ции на решения судебных магистратов, мунсифов и дополни­тельных судей, а также слушают наиболее серьезные дела в качестве суда первой инстанции.

Высшая судебная инстанция штата — его высокий суд, осуществляющий руководство деятельностью всех нижестоя­щих судебных инстанций штата. Главный судья штата назна­чается Президентом после консультации с главным судьей Ин­дии и губернатором штата, а все остальные судьи высокого суда — также после консультации с главным судьей штата. Судьей высокого суда может быть гражданин Индии, имеющий 10-летний стаж работы судьей или адвокатом высокого суда штата (ст. 217 Конституции). Число судей устанавливает­ся приказом Президента. Судьи занимают свои должности до достижения ими 62 лет. Смещение судей высоких судов шта­тов возможно по решению обеих палат Парламента (но не ле­гислатуры своего штата).

Высокий суд штата рассматривает апелляции на решения нижестоящих судов штата, а также разрешает по первой ин­станции наиболее важные дела, которые он принимает к сво­ему производству. Особое значение имеет его функция органа конституционного контроля.

Парламент может образовать высокий суд для союзной тер­ритории или объявить любой суд на такой территории высоким судом для определенных целей Конституции (ст. 241 Конститу­ции). Союзная территория Дели имеет собственный высокий суд, в то время как на остальные союзные территории распростра­няется юрисдикция высоких судов соседних штатов.

Высший орган единой централизованной судебной систе­мы Индии -— Верховный суд, который состоит из главного судьи, обычно старшего по возрасту, и 25 судей. Судьи Верховного суда назначаются Президентом после консультации с главным судьей Индии (если, разумеется, речь не идет о кандидатуре на эту должность), судьями Верховного суда и высоких судов штатов по выбору Президента. Кандидат в судьи должен быть гражданином Индии, иметь стаж работы судьей высокого суда не менее пяти лет, или не менее 10 лет быть адвокатом при высоком суде, или быть, по мнению Президента, выдающим­ся юристом. По достижении 65-летнего возраста судьи обяза­ны уходить в отставку, а также могут быть досрочно уволены за недостойное поведение или смещены приказом Президента по причине профессиональной непригодности. Приказ Прези­дента о смещении члена Верховного суда должен основывать­ся на обращении обеих палат Парламента, принятом решени­ем 2/3 присутствующих и голосующих членов и большинства от общего числа членов каждой палаты.

В случае необходимости главный судья Индии может с согласия Президента и после консультации с главным судьей какого-либо из высоких судов назначить судью этого высокого суда временным судьей Верховного суда. Главный судья Ин­дии может также в случае необходимости просить какого-либо отставного судью Верховного суда или высокого суда принять участие в работе Верховного суда, но это участие доброволь­ное, хотя и оплачиваемое.

Верховный суд полномочен рассматривать в качестве суда первой инстанции споры между Союзом и штатами, атакже споры между штатами по вопросам права или факта, от кото­рых зависит наличие или объем законного права. Он являет­ся высшей апелляционной инстанцией по уголовным и граж­данским делам. Апелляции на решения высоких судов подают­ся, если:

— соответствующий высокий суд подтвердит, что в деле затронут существенный вопрос права, связанный с толковани­ем Конституции;

— Верховный суд сам разрешит апелляцию в случае от­каза высокого суда в подтверждении;

— неправильно разрешен существенный вопрос права.

В пределах действующего законодательства Верховный суд издает предписания по вопросам судопроизводства, а по просьбе Президента может давать различные заключения по вопро­сам факта или права. Наиболее важна роль Верховного суда Индии и высоких судов штатов в качестве органов конститу­ционного контроля. Как упоминалось, Верховный суд может издавать судебные приказы в защиту конституционных прав и свобод.

При рассмотрении любого дела Верховный суд может давать толкование конституционных положений, а формулируемое им право обязательно для всех судов страны. Верховный суд может объявить неконституционным любой закон, противоречащий Конституции Индии. Чаще всего это касается законодательных актов, нарушающих конституционные права и свободы.

Анализируя поправки к Конституции, изменившие поло­жение Верховного суда, можно отметить общую тенденцию к ослаблению его позиций, преобладавшую до конца 70-х гг. и" усилившуюся в последующий период. Этот процесс, однако, протекает очень неровно. Так, для преодоления сопротивления Верховного суда, занимавшего первые два десятилетия весь­ма консервативные позиции, Правительство было вынужде­но несколько раз инициировать конституционные поправки. Особенно ослабила судебную власть, в том числе и по вопро­сам конституционного контроля, 42-я поправка 1976 г., приня­тая в период монопольного господства ИНК. Однако проведен­ная в 1977 г. правительством Джаната парти 43-я поправка в основном вернула роль судебных органов в прежнее положение, а 44-я — даже усилила их независимость.

С возвращением к власти в 1980 г. правительства Индиры Ганди фактическая роль судов в Индии снова стала падать. Определенная стабилизация либерального политического ре­жима, связанная с правлением Раджива Ганди, вновь укрепи­ла положение судебной власти. С некоторым общим ослабле­нием роли исполнительной власти после убийства Р. Ганди, с изменением партийной системы и все более частыми коалици­онными правительствами перспектива дальнейшего усиления роли суда стала более заметной.

Большое значение для толкования и реализации положе­ний Конституции имеет деятельность судов в качестве органов конституционного контроля. Стремление повысить роль кон­ституционного контроля характерно для различных полити­ческих сил, хотя они пытаются использовать этот инструмент подчас в диаметрально противоположных направлениях.

Важно отметить, что на основе судебных прецедентов в стране возникло и усилилось так называемое казуальное (су­дебное) конституционное право, которое существенно допол­няет и изменяет содержание конституционных норм. За годы независимости расширилась роль конституционного обычая, который приобретает не только фактический, но и сугубо пра­вовой характер. Он юридически закрепляется в решениях Вер­ховного суда, содержащих толкование Конституции, и подчас инкорпорируется поправками в ее текст (например, 42-я и 44-я поправки о взаимоотношениях Президента и Правительства и конституционализации Кабинета). Ко второй половине 70-х гг. в практике Верховного суда и доктринах, на которых основы­вается его деятельность, произошли серьезные изменения: судьи стали шире обращаться к понятиям, применяемым в странах с развитыми демократическими институтами.

Создатели Конституции Индии, стремясь избежать исполь­зования ко многому обязывающей классической формулиров­ки «due process of law» (надлежащая правовая процедура), использованной в V и XIV поправках к Конституции США, предпочли сформулировать в ст. 21 эту гарантию жизни и лич­ной свободы граждан иначе, употребив выражение «according to procedure established by law» (в порядке, установленном за­коном). Однако в результате постепенного переосмысления и после более демократичного толкования этих терминов в де­лах «Купер против Индийского Союза» и «Манека Ганди про­тив Индийского Союза» Верховный суд в решении по делу Сунил Батра признал, что эти два понятия в принципе равно­значны. Это показательный пример развития вышеупомяну­того казуального конституционного права.

В свете усилившегося внимания к правам человека Вер­ховный суд в упомянутом решении по делу Манека Ганди дал весьма либеральное толкование права на жизнь (которое в тексте Конституции отсутствует) и личную свободу. Вместе с принятием концепции надлежащей правовой процедуры в ре­шениях по другим делам было признано право на быстрый и справедливый суд, юридическую помощь, компенсацию за не­законное содержание под стражей, должное управление тюрь­мами, защиту чести и достоинства, а также на обеспечение средств к существованию.

Начиная с середины 70-х гг. произошло расширение та­ких важных концепций, на которых основывается деятельность судов, как «locus standi» (право лица быть выслушанным в суде) и «cause of action» (основание иска). Выступая по делу муни­ципалитета Ратлам, судья Верховного суда Кришна Айер по­яснил суть этого нового явления в Верховном суде: «Центр всей судебной деятельности должен сместиться, как указыва­ет преамбула к Конституции, от традиционного индивидуа­лизма в качестве основного ценностного критерия к ориента­ции на интересы общества, которые должны защищаться по­средством „public interest litigation“, т. е. процедуры судебного разбирательства вопросов, затрагивающих групповые интере­сы»*. Такого рода разбирательство в суде может быть иници­ировано любым гражданином в интересах любой общины или группы людей, которые страдают от несправедливости, но в силу своей недостаточной юридической грамотности или тя­желого материального положения не имеют возможности осу­ществить защиту своих прав обычным путем. В соответствии со ст. 39-а Конституции это должно делаться бесплатно. В этом направлении и были приняты Верховным судом решения по ряду дел, поддержавшие право работников участвовать в уп­равлении производством на основании ст. 43-а Конституции. Вместе с тем Верховный суд расширил применение принци­пов естественной справедливости, что является, пожалуй, по­ловиной пути по направлению к не признававшейся в Индии до недавних времен доктрине прирожденных и неотчуждае­мых прав человека и гражданина.

* Торе Т. К. Expanding Role of Judiciary in Welfare State. 2nded. N. D., 1997. P. 18.Практика и эволюция концепций и доктрин, используемых Верховным судом Индии, свидетельствуют о расширяющем­ся демократическом толковании им прав и свобод, большем внимании к групповым интересам наиболее отсталых и соци­ально незащищенных слоев населения, признании этим выс­шим органом конституционного контроля важнейших элемен­тов понятий господства права и правового государства.

Процесс некоторой общей демократизации форм судебной деятельности и усиления судебной власти вполне соответству­ет естественной логике движения страны к более широкому использованию инструментов демократии по мере ускоряюще­гося экономического развития.
    продолжение
--PAGE_BREAK--6. Ревизор — генеральный аудитор Индии
Этот единоличный орган осуществляет в Индии функции, аналогичные функциям счетных палат в европейских странах, и контролирует всю финансовую систему страны на уровнях как Союза, так и штатов. Он назначается Президентом и мо­жет быть смещен в том же порядке, что и судья Верховного суда. В его подчинении находится аудитно-счетный департа­мент. По его совету Президент определяет форму счетов Со­юза и штатов.

Полномочия и условия службы Ревизора — генерального аудитора Индии в значительной степени были заимствованы Законом об условиях службы Ревизора — генерального ауди­тора Индии 1953 г. из Закона об управлении Индией 1935 г. Закон 1953 г. заменен Законом 1971 г., в который в 1976 г. был внесен ряд поправок. Наиболее важным из этих изменений было освобождение Ревизора — генерального аудитора от обя­занности составлять финансовые отчеты Союза и штатов, что существенно ограничило его полномочия.

Хотя Ревизор — генеральный аудитор назначается Пре­зидентом, его отстранение от должности возможно только на основании решения обеих палат Парламента по причине «до­казанного недостойного поведения» либо «неспособности». Жа­лованье и условия службы Ревизора устанавливаются законом и" не могут быть изменены к его невыгоде в течение всего срока пребывания в должности. Ему также полагаются льготы члена Индийской административной службы в ранге секрета­ря Правительства Индии. По достижении 65-летнего возраста Ревизор обязан выйти в отставку, после чего ему полагается пенсия в размере 15 тыс. рупий ежегодно. Чтобы исключить мотивы необъективного отношения к исполнительным властям в период нахождения в должности, оставив службу, Ревизор не вправе занимать какую-либо должность на службе Союза или штата.

Ревизор — генеральный аудитор Индии проводит ревизии и представляет доклады обо всех расходах, покрываемых из Консолидированного фонда Индии, и обо всех суммах, снятых с государственных счетов Союза и штатов. Он проверяет сче­та министерств Союза и штатов, а также поступление и рас­ходование денежных средств Союза и штатов всеми органами власти, государственными компаниями и иными организация­ми, когда того требует закон.

Свои отчеты, относящиеся к счетам Союза, Ревизор — генеральный аудитор Индии представляет Президенту, кото­рый направляет их каждой из палат Парламента. Отчеты же, относящиеся к счетам штата, представляются Ревизором — генеральным аудитором Индии губернатору штата, а он уже направляет их легислатуре. Таким образом даже в штатах фи­нансовый контроль осуществляется союзной властью.
§ 6. Политико-территориальное устройство. Организация власти в штатах, союзных территориях и на местах 1. Индийский федерализм
Состав федерации. Индия является одной из круп­нейших стран мира по территории (ок. 3,3 млн. кв. км). Ее насе­ляют десятки наций и сотни племен, говорящих на 1652 язы­ках (18 из которых, перечисленных в VIII приложении к Кон­ституции, считаются основными) и диалектах*, исповедующих разные религии (индуизм — 82,6%, мусульманство — 12,2%, джайнизм, буддизм, сикхизм, христианство и др.), разделен­ных на 3 тыс. каст и 25 тыс. подкаст численностью от несколь­ких сот до нескольких миллионов человек каждая**. Вот почему с завоеванием независимости перед руководством страны встал сложный вопрос, какую форму территориально-политического устройства избрать, с тем чтобы наилучшим образом в рамках демократии обеспечить независимое развитие всей страны в целом и каждого из составляющих ее народов в отдельности. Народы Индии издавна были связаны общностью историческо­го развития, культуры, религии, национальной психологии. Поэтому их объединение в федерацию стало естественным следствием всего развития страны.

* См.: Basu D. D. Introduction to the Constitution of India. P. 309.

**См.: Johari J. C. Reflections on Indian Politics. N. D., 1974. P. 56.Процесс становления современной индийской федерации состоял из двух основных этапов. Конституция Индии первона­чально сохранила складывавшееся еще в колониальный период федеративное устройство национального государства в фор­ме союза различных по своему положению штатов, лишенных государственного суверенитета. Как отмечалось, Конституция предусматривала наличие в составе государства трех групп штатов — А, В и С, что отражало сложившееся еще в коло­ниальный период административно-территориальное деление страны. Полноправными субъектами федерации являлись толь­ко штаты групп А и В, в то время как штаты группы С и территории группы D управлялись непосредственно союзным правительством. Организованные на такой основе субъекты федерации, несмотря на укрупнение и определенные измене­ния границ, оставались в основном искусственными образова­ниями, какими они были созданы еще в колониальные време­на англичанами.

Принципиальные изменения в структуре и сущности тер­риториального устройства Индии были вызваны Законом о реорганизации штатов 1956 г., который в целом явился важ­нейшим актом конституционного значения, означавшим корен­ную перестройку федерации с учетом национально-языкового признака. Идеи этого закона нашли свое отражение в тексте Конституции посредством принятия обширной по объему и глубокой по значению 7-й поправки*, затронувшей свыше 100 статей Конституции.

* См.: Mehta S. M. Op. cit. P. 651—671.

Вместо 28 старых многоязычных штатов было создано 14 новых, из которых в 10 был соблюден монолингвистический принцип, а в четырех остальных — применен принцип билин­гвизма (использования в штате двух языков). Шесть админи­стративно-территориальных подразделений получили статус союзных территорий.

Особенностью новой системы субъектов федерации яви­лось наличие нескольких хиндиязычных штатов. Были ликви­дированы деление штатов на группы и различия в их полити­ческом, правовом, административном и экономическом поло­жении в союзе. Политико-территориальное деление пришло в большее соответствие с национальными, социально-экономи­ческими и культурными потребностями регионов страны.

Комиссия по реорганизации штатов сформулировала сле­дующие основания, в соответствии с которыми проводилась реорганизация: сохранение и укрепление единства и безопас­ности страны, создание однородных в языковом и культурном отношении штатов с учетом финансовой и административной целесообразности, а также возможность успешной разработ­ки общенационального плана. Внесенные в Конституцию 7-й поправкой изменения привели одновременно к дальнейшей централизации Индийского Союза и концентрации власти в руках федеральных органов.

Реорганизация штатов 1956 г., ставшая решающим собы­тием в объединении страны на национально-лингвистической основе, покончила с существованием княжеств, представляв­ших собой серьезное препятствие на пути Индии к прогрессу, ликвидировала институт феодальных князей — раджпрамукхов и ряд других пережитков феодализма, дала новый стимул развитию производительных сил страны. Политико-администра­тивные границы были установлены в основном в соответствии с национальным составом населения, создали лучшие воз­можности для применения широкой областной автономии и демократического местного самоуправления. Дальнейшее раз­витие состава Союза основывалось на системе, установленной 7-й поправкой к Конституции.

В 1960 г. возникли новые многоязычные штаты Гуджарат и Махараштра, в 1962 г. — штат Нагаленд, в 1966 г. — шта­ты Пенджаб и Хариана, в 1970—1971 гг. — штаты Мегхалайя, Химачал-Прадеш, Манипур и Трипура, а в 1975 г. — штат Сикким. Это увеличение числа штатов происходило как за счет выделения лингвистических единиц из уже существовав­ших штатов (Гуджарат и Махараштра — из штата Бомбей), так и путем преобразования союзных территорий в самостоя­тельные штаты (Манипур, Трипура). Кроме того, полноправны­ми штатами стали «автономный штат» Мегхалайя и «ассоцииро­ванный» штат Сикким. Иногда весьма малонаселенные террито­рии получали статус штата в результате вооруженной борьбы соответствующего населения (например, Нагаленд).

Некоторые изменения на карте индийской федерации прои­зошли в результате присоединения в 1961—1962 гг. к Индийс­кому Союзу бывших португальских и французских колоний в качестве союзных территорий (Дадра и Нагархавели, Гоа, Да­ман и Диу, а также Пондичерри). К уже имевшимся шести союзным территориям в ходе развития федерации прибави­лись еще три: Чандигарх, Мизорам, Аруначал-Прадеш. Две последних в 1986 г. перешли в разряд штатов. Союзная террито­рия Гоа стала штатом в 1987 г. К настоящему времени союзных территорий осталось 7, а число штатов увеличилось до 25.

Свыше 30 раз Конституция изменялась с целью упорядо­чения федеративного устройства путем создания и укрепления лингвистических штатов, союзных территорий, присоединения к Индии освободившихся колоний и уточнения границ. Процесс этот, судя по всему, не завершен.

Асимметричность индийской федерации выражается не только в наличии наряду со штатами союзных территорий, статус которых не вполне одинаков, но и в том, что отдель­ные штаты «равнее», чем другие (подробнее см. ниже).

До сих пор исследователи не обращали должного внима­ния на тот факт, что в состав индийской федерации входит несколько хиндиязычных штатов. Значит, помимо националь­ного, или лингвистического, основного принципа при строи­тельстве Индийского Союза используется и традиционное для большинства федеративных государств мира территориально-географическое деление. При этом на национальный принцип, сохраняющий все свои значимые параметры, как бы наклады­вается чисто территориальный. Хозяйственные связи как глав­ный фактор территориального деления, пожалуй, не менее значимы для успешного функционирования каждого субъек­та федерации и федеративного государства в целом, чем учет национального распределения населения между субъектами фе­дерации. Поэтому продуманное соединение позитивных черт од­ного и второго принципов может стать скорее достоинством, чем недостатком Союза. Следует учесть, что в четырех чисто хиндиязычных и двух в основном хиндиязычных штатах в 80-х гг. про­живали 284,4 млн. человек*. Это практически равное по численно­сти всему бывшему Советскому Союзу население неравномер­но расселено на территории всего шести штатов, в каждом из которых говорят на хинди.

* Подсчитано по: Митрохин Л. В. Индия: вступая в век XXI. М., 1987. С. 450—451.В Индии установлено единое федеральное гражданство, а штаты собственного гражданства не имеют. Единое граждан­ство представляет собой дополнительным препятствие сепара­тистским тенденциям в стране.

Судебные и административные органы всех штатов и фе­дерации составляют единую систему. Правительство Индий­ского Союза может давать правительствам штатов любые указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Тер­ритории штатов (кроме штата Джамму и Кашмир, где необ­ходимо согласие его законодательного органа) могут быть из­менены федеральным законом без согласия штата.

Для координации в масштабах нескольких штатов усилий в области планирования, решения территориальных конфлик­тов, развития языковых групп, транспорта и других вопросов, представляющих общий интерес, все штаты разбиты на 6 зон. В каждую зону входит по несколько штатов, и они образуют зональный совет, который дает консультации по вышеупомя­нутым вопросам федеральным государственным органам и пра­вительствам штатов. Правда, на практике значение зональных советов в Индии весьма невелико.

Особая часть Конституции (ч. XVII) регулирует вопрос о языках. Официальный язык Союза — хинди в написании деванагари. Что касается цифр, то для официальных целей Со­юза употребляется международная форма их обозначения. Как отмечалось, на неопределенное время допускается использо­вание в данном качестве также английского языка. В штатах вопрос об использовании того или иного языка для тех или иных официальных целей решается законом штата. По требо­ванию какой-либо значительной части населения штата Пре­зидент может предусмотреть использование языка этого насе­ления для определенных целей.

Конституция установила в ст. 348, что, пока Парламент законом не установит иного, все заседания Верховного суда и высоких судов ведутся, а тексты биллей и поправок, актов Парламента и легислатур штатов публикуются на английском языке. Правда, губернатор штата с предварительного согласия Президента может разрешить использование в высоком суде штата хинди или другого языка. Если легислатура издаст акты на ином, чем английский, языке, такие акты подлежат пере­воду на английский и английский текст считается аутентичным.

Частное же лицо может обращаться к официальным ли­цам с заявлениями и жалобами на любом языке, употребляе­мом в Союзе или штате.

Конституция обязывает власти штатов и местные власти прилагать усилия к тому, чтобы обеспечить возможность изу­чения родного языка в начальной школе детьми, принадлежа­щими к языковым меньшинствам. Президент назначает специ­ального чиновника, который должен следить за соблюдением конституционных гарантий языковым меньшинствам, представлять доклады, которые Президент направляет палатам Парла­мента и правительствам соответствующих штатов.

Конституция вменила в задачу Союзу распространение и развитие языка хинди, которым владеет менее половины на­селения страны.

Распределение компетенции. Индийскую феде­рацию с момента создания отличала высокая степень центра­лизации. Это признают многие индийские и иностранные государствоведы*. В результате действия законов концентрации и централизации капитала в Индии за годы независимости уси­лился процесс экономического объединения страны. Экономи­ческая централизация в качестве неизбежного следствия выз­вала концентрацию политической власти, усиление государ­ственной машины и рост чиновничьего аппарата.

* См.: Basu D. D. Op. cit. P. 58—59; Mehta S. M. Op. cit. P. 333; Prasad A. The Federal Polity: Performance and Prospects // Journal of the Bar Counsil of India. Vol. VIII(3). 1981. P. 350—351; Granville A. The Indian Constitution. L, 1966. P. 187.

Центростремительные тенденции в индийской федерации вызваны необходимостью концентрации всех ресурсов моло­дой освободившейся страны для сохранения политической и обеспечения экономической независимости. Свой централизу­ющий отпечаток на развитие федерации наложили авторитар­ные традиции колониального прошлого, попытки вмешатель­ства извне во внутренние дела Индии, а также весьма слож­ные отношения с Китаем и Пакистаном, не раз приводившие к вооруженным конфликтам. Централизация государственной жизни является не только следствием воздействия объектив­ных экономических и внешнеполитических факторов, но и результатом сознательно проводимой Правительством Индии политики, ставящей на первое место интересы единства и бе­зопасности нации*.

* См.: Sharma P. K. Political Aspects of States Reorganization in India. N. D., 1969. P. 5.

Как отмечают многие исследователи индийского государ­ства, важным «внеконституционным» централизующим факто­ром являлась партийная организация ИНК, длительное время находившегося у власти*.

* Ibid. P. 316.

В значительной мере централизация власти в Индийском Союзе обусловлена также ирредентистскими и сепаратистски­ми тенденциями в ряде штатов.

Наиболее взрывоопасной зоной остается расположенный недалеко от столицы страны Дели пограничный с Пакистаном штат Пенджаб. Там религиозно-националистические элементы, выступающие под эгидой конфессиональной партии сикхов Акали дал, требуют отторжения Пенджаба от Индии и созда­ния «самостоятельного государства Халистан». Поддерживаемые из-за границы сикхские террористы в октябре 1984 г. злодей­ски убили Премьер-министра Индиру Ганди.

Большие сложности наблюдались в северо-восточном шта­те Ассам, где экстремисты провоцировали крупные беспоряд­ки, нарушавшие нормальный ритм жизни. Это привело к мно­гочисленным человеческим жертвам. Поводом для выступле­ний антиправительственных националистических группировок в Ассаме было требование выселения из этого штата около 5 млн. человек неассамского происхождения, в том числе беженцев из Бангладеш. Играя на шовинистических настроениях, ассам­ские экстремисты провоцировали нападения на избиратель­ные и полицейские участки, государственные учреждения и совершали политические убийства.

Значительным достижением правительства Раджива Ган­ди явилось подписание в июле 1985 г. соглашения с партией Акали дал об урегулировании положения в штате Пенджаб и мирное решение в августе того же года проблемы беженцев из Бангладеш в Ассаме. Эти соглашения позволили отменить двухлетнее президентское правление в Пенджабе и в спокой­ной обстановке провести в обоих штатах дополнительные вы­боры в Парламент и в легислатуры штатов, хотя они и не сняли всех причин напряженности, особенно в Пенджабе.

В штате Тамилнаду, населенном в основном лицами та­мильской национальности, не без влияния внешних сил время от времени вспыхивают выступления за выделение его из Индийского Союза. Сепаратистско-террористические элемен­ты нередко напоминают о себе в штатах Джамму и Кашмир, Хариана и Нагаленд, где им оказывают поддержку Пакистан, США и некоторые другие страны. Социальной базой сепара­тизма внутри страны является мелкая, средняя и часть круп­ной буржуазии, связанной с внутрирегиональным рынком сво­его штата. Путем усиления автономии штата она стремится оградить себя от более мощных и «иноштатных» конкурентов, а также выйти на общенациональный и международный рын­ки. Интересы различных локальных и региональных группировокподчас вступают в противоречие с политикой центрально­го Правительства. Национализм и сепаратизм всячески под­держивают и внешние враждебные Индии силы.

Определенную базу для центробежных тенденций создает недовольство населения различных районов и штатов недоста­точными темпами развития, растущей безработицей, неравно­мерностью развития различных районов, провалом практичес­кого осуществления радикальных аграрных преобразований и т. д. Именно в устранении этих причин видится путь к един­ству страны на демократической основе.

Наиболее яркое выражение в развитии фактической Кон­ституции Индии централизация нашла в деятельности Плано­вой и Финансовой комиссий, Верховного суда, в работе возник­ших в ходе реорганизации штатов зональных советов, которых в настоящее время 6, межштатных советов, создаваемых Пре­зидентом для решения вопросов общенационального значения, в создании трех новых всеиндийских государственных служб и в использовании центром армейских частей и полицейских сил в различных штатах. Усиление контроля Союза над штатами достигается также посредством проведения конференций выше­указанных организаций, совещаний главных министров, мини­стров по отраслям, главных судей штатов и т. д. Централизация власти достигается и в результате произвольного использова­ния союзным правительством, Президентом, Парламентом или Верховным судом нечетко сформулированных положений не­которых поправок к Конституции (например, ст. 310, 368, 371).

Централизованный характер индийской федерации нашел свое выражение и в предоставлении 7-й поправкой губернато­ру штата права с согласия, а на деле по указанию федераль­ного правительства передавать Союзу любые функции и пол­номочия штатов.

Законодательная власть между федерацией и ее субъек­тами в Индии распределяется довольно сложным образом и регламентируется приложением VII к Конституции. Это при­ложение состоит из трех перечней вопросов. Важнейший и са­мый обширный из них — союзный перечень, то есть круг вопро­сов, отнесенных к исключительной законодательной компетен­ции федерации. Этот перечень, состоящий сегодня из 97 позиций, включает в себя исключительное право союзных законодатель­ных органов регламентировать такие важнейшие вопросы, как оборона страны, внешнеполитические и внешнеторговые свя­зи, банковское дело, денежное обращение, железнодорожное, воздушное и водное сообщение, торговля между штатами и др. Здесь же сформулирована презумпция исключительной ком­петенции Союза: согласно п. 97 Парламент может законода­тельствовать по любому вопросу, не вошедшему в два следующих перечня, включая налоги. Тот же принцип содержится и в ст. 248 Конституции. Кроме того, ч. 4 ст. 246 предусматри­вает право Парламента законодательствовать вообще по лю­бому вопросу для любой части территории страны, не вклю­ченной в состав какого-либо штата.

Перечень конкурирующего законодательства характеризу­ется тем, что по вопросам, включенным в него, могут законода­тельствовать как федерация, так и ее субъекты. Закон штата в сфере конкурирующего законодательства действует в случае, если по данному вопросу отсутствует федеральное законодатель­ство. Если же он не соответствует ранее изданному закону Со­юза, такой закон штата получает приоритет над федеральным лишь в случае одобрения его Президентом. Это, однако, не ме­шает Парламенту принять союзный закон, отменяющий любой такой закон штата. В сферу конкурирующего законодательства входят 47 вопросов, в числе которых уголовное, гражданское, трудовое, семейное, социальное, профсоюзное законодательство и т. д. Следовательно, по своей сущности федеральные органы остаются господствующими и в сфере конкурирующего зако­нодательства, а оно, по своему реальному содержанию, явля­ется лишь продолжением «союзного перечня».

Перечень, относящийся к исключительной компетенции штатов, включает в себя 66 вопросов, в числе которых охрана общественного порядка, полиция, тюрьмы, организация судов, местное самоуправление, здравоохранение и санитария, помощь инвалидам и безработным, культура, образование и др. Хотя формально законодательствовать в этих сферах призваны шта­ты, федеральный Парламент по решению Совета штатов, при­нятому квалифицированным большинством в 2/3присутствую­щих и голосующих его членов, может законодательствовать по любому из вопросов, входящих в исключительную компе­тенцию штатов, рассматривая их как относящиеся к нацио­нальным интересам всей страны. Такая резолюция Совета шта­тов действует в течение года, после чего в течение шести месяцев действие соответствующего закона Парламента дол­жно прекратиться, однако Совет штатов вправе продлевать действие своей резолюции. Аналогичное право центральный Парламент получает и в силу действия прокламации о чрез­вычайном положении. Более того, законы штатов, изданные в рамках их исключительной компетенции, не будут действо­вать, если противоречат союзным законам, изданным в вышеуказанных случаях. И наконец, по просьбе двух или более штатов Парламент может издавать законы по вопросам исключительного ведения штатов, и эти законы действуют так­же в других штатах, если их легислатуры приняли соответ­ствующее решение.

Тенденция к централизации законодательной власти в ру­ках Союза отразилась и в динамике вышеупомянутых переч­ней за полвека развития Конституции. Эта динамика свиде­тельствует, что сфера исключительной компетенции штатов сократилась, а сферы исключительной союзной компетенции и конкурирующей компетенции расширились.

Следует также отметить, что распределение компетенции между Союзом и штатами в сфере законодательной власти распространяется на сферу власти исполнительной.

В ч. XII Конституции, регулирующей, в частности, финан­сы, подробно расписаны налоговые и иные финансовые отно­шения между Союзом и штатами. Каждые пять лет или в слу­чае необходимости раньше Президент создает Финансовую комиссию, требования к составу и порядок назначения которой устанавливаются законом. Эта комиссия должна давать Прези­денту рекомендации о распределении между Союзом и штата­ми чистого дохода от налогов и по ряду иных финансовых от­ношений Союза со штатами и местными властями. С учетом ее рекомендаций соответствующие предложения вносятся в Пар­ламент. Собственность Союза не подлежит налогообложению в штатах, если союзным законом не будет установлено иное.

Помимо ограничения прав штатов в пользу центра в усло­виях чрезвычайного положения в Индии существует еще один чрезвычайный институт — президентское правление, с установ­лением которого основные функции управления тем или иным штатом переходят к центральным государственным органам. Президентское правление вводилось в Индии свыше 100 раз.

После включения в Конституцию 42-й поправки Прави­тельство Союза получило возможность использовать для восста­новления закона и порядка в каком-либо штате любые воору­женные силы, находящиеся в его подчинении. Действия войск не подлежат контролю со стороны штатов и направляются приказами федерального правительства.

С целью смягчения межнациональных трений при форми­ровании федерального Парламента и легислатур штатов не только за лингвистическими штатами, но и за национально-языковыми меньшинствами закрепляется определенное коли­чество мест (ст. 330—334). В правительства Союза и штатов министры подбираются таким образом, чтобы среди них были представлены основные национальности, а также религии и касты. Как отмечал в своем исследовании социального соста­ва Совета министров индийский политолог С. К. Арора, «все важнейшие регионы представлены в Кабинете министров бо­лее или менее пропорционально»*. Тот же принцип использу­ется при подборе кадров во всеиндийские службы. Хочется отметить достаточно широкую гласность таких мероприятий и доступность статистических данных.

*Arora S. К. Social Background of the Indian Cabinet // Economic and political Weekly. 1972. No. 31—33. P. 1525.

Практически во всех штатах созданы министерства по обеспечению подъема благосостояния отсталых слоев населе­ния, среди которых нередко оказываются национальные мень­шинства (ч. 1 ст. 164). На разных уровнях функционируют так­же всевозможные советы, комитеты и комиссии, призванные улучшать положение национальных, языковых и иных мень­шинств и снижать таким образом уровень социальной напря­женности в стране. Среди них комиссия по развитию отсталых классов, комиссия по делам меньшинств, комиссия по языку, комиссия по эмоциональной интеграции, совет национальной интеграции и т. д. Однако ограниченность полномочий, финан­совых ресурсов и бюрократические рогатки часто сводят их подлинную роль лишь к вспомогательной информационно-ис­следовательской деятельности.

Специального рассмотрения заслуживает штат Джамму и Кашмир, который занимает в Индийском Союзе особое по­ложение. В момент вступления в Союз этот штат обладал значи­тельно большей, чем другие субъекты федерации, законода­тельной и административной автономией. Это объяснялось стрем­лением обеспечить большую лояльность по отношению к Индии населения этого мусульманского штата, имеющего большое военно-стратегическое значение. Так, в соответствии с согла­шением 1952 г. между Индией и штатом Джамму и Кашмир, этот штат получил право на собственную Конституцию, кото­рая действует с 27 ноября 1956 г. Наряду с государственным флагом Индийской Республики штат Джамму и Кашмир име­ет свой государственный флаг. Во главе штата стоит Губерна­тор (до 1965 г. он назывался «Садар-и-рийасат»), избираемый Легислатурой штата. Он должен получить «признание» со сто­роны Президента республики. В соответствии с Конституцией штата Джамму и Кашмир Губернатор назначает Главного министра (до 1965 г. он назывался Премьер-министром), который формирует Совет министров штата. В соглашении о вхож­дении штата Джамму и Кашмир в Индийский Союз предус­матривалась передача Союзу компетенции в вопросах оборо­ны, внешних сношений и путей сообщения, хотя с согласия правительства штата Президент Индии мог распространить компетенцию центрального правительства на другие вопросы, относящиеся к ведению штата. Как указано в Конституции Индии, целый ряд ее положений не применяется к штату Джамму и Кашмир без специального о том решения, согласо­ванного, как правило, с правительством штата.

Развитие штата в рамках Индийской Республики пошло по линии унификации и сближения его положения с положе­нием других субъектов федерации, то есть по линии умень­шения самостоятельности. Так, в 1954 г. в результате достиг­нутой с правительством штата Джамму и Кашмир договорен­ности Президент распространил на этот штат компетенцию союзного правительства по 87 из 97 пунктов союзного переч­ня. При этом ряд важных вопросов экономики, торговли, превентивного заключения и некоторые другие полномочия союз­ного правительства, вместе с положениями из области совпа­дающей компетенции и остаточных полномочий, по-прежнему находились исключительно в ведении штата. В 1956 г., чтобы распространить на Джамму и Кашмир ряд союзных законов о профсоюзах, трудовых конфликтах и т. п., к этому штату были применены некоторые положения союзного и конкурирующего перечней.

Для введения в штате Джамму и Кашмир чрезвычайно­го положения по причине внутренних беспорядков Губернатор должен получить согласие Президента Союза. При этом фун­кции правительства переходят к Губернатору. С 1952 г. Прези­дент республики может по желанию или с согласия правитель­ства штата объявлять в штате чрезвычайное положение в случае внутренних беспорядков. Прокламация о несостоятель­ности конституционного механизма в штате ранее также из­давалась Губернатором с согласия Президента. Эта проклама­ция представлялась не союзному Парламенту, а легислатуре штата, и правительственные полномочия переходили к Губернатору. Приказом Президента в 1964 г. действие статей Кон­ституции о несостоятельности конституционного механизма в штате и осуществлении в этом случае законодательных полномочий штата Парламентом (ст. 356, 357) было распростране­но на Джамму и Кашмир.

Конституция штата Джамму и Кашмир в ст. 3 торжествен­но провозгласила, что штат «является и останется неотъем­лемой частью Индийского Союза». Поправки к Конституции штата, внесенные в 1965г. в соответствии с 15-й и 16-й по­правками к союзной Конституции, запретили любые формы пропаганды выхода из Союза, чем еще более закрепили поло­жение Джамму и Кашмира как части Индийской Республики.

Из сохранившихся к настоящему времени особенностей этого штата целый ряд направлен на охрану интересов его граждан. Это ограничения относительно поселения в Джамму и Кашмире на постоянное жительство, особый порядок при­обретения на территории штата недвижимого имущества и др.

Помимо штатов в составе индийской федерации имеется еще такая специфическая форма «значительно ограниченной автономии»*, как союзная территория. Высшую законо­дательную власть в союзных территориях осуществляет феде­ральный Парламент, а Президент может издавать обязатель­ные для исполнения правила по вопросам управления союз­ными территориями.

* Мепоп А. С. The Indian Polity. Status of the Union Teritories // Journal of the Bar Counsil of India. Vol. VIII. 1981. P. 72.

Контроль центральной исполнительной власти над союзны­ми территориями также неоднократно усиливался в процессе изменения Конституции. В соответствии с 69-й поправкой 1991 г. к Конституции союзная территория Дели получила осо­бый статус «Национальной столичной территории».
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Публичная власть в штатах и союзных территориях
Штатыв Индии в отличие от субъектов многих других федераций не имеют своих конституций, за исключением штата Джамму и Кашмир. Поэтому система власти в штатах урегули­рована союзной Конституцией (ч. VI).

Структура и принципы управления в штатах в целом ана­логичны федеральным: высшие органы власти в штатах постро­ены в соответствии с парламентарной системой, где конститу­ционный глава штата (губернатор) действует в соответствии с рекомендациями Совета министров штата, ответственного пе­ред легислатурой (парламентом) штата. Основное отличие зак­лючается в том, что губернатор штата есть агент центральной власти и может действовать в ряде случаев «по собственному усмотрению» (ст. 160, 163) или, когда Конституция специально это установила для некоторых штатов, брать решение не­которых вопросов «на свою ответственность» (п. "b" ст. 371-а, ст. 371-с, п. «g» ст. 371-f). Компетенция высших органов влас­ти штатов одинакова для всех субъектов федерации (кроме штата Джамму и Кашмир).

Исполнительную власть в штате возглавляет губернатор, назначаемый Президентом республики. Президент может назна­чить одно лицо губернатором двух или более штатов. Губерна­тор должен быть гражданином Индии не моложе 35 лет, не занимать какой-либо иной оплачиваемой должности и не состо­ять членом Парламента страны или легислатуры штата. Губер­натор назначается на пять лет и находится в должности, пока это угодно Президенту, который может в дальнейшем назна­чать то же лицо губернатором на последующие сроки.

Как представитель центра, наделенный обширными пол­номочиями, губернатор осуществляет контроль над управле­нием и законодательством штата; назначает главного министра и по его предложению министров штата; может в любое время сместить их; назначает представителей англо-индийской общи­ны в законодательное собрание штата; является частью легис­латуры штата; созывает и распускает законодательное собра­ние штата; направляет ему послания; утверждает законопроекты и т. д. Губернатор обладает правом абсолютного и относительного вето в отношении законопроектов, принятых легислатурой штата. Он также может резервировать законопроекты на одоб­рение Президента. Отлагательное вето имеет место в случае возвращения губернатором законопроекта обратно в легисла­туру с предложением пересмотреть его в целом или отдельные положения, а также когда он может в течение неопределен­ного времени держать у себя законопроект, не давая на него конкретного ответа. Губернатор назначает окружных судей. Если Президент по докладу губернатора или на основе иной информации издает прокламацию о введении президентского правления в штате (ст. 356), то все или некоторые полномо­чия правительства штата могут в это время осуществляться губернатором, и он может стать главным органом государствен­ной власти в штате.

Как видим, в масштабах штата губернатор имеет сравни­тельно больше полномочий и самостоятельности, чем Прези­дент в масштабах страны. Однако губернатор штата находится под постоянным контролем Президента, который в любой мо­мент может отстранить его от власти. В конечном счете основ­ная задача губернатора состоит в том, чтобы политика штата не вступала в противоречие с интересами Союза, особенно в критические моменты. Следовательно, он выступает в качестве своеобразного гаранта интересов Союза в штате.

Высшим законодательным органом штата является легис­латура, состоящая из законодательного собрания и законода­тельного совета, а также губернатора. Конституция прямо не предусматривает обязательного существования обеих палат в легислатуре каждого штата. Минимально необходимо наличие нижней палаты — законодательного собрания. Вопрос о том, быть в легислатуре верхней палате или нет, решает Парла­мент страны на основе резолюции законодательного собрания штата, принятой большинством общего его состава и не ме­нее, чем 2/3 присутствующих и голосующих членов палаты. В шести штатах легислатуры состоят из обеих палат.

Законодательное собрание штата насчитывает от 60 до 500 членов, избираемых прямыми выборами по территориаль­ным избирательным округам с примерно равной численностью населения. Численный состав законодательного совета должен не превышать 1/3 численного состава законодательного собра­ния соответствующего штата, однако составлять при этом не менее 40 членов. Примерно треть членов законодательного совета избирается коллегией в составе членов муниципалите­тов, окружных бюро (district boards) и других местных властей. Примерно 1/12 избирается жителями штата, окончившими не менее трех лет назад университет в Индии или имеющими в течение этого же срока равную квалификацию. Еще 1/12 изби­рается преподавателями учебных заведений штата не ниже средней школы. Примерно 1/3 избирается законодательным собранием не из своего состава, и, наконец, остальные члены палаты назначаются губернатором из числа лиц, обладающих специальными знаниями или практическим опытом в области литературы, науки, кооперативного движения и общественной службы.

Срок полномочий законодательного собрания составляет пять лет и может быть продлен в случае чрезвычайного поло­жения. Законодательный совет не подлежит роспуску и обнов­ляется по третям каждые два года.

В рамках предписанной им компетенции легислатуры шта­тов издают законы. Председательствуют на заседаниях палат легислатур штатов соответственно спикер законодательного собрания или председатель законодательного совета, избира­емые составами палат. Верхняя палата легислатуры штата об­ладает весьма эффективным правом отлагательного вето иможет задержать принятие любого нефинансового законопро­екта на 4 месяца, а финансового — на 14 дней. Легислатуры штатов работают на официальном языке или языках штата либо на языке хинди или английском языке. С разрешения председателя палаты парламентарий может говорить на своем родном языке.

Главным министром губернатор обязан назначать лидера партии большинства в законодательном собрании штата, а по его представлению — остальных членов совета министров штата. Число министерств колеблется от 6 до 14. Хотя на уровне штата Конституция прямо не устанавливает обязанности гу­бернатора следовать рекомендациям совета министров штата и в некоторых случаях он может поступать «по собственному усмотрению», согласно прочно установившемуся обычаю, зак­репленному толкованием Верховного суда, губернатор дол­жен действовать в соответствии с «советами» министров штата. Поэтому, как и на федеральном уровне, правительство явля­ется на деле главным органом, осуществляющим государствен­ную власть в штате. Тем не менее, если возникает вопрос, должен ли губернатор в конкретном случае следовать совету правительства или действовать по своему усмотрению, вопрос этот окончательно решает сам губернатор. Конституция обя­зывает включать в состав советов министров в штатах Бихар, Мадхья-Прадеш и Орисса министров, ответственных за бла­гополучие племен, а также зарегистрированных каст и от­сталых классов. Все министры должны быть членами легис­латуры.

Совет министров несет коллективную ответственность пе­ред законодательным собранием, которое может быть распу­щено губернатором.

Оценивая взаимоотношения высших органов власти в шта­тах, можно согласиться с выводом И. Д. Левина и В. А. Мама­ева о том, что «перевес исполнительной власти над законода­тельной в штатах является гораздо более значительным, чем в Союзе»*.

* Левин И. Д., Мамаев В. А. Указ. соч. С. 131.В каждом штате губернатор назначает генерального адво­ката штата, занимающего свою должность, пока это угод­но губернатору. Как отмечалось, генеральный адвокат штата по положению и выполняемым им в масштабах штата функ­циям соответствует положению и функциям Генерального атторнея для Индии. Он должен обладать квалификацией, необходимой для назначения на должность судьи высокого суда штата и получает вознаграждение, которое устанавливает губернатор. Генеральный адвокат штата имеет право выступать в законодательном собрании штата и участвовать в работе палат легислатуры штата, хотя не наделен там правом голо­са (ст. 177 Конституции).

Роль главы в каждой из 7 существующих в настоящее время союзных территорийосуществляется управляю­щим (администратором), который назначается Президентом и действует от его имени. Парламент может путем принятия по­правок к Конституции создавать для союзных территорий пол­ностью или частично выборные легислатуры и/или советы ми­нистров, а также законом — высокие суды. Хотя советы ми­нистров и легислатуры союзных территорий могут давать советы управляющим, последние полностью подчинены Президенту.

Национальная столичная территория Дели имеет свое собственное Законодательное собрание и Совет министров, а управляющий, назначаемый Президентом, именуется Лейте­нант-губернатором. В случае возникновения разногласий меж­ду Советом министров и Лейтенант-губернатором, последний вправе передать вопрос на рассмотрение Президенту страны.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Политико-административное устройство штатов и союзных территорий. Местное самоуправление и управление
Каждый штат и союзная территория делится на округа (зила паришад). Территории округов подразделяются на талуки и тексилы. 72 крупных города выделены из состава округов, и в них образованы муниципальные корпорации. Для террито­рий, переходных от сельской местности к городской, создают­ся поселки городского типа, называемые «нагар панчаят» (или иначе в соответствии с местными языками и обычаями). Разме­ры территорий и их соответствие тому или иному типу муни­ципалитета определяются решением губернатора штата исходя из его оценки числа жителей, плотности населения, уровня и перспектив промышленного развития и т. д. В случае неподпадения местности по каким-либо параметрам под понятие муни­ципалитета того или иного уровня, губернатор может предос­тавить ей статус промышленного района (industrial township).

Губернатор по указанию совета министров штата для уп­равления несколькими округами (обычно 7—8) назначает ко­миссара, который считается высшим должностным лицом округа и подчиняется правительству штата. Заместитель комис­сара осуществляет сбор налогов, набор в армию, предостав­ляет ссуды и распределяет помощь между нуждающимися, надзирает за тюрьмами, осуществляет некоторые судебные полномочия и т. д.

В муниципальных корпорациях население избирает на срок от трех до пяти лет генеральный совет, члены которого из своего состава выбирают мэра города и его заместителей сро­ком, как правило, на один год. Главным управляющим корпо­рации, в руках которого сосредоточена исполнительная власть, является назначаемый правительством штата комиссар кор­порации. В каждой муниципальной корпорации имеются комиссии по важнейшим направлениям ее деятельности: по воп­росам образования, здравоохранения, финансам, санитарии, текущим вопросам и т. д. В муниципалитетах, на территории которых проживает более 300 тыс. человек, для содействия решению местных вопросов создаются попечительские советы. Кроме того, легислатуры штатов вправе создавать в муници­палитетах различные комитеты.

В городах с населением более 10 тыс. человек жители из­бирают муниципальные советы (муниципалитеты), компе­тенция которых значительно уже. В стране насчитывается около 1500 муниципальных советов.

Для выборов членов муниципалитетов территория горо­дов делится на административные районы. Законами штатов может быть предусмотрено представительство в муниципа­литетах лиц, обладающих специальными знаниями и опытом в сфере местного управления, членов палат союзного Пар­ламента или легислатур штатов, представляющих население города и председателей действующих в нем попечительских советов.

В руководящих принципах политики государства Консти­туция Индии (ст. 40) предусматривает создание деревенских панчаятов (дословно панчаят — совет пяти) — традиционных органов местного самоуправления и наделение этих органов властью, необходимой для функционирования в качестве еди­ниц управления. Эти органы рассматриваются некоторыми ин­дийскими юристами в качестве «конституционного положения, доводящего демократию до уровня простого народа»*. Полно­мочия панчаятов охватывают некоторые вопросы сельского хозяйства, здравоохранения, санитарии, благоустройства и отдельные сугубо местные проблемы жизни общины.

*Jain M. P. Indian Constitutional Law. 3rded. Bombay, 1978. P. 599.В настоящее время панчаятами охвачено более 95% все­го сельского населения. Наиболее распространенный элемент системы панчаятов — деревенский панчаят — организационно состоит из трех основных органов: общего собрания деревни, исполнительного комитета панчаята и судебного панчаята или сельского суда. Повседневная работа панчаята обычно осуще­ствляется председателем и комитетами, которые состоят из специалистов. Панчаяты всех уровней находятся под весьма строгим административным надзором и финансовым контролем вышестоящих правительственных чиновников.

В начале 90-х гг. произошла широкомасштабная конститу­ционная реформа системы панчаятов и муниципалитетов. 73-я и 74-я поправки к Конституции 1992 г. внесли в нее 34 новых статьи и два приложения (XI и XII), направленных на унифи­кацию прежде слишком пестрой и сложной схемы местного самоуправления и его более оптимальное «вмонтирование» в механизмы, осуществляющие реформы в экономике, сельском хозяйстве и структуре управления современной Индии.

В соответствии с п. «d» ст. 243 в редакции 73-й поправки к Конституции «панчаят» представляет собой институт само­управления для сельской местности. Обновленная конституци­онная схема предусмотрела три уровня панчаятов, действую­щих в каждом штате и союзной территории: низшего, как и ранее, панчаята на уровне деревни (грам сабха); среднего — на промежуточном уровне (ранее панчаят самити) между де­ревней и округом и высшего — на уровне округа (ранее зила паришад).

Вопросы организации, выборов, требования к депутатам и функции панчаятов и муниципалитетов в значительной сте­пени унифицированы в ходе реформы местных органов 1992 г.

С целью координации работы панчаятов и муниципалите­тов разных уровней Конституцией предусмотрено представи­тельство председателей панчаятов (муниципалитетов) нижесто­ящего уровня в панчаятах (муниципалитетах) вышестоящего уровня. Члены палат союзного Парламента и легислатур шта­тов имеют право представительствовать в панчаятах (муниципа­литетах), на территории которых они проживают (кроме дере­венского панчаята).

За представителями зарегистрированных каст и племен в панчаятах (муниципалитетах) резервируется число мест, со­ответствующее их доле в населении данного панчаята (муниципалитета), а для женщин предусмотрено резервирование 1/3всех мест и должностей председателей панчаятов (муници­палитетов). Легислатура штата может также законом штата по своему усмотрению резервировать места и посты в панчаятах (муниципалитетах) для иных представителей социально отста­лых слоев населения.

Председатель деревенского панчаята избирается в соот­ветствии с законом, принятым легислатурой штата, а предсе­датели промежуточных и окружных панчаятов избираются членами соответствующего панчаята.

Панчаяты (муниципалитеты) избираются сроком на 5 лет прямым голосованием граждан, достигших 18 лет и прожива­ющих на территории панчаята (муниципалитета). Право быть избранным в панчаяты (муниципалитеты) предоставляется жи­телям, проживающим на территории соответствующего панча­ята (муниципалитета), достигшим 21 года. К кандидатам в чле­ны панчаята (муниципалитета) предъявляются те же требова­ния, что и к кандидатам в легислатуры штатов. Избирательная комиссия штата организует и контролирует деятельность по выборам в панчаяты и муниципалитеты.

Легислатуры штатов могут своими законами наделять пан­чаяты полномочиями, необходимыми для их функционирова­ния в качестве институтов самоуправления, для подготовки планов экономического развития и обеспечения социальной справедливости, а также по широкому перечню вопросов, вклю­ченных в XI приложение к Конституции. В их число входят: сельское хозяйство, проведение земельных реформ, совер­шенствование методов землепользования, местная ирригация, животноводство, птицеводство, рыбный промысел, лесное хо­зяйство, малое предпринимательство, сельская транспортная инфраструктура, производство и распределение электроэнер­гии в сельских районах, реализация программ ликвидации бед­ности, обеспечение благосостояния социально отсталых каст и племен, развитие системы общественного распределения, начальное и профессиональное обучение, библиотеки, куль­турная деятельность, содействие укреплению семьи и т. д. Эти полномочия могут предусматривать право сбора налогов, по­лучения финансовой помощи, а также возможность создания специальных фондов.

В то же время созданная губернатором штата финансовая комиссия вправе контролировать финансовую деятельность панчаятов и муниципалитетов и давать им соответствующие рекомендации по распределению доходов от налогов, средств, фондов и дотаций между штатом и панчаятами (муниципали­тетами).

Для координации, консолидации и реализации планов раз­вития панчаятов и муниципалитетов легислатурами штатов создаются окружные плановые комиссии.
    продолжение
--PAGE_BREAK--Контрольные вопросы и задания
1. Каковы источники индийского конституционного права?

2. Дайте оценку влияния британского конституционного права на конституционное право независимой Индии.

3. Оправдан или чрезмерен объем индийского конституци­онного документа, следовало ли сделать Конституцию мень­ше или больше? Что в ней лишнее или чего не хватает?

4. Существенно ли изменилась Конституция Индии за вре­мя ее действия? Какие изменения Конституции Индии наибо­лее принципиальные?

5. Что дает комбинированный порядок изменения Консти­туции Индии?

6. Как развивалась партийная система Индии и просмат­ривается ли в этих изменениях какая-либо закономерность?

7. Что специфического в правовом статусе человека и граж­данина в Индии?

8. Являются ли «Основные права» (ч. III Конституции Ин­дии) действительно наиболее важными?

9. В чем состоит специфика руководящих принципов поли­тики государства (ч. IV Конституции) и оправданна ли она?

10. Что означает характеристика Индии в преамбуле Кон­ституции как социалистической республики?

11. Чем характеризуется институт гражданских обязанно­стей в Конституции Индии?

12. Какие национально-культурные особенности мень­шинств отражены в Конституции Индии?

13. Какой группе прав и свобод уделено в Конституции Индии наибольшее внимание?

14. В чем своеобразие конституционного регулирования частной собственности в Индии?

15. В чем специфика политических партий в Индии?

16. Оцените принцип конституционного гарантирования представительства в Народной палате наиболее отсталых слоев населения.

17. Связаны ли реальные полномочия Президента с разви­тием партийной системы?

18. Что такое «премьер-министериализм» в Индии?

19. Какова роль Верховного суда в развитии конституци­онного права Индии?

20. На каких принципах строится индийская федерация? Оцените их и сравните с другими изученными федерациями.

21. Сравните распределение компетенции между Союзом и штатами в Индии, Бразилии и США.

22. В чем асимметрия индийской федерации? Оцените ее.

23. Почему меняется структура органов местного самоуп­равления в Индии и в чем это выражается?
Литература
Басу Д. Д. Основы конституционного права Индии. М.: Прогресс, 1986.

Володин А. Г. Индия: становление институтов буржуазной демократии. М.: Наука, 1989.

Государственность и модернизация в странах Юго-Восточной Азии / Отв. ред. В. Ф. Васильев, Ю. О. Левтонова. М.: ИВ РАН, 1997.

Домрин А. Н. Конституционный механизм чрезвычайного положения: правовое регулирование и практика применения в Великобритании и Индии. М.: МОНФ, 1996.

Кашкин С. Ю. Конституционный контроль в Индии: док­трина, практика, эволюция. М.: Юристъ, 1994.

Кашкин С. Ю. Политический режим и политические партии в Индии. М.: Юрист, 1994.

Кашкин С. Ю.Основные тенденции и итоги конституци­онного развития Индийской Республики. М.: Юристъ, 1993.

Кашкин С. Ю. Конституционное регулирование межнаци­ональных отношений в рамках индийской федерации // Сов. государство и право. 1989. № 5.

Кашкин С. Ю. Конституционное развитие Индийской Рес­публики: проблемы, этапы, механизмы и основные направле­ния // Право и жизнь. 1995. № 7.

Кашкин С. Ю. Роль Верховного суда в регулировании со­циально-экономических отношений в Индии // Право и жизнь. 1994. № 4.

Клюев Б. И. Изучение и использование опыта независимой Индии как важный элемент российско-индийских связей // Россия и Индия в современном мире. Центр инд. исслед. ИВ РАН. М.: Наука, 1995.

Клюев Б. И. Национально-языковые проблемы независи­мой Индии. М.: Наука, 1978.

Россия и Индия на пороге третьего тысячелетия: Матери­алы науч. конф. / Отв. ред. А. А. Куценков, Ф. Н. Юрлов. М.: Центр инд. исслед. ИВ РАН, 1998.

Социально-экономическое развитие стран Юго-Восточной Азии: уроки для России / Отв. ред. С. А. Былиняк, С. И. Ионесян. М.: ИВ РАН, 1996.

Черкасов А. И. Институционализация политических партий Индии // Сов. государство и право. 1986. № 12.

Флорин В. Н. Государственный административный аппарат независимой Индии. М.: Наука, 1975.
    продолжение
--PAGE_BREAK--Глава XIV. Основы конституционного права Японии § 1. Конституция Японии 1. Конституционное развитие
Первая Конституция Японии явилась результатом комп­ромисса, достигнутого в ходе так называемой «революции Мэйдзи» 1867 г., создавшей условия для ликвидации феодальных отношений в стране и укрепления ее единства. В основе ком­промисса лежало признание возможности сотрудничества меж­ду основными классами общества, что предотвратило даль­нейшее столкновение между ними и кровопролитие. Вполне возможно, что истоки указанного компромисса лежат в так называемой конституции принца Сётоку, составленной, как утверждал журналист-японовед Владимир Цветов, ссылаясь на японские хроники, еще в VII в. и по сию пору поражающей глубиною рассудка: «У каждого человека есть сердце,— гла­сит одна из статей этой конституции, — а у каждого сердца есть свои наклонности. Он считает это хорошим, я — дурным. Я считаю это хорошим, он — дурным. Но я вовсе не обяза­тельно мудрец, а он вовсе не обязательно глупец. Оба мы просто обыкновенные люди». Хотя в VII в. юридического поня­тия «конституция» не существовало, но важность содержания и глубина мысли этого документа дали японским правоведам основание охарактеризовать его именно таким образом.

Конституция 1889 г. была октроирована Императором, и в следующем году она вступила в действие. Кроме того, тронной речью 11 февраля 1889 г., обращенной к тогдашнему Мини­стру-президенту как представителю японского народа, Импе­ратор провозгласил целый ряд других важных государствен­ных решений. Помимо торжественного объявления японской Конституции, одновременно были обнародованы: Закон об Им­ператорской фамилии, Закон о Парламенте, Закон о Палате пэров, Закон о выборах в Палату депутатов (в 1900 г. был за­менен новым), Закон о финансах. Они вступили в силу 1 апре­ля 1890 г.

Японская Конституция 1889 г. насчитывала 76 статей, объе­диненных в 7 глав: Об Императоре, О правах и обязанностях подданных, Об Имперском парламенте, О государственных министрах и Тайном совете, О судебной власти, О финансах, Дополнительные постановления.

Конституция торжественно провозглашала, что «Японс­кая империя на вечные времена непрерывно управляется Им­ператором». В соответствии с Законом об Императорской фа­милии, к которому делала прямую отсылку ст. 2 Конституции, тотчас после смерти Императора наследник престола вступает в управление и в качестве внешних знаков своего достоинства берет императорские регалии: зеркало, меч и драгоценный камень яшму*. Торжества коронования происходили в Киото, бывшем до 1867 г. главным городом страны.

* Как правило, монархи в качестве символов власти наследуют меч, ски­петр и державу. Столь необычные регалии, о которых говорила Консти­туция 1889 г., легенда связывает с тем, что первому японскому Импера­тору Великое сияющее божество неба (главное божество синтоистско­го пантеона) вручило бронзовое зеркало, яшмовые подвески и меч с напутствием: «Освещай мир так же ярко, как это зеркало. Правь миром чудодейственным взмахом этих яшмовых подвесок. Покоряй тех, кто не послушен тебе, потрясая этим божественным мечом».

Каждый японский Император считался потомком первого Императора Дзимму (Дзимму-тенно), который, в свою очередь, происходил от богини Солнца Аматэрасу (Верховного сияюще­го божества неба). Таким образом, Император, согласно Кон­ституции, вел свое происхождение от богов. Вступление на престол Дзимму-тенно восходит к 660 г. до н. э. Отсюда следо­вало бы, что японская царствующая семья — древнейшая из всех династий. Однако это не совсем так, если принять во внимание существовавший в Японии многовековой обычай, согласно которому Император уже в молодые годы отказы­вался от престола. В этом случае престол наследовало лицо, связанное с ним часто лишь усыновлением. Поэтому нельзя признать, что все японские Императоры принадлежат к од­ной фамилии.

Спорно и значение слова «непрерывно». Приведенное выше толкование этого слова отвергалось в свое время (до офици­ального отказа Императора от своего божественного проис­хождения в 1946 г.) многими японскими исследователями.

Формально Император обладал почти неограниченными правами. Прежде всего он являлся верховной властью в каче­стве главы государства. Он имел право осуществлять законодательную власть в согласии с Имперским парламентом, утвер­ждая законы и предписывая их исполнение или налагая абсо­лютное вето. Кроме того, он обладал правом созыва и роспуска Палаты депутатов, а также издания указов, имевших силу за­кона при условии их одобрения на ближайшей сессии Парла­мента. Он мог также устанавливать организацию различных отраслей государственной администрации, назначать и уволь­нять всех гражданских и военных чинов, являлся верховным главнокомандующим армии и флота.

Однако, как это часто бывает в абсолютных и дуалисти­ческих монархиях (а Япония по Конституции 1889 г. была имен­но дуалистической монархией), за спиной Императора несколь­ко человек фактически руководили государством. Это так на­зываемое генро (окружение Императора, в основном выходцы из феодальной военщины) и Тайный совет, назначаемый Им­ператором главным образом из числа высшей бюрократии. Тай­ный совет пользовался привилегией толкования Конституции и давал советы относительно реализации всех важнейших ме­роприятий Правительства. Влияние военной и бюрократичес­кой верхушки было настолько серьезным и непререкаемым, что Правительство предпочитало свои важнейшие мероприя­тия согласовывать не с нижней палатой, а с пэрами верхней палаты, которые, будучи связаны в силу своего положения с кругами Тайного совета и генро, могли повлиять на судьбу конкретного министерства.

Позиции военных и бюрократии поколебались лишь после войны с Россией 1904—1905 гг. и Первой мировой войны, так как их результаты не устраивали значительную часть обще­ства. Только в 1918 г., отмечает японский исследователь Ц. Инако, Премьер-министром впервые был назначен не представи­тель привилегированной бюрократии и не руководитель Воо­руженных сил, а руководящий деятель политической партии, хотя влияние военных и бюрократии сохранялось еще в тече­ние длительного периода времени, а в 30-е гг. вновь возросло. Следует признать, что победа политиков носила чисто вне­шний, формальный характер, так как в этих кабинетах воен­ный и военно-морской министры назначались по рекоменда­ции верхушки Вооруженных сил из числа полных генералов (адмиралов) или генерал-лейтенантов (вице-адмиралов), что обеспечивало военщине политическое влияние*. В целом же влияние военных привело к тому, что милитаристские круги ввергли Японию во Вторую мировую войну.

* См.: Инако Ц. Современное право Японии. М., 1981. С. 52.Права и обязанности подданных излагались, как тогда было принято, по отношению к своему государю. Отдельные права, главным образом личные, имели своей целью оградить частное лицо от произвола монарха или его чиновников. Из 15 статей данной главы 7 были посвящены личным правам и свободам: выбора и перемены места жительства, неприкосновенности личности и жилища, тайны переписки, свободы вероиспове­дания и т. д. Последняя в Конституции была сформулирована так: «Все японские подданные пользуются свободой вероис­поведания, поскольку она совместима с обязанностями их как подданных и с общественным спокойствием и безопасностью». При этом государственной религией Японии был синтоизм, которому, впрочем, название «религия» не совсем подходит, так как в нем отсутствует собственное нравственное учение. В основе синтоизма лежит культ предков, к которому в III в. прибавились некоторые идеи учения китайского философа Конфуция, а тремя столетиями позже — буддизма. В довер­шение характеристики своеобразия религиозной мысли в Япо­нии следует указать на то, что в начале 80-х гг. прошлого века японский священник был послан в Европу, чтобы отыс­кать новую религию. Однако эта оригинальная идея не при­несла ожидаемых результатов.

Кроме того, в Японии имелось около 200 тыс. христиан — протестантов, католиков и православных. Впервые христиан­ство проникло в страну в середине XVI в. после открытия Японии европейцами (главным образом благодаря активной де­ятельности португальских и испанских миссионеров). Со второй половины XIX в. активизировалась деятельность американских протестантских миссионеров. Православная церковь существует в Японии с 1861 г. благодаря миссии адмирала-дипломата Е. В. Путя­тина, заключившего целый ряд русско-японских торговых до­говоров и основавшего здесь российскую православную миссию. В Токио действует подворье Русской православной церкви. В настоящее время православная церковь Японии получила автономию от Русской православной церкви. Отмеченные выше особенности синтоистской религии в той или иной мере харак­терны для других вероисповеданий в Японии. Они не обошли стороной и православие. Поэтому треть верующих-православ­ных посещают католические и протестантские церкви. Прихо­жане христианских церквей активно работают в сфере обра­зования, благотворительности, социального обеспечения.

Устанавливалось также, что собственность каждого япон­ского подданного неприкосновенна. Отчуждение может иметь место лишь по соображениям общественного блага и в соот­ветствии с положениями закона.

Согласно Закону о выборах активным избирательным пра­вом обладали японские подданные мужского пола, достигшие возраста 25 лет (пассивное избирательное право наступало с 30 лет), проживающие на территории избирательного округа не менее одного года (за исключением военнослужащих и сту­дентов, которые были лишены избирательных прав). Для ре­гистрации в качестве кандидата в депутаты необходимо было внести избирательный залог. Закон о выборах 1925 г. отменил имущественный ценз, так как фактически избирательное право не предоставлялось тем, кто «ведет жизнь в бедности и поэто­му пользуется частной или общественной помощью»*, а также населению Кореи, Формозы (Тайваня) и других колоний.

* Инако Ц. Указ. соч. С. 53.Выборы проводились только в нижнюю палату Парламен­та — Палату депутатов, состоявшую из 466 депутатов*, срок полномочий которой составлял четыре года. Нижняя палата могла быть распущена Императором. В этом случае, в соответ­ствии с положениями Конституции, одновременно должны были быть отсрочены заседания верхней палаты — Палаты пэров** Императорский указ о созыве Парламента должен был пуб­ликоваться за 40 дней до созыва, а откладывание сессии бо­лее чем на 15-дневный срок не допускалось. При этом Консти­туция требовала в случае досрочного роспуска Палаты депутатов назначения новых выборов с тем условием, что новая Палата подлежала созыву в течение пяти месяцев со дня рос­пуска. Заседания обеих палат были публичны. Однако по тре­бованию правительства или по постановлению палаты могли проводиться закрытые заседания.

* По закону 1900 г. — 295 депутатов, по закону 1925 г. — 466.

** Пэры (от лат. pares — равные) — первоначально высшие вассалы, имевшие право судиться исключительно судом равных себе; затем вцелом ряде стран (Великобритании, Франции, Японии) этим термином обозначали лиц, принадлежавших к высшему дворянству, а с появлением парламентов пэры получили право заседать в их верхних палатах.Палата пэров состояла, согласно положениям Закона о Палате пэров, из следующих лиц:

— принцев императорского дома,

— герцогов и князей, достигших 25-летнего возраста,

— остальных трех категорий дворян: графов, виконтов и баронов, достигших 30-летнего возраста (150 представителей указанной категории Император назначал сроком на 7 лет),

— четырех пэров, избранных Академией наук сроком на 7 лет,

— 125 членов, которые имели особые заслуги перед госу­дарством или выделились своими научными познаниями и на­значались указом Императора пожизненно,

— 66 членов, которые избирались крупными землевла­дельцами, промышленниками или торговцами, платящими наи­большие налоги в отдельном крупном городе или префектуре. Эти пэры избирались на 7 лет, утверждались Императором и не подлежали досрочному роспуску. Избирателями их явля­лись 15 наиболее крупных плательщиков налогов в городе или префектуре. Число назначенных в Палату именным указом Императора представителей других сословий, включая тех, кто платил наибольшие налоги, не могло в совокупности пре­вышать число тех, кто входил в Палату в силу своей принад­лежности к дворянству. Число членов верхней палаты не было постоянным. В конце 30-х гг. их насчитывалось около 400.

Выборы в Палату депутатов были прямыми и проходили следующим образом: избиратель передавал особому чиновнику запечатанную записку, в которой было указано имя кандида­та и приложены имя и оттиск печати избирателя. Подобную печать, регистрируемую в правительственном учреждении, имел каждый свободный японский подданный. Избирательные запис­ки опускались в запечатанный ящик. Тот кандидат, который получал большинство всех поданных голосов, объявлялся из­бранным. При равенстве голосов преимущество отдавалось стар­шему по возрасту.

Право законодательной инициативы, по Конституции, при­надлежало правительству, обеим палатам Парламента и 20 де­путатам. Поправки к обсуждаемому законопроекту были вправе предлагать те же субъекты, но поправки к финансовым законо­проектам, внесенным правительством, могли быть обсуждены, если их поддерживало не менее 30 депутатов. Законопроект, отвергнутый одной из палат, в течение той же сессии не мог быть внесен снова. Каждая палата могла делать представления Правительству по поводу законов или по другим вопросам. Если такое представление не принималось, оно не могло быть повто­рено в ту же сессию. Для изменения положений Конституции в каждой палате требовалось присутствие 2/3 общего числа ее членов и большинство не менее 2/3 присутствующих членов.

Министры назначались и смещались указами Императора и отвечали перед ним за свои советы. Все законы, император­ские указы и различные рескрипты, касавшиеся государствен­ных дел, должны были скрепляться подписью одного из мини­стров.

При Императоре действовал Государственный совет. Его члены обсуждали важнейшие государственные дела, относи­тельно которых Император испрашивал их совета. В Государ­ственный совет обычно назначались уволенные в отставку ми­нистры и другие заслуженные должностные лица. В отличие от министерств Государственный совет не нес ответственности за свои рекомендации.

Конституция установила, что судебная власть осуществля­ется судами от имени Императора, а Закон об организации суда 1890 г. предусмотрел, что судей назначал Император. Судья мог быть лишен своей должности лишь вследствие осуждения его за уголовное преступление или путем дисциплинарного нака­зания. Принципиально важно, что конституционными положе­ниями устранялась система так называемых административных судов, а судебная система включала мировые суды, окружные суды, высшие суды (выполнявшие функцию апелляционных) и Имперский суд (кассационный).

Однако на практике юридическая Конституция не всегда совпадала с фактической. Прежде всего, ущемленные демок­ратическими преобразованиями носители милитаристских идей предприняли в 1932 и 1936 гг. попытки военных переворотов. Правительство Премьер-министра Коноэ практически установило военно-политический режим. Основными элементами но­вого режима стали «новая политическая структура» (фактическое подчинение правительству политических и общественных движений в стране, выразившееся в принудительном слиянии политических партий в так называемую Ассоциацию помощи трону, возглавляемую Премьер-министром), а также «новая экономическая структура». Последняя означала законодатель­ное подчинение экономической деятельности монопольному государственному регулированию и создание «контрольных ассоциаций», во главе которых соответствующее министерство ставило президента, как правило, из числа важнейших отрас­левых дзайбацу (монополистических объединений капитала).

Борьба с участниками военных переворотов и установле­ние государственной монополии в экономике привели к огра­ничению конституционных прав и свобод. А принятие Парла­ментом в июне 1945 г. правительственного Закона о чрезвычайных мерах военного времени означало приостановление дей­ствия Конституции 1889 г.

Насаждение тоталитарных методов правления сочеталось с агрессивным внешнеполитическим курсом правящих кругов, направленным на создание так называемой «сферы сопроцветания». В 1931 г. была оккупирована Маньчжурия (северо-вос­точная часть Китая), в 1936 г. заключен «антикоминтерновский пакт» с нацистской Германией, к которому позднее присоеди­нялись другие европейские государства фашистского блока, в 1937 г. без объявления войны Япония вновь начала боевые действия против Китая, а в 1939 г. — против Монгольской На­родной Республики, в 1941 г. оккупировала Вьетнам и развяза­ла войну против США и Великобритании, захватив обширные территории на континенте и островах Южной и Юго-Восточ­ной Азии и Океании.

В результате поражения во Второй мировой войне Япо­ния приняла условия Потсдамской декларации союзных дер­жав 1945 г., а 2 сентября 1945 г. был подписан акт о ее капи­туляции. Ее территория была оккупирована войсками США, которые, однако, сохранили национальную японскую государ­ственность, упразднив в соответствии с Потсдамской декла­рацией наиболее одиозные ее институты. Была проведена де­милитаризация страны и демобилизация японских Вооруженных сил, международный Токийский трибунал осудил военных пре­ступников и виновных в развязывании мировой войны, были ликвидированы дзайбацу.

В октябре—декабре 1945 г. штабом оккупационных войск при главнокомандующем был организован Консультативный совет из представителей СССР, Великобритании, Китая. Кро­ме того, в соответствии с решением совещания министров ино­странных дел США, Великобритании и СССР (декабрь 1945 г.) была образована Дальневосточная комиссия в составе пред­ставителей 11 воевавших с Японией государств. В ее компе­тенцию входило формирование политической линии, принци­пов и общих оснований, которым должна следовать Япония, а также рассмотрение директив, направляемых верховному глав­нокомандующему союзных держав, и действий, предприни­маемых им, обнародование приказов о восстановлении в Япо­нии в полной мере демократических прав и свобод.

Еще во время Второй мировой войны официальные пред­ставители государственного департамента (министерства ино­странных дел) США сформулировали принципы послевоенно­го устройства Японии. Они решили, что форма правления побежденной страны должна быть коренным образом реформи­рована с целью прекратить господство военных и защитить политическую свободу. Они не могли согласиться с тем, чтобы Император продолжал сохранять свое влияние.

В ноябре 1945 г. была упразднена должность хранителя печати, который был весьма могущественным лицом в военном Правительстве Японии.

В феврале 1946 г. был опубликован проект Конституции, разработанный японским правительством. Он лишь незначи­тельно отличался от Конституции 1889 г. Поэтому в штабе американских оккупационных войск был разработан другой проект, опубликованный в марте. При его составлении были использованы положения конституционного права Великобри­тании и США, частный проект Конституции, подготовленный группой японских интеллигентов на базе Веймарской конститу­ции Германии 1919 г., и др. По образному выражению известно­го японского государствоведа X. Масаясу, «процесс принятия новой Конституции был похож на соревнование по перетягива­нию каната между оккупационными властями и консервативны­ми силами Японии в рамках границ, очерченных международ­ным и внутрияпонским общественным мнением»*.

* Цит. по: Инако Ц. Указ. соч. С. 71.В апреле 1946 г. прошли парламентские выборы на основе правил, установленных приказом главнокомандующего. Впер­вые в выборах приняли участие женщины. Соперничали глав­ным образом несколько крупных политических партий, а все­го к концу 1946 г. было зарегистрировано более 120 партий. Большинство мест в новой нижней палате Парламента полу­чили центристские партии: Либеральная (30%) и Прогрессив­ная (20%). Социалистическая партия получила 20% мест. Пер­вые две партии сформировали новое правительство.

Конституция была принята Парламентом в октябре 1946 г. и вступила в силу 3 мая 1947 г. Накануне вступления Конститу­ции в силу и вскоре после начала ее действия (январь—июль 1947 г.) Парламент принял 45 законов, призванных обеспечить ее реализацию, в том числе Закон об Императорской фами­лии, Закон о Кабинете министров, Закон о Парламенте, За­кон о судебной системе.

За истекшие полвека текст Конституции не претерпел изменений. Отсутствие формальных изменений текста Консти­туции посредством принимаемых поправок в известной мере компенсируется деятельностью Верховного суда, наделенного правом осуществления конституционного контроля. Подробнее об этом см. ниже — п. 5 § 5.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Общая характеристика действующей Конституции
Японская Конституция представляет собой компромисс, затрагивающий интересы достаточно широкого спектра поли­тических сил как внутри страны, так и вне ее. Выше мы уже отмечали позицию США относительно послевоенного устрой­ства Японии, которая заключалась в ограничении полномочий Императора и демилитаризации. Во многом она совпадала с решением Потсдамской конференции. Демократические силы страны требовали, кроме того, упразднения основных преиму­ществ Правительства и целого ряда аристократических ин­ститутов уже только формально действовавшей Конституции 1889 г., расширения демократических прав и свобод, в частно­сти увеличения перечня конституционных прав и свобод, рас­ширения прав нижней палаты, упразднения императорского вето и Палаты пэров, установления ответственного правитель­ства. СССР, позицию которого во многом выражала Дальнево­сточная комиссия, выдвигал нереалистичную конструкцию республики китайского образца. Некоторые правительствен­ные круги в проекте партии Дзюито предлагали «обновление» императорского фасада путем ограничения прав Императора в отношении армии и издания указов. В конечном итоге после ультиматума США японское Правительство согласилось с тем, что американский вариант должен быть принят в качестве основного.

Глава X Конституции определяет Конституцию как Вер­ховный закон страны, в случае противоречия которому ника­кой государственный акт не имеет законной силы. Император или Регент, государственные министры, члены Парламента, судьи и все остальные публичные должностные лица обязаны уважать и охранять Конституцию. Заключенные Японией до­говоры и установленные нормы международного права долж­ны добросовестно соблюдаться (ст. 98, 99).

В отличие от первой Конституции и проекта, разработан­ного японским правительством, Конституция 1946 г. провозг­ласила принцип народного суверенитета (преамбула и ст. 1). Указанное нововведение проявляется в том, что ст. 1 Консти­туции провозглашает: «Император является символом государ­ства и единства народа, его статус определяется волей всего народа, которому принадлежит суверенная власть». В специаль­ном обращении к нации Император Хирохито заявил об отказе от концепции божественного происхождения и сверхъестест­венной основы своей суверенной власти, провозглашенных пре­дыдущей Конституцией.

Парламент характеризуется в Конституции как высший орган государственной власти и единственный законодатель­ный орган государства (ст. 41). Его верхняя палата стала также выборной. Форма правления, сложившаяся на основе Консти­туции, может быть охарактеризована как парламентарная монархия.

Особое значение имеет ст. 9 Конституции, образующая отдельную гл. II «Отказ от войны», которая провозглашает, что «японский народ на вечные времена отказывается от войны как суверенного права нации, а также от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров.

Для достижения цели, указанной в предыдущем абзаце, никогда впредь не будут создаваться сухопутные, морские и военно-воздушные силы, равно как и другие средства войны. Право на ведение государством войны не признается».

Включение в Конституцию положения об отказе от войны толкуется как отказ от агрессивной войны, что не исключает войны оборонительной. Также отказ от создания вооруженных сил имеет в виду вооруженные силы, способные вести насту­пательную войну на чужой территории, а не вооруженные силы вообще. Такое ограничительное толкование послужило обоснованием для создания так называемых Сил самообороны — сухопутных, военно-морских и военно-воздушных, которые хотя и относительно невелики по численности, но находятся на современном уровне боеготовности. Генерал Д. Макартур утверждал в 1951 г., что норма ст. 9 была предложена ему Премьер-министром Сидехарой в январе 1946 г., но некото­рые круги японских властей сомневались, что по Конститу­ции Япония должна навсегда разоружиться. Точная интерпре­тация этой статьи обсуждена, она лежала в основе проверки конституционности Сил самообороны и американо-японских договоров по безопасности.

В 1959 г. токийский окружной суд решил по делу Сунагава, что американо-японский договор по безопасности, пре­дусматривающий размещение американских вооруженных си: в Японии, нарушает ст. 9 Конституции. Тем не менее в том же году Верховный суд Японии объявил, что если договор не был очевидно неконституционным, то он находился вне пре­делов юрисдикции окружного суда. В 1973 г. окружной суд Саппоро установил в деле Каганума, что, хотя ст. 9 не отрека­лась от права самообороны, вооруженные силы даже для обо­ронительных целей запрещались Конституцией, так что зако­ны 1954 г., учредившие управление самообороны и Силы са­мообороны, нарушают Конституцию. Высший суд Саппоро в 1976 г. пересмотрел это решение на том основании, что перво­начальные истцы не имели оснований для возбуждения дан­ного судебного дела.

Позиция японского правительства и большинства консер­ваторов состояла в том, что часть первая ст. 9 не отрекается от оборонительной войны и что запрет вооруженных сил в части второй определяется выражением «выполнять цель пре­дыдущей части», так что оборонительное строительство не запрещено. Кроме того, Правительство утверждало, что кон­ституционность Сил самообороны — «политический вопрос» и поэтому лежит вне компетенции судебного надзора.

Опросы общественного мнения постоянно показывают, что большинство японцев противятся любой поправке к ст. 9. Они также показывают, что общественность предпочитает непре­рывное содержание Сил самообороны, несмотря на их спор­ную конституционность*.

* См.: Kodansha Encyclopedia of Japan. Vol. 2. Tokyo, 1983. P. 5.

Однако в первые годы после принятия Конституции но­сители милитаристских настроений развернули борьбу за от­мену ее ст. 9. Эта борьба велась как внутри Парламента, так и вне его стен — на улицах городов и поселков. В начале 50-х гг. предпринимались попытки пересмотра миролюбивых положе­ний Конституции и даже отмены ее в целом как «навязанной» Японии вопреки ее воле. Усилия милитаристов не увенчались успехом, чему в немалой степени способствовало отсутствие закона о порядке принятия поправок к Конституции и закона о референдуме по этому вопросу, не говоря уже об активной позиции общественности страны.

Антимилитаристский характер имеет и конституционное положение о том, что правительство должно состоять толь­ко из гражданских лиц (часть вторая ст. 66).

Глава III Конституции 1947 г. «Права и обязанности наро­да», включающая примерно треть всех ее статей, очень силь­но контрастирует с гл. II «Права и обязанности подданных» в Конституции Мэйдзи. Действующая Конституция содержит широкий перечень прав и свобод и их гарантий. Примечательно здесь, как и во многих других конституциях нынешнего века, провозглашение экономических, социальных и культурных прав и свобод. При этом довольно широко используется характерный для англосаксонского права негативный способ конституционного гарантирования прав и свобод.

Конституция не учредила специального органа конститу­ционного контроля, возложив эту функцию на Верховный суд.

Изменению Конституции посвящена ее гл. IX, состоящая только из одной ст. 96, которая предусматривает довольно жесткий порядок принятия поправок. Это возможно только по инициативе Парламента в отличие от прежней Конституции, которая предусматривала внесение поправок только по воле Императора. Поправки требуют согласия не менее 2/3 обще­го числа членов обеих палат Парламента. После этого поправ­ки должны быть переданы для утверждения на специальном референдуме или выборах, проводимых в соответствии с ре­шением Парламента. Поправка считается одобренной, если за нее высказалось большинство голосовавших. После заверше­ния одной из указанных процедур по утверждению изменениеКонституции считается состоявшимся, а Император обязан отимени народа промульгировать поправки, которые становят­ся неотъемлемой частью Конституции.

Эта единственная статья гл. IX Конституции вызывает це­лый ряд неразрешенных вопросов прежде всего потому, что она не была предметом судебного толкования. В 1956 г. Парла­мент принял Закон о создании комиссии по изменению Кон­ституции. Как подчеркивалось в Парламенте, комиссия имела право только на теоретическое изучение Конституции с це­лью выявления в ней положений, которые отличались несо­вершенством. Комиссия состояла из 30 членов-парламентариев (пропорционально представительству двух крупнейших фрак­ций либерал-демократов и социалистов в палате) и 20 членов от представителей других областей деятельности и знаний. К 1964 г. комиссия подготовила свой доклад, однако к этому времени соотношение сил в Парламенте и вне его существен­но изменилось. По этой причине Парламент отклонил и зако­нопроект о поправках к Конституции, и проект закона о ре­ферендуме по утверждению конституционных изменений.

Вследствие указанных обстоятельств открытыми остаются вопросы о том, как следует толковать установленное в ст. 96 большинство 2/3 членов обеих палат Парламента — от сово­купного числа членов обеих палат или от общего числа чле­нов каждой палаты в отдельности, от законного их числа или от числа фактически избранных, каким большинством (2/3или абсолютным) должна утверждаться поправка на референдуме или новым составом Парламента.

До сих пор Конституция ни разу не была изменена. Мож­но, однако, на основании текста части второй ст. 96 предполо­жить, что порядок внесения поправок имеется в виду такой же, как в Конституции США: они будут не инкорпорироваться в текст Конституции, а дополнять его.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 2. Конституционно-правовой статус человека и гражданина 1. Общая характеристика конституционных прав и свобод
О важности и значении положений. Конституции, посвященных правам и свободам, свидетельствует как их содержа­ние, так и отмеченный выше объем.

Согласно ст. 11 Конституции, «народ беспрепятственно пользуется всеми основными правами человека», которые, бу­дучи гарантированы Конституцией, «предоставляются нынеш­нему и будущим поколениям в качестве нерушимых вечных прав». Из этой формулировки можно сделать вывод о том, что Конституция исходит из концепции «предоставленных прав». Более того, в ст. 97, помещенной в главе о Конституции как Верховном законе, говорится, что права человека, гаранти­руемые народу Конституцией, являются результатом вековой борьбы людей за свободу, претерпели в прошлом суровые испы­тания и дарованы нынешнему и будущим поколениям в надежде, что на вечные времена останутся нерушимыми. Похоже, прав­да, что сходное содержание обеих статей есть результат не какого-то определенного замысла, а скорее следствие редак­ционного недосмотра, а может быть, традиционного ментали­тета.

В целом ряде статей говорится, что указанные в них пра­ва не принадлежат, а гарантируются, причем неопределен­ному кругу субъектов. Наконец, субъектом целого ряда прав Конституция считает не отдельных индивидов, а народ. На­пример, помимо указанной выше ст. 11 Конституции, именно за народом признается «неотъемлемое право избирать пуб­личных должностных лиц и освобождать их от должности». Все публичные должностные лица являются слугами всего общества, а не какой-либо одной его части (ст. 15, части первая и вторая). Более того, в ст. 12 Конституции сформулирована глу­бокая философская мысль: «Свободы и права, гарантируемые народу настоящей Конституцией, должны поддерживаться постоянными усилиями народа. Народ должен воздерживаться от каких бы то ни было злоупотреблений этими свободами и правами и несет постоянную ответственность за использова­ние их в интересах общественного благосостояния». Нетрудно видеть, что категория «народ» как субъект конституционных прав и свобод заимствована из Конституции США, где она означает совокупность граждан, пользующихся свободами и правами как коллективно, так и индивидуально. О том, что народ — именно совокупность граждан, свидетельствуют фор­мулировки тех положений японской Конституции, которыми гарантируются права человека, не зависящие от его граждан­ства. Например, первое предложение ст. 13 гласит: «Все люди (стало быть, не только те, кто принадлежит к народу Япо­нии.— Авт.) должны уважаться как личности».

Конституция в ст. 14 провозглашает равенство всех людей перед законом и недопустимость дискриминации в политическом, экономическом и социальном отношениях по мотивам расы, ре­лигии, пола, социального положения, а также происхождения. В этих целях пэрство и прочие аристократические институты, известные предыдущей Конституции, не признаются. Запреща­ется также предоставление каких-либо привилегий при присво­ении почетных званий, наград или знаков отличия, а сама на­града действительна только при жизни ее носителя.

В ст. 24 Конституции особо гарантируется равноправие муж­чин и женщин в семейных отношениях. В соответствии с этой статьей брак заключается только при взаимном согласии обе­их сторон и существует при условии взаимного сотрудниче­ства, в основу которого положено равенство прав мужа и жены. В отношении выбора супруга, имущественных прав супругов, наследования, выбора местожительства, развода и других брачно-семейных вопросов законы должны основываться на прин­ципе личного достоинства и равенства полов.

Как и в других демократических государствах, в Японии Конституция наряду с правами и свободами устанавливает и определенный минимум обязанностей. Подчас обязанности сфор­мулированы не прямо, как, например, обязанность трудиться (часть первая ст. 27), а косвенно. Например, обязанность пла­тить налоги сформулирована так: «Население подлежит обло­жению налогами в соответствии с законом» (ст. 30).
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Японское гражданство
В соответствии со ст. 10 Конституции необходимые усло­вия гражданства определяются законом. Таким актом стал За­кон о подданстве Японии от 4 мая 1950 г. (с последующими изменениями), заменивший Закон о подданстве 1900 г. Осо­бенность действующего закона состоит в том, что, употребляя термин «подданство», он как бы вступает в формальное про­тиворечие с указанной статьей Конституции и конституцион­ным принципом народного суверенитета. Ведь даже в Вели­кобритании и Канаде, которые не прошли через столь ради­кальные конституционные преобразования и формально не провозглашали принципа народного суверенитета, действуют законы о гражданстве, а не о подданстве, как в Японии.

Если говорить о содержании Закона, то он не проводит принципиального различия между терминами «гражданин» и «подданный», и в целом ряде статей говорится как о граждан­стве, так и о подданстве. Например, в ст. VIII «Лишение под­данства» говорится о том, что «гражданин Японии лишается японского подданства с момента добровольного принятия им гражданства иностранного государства».

Гражданство приобретаетсяглавным образом по рождению на основе действия принципа крови, даже если ре­бенок рожден вне брака, но мать ребенка состоит в подданстве Японии. Ребенок приобретает японское подданство, если оба ро­дителя либо один из них были на момент рождения ребенка подданными Японии, а также если отец, умерший до его рож­дения, на момент своей смерти был подданным Японии.

Право почвы применяется в двух случаях: когда ребенок родился на территории Японии, а отец и мать неизвестны, а также когда они не имеют гражданства. Законно усыновлен­ным детям также предоставляется подданство, если один из приемных родителей — японский подданный или если усынов­ление производили оба супруга и хотя бы один из них состо­ял в японском подданстве, при условии, что приемные дети японских подданных непрерывно проживали на территории государства более одного года, а также если они достигли совер­шеннолетия в соответствии с японскими законами (20 лет).

Натурализация по японскому закону — приобретение подданства по разрешению властей — осуществляется посред­ством опубликования в официальном вестнике решения мини­стра юстиции по просьбе совершеннолетнего иностранного гражданина или апатрида. До обращения с указанной просьбой заявитель должен прожить в Японии не менее пяти лет. Для некоторых категорий лиц установлен трехлетний срок:

— фактически проживающих и имеющих постоянное ме­стожительство в Японии в течение свыше трех лет: супруга гражданки Японии; детей граждан Японии;

— лиц, родившихся в Японии и непрерывно проживаю­щих в Японии в течение трех лет;

— лиц, оба родителя которых (за исключением приемных) родились в Японии.

При этом Закон допускает дискриминацию в отношении женщин, поскольку в соответствии с его положениями для на­турализации жены японца нет такой льготы, как у мужа япон­ки. Более того,указанные дискриминационные положения Закона нарушают положения ст. 14 и 24 Конституции, которы­ми гарантировано равенство всех перед законом и недопуще­ние дискриминации в политическом, экономическом и соци­альном отношениях по мотивам расы, религии, пола, соци­ального положения, а также происхождения.

Право на натурализацию имеют также лица, которые не­прерывно пребывают на территории Японии более 10 лет.

Таким образом, вступление в брак не оказывает влияния на правовой статус подданного. Но иностранные граждане или апатриды, вступившие в брак с японцем (японкой), могут при­обрести японское подданство в упрощенном порядке. Некото­рые льготы для приобретения подданства предоставляются министром юстиции с согласия Парламента иностранцам, имею­щим особые заслуги перед Японией.

Еще три категории лиц получили право на натурализацию в порядке так называемого признания гражданства:

— дети лиц, натурализованных в Японии до вступления в силу Закона о подданстве 1950 г.,

— дети, принятые на воспитание гражданами Японии,

— лица, вступившие в брак с японскими подданными во время действия предшествующего закона.

Все они имеют право получить подданство Японии с мо­мента вступления Закона в силу.

Не имеют права на натурализацию иностранцы, прожи­вающие на территории Японии, но не достигшие 20-летнего возраста (за исключением указанных выше), не обладающие достаточным капиталом или возможностями для обеспечения самостоятельного существования. Последнее требование Зако­на — достаточно распространенное и направлено главным об­разом на поддержание относительно стабильного уровня жизни собственных граждан, устанавливаемого обычно соответ­ствующим стандартом.

Требование относительно возраста также является обыч­ной практикой. Поскольку по японским законам совершенно­летие наступает с 20-летнего возраста, то естественно, что заявитель моложе 20 лет не обладает дееспособностью по ме­стным правилам.

Не имеют права на натурализацию иностранцы, которых компетентные органы определяют как неблагонадежных, а также если после принятия японской Конституции иностра­нец замышлял действия, направленные либо против Консти­туции, либо на свержение насильственным путем правитель­ства, учрежденного Конституцией, а также создавал антиконституционныё партии и другие подобного рода организации или принимал активное участие в их деятельности.

Прекращениеподданства также может иметь место после официального опубликования министра юстиции. Как вид­но, и в этом особенность Японии, здесь в вопросах приобрете­ния и прекращения гражданства особую роль играет министр юстиции и аппарат министерства. Те вопросы в отношении граж­данства, которые в Японии приходится решать указанному министру, в других государствах обычно решает глава госу­дарства.

Для опубликования решения о прекращении гражданства требуются определенные основания. Наиболее распространен­ное основание — добровольное принятие гражданства инос­транного государства. В этом случае лицо утрачивает свое подданство; оно прекращается также в случае добровольного отказа от него. Лицо, решившее принять иностранное граж­данство или отказаться от японского подданства, подает уве­домление об отказе от подданства через уполномоченных за­коном лиц. Свобода отказа от гражданства специально гаран­тирована Конституцией (часть вторая ст. 22).

Гражданин Японии, родившийся за границей и получив­ший иностранное гражданство, считается лишенным японского подданства с момента рождения в соответствии с Законом о происхождении 1947г. в случае, если не заявит о желании сохранить японское подданство.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Гражданские (личные) права и свободы
Личные права и свободы занимают по объему самое боль­шое место в гл. III Конституции. Им посвящены 17 статей из 30 статей, содержащихся в главе.

Важнейшее среди них — право на жизнь. При этом подчеркивается, что это не просто право на физическое суще­ствование. В ст. 13 записано, что право всех людей на жизнь, свободу и на стремление к счастью является, поскольку это не нарушит общественного благосостояния, высшим предметом заботы в области законодательства и других государственных дел. Учредительная власть исходит, стало быть, из того, что человек — прежде всего социальное существо и ему должны быть предоставлены возможности достойного существования как личности, а не только биологического существования. Право на свободу подкреплено положением ст. 18, согласно которой ник­то не может содержаться в рабстве в какой-либо форме, а принудительный труд, иначе как в порядке наказания за пре­ступление, запрещается. Никто не может быть лишен жизни или свободы или подвергнут какому-либо иному наказанию, иначе как в соответствии с процедурой, установленной законом, — гласит ст. 31.

В ст. 19 Конституция устанавливает, что свобода мысли и совести не должна нарушаться. В части второй ст. 21 Консти­туции гарантируется ненарушаемость тайны корреспонденции.

В соответствии с Конституцией каждый вправе пользо­ваться свободой выбора и перемены места жительства, вклю­чая свободу выезда за границу и возвращения на родину, по­скольку это не нарушает общественного благосостояния. Сво­бода выезда для всех за границу не должна нарушаться (ст. 22).

Более половины всех статей указанной главы содержат по­ложения, регламентирующие гарантии прав человека при осуществлении правосудия. В их числе право каждого на разбира­тельство его дела в суде (ст. 32), право обвиняемого на быстрое и открытое разбирательство своего дела беспристрастным судом (часть первая ст. 37). Следует отметить, что гарантии сформулированы достаточно подробно, что защищает их от искажения в законодательстве и правоприменительной практике.

Никто не может быть задержан или подвергнут лишениюсвободы, если ему не будет немедленно предъявлено обвинение и предоставлено право обратиться к адвокату. Равным обра­зом никто не может быть задержан без достаточных на то оснований, которые, при наличии соответствующего требова­ния, должны быть немедленно сообщены на открытом заседа­нии суда в присутствии задержанного и его адвоката (ст. 34). Никто не может быть арестован, кроме случаев ареста на месте преступления, иначе как на основании выданного компетент­ным должностным лицом органов юстиции ордера, в котором указано преступление, послужившее основанием ареста (ст. 33). Гарантируя каждому неприкосновенность жилища, докумен­тов и имущества, кроме случаев ареста на месте преступле­ния, Конституция в ст. 35 устанавливает, что вторжения в жилище, обыски и выемки могут иметь место лишь на основа­нии ордера, выданного в каждом отдельном случае компетен­тным должностным лицом органов юстиции при наличии осно­вательных причин и содержащего указание места обыска и подлежащих выемке предметов.

Конституция категорически запрещает применение пуб­личными должностными лицами пыток и жестоких наказаний (ст. 36). Обвиняемому предоставляется полная возможность допроса всех свидетелей и право принудительного вызова сви­детелей за государственный счет. В любом случае он имеет право на помощь квалифицированного адвоката, который при необходимости назначается государством (части вторая и тре­тья ст. 37). В ст. 38 Конституции содержится достаточно рас­пространенное в демократических государствах положение, гарантирующее лицу право не оговаривать себя под принуж­дением. Более того, признание, сделанное по принуждению, под пыткой или под угрозой либо после неоправданно дли­тельного ареста или содержания под стражей, не может рас­сматриваться как доказательство. Никто не может быть осуж­ден или наказан в случае, когда единственным доказатель­ством против него служит его собственное признание.

Конституция в ст. 39 запрещает привлекать к уголовной ответственности за деяние, которое было законным в момент его совершения или в связи с которым лицо было оправдано. Равным образом она запрещает дважды привлекать к уголов­ной ответственности за одно и то же преступление.

Согласно ст. 40 Конституции каждый может в случае оп­равдания судом после ареста или задержания предъявить в соответствии с законом иск государству о возмещении ущер­ба. А в ст. 17 записано более широкое право: каждый может в соответствии с законом требовать у государства или местных органов публичной власти возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями публичного должностного лица.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Политические права и свободы
Среди прав и свобод данной категории особое внимание уделено избирательным правам, о которых мы расскажем ниже — в п. 1 § 4.

Довольно подробно Конституция в ст. 16 урегулировала право на подачу петиций. В соответствии с указанной статьей каждый имеет право обратиться с мирной петицией о возме­щении ущерба, о смещении публичных должностных лиц, овведении, отмене или исправлении законов, указов или пред­писаний, а также по другим вопросам. Чтобы сделать это пра­во реальным, установлено, что никто не может быть подвер­гнут какой-либо дискриминации за подачу таких петиций. Об­ращает на себя внимание, что посредством петиции граждане могут инициировать смещение чиновников, что в общем-то даже для демократических государств не типично.

Конституция в ст. 21 гарантирует свободу собраний и объе­динений, а также свободу слова, печати и всех иных форм выражения мнений, запрещая любую цензуру.

В отличие от многих других государств японская Консти­туция (во многом в силу положений уже упоминавшейся нами ст. 9) не предусматривает традиционной обязанности граждан защищать родину и служить в вооруженных силах. Не гово­рится в ней и о свободном и равном доступе к публичной службе.
5. Экономические, социальные и культурные права, свободы и обязанности
Эта проблематика по объему конституционного регулиро­вания занимает второе место после гражданских (личных) прав и свобод.

Важнейшим из экономическихправ и свобод явля­ется право собственности, которое, согласно ст. 29 Конститу­ции, ненарушаемо и «определяется законом, с тем, чтобы оно не противоречило общественному благосостоянию». Частное имущество может быть использовано в публичных интересах, но за справедливую компенсацию. Тем самым заложена кон­ституционная база для возможной национализации, реквизи­ции и т. п.

Для трудящихся особое значение имеет провозглашение в Конституции (ст. 27) всеобщих права на труд и обязанности трудиться. Правда, и указанное право, и указанная обязан­ность суть не более чем декларации, ибо юридический меха­низм их принудительной реализации отсутствует. Важнее то, что законодатель обязывается Конституцией урегулировать за­работную плату, рабочее время и другие условия труда и что запрещается эксплуатация детей. В 1947 г. был принят Закон о трудовых стандартах. Следует в этой связи также упомянуть, что часть первая ст. 22 предусматривает свободу выбора про­фессии, если это не нарушает общественного благосостояния.

Социальные права. Согласно ст. 25 Конституции все имеют право на поддержание минимального уровня здоровой и культурной жизни. Это обязывает государство установить критерии такой жизни и следить за их соблюдением.

В ст. 28 Конституция гарантирует трудящимся право на со­здание организаций (прежде всего профессиональных союзов), ведение коллективных переговоров и прочие коллективные дей­ствия. Закон о профсоюзах был принят еще в 1945 г.

Для Японии характерна система пожизненного найма, в соответствии с которой предприниматель обязуется гарантировать своему работнику рабочее место в течение всего перио­да его производственной деятельности. Размер же заработной платы зависит от стажа работы на данном предприятии и заслуг перед последним. Предусмотрена целая система льгот и премий, поощряющих добросовестное отношение к труду и творчеству.

В своем решении по делу «Накамото против Ниссан ауто-мобайл мэньюфэчюринг компани» (24 марта 1981 г.) Верховный суд Японии указал, что положения трудовых соглашений, ко­торыми устанавливается пенсионный возраст (точнее, возраст, по достижении которого работник обязан подать в отставку, хотя право на получение пенсии по старости обычно наступает пятью годами позже) для работающих женщин намного ниже, чем для мужчин, образуют дискриминацию по признаку пола и подлежат аннулированию как нарушающие положения части первой ст. 14 Конституции, а также некоторых статей Граж­данского кодекса. Роль данного решения высшей судебной инстанции Японии в деле восстановления справедливости и пре­кращения дискриминации женщин в социальной сфере трудно переоценить. Особенно, если учесть, что речь идет не столько о возрасте ухода в отставку, а о причитающихся при этом суммах пособий в связи с увольнением по достижении пре­дельного возраста.

При увольнении по возрасту трудящийся получает еди­новременное выходное пособие, которое считается одним из основных источников для существования до получения пенсии по старости. Способ его исчисления в частных фирмах может быть различным, хотя в основе его лежит норма, согласно которой работники частных фирм и государственные служащие обеспечиваются в зависимости от стажа работы на данном предприятии или службы. Сумма выходного пособия исчисля­ется по формуле: сумма ежемесячного жалованья на момент ухода с работы, умноженная на стаж непрерывной работы в годах. При стаже свыше 11 лет устанавливается повышающий коэффициент 1,1. Следующий, более, высокий коэффициент, на частных предприятиях может устанавливаться по-разному, а на государственной службе повышающий коэффициент 1,2 ус­танавливается при стаже свыше 21 года. По среднему уровню «заработной платы Япония вышла на третье место в мире.

В 1949 г. из Закона о профсоюзах было изъято право на забастовку работников государственного и общественного сек­торов народного хозяйства. Предусматривалось, что при зак­лючении коллективных договоров обе стороны берут взаим­ные обязательства поддерживать мир в промышленности, для чего должны создаваться комитеты по труду. Закон об урегу­лировании трудовых отношений 1946 г. предписал, что в госу­дарственном и общественном секторах работники и работода­тели должны самостоятельно регулировать свои конфликтные ситуации, за исключением государственных предприятий, где посреднические функции должен выполнять специальный го­сударственный орган.

Закон о трудовых стандартах 1947 г. установил гарантии при­знанных государством условий и норм труда и контроль за их со­блюдением. Контрольные функции возлагались на государственную инспекцию охраны труда. Закон о трудовых отношениях в государ­ственном и общественном секторах народного хозяйства 1948 г. существенно дополнил Закон о профсоюзах и адаптировал его к особым условиям трудовых отношений в государственном и обще­ственном секторах: запретил забастовки, исключил принцип „от­крытого цеха“, признаваемый в других секторах экономики (по существу запретил прием на работу лиц, не являющихся члена­ми профсоюза), а также ограничил круг вопросов, подлежащих обсуждению при заключении коллективных договоров. Законом предусматривалось создание при министерстве труда комитета по труду для предприятий государственного и общественного секто­ров, в компетенцию которого входит оказание посреднических услуг при возникновении трудовых споров, третейское разбира­тельство, а также принудительный арбитраж.

Таким образом, была создана законодательная система, на­правленная на урегулирование трудовых отношений и гаран­тию права на труд, понимаемого здесь преимущественно право на сохранение рабочего места. Гарантией от безработицы в Японии служат законодательные меры, направленные на смягчение социальных последствий безработицы. Например, упоминаемая выше система пожизненного найма, стимулиро­вание главным образом мелких и средних частных компаний (посредством налоговых льгот) к созданию новых рабочих мест, переквалификации своих работников, использованию работни­ков, занятых неполный рабочий день, или нескольких работни­ков на одном рабочем месте. Кроме того, созданы государствен­ные фонды для выплаты пособий по безработице, создания предприятий в трудоизбыточных районах, компенсации расхо­дов, связанных с переездом в другую местность, где ощуща­ется нехватка рабочей силы. При этом государство гарантиру­ет труд с учетом квалификации и профессионального образо­вания работника, а закрепленная Конституцией обязанность трудиться носит моральный характер.

Культурныеправа и свободы представлены в Консти­туции довольно скупо.

Важное место среди личных прав и свобод занимает упоми­навшаяся свобода совести и религии. Тем более что Конституция закрепила положение о том, что никто не может принуждаться к участию в каких-либо религиозных актах, празднествах, це­ремониях или обрядах (части первая и вторая ст. 20).

Далее следует отметить провозглашенное в ст. 26 равное право всех на образование в соответствии со своими способно­стями в установленном законом порядке. Здесь же установлена всеобщая обязанность обеспечить находящимся на попечении детям прохождение обязательного обучения, которое осуществ­ляется бесплатно. Наконец, в ст. 23 Конституции гарантирова­на свобода научной деятельности.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 3. Конституционно-правовые основы общественного строя 1. Конституционно-правовое регулирование экономических, социальных и духовно-культурных отношений
Прежде чем говорить о детальном регулировании данных проблем, необходимо обратиться к основополагающим положе­ниям ст. 25 Конституции, в которой наряду с провозглашением права всех на поддержание минимального уровня здоровой и культурной жизни устанавливается обязанность государства прилагать усилия для дальнейшего развития общественного благосостояния, социального обеспечения и народного здра­вия. Из этой обязанности государства вытекают две важней­шие задачи: необходимость определить и обеспечить государ­ственный стандарт здоровой и культурной жизни и оказывать общественную помощь малоимущим и так называемым небла­гополучным семьям. Более детально эти вопросы урегулиро­ваны законами о профсоюзах, об урегулировании трудовых отношений, о трудовых стандартах. Так, Законом о меропри­ятиях в области занятости предусматривается осуществление общегосударственных мер по достижению полной занятости.

Во многом благодаря тому, что на государство возложен целый ряд обязанностей в социально-экономической сфере, в Японии установлена система пожизненного найма и социаль­ного партнерства между объединениями лиц наемного труда и предпринимателей и сложился достаточно стабильный и один из самых низких в мире уровень безработицы. В середине 1997 г. в Японии безработные составляли 4,3% трудоспособного насе­ления, насчитывавшего около 125 млн. человек. Причем боль­шинство не имеющих работу — мужчины (1,35 млн.), что от­личает Страну восходящего солнца от других демократиче­ских государств, где большинство безработных — женщины.

В соответствии с Конституцией (ст. 85) никакие государ­ственные средства не могут быть израсходованы, и никакие го­сударственные денежные обязательства не могут быть приня­ты, иначе как по решению Парламента.

Для поддержания социального мира и избежания конф­ликтов между различными социальными слоями общества Кон­ституция запрещает предоставление каких-либо привилегий или преимуществ в получении государственных средств. В ча­стности, никакие государственные денежные средства или иное имущество не могут ассигноваться или предназначаться для использования, выгоды или содержания какого-либо ре­лигиозного учреждения или ассоциации или для каких-либо благотворительных, просветительных или филантропических учреждений, не находящихся под контролем публичных влас­тей (ст. 89).

Вообще распоряжение государственными финансами воз­можно только на основе решения Парламента. Введение но­вых или изменение существующих налогов производится толь­ко на основании закона или при соблюдении предписанных законом условий (ст. 83, 84).
2. Конституционные основы политической системы
Характеристика структуры политической системы и глав­ных задач различных ее институтов не получила прямого от­ражения в Конституции Японии.

Демократический характер государства вытекает из положений ее преамбулы, провозглашающей, что народ об­лечен суверенной властью и устанавливает настоящую Кон­ституцию. Государственная власть в связи с этим основывает­ся на непоколебимом доверии народа, ее авторитет исходит от народа, а полномочия осуществляются представителями наро­да, благами ее пользуется народ. Это принцип, общий для всего человечества, и на нем основана Конституция Японии.

В развитие указанных положений ст. 15 Конституция при­знала неотъемлемое право народа избирать публичных долж­ностных лиц и отстранять их от должности и установила, что все публичные должностные лица являются слугами всего на­рода, а не какой-либо одной его части. Более того, ст. 99 пред­писала, что Император или Регент, а также государственные министры, члены Парламента, судьи и все остальные пуб­личные должностные лица обязаны уважать и охранять на­стоящую Конституцию.

Столь лаконичная традиционная формула народовластия, приведенная выше, может создать впечатление о том, что японские избиратели нужны главным образом для того, чтобы в день выборов определить победившие партии или независи­мых кандидатов в представительных органах государственной власти и местного самоуправления. На самом деле подобное мнение будет ошибочным и даже отдаленно не напоминаю­щим фактическое состояние дел. Далеко не в каждом демок­ратическом государстве избиратели, подобно японским, име­ют право не только избирать должностных лиц государства и местного самоуправления, но и с помощью специально уста­новленного законодательством механизма влиять на досроч­ное прекращение полномочий представительных органов мес­тного самоуправления и должностных лиц муниципалитетов, а также судей вплоть до верховных, на отмену неугодных ме­стных законов. Конституционно-правовую основу под реализа­цию механизма досрочного отзыва заложили упомянутые выше нормы, дающие право каждому обращаться с мирной петици­ей о возмещении ущерба, о смещении публичных должност­ных лиц, о введении, отмене или исправлении законов, ука­зов или предписаний, а также по другим вопросам.

Преамбула также определила ряд принципов внешней по­литики, «Мы, японский народ, — говорится в преамбуле, — желаем вечного мира и преисполнены сознания высоких идеа­лов, определяющих отношения между людьми; мы полны ре­шимости обеспечить нашу безопасность и существование, по­лагаясь на справедливость и честь миролюбивых народов мира. Мы хотим занять почетное место в международном сообще­стве, стремящемся сохранить мир и навсегда уничтожить на земном шаре тиранию и рабство, угнетение и нетерпимость.… Мы убеждены… что принципы политической морали являют­ся всеобщими… Мы, японский народ, честью нашей страны клянемся, что, приложив все силы, мы достигнем этих высо­ких идеалов и целей». В целях реализации указанного выше принципа уже цитированная нами ст. 9 Конституции закрепи­ла не только отказ от войны, как суверенного права нации, но и отказ от содержания сухопутных, морских и военно-воз­душных сил, равно как и других средств ведения наступа­тельной войны. С учетом того, что Япония является членом международного сообщества, в ее Конституции дополнительно установлено, что все заключенные Японией договоры и дей­ствующие нормы международного права должны добросовес­тно соблюдаться.

Благодаря конституционно гарантированной свободе со­браний и объединений создается множество различных орга­низаций: политических, профессиональных, женских, моло­дежных и т. д. Одних только политических партийздесь зарегистрировано около 10 тыс. Подавляющее большинство из них действует на локальном и префектуральном уровне.

Возможно, многочисленность партий компенсируется дру­гой национальной особенностью: наличием жестких вертикаль­ных отношений между различными элементами системы, напо­минающих своим строением пирамиду. На нижних ярусах таких «пирамид» находятся различные профессиональные, кресть­янские, женские, молодежные организации, замыкающиеся на верхушку — политические партии. Низовые звенья «пира­мид» постоянно оказывают поддержку своим партиям, комп­лектуют их, распространяют их идеологию.

Многие партии существуют всего несколько месяцев в пе­риод предвыборной борьбы, а затем прекращают свое суще­ствование до очередных выборов. Появление подобных партий-однодневок возможно по той простой причине, что закон дает возможность любому лицу, выдвигающему свою кандидатуру на выборах, объявить себя и своих сторонников политической партией. В силу этого иногда встречаются политические партии, состоящие исключительно из членов одной семьи. Подчас партии возникают в результате временных верхушечных комбинаций политической элиты.

Наибольшим влиянием в стране пользуются несколько политических партий.

Либерально-демократическая партия (ЛДП) создана в 1955 г. в результате объединения Либеральной и Демократической партий. С момента своего создания стала правящей. Партия неразрывно связана с крупным бизнесом и высшей государ­ственной бюрократией, а местные отделения — с администра­цией муниципальных образований. Данная особенность ЛДП связана с тем обстоятельством, что она в течение длительного времени практически бессменно находилась у власти. О том, что подобные отношения были не всегда законными и не настоль­ко «тесными», как казалось тем, кто их устанавливал, свиде­тельствуют достаточно частые скандальные судебные разби­рательства.

ЛДП пользуется также значительной поддержкой мелких и средних предпринимателей, части крестьян. Одной из отли­чительных характеристик данной партии была ее фракцион­ность. В 50—60-е гг. в ней имелось 8 фракций, число которых к середине 70-х гг. сократилось до пяти. Существование фрак­ций давало руководству партии некоторые преимущества, позволяющие достигать решения многих очень важных про­блем на неформальном уровне. Например, в соответствии с Уставом ЛДП лидер партии избирается на съезде, фактически же кандидатура лидера утверждается неформальным компро­миссным соглашением фракций. Премьер-министр в соответ­ствии с требованиями Конституции выдвигается резолюцией Пар­ламента, фактически же голосование в Парламенте было фор­мальной процедурой, которая назначалась после того, как лидеры фракций договаривались между собой по этому вопро­су. Однако отрицательные стороны фракционной структуры всегда беспокоили партийное руководство ЛДП, которое на­чиная с 1963 г. неоднократно (10 раз!) провозглашало и осуще­ствляло роспуск фракций.

Постоянная борьба фракций за влияние в партии и прави­тельстве создала видимость естественного саморегулирования и привела к установлению в Уставе ЛДП положения о том, что лидер партии занимает свой пост только в течение двух лет.

«Живучесть» фракций, несмотря на кажущийся скандальный и странный характер их деятельности, имеет глубокие политические корни и «сдобрена» национальными традициями. Прежде всего среди причин выживания следует назвать функ­ции, выполняемые фракциями ЛДП. Среди них обычно выде­ляют следующие: распределение руководящих постов в партии Парламенте и правительстве; сбор и распределение денеж­ных средств на политические цели; оказание поддержки сво­им членам на выборах; заключение сделок с другими группи­ровками при смене партийного руководства и правительства. Если обобщить перечисленные выше функции, то становится очевидным, что фракциям принадлежит ведущая роль во все­стороннем обеспечении кадровой политики, придании ей струк­турной прочности, стабильности, преемственности и в конеч­ном итоге — жизнеспособности. За время своего существова­ния фракциям удалось выработать неписаные правила, которые неукоснительно соблюдаются, позволяя удовлетворять амби­ции фракционных лидеров и одновременно удерживать партию от раскола. Важнейшим из них является цикличный характер смены лидеров у власти: лидеров партии, лидеров фракций, лидеров палат Парламента и т. д. Эта система получила на япон­ском политическом языке специальное название — «дзюнъокури», которое может быть переведено как «вхождение во власть в порядке очереди».

Кроме того, фракции выполняют роль своеобразного меха­низма внутрипартийной демократии, оставляя место для оппо­зиционности даже в рамках партии большинства. Это способ­но сыграть определенную роль в поисках компромисса и учета интересов меньшинств. Последнее приобретает особую значи­мость с учетом того факта, что фракции зачастую отличаются друг от друга всего несколькими голосами. Нередко в этих ус­ловиях небольшая фракция способна своей несговорчивостью затормозить принятие весьма важных решений, оговорив для себя приемлемые политические условия в ответ на опреде­ленную уступку.

Среди причин, превративших решение о прекращении дея­тельности фракций в очередную фикцию, следует также на­звать реформу избирательных округов, проведенную практи­чески одновременно с принятием решения о роспуске фракций. О влиянии последнего фактора на «исчезновение» фракций — ниже в § 4.

Председатель партии наделен огромными полномочиями, позволяющими ему оказывать существенное влияние не только внутри партии. Организационной работой и вопросами проце­дурного характера ведает генеральный секретарь партии. В префектурах создаются партийные федерации, а в более мелких территориальных единицах учреждаются отделения ЛДП, под­держивающие тесные отношения с соответствующими моло­дежными и женскими организациями и движениями.

Формально партия насчитывает около 1,5 млн. членов. Точную же численность установить трудно, так как здесь, как и во многих других партиях консервативного толка (консерва­торов в Великобритании, республиканцев в США), отсутству­ют индивидуальное членство и членские партийные билеты.

Партия выступает за сохранение стабильности в обще­стве, свободу предпринимательства и ограничение государ­ственного вмешательства в экономику*.

* См.: The Nikkei Weekly. 2000. July 24.

Социал-демократическая партия Японии была создана в 1945 г. на тайном съезде. В феврале 1991 г. отказалась от пре­жнего названия «Социалистическая партия Японии», а также приняла ряд поправок реформистского характера к партийной программе, что позволило ей более естественно вступать в пра­вительственные союзы с центристскими и правоцентристскими партиями. В декабре 1993 г. внутри партии образовалась груп­пировка «Демократы», что свидетельствует о том, что про­цесс реформирования партии еще не завершен.

Социальную базу партии составляют рабочие, часть крес­тьян, рыбаки, средние и мелкие предприниматели, часть ин­теллигенции. Основной опорой партии являются профсоюзы. Для СДПЯ характерно разнообразие взглядов ее членов, поэтому для принятия решения требуется достижение компромисса между ними. Партия насчитывает около 110 тыс. членов.

Новая партия Японии (НПЯ) была образована в мае 1992 г. частью либеральных демократов, обеспокоенных падением среди широкой массы избирателей престижа прежних партий, осо­бенно правящей ЛДП, а также недовольных засильем партий­ной бюрократии и ростом коррупции среди партийных функ­ционеров. На фоне других партий, имевших в числе депутатов в среднем 30% выходцев из бюрократии, в НПЯ доля бывших бюрократов составляла всего 6%. В Парламенте Новая партия стремится не допускать резкого обострения отношений с ЛДП, одновременно налаживая дружественные отношения с парти­ями центристской оппозиции.

Демократическая партия Японии (ДПЯ) претендует на лидерство среди центристской оппозиции. Образовалась в ян­варе—марте 1998 г. Новая партия заявила о стремлении выполнять задачи «демократического центра», а не «левого цент­ра» и об отмежевании от неоконсерватизма. В качестве важ­нейших составных частей основ политического курса партии выдвигались идеи построения общества справедливого и сво­бодного выбора; защиты жизни народа в условиях нестабиль­ности и при наступлении старости; осуществления политичес­кой реформы с целью подлинного развития демократии.

Новая партия Сакигакэ (Провозвестник) — малочислен­ная неоконсервативная группировка, вышедшая в июне 1993 г. в результате фракционной борьбы из состава ЛДП под лозун­гом показной борьбы с коррупцией и повышенного чувства на­ционализма. Самостоятельной силы не представляет, принципи­альными программными положениями от бывшей «материнской» партии не отличается. В результате этого широкой поддерж­кой избирателей не пользуется.

Коммунистическая партия Японии (КПЯ) была создана в подполье в 1922 г. и до 1945 г. действовала нелегально. Сей­час ее численность составляет около 300 тыс. членов. Партия имеет низовые структурные организации во всех префекту­рах страны. Особенно сильно ее влияние в крупных промыш­ленных центрах. КПЯ не строит свою деятельность на основе марксизма-ленинизма. С другими компартиями ее связывает только название и некоторые пункты программы. Не случайно бывшая КПСС имела более тесные и частые контакты с ру­ководством СПЯ, проповедовавшим больше левацких идей, чем с КПЯ.

Партия демократического социализма (ПДС) была обра­зована в I960 г. вышедшими из СПЯ правыми группировками. Она является членом Социалистического интернационала. От­вергает классовую борьбу, провозгласила себя «народной парти­ей». В политике придерживается так называемого «третьего пути». По многим вопросам сотрудничает с СДПЯ. Социальную базу данной партии составляют городские мелкие предприни­матели и часть рабочих. Главная опора — профсоюзы частных предприятий, признающие распространенную в Японии идею сотрудничества труда и капитала. В 1992 г. партия приняла новую программу, в которой отсутствовали упоминания о со­циализме. Подобная новелла нацелена на усиление сотрудни­чества с партиями Комэйто и другими партиями «среднего пути».

Комэйто (Партия чистой политики) основана в 1964 г. Она насчитывает около 190 тыс. членов. Первоначально партия строилась на базе догм одной из буддистских сект. В 1970 г. провозгласила целью построение так называемого «гуманного социализма», основанного на идее «буддистской демократии». Призывает к сплочению оппозиции и созданию на этой основе правительственной коалиции «среднего пути», сотрудничает по этим вопросам с СДПЯ. Проповедует сдержанность, посто­янство и гармонию. Основная база — мелкие городские пред­приниматели. Имеет значительное влияние на уровне местно­го самоуправления, уступая по этому показателю только ЛДП.

Вместо существовавшей с 1948 г. партийной системы с одной доминирующей партией в настоящее время в Японии формируется полноценная многопартийная система с некото­рыми элементами двухпартийности. После поражения на пар­ламентских выборах 1993 г. практически бессменно правившей ЛДП было создано несколько коалиционных правительств, од­нако в ноябре 1996 г. вновь было сформировано однопартий­ное правительство ЛДП, хотя эта партия уже не располагала большинством мест в Парламенте. Парламентские выборы летом 2000 г. также не дали ни одной из ведущих политических партий Японии абсолютного большинства депутатских мест в Палате представителей. В результате было сформировано трехпартийное коалиционное правительство во главе с ЛДП. Ее парт­нерами стали Новая консервативная партия и партия Комэйто.

В пользу усиления элементов двухпартийной системы сви­детельствует несколько факторов. Во-первых, сужение за ко­роткий промежуток времени (1993—1996 гг.) состава партий­ных коалиций в правительствах с семи до трех партий. Во-вторых, активные попытки, вызванные партийными расколами внутри двух ведущих политических партий страны, создания влиятельного неоконсервативного блока, способного составить конкуренцию ЛДП.

На этом фоне наблюдаются ослабление позиций СДПЯ и одновременно перегруппировка левых сил. В целом три партии откровенно левой ориентации — КПЯ, СДПЯ и НСП (Новая соци­алистическая партия) в совокупности на двух последних выбо­рах в Палату представителей собрали 1/5голосов избирателей, причем место ведущего представителя этого течения стала занимать КПЯ, которая выдвинулась среди политических партий на четвертое место в стране по численности электората и числу депутатских мест.

Таким образом, в Японии складывается ситуация, которая вомногом напоминает модель партийно-политической системы ФРГ: ни одна из двух ведущих политических партий не спо­собна самостоятельно создать устойчивое большинство в Пар­ламенте. В силу этого характер правительства зависит от по­литической конъюнктуры третьей партии, склоняющей чащу весов на ту или иную сторону. Вместе с тем двухпартийную систему в Японии еще нельзя назвать сложившейся.

В январе 1995 г. вступил в силу новый Закон о государ­ственной поддержке политических партий, который внес существенные коррективы в деятельность политических партий, особенно в период предвыборной борьбы. Главная идея данно­го Закона состоит в том, чтобы помочь искоренить политиче­скую коррупцию. В соответствии с его положениями полити­ческие партии, имеющие своих представителей в Парламенте, вправе получать государственные субсидии. Размеры госу­дарственной помощи конкретным партиям определяются чис­лом депутатских мест, занятых их представителями в пала­тах Парламента. В том же году эти субсидии в размере около 30 млрд. иен (около 300 млн. долл.) получили 9 политических партий. Данная мера хотя и не искореняет политическую кор­рупцию, но делает финансирование избирательного процесса гораздо более прозрачным, а главное — дает государству воз­можность осуществлять финансовый контроль законности аги­тационных предвыборных мероприятий, проводимых полити­ческими партиями.

Социально-профессиональные объединения. В Японии один из самых низких уровней членства в профсою­зах — 24,5% экономически активного населения (около 12,3 млн. членов). Со второй половины 80-х гг. наблюдаются мощные процессы образования новых профсоюзных центров и распада старых, вызванные изменениями в социально-политической расстановке сил и перегруппировкой политических партий. Частичные перегруппировки 1986—1987 гг. завершились к 1990 г. глобальными изменениями. В итоге произошла значительная концентрация профсоюзного движения (число профсоюзных центров уменьшилось с четырех до трех), сопровождавшаяся некоторым их поправением.

Решением 81-го (сентябрь 1989 г.) съезда Генеральный совет профсоюзов (СОХИО) — самое крупное профсоюзное объеди­нение страны, сотрудничавшее с СПЯ (действовал с 1950 г. и насчитывал 4,6 млн. членов), объявил о самороспуске. Входив­шие в него профсоюзы государственно-муниципального секто­ра в тот же день присоединились к Всеяпонской федерации профсоюзов работников частных компаний Рэнго, основанной в ноябре 1987 г. В результате образовалась Японская конфе­дерация профсоюзов (Сирэнго). Она объединяет 78 отраслевых профсоюзов и насчитывает около 8 млн. членов (5,5 млн. — рэнго и более 2 млн. — бывший СОХИО), что составляет око­ло 80% всех организованных трудящихся.

Одновременно на базе ориентирующегося на КПЯ Сове­та связи профсоюзов за единый фронт было создано еще одно всеяпонское объединение — Национальная федерация проф­союзов, критически относящаяся к Сирэнго и объединяющая 27 отраслевых профсоюзов общей численностью около 1,4 млн. членов. В декабре 1989 г. сформировался третий профцентр — Национальный совет связи профсоюзов, объединивший ряд профсоюзов общей численностью около 0,5 млн. членов, сотруд­ничающий с левым крылом СДПЯ.

В соответствии с действующим законодательством проф­союзные организации подлежат регистрации и обязаны осуще­ствлять свою деятельность в экономической сфере. Они вправе свободно вести переговоры и заключать коллективные согла­шения, регламентирующие условия труда и уровень заработ­ной платы, время труда и отдыха, другие подобные вопросы. При недостижении согласия по указанным вопросам они могут свободно, но в соответствии с законом организовывать забас­товки. Выдвижение политических требований в ходе ведения переговоров по коллективным соглашениям, а также в ходе забастовки запрещается.

В связи с этими условиями в Японии практически не бы­вает стихийных забастовок. Они носят в основном регулярный и организованный характер весенних и осенних «наступлений».

Из крестьянских организаций наиболее влиятельны Всеяпонская федерация крестьянских союзов, Национальный кре­стьянский союз, Национальная крестьянская всеобщая лига.

Организации предпринимателей. Главный штаб выработки стратегии и тактики в сфере экономических интересов японских предпринимателей — это Федерация экономических организа­ций Японии, которая создана в 1946 г. и объединяет на индиви­дуальной основе около 80 ведущих представителей финансово-промышленных групп, а также на коллективной основе около 940 компаний и 120 финансово-промышленных ассоциаций. Вы­работкой согласованных действий предпринимателей в трудовых отношениях занимаются Федерация организаций работодателей, охватывающая 47 региональных и 55 отраслевых их объедине­ний, и Ассоциация экономических единомышленников, состоя­щая из примерно 1 тыс. влиятельных бизнесменов.

Японская торгово-промышленная палата создана в 20-х гг. и ныне объединяет 489 региональных торгово-промышленных палат, в которых состоят 1,2 млн. главным образом мелких и средних фирм.

Предпринимательские ассоциации тесно связаны и пере­плетены с бюрократическим аппаратом ЛДП. Лидеры и влия­тельные представители указанных ассоциаций состоят в мно­гочисленных консультативных комитетах при министерствах, правительстве. При ассоциациях действует множество посто­янных комитетов по вопросам внешней политики, экономичес­кого законодательства, промышленности и т. д., что способ­ствует оказанию влияния на определение политики страны.

Религиозные общины и церковь. В послевоен­ный период в Японии все более широкое распространение стали получать различные религиозные организации и секты. В связи с этим в апреле 1951 г. был принят Закон о религиоз­ных юридических лицах. Он должен был упорядочить этот про­цесс, а также привести старый Закон о религиозных органи­зациях в соответствие с измененным Гражданским кодексом. Новый Закон предоставлял всем религиозным организациям право владеть храмами и святилищами со всем их имуще­ством, заниматься хозяйственной деятельностью, а также в соответствии с конституционным принципом свободы вероис­поведания запрещал государственным органам вмешиваться в дела отправления служб и других религиозный действ. Дан­ные законоположения вводили принципиально иной, основан­ный на началах самоуправления характер деятельности всех религиозных организаций. До этого религиозные организации использовались в интересах государства, контролировались им и находились под его защитой.

Указанные либерально-демократические положения За­кона не вызвали особого беспокойства со стороны общества. Впервые о необходимости усиления контроля над деятельнос­тью некоторых религиозных организаций и сект заговорили после разоблачения в 1995 г. буддистской секты АУМ синрикё. Скандальная деятельность указанной секты позволила обра­тить внимание на тот факт, что благодаря демократическим положениям Закона в стране появилось великое множество сект. В частности, 373 религиозные секты, являющиеся юри­дическими лицами, относились к юрисдикции министерства про­свещения. С ними были связаны 173 тыс. святилищ, храмов, церквей и других религиозных групп со статусом юридическо­го лица и 47 тыс. без такового. 42 секты, включающие 272 юридических лица и 154 религиозные организации без такового статуса, находились под юрисдикцией префектуральных уп­равлений. Кроме того, свыше 6 тыс. независимых юридичес­ких лиц, не входящих в секты или школы, также находились в ведении префектуральных управлений. Таким образом, в се­редине 90-х гг. в стране существовало 425 школ и сект, объе­диняющих около 200 тыс. религиозных юридических лиц*.

* См.: Маркаръян С. Б. История взаимоотношений религии и государства в Японии // Япония. 1998—1999. М., 1999. С. 76.

Светский характер японского государства означает, что само государство, его органы и политико-территориальные подраз­деления отделены от церкви. По этой причине религиозным организациям запрещено получать от государства или его ор­ганов какие-либо привилегии или пользоваться политической властью. Конституция (часть третья ст. 20) провозгласила рас­пространенный в современных условиях принцип отделения школы от церкви и установила, что государство и его органы должны воздерживаться от проведения религиозного обуче­ния и какой-либо религиозной деятельности. Отказ от госу­дарственной религии и предоставления ей официального ста­туса и привилегий сделал более реальной свободу совести.

Однако власти вынуждены считаться и с тем фактом, что в Японии на протяжении столетий именно религия была орга­низующим началом общества. Именно религия представляла собой тот сложный социальный институт, который вобрал в себя все богатство народной жизни, включая верования, мораль, право, этику. Властями Японии официально зарегистрировано 231 019 различных религиозных организаций и учреждений — храмов, церквей, сект. Большинство из них — 90 784 — относят­ся к синтоизму. Приблизительно столько же — 88 794 — будди­стские. Христианских конгрегации (в подавляющем большинстве они принадлежат католицизму, хотя есть и православные) — 9275. Остальные исповедуют ислам, иудаизм, даосизм и др.

Как свидетельствует статистика, синтоистские храмы по­сещают около 109 млн. прихожан, буддистские — 96 млн. Хри­стиан насчитывается около 1,5 млн. и еще около 1,1 млн. объе­динены в различные секты смешанного типа. Всего верую­щих, таким образом, получается более 200 млн. человек (при численности населения 125 млн.). Из этого следует, что подав­ляющее большинство японцев не ограничивается привержен­ностью какой-либо одной религии или верованию. Чаще всего они являются прихожанами нескольких религиозных общин разных религий и верований. Критерием в выборе общины для многих выступает ее месторасположение и время года. По пути на работу, место службы или в другое присутственное место они заходят в одни храмы, в дни официальных праздников или семейных торжеств — в другие и т. д. Кроме того, на Но­вый год принято совершать паломничество в ближайший син­тоистский или буддистский храм. Весной, в период активного цветения сакуры, масса японцев устремляется в свои родные деревни для участия в традиционном синтоистском фестивале «мацури». Так называемый «родительский день» (день помино­вения предков — О-бон) совершается летом по буддистским канонам. Свадебные церемонии проводятся как по христианс­ким правилам (в церкви, с венчанием и торжественным обря­дом обмена кольцами), так и по синтоистским — «сан-сан кудо» (когда жених и невеста в соответствии с древними обычаями, сделав по три глотка рисового вина, объявлялись супругами). В обыденной жизни японцы предпочитают следовать конфуци­анским заповедям, редко отказывая себе в удовольствии посе­тить храм другого вероисповедания. В конце декабря они охот­но отмечают Рождество Христово. Заканчивается жизнь обыч­ного японца похоронами, как правило, по буддистскому ритуалу.

В отличие от многих других народов японцы не отлича­ются верой в единого Бога и чистотой веры. Скорее всего, то, что наблюдается здесь в отношении религии и объединения в религиозные общины, можно назвать многобожием и многоверием.

Подобное своеобразное понимание свободы религии от государства, свободы вероисповедания и характера отноше­ний индивидуума и религиозной организации нередко приво­дит к правовым коллизиям на почве различия вероисповеда­ний и подходов к пониманию принципа свободы религии. В этой связи можно привести достаточно показательный инцидент, который стал предметом рассмотрения Верховного суда в кон­це 80-х гг. и связан с обожествлением военнослужащего Сил самообороны, погибшего при исполнении служебных обязан­ностей. Погибший военнослужащий по инициативе Ассоциа­ций Сил самообороны префектуры Ямагути был обожествлен в местном синтоистском «святилище защиты отечества», т. е. стал божеством, что было для его родственников великой честью. Этот религиозный акт был совершен вопреки воле его жены — христианки, которая опротестовала его в суде, расценив как нарушение положений ст. 20 Конституции о свободе религии. Окружной и префектуральный суды поддержали ее иск, но Верховный суд отменил их решения и признал законными дей­ствия ассоциации, так как она выступала не от имени государ­ства. Поддержка же ассоциации местным руководством Сил самообороны была расценена как направленная на поднятие престижа военнослужащих и не имевшая религиозного харак­тера. В решении также отмечалось, что свобода религии озна­чает свободу от навязывания той или иной религии по своему желанию, и поэтому храм был волен обожествлять этого воен­нослужащего, точно так же, как его жена — исповедовать христианство. В большинстве подобных случаев Верховный суд, основываясь на обычаях, не усматривает нарушений Консти­туции*.

* См.: Маркаръян С. Б. Указ. соч. С. 77—78.

Средства массовой информациивесьма влия­тельны в политической и государственной жизни Японии.

Основы правового статуса средств массовой информации (СМИ) заложены Конституцией Японии. Как отмечалось, Кон­ституция гарантирует свободу слова, печати и иных форм вы­ражения мнений. Согласно ст. 21 Конституции запрещена лю­бая цензура. Печатные средства массовой информации функ­ционируют в основном на основе саморегуляции.

Свобода массовой информации в Японии ограждена от зло­употреблений целым рядом законодательных актов. Среди них положения Гражданского кодекса, не допускающие злоупот­ребления правами и нарушения общественного порядка и доб­рых нравов. Законодательство об органах государственной вла­сти регулирует порядок освещения их деятельности, в частно­сти аккредитацию представителей СМИ при этих органах для получения официальной информации, а также основанную на положениях указанного законодательства деятельность самих государственных органов. Например, служба Управления им­ператорского двора зорко следит за всеми публикациями об Императоре и членах императорской семьи. Информацию о деятельности Премьер-министра СМИ получают в действую­щем с 1960 г. управлении информации при канцелярии Пре­мьер-министра. Управление ежедневно проводит брифинги и пресс-конференции, выпускает сообщения для печати, кото­рые по продолжительности занимают более двух часов. Жур­налисты тех СМИ, которые не аккредитованы при государ­ственных органах, практически лишены такой возможности. Для работы со СМИ в 1973 г. был создан отдел информации при Кабинете министров. В период избирательных кампаний определенное регулирующее воздействие имеют нормы зако­нодательства о выборах, регламентирующие время и порядок проведения агитационных мероприятий в печатных и элект­ронных СМИ.

Правовой статус электронных СМИ урегулирован Законом о вещании, который, кроме того, предоставляет вещательной корпорации Эн-эйч-кей монопольное право ведения передач на зарубежные страны.

В стране выходят 104 ежедневных газеты, 72 еженедель­ника (общий тираж — 33,8 млн. экз.) и 2822 ежемесячных жур­нала. По общему тиражу ежедневных газет (68,3 млн.) Япония занимает второе место в мире, уступая лишь США, а по ко­личеству газет на душу населения — первое место. Господ­ствующее положение занимают наиболее влиятельные газеты «Асахи» (тираж около 13 млн. экз.), «Иомиури» (свыше 14 млн.), «Майнити» (10 млн.). Ведущие политические партии Японии и профсоюзные центры имеют свои издания общим тиражом от 100 тыс. до 600 тыс. экземпляров каждое.

Представление о средствах массовой информации этой стра­ны можно получить на примере газеты «Иомиури», выходя­щей ежедневно утренним и вечерним выпусками объемом до 32 страниц. Помимо 750 штатных журналистов центрального аппарата редакция приглашает огромное количество платных информаторов (в одном Токио их более 1500 человек). Имеется два небольших самолета, 6 вертолетов, оборудованных аппа­ратурой для немедленной передачи в редакцию текстов и фо­тоснимков, 18 типографий с высокопроизводительной техни­кой и великолепно отлаженная система распространения. По­мимо основной газеты выпускаются десятки еженедельников, журналов, приложений, книг на все вкусы — от узкоспециаль­ных до массовых изданий, посвященных темам досуга, спорта, здравоохранения и т. д. Всего в этом мощном концерне занято 12 тыс. человек.

Действуют крупные информационные агентства. Первое место занимает Киодо Цусин — кооперативное объединение ведущих газет и полугосударственной телерадиовещательной корпорации Эн-Эйч-Кей. Оно распространяет подписчикам внутриполитическую, экономическую, научную, спортивную информацию на японском и английском языках, иностранную ин­формацию собственных корреспондентов и иностранных агентств. Имеет соглашения об обмене информацией с мировыми агентствами. Обслуживает 63 газетных издательства, 72 радиостан­ции, 57 информационных агентств за рубежом. Дзидзи цусин — второе по значению, также акционерное. Радиовещание и те­левидение находятся частично под контролем правительства (через корпорацию Эн-Эйч-Кей), а в основном — в частных руках.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 4. Выборы, отзыв и референдум 1. Избирательные права
Конституция Японии содержит лишь наиболее важные и принципиальные положения избирательного права. В частно­сти, это положения частей первой, третьей и четвертой ст. 15, согласно которым «народ обладает неотъемлемым правом из­бирать публичных должностных лиц и смещать их с должнос­ти», при выборах гарантируется всеобщее избирательное право для совершеннолетних (т. е. достигших 20 лет), а тайна голосо­вания не должна нарушаться. Особенность японского консти­туционного регулирования данной проблематики заключается в том, что часть четвертая упомянутой статьи предусматри­вает неответственность избирателя ни в публичном, ни в част­ном порядке за сделанный им выбор. Применительно к выбо­рам Парламента Конституция запрещает дискриминацию на основе расы, религии, пола, социального положения, проис­хождения, образования, имущественного положения или до­ходов (ст. 44).

Закон о выборах публичных должностных лиц 1950 г. под­робно регулирует вопросы избирательного права и процедуру проведения выборов, периодически уточняя и совершенствуя те или иные положения, касающиеся способа, времени реа­лизации избирательного права, порядка выдвижения канди­датов и др. Это достаточно объемный нормативный правовой акт, насчитывающий свыше 270 статей и кодифицирующий около 20 предшествующих законов о выборах.

В соответствии с указанным Законом избирательным пра­вом обладают японцы, достигшие 20-летнего возраста, про­жившие в своем избирательном округе не менее трех месяцев и внесенные в список избирателей, который ежегодно обнов­ляется к 15 сентября. Право быть избранным в Палату пред­ставителей японского Парламента возникает с 25 лет, а в Пала­ту советников — по достижении 30-летнего возраста. Каждый гражданин, обладающий пассивным избирательным правом, может выдвинуть свою кандидатуру. Для того чтобы быть заре­гистрированным, достаточно за четыре дня до дня выборов письменно уведомить о своем намерении соответствующее подразделение в органе местного самоуправления.
2. Система парламентских выборов
В 1994 г. была осуществлена масштабная избирательная реформа, коснувшаяся многих сторон действовавшей избирательной системы по выборам Парламента.

Закон предусматривает пересмотр избирательных окру­гов по выборам в Палату представителей после каждой переписи населения через каждые пять лет. Однако это требование практически не выполнялось, хотя миграция сельского насе­ления в города сильно изменила облик избирательных окру­гов, границы которых были установлены еще в 1946 г. Границы отдельных избирательных округов периодически пересматри­вались, но лишь в связи с судебным решением по конкретно­му делу. Это приводило к существенному нарушению консти­туционного принципа равенства голосов избирателей. В резуль­тате, например, средний округ в Токио более чем в три раза превышал по численности жителей средний округ в пригоро­де. Разрыв в численности жителей избирательных округов в сельской местности был еще больше. По итогам последней пе­реписи в одном из округов префектуры Тиба (пригород Токио) для победы на выборах кандидату нужно было бы набрать в 5,12 раза больше голосов, чем в префектуре Хего (побережье Японского моря). Первый за послевоенный период времени си­стемный пересмотр был произведен в 1994 г. Лишь реформа 1994 г. обусловила регулярный системный пересмотр избира­тельных округов.

Число депутатских мест в Палате представителей сокра­тилось с 511 до 500. Вместо плюриноминальных избиратель­ных округов (3—5 депутатов), существовавших с 1925 г., вве­дены одномандатные избирательные округа, обеспечивающие избрание 300 депутатов. Общенациональный округ пропорцио­нального представительства упразднен. Вместо него введены 11 многомандатных округов для избрания на пропорциональной основе оставшихся 200 депутатов. Новая смешанная избиратель­ная система вызвала к жизни рассмотренный выше процесс объединения политических партий и парламентских фракций.

Следовательно, согласно Закону 1994 г. после выборов 1996 г. обе палаты Парламента стали избираться по смешанной изби­рательной системе (Палата советников — верхняя палата до этого уже формировалась по смешанной системе с той лишь разницей, что при выборах в эту палату образуется не группа региональных, а один общенациональный избирательный ок­руг). Палата советников избирается в составе 252 депутатов сроком на шесть лет, причем через каждые три года 1/2 со­става советников переизбирается. Из них 152 советника избираются от округов, образуемых на базе префектур и столицы Токио (всего 47 округов). Благодаря такой организации изби­рательных округов избранные от них советники представляют в верхней палате Парламента самые крупные политико-тер­риториальные единицы. От каждого округа избирается от 2 до 6 советников. В день выборов избиратель отдает свой голос за одного из кандидатов. Кандидату для избрания нужно набрать число голосов, не меньшее частного от деления общего числа действительных голосов в округе на число причитающихся это­му округу мест. Остальные 100 советников избираются по сис­теме пропорционального представительства с применением пра­вила д'Ондта по партийным спискам в общенациональном изби­рательном округе. При голосовании по общенациональному округу избиратель подает свой голос за конкретный партий­ный список кандидатов.

Избиратель на выборах в каждую палату имеет два голоса. Один из них он отдает одному из кандидатов, выдвинутых по избирательному округу, а второй — за партийный список кан­дидатов соответственно по многомандатному или общенацио­нальному избирательному округу.

Введение малых избирательных округов преследовало цель решения еще одной задачи — устранения образовавшегося вопиющего неравенства избирательных округов и неравноценно­сти голосов избирателей. Это формальное выравнивание разме­ров избирательных округов способствовало усилению ЛДП, име­ющей влиятельные партийные организации на местах.

Выдвижение кандидатов. Образование малых избиратель­ных округов потребовало от кандидатов резкого повышения интенсивности избирательных кампаний. В связи с этим воз­можность самовыдвижения для новичков как полностью неза­висимых кандидатов стала весьма затруднительной. Кандида­ты в члены Палаты представителей должны внести избира­тельный залог в размере 3 млн. иен. Залог не возвращается, если кандидат не набрал 1/5части голосов от квоты, которая определяется делением числа поданных в избирательном округе действительных голосов на число приходящихся на этот округ мандатов. Кандидаты в Палату советников должны вне­сти избирательный залог в сумме 2 млн. иен. Указанная сумма залога удваивается, если кандидаты выдвинуты партийным списком. В некоторых случаях возможен возврат избиратель­ного залога. Так, независимый кандидат, чтобы получить свой залог обратно, должен собрать 1/8часть голосов от квоты, которая определяется таким же образом, как и квота при вы­борах в нижнюю палату.

Благодаря избирательной реформе 1994 г. политические партии получили право выдвигать кандидатов как по партий­ным спискам по многомандатным избирательным округам, так и по одномандатным избирательным округам. Даже если та­кой партийный кандидат не пройдет по одномандатному изби­рательному округу, то у него все равно остается шанс на де­путатское место от партийного списка. Официальное разре­шение политическим партиям выдвигать кандидатов в депутаты указанным выше способом имеет целью уменьшить число не­зависимых кандидатов. Наиболее видные и влиятельные по­литики крупных партий имеют реальные шансы на победу в одномандатном избирательном округе, а будучи включенными в партийный список кандидатов по многомандатному округу, привлекают для него дополнительные голоса колеблющихся избирателей.

В отличие от стран Западной Европы в Японии запреще­ны некоторые виды агитации и агитационных материалов, в частности запрещен обход домов избирателей и агитация на дому, агитация против других кандидатов. Кандидат в ходе предвыборной борьбы, длящейся 12 дней, может безвозмездно выступить по одному разу по радио и по телевидению в тече­ние пяти с половиной минут. Типично использование в пред­выборной борьбе, которая длится обычно один месяц, агитаци­онных автобусов, оборудованных звукоусиливающей аппарату­рой; кандидаты осуществляют ежедневные 8-часовые поездки, 5—6 выступлений в различных городах с крыши автобуса, пресс-конференции, тысячи рукопожатий с избирателями.

Следующей важной частью избирательной реформы 1994г. явилась новая редакция Закона о регулировании политических фондов, которая должна обеспечить прозрачность финансиро­вания и расходования средств, поступающих на избирательные кампании выборных должностных лиц. Упорядочена система распоряжения средствами избирательных фондов. Политические пожертвования могут поступать только политическим партиям и иным оговоренным в Законе общественным организациям. По­жертвования в фонды отдельных кандидатов запрещены.

Все предвыборные мероприятия должны быть проведены в течение 30 дней непосредственно перед выборами, исключая день голосования. При этом запрещается расходовать свыше 19 млн. иен, распространять более 25 тыс. агитационных откры­ток и использовать более одного автобуса с репродуктором.

Голосование. Выборы последнего времени отличаются край­не низкой, по японским меркам, явкой избирателей. В выбо­рах в Палату представителей 2000 г. приняло участие 54,6% избирателей, хотя и отмечена высокая активность избиратель­ниц. Из 202 кандидатов-женщин 35 стали депутатами, в том числе 16 впервые. На выборах в Палату советников в 1998 г. проголосовало 58,8% зарегистрированных избирателей. Хотя такие «провалы» явно выше обычной для многих стран явки избирателей на парламентские выборы, правящие круги Япо­нии обеспокоились наметившейся тенденцией и приняли ряд законодательных и организационных мер, направленных на увеличение активности избирателей.

В декабре 1997 г. была принята поправка к Закону о выбо­рах публичных должностных лиц, согласно которой время го­лосования в день выборов продлевается на два часа за пределы 18 часов, установленных Законом ранее. Против этой поправки голосовала только КПЯ. Кроме того, облегчено досрочное го­лосование для тех избирателей, которые в силу тех или иных уважительных причин (сменная работа, дежурство, команди­ровка) не могут принять участие в выборах в день голосова­ния. Они могут проголосовать за день до дня выборов с 5.00 до 20.00.

Как правило, японцы не делают индивидуального поли­тического выбора, а голосуют из-за признательности (гири), по совету близких и т. д. В результате очень часто жены «на­следуют» мандаты умерших мужей. Каждый третий депутат от ЛДП имеет в Парламенте родственников, 25% парламентс­ких мест передается в семьях «по наследству». Например, среди депутатов нижней палаты Парламента на прошлых выборах 1996 г. более четверти избранных депутатов (123 человека из 500) оказались детьми или внуками депутатов прошлых созывов. Традиция «наследования» характерна и для всех новых партий, отпочковавшихся от ЛДП.

Для того, чтобы создать равные условия всем без исклю­чения кандидатам и сделать выборы более прозрачными, по­мимо упоминавшегося выше финансирования политических партий, законодательство о выборах обязывает органы мест­ного самоуправления осуществлять за счет местного бюджета целый комплекс организационных и финансовых мероприятий. В частности, кандидатам бесплатно предоставляются в одинаковом количестве агитационные открытки и плакаты, на улицах отводятся специальные места для вывешивания различно­го рода агитационных материалов, а также выделяются спе­циально приспособленные помещения для проведения пред­выборных митингов.

Кроме того, органы местного самоуправления обязаны публиковать в местной печати, по радио и телевидению офи­циальную информацию о выборах, включая данные о време­ни и месте голосования, список кандидатов, краткие биогра­фические справки о них и изложение важнейших пунктов их предвыборных программ.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Выборы органов местного самоуправления
Выборы в местные органы самоуправления проводятся в сходном порядке. Местные собрания и определенные законом должностные лица (губернаторы и др.) избираются прямыми выборами сроком на четыре года.

Губернатором префектуры может быть избран гражданин Японии, проживающий в данной местности и достигший воз­раста не менее 30 лет; мэром, старостой — 35 лет.

Выборы однопалатных собраний префектур, городов, де­ревень проводятся по смешанной избирательной системе, а должностных лиц (губернаторов, мэров) — по мажоритарной избирательной системе.
4. Отзыв
Этот институт, опирающийся на приведенное выше поло­жение части первой ст. 15 Конституции о праве народа смещать с должности избранных им публичных должностных лиц, дей­ствует в Японии в системе местного самоуправления. Например, член местного собрания может быть отозван голосованием боль­шинства избирателей, проводимым по требованию 1/3 из них. Кроме того, предусмотренная ст. 79 Конституции возможность неутверждения народом на очередной 10-летний срок судьи Вер­ховного суда тоже представляет собой отзыв.
5. Референдум
В качестве института непосредственного народовластия общенациональный референдум в Конституции Японии напря­мую не упоминается, и подобные референдумы здесь не про­водились. Исключение сделано относительно поправок к Кон­ституции. Напомним, что согласно части первой ст. 96 поправки к Конституции после одобрения квалифицированным боль­шинством в обеих палатах Парламента «представляются на одобрение народа; поправка считается одобренной, если за нее высказалось большинство голосовавших либо в порядке особо­го референдума, либо путем выборов — в соответствии с ре­шением Парламента».

Однако указанное конституционное положение о ратифи­цирующем референдуме до сих пор носит чисто умозритель­ный характер, так как после попыток пересмотра Конститу­ции в 50-х гг. ни одна из палат Парламента каких-либо поправок к Конституции не предлагала. До сих пор нет закона, регулиру­ющего процедуру народного голосования по предложенным поправкам.

Помимо рассмотренных выше особенностей регулирования общенационального референдума, в гл. VIII Конституции, по­священной местному самоуправлению, в ст. 95 предусмотрена возможность проведения местного референдума в том случае, когда будет издаваться закон, применяемый в отношении толь­ко определенного местного органа публичной власти. Японский Парламент может издать такой закон не иначе, как с согла­сия большинства избирателей, проживающих на территории соответствующего местного органа публичной власти.
§ 5. Государственные органы 1. Форма правления и государственный режим
В настоящее время, как мы уже отмечали, японская форма правления представляет собой парламентарную монархию. Благодаря этому деятельность и взаимоотношения централь­ных государственных органов имеют черты, свойственные дан­ному способу организации власти. Государственный режим пос­ле 1993 г., когда безусловное доминирование ЛДП на полити­ческой арене и в Парламенте, казалось, отошло в прошлое, приобрел черты парламентаризма. Однако сегодня похоже, что ЛДП с помощью упомянутой выше избирательной рефор­мы в значительной мере восстановила свое преобладание, хотя и вынуждена вступать в коалицию с другими партиями. В этих коалициях она доминирует, и это позволяет утверждать, что сегодня государственный режим в Японии — скорее министериальный, хотя министериализм этот неустойчивый.
2. Император
Императорский трон в Японии передается в порядке наследования члену императорской семьи. Предпочтение отда­ется старшему сыну Императора. Лица женского пола насле­довать трон не могут. Царствование каждого Императора про­возглашается определенной «эрой», в соответствии с которой ведется официальное летосчисление, т. е. первый год правле­ния данного Императора считается первым годом соответству­ющей эры и т. д. С января 1989 г. после смерти Императора Хирохито на престол вступил его сын Акихито.

Статус Императора в Японии имеет свои особенности. Что­бы лучше представить себе его реальную власть, необходимо обратиться не только к юридическим полномочиям — стать­ям Конституции, но и к фактической деятельности Императо­ра. По Конституции (ст. 1) Император является символом го­сударства и единства народа, его статус определяется волей всего народа, которому принадлежит суверенная власть.

Согласно ст. 3 и 4 Конституции Император не наделен пол­номочиями, связанными с осуществлением государственной власти. Все его действия, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе, как с совета и одобрения Кабинета министров, который несет за них ответственность. По представлению Парламента Император назначает Премьер-министра, а по рекомендации последнего — остальных членов Кабинета; по представлению Кабинета назначает главного су­дью Верховного суда (ст. 6).

По совету и с одобрения Кабинета Император от имени на­рода осуществляет следующие действия, относящиеся к де­лам государства (ст. 7):

— промульгацию поправок к Конституции, законов, пра­вительственных указов и договоров;

— созыв Парламента, роспуск Палаты представителей и объявление всеобщих выборов в Парламент;

— подтверждение в соответствии с законом назначений и отставок государственных министров и других должностных лиц, а также полномочий и верительных грамот послов и посланников;

— подтверждение общих и частных амнистий, смягчение и отсрочки наказаний, восстановление в правах;

— пожалование наград;

— подтверждение в соответствии с законом ратификаци­онных грамот и других дипломатических документов, прием иностранных послов и посланников;

— осуществление церемониала.

В соответствии с Законом об Императорской фамилии 1947 г. династийный порядок наследования престола охраняет Совет императорского двора, состоящий из двух членов император­ской семьи, Премьер-министра, председателей и вице-пред­седателей палат Парламента, главного судьи и одного члена Верховного суда.

Повседневные дела вместо упраздненного министерства Императорского двора решает управление императорского дво­ра, действующее при канцелярии Премьер-министра. Началь­ник управления назначается Премьер-министром с согласия Императора и руководит работой персонала, численность ко­торого в начале 80-х гг. превышала 1 тыс. человек*.

* См.: Правящие круги Японии: механизм господства. М., 1984. С. 180—182, 184.

В случае установления регентства Регент действует от имени Императора. Кроме того, Император в соответствии с законом может поручать другим лицам осуществление своих полномо­чий.

На практике у Императора еще меньше полномочий, чем у монарха Великобритании, поскольку он лишен даже таких традиционных для главы государства прав, как право вето, вли­яние на формирование правительства, верховное главноко­мандование вооруженными силами. Император — это символ единства народа*, в повседневной жизни выполняет церемони­альные функции внешнеполитического характера.

* До принятия Конституции 1946 г. он имел очень широкие полномочия как в области государственного управления, так и в сфере религии. Как отмечалось, в 1946 г. Император Хирохито, правивший с 1926 г., офици­ально отказался от своего божественного происхождения. Целый ряд внешнеполитических мероприятий Императо­ру приходится выполнять не только единолично, но и с чле­нами императорской семьи. Например, как свидетельствует официально распространяемый красочный буклет «Император­ская семья», со времени своей свадьбы Их Императорские Ве­личества совершили официальные визиты в несколько десят­ков стран мира. По признанию императрицы, «число обяза­тельных для членов императорской семьи мероприятий резко возросло». В качестве одной из причин этого она привела «зна­чительный рост числа гостей, прибывающих из зарубежных государств, обусловленный тем обстоятельством, что число независимых государств более чем удвоилось с 1960 г., когда я только стала членом Императорской фамилии»*.

* The Japan Times. Weekly International Edition. 1997. Oct. 27—Nov. 2.Монарх также присутствует на различных национальных праздниках и официальных торжествах. На подобных мероп­риятиях проводятся беседы с учеными, художниками и другими специалистами в различных сферах. Император часто посещает объекты социального обеспечения, промышленные предприя­тия, научные центры, художественные выставки и благотво­рительные мероприятия.

Как отмечают некоторые японские юристы и политиче­ские деятели, в связи с тем, что в Конституции отсутствует четкое разграничение между понятиями «государственные дела» и «государственная политика», отсутствуют статьи, зап­рещающие Императору затягивать выполнение решений пред­ставительного органа, равно как нет четко сформулирован­ной процедуры роспуска Палаты представителей, Император может влиять на решение этих вопросов. Указанное утверж­дение не бесспорно, поскольку в силу конституционного обы­чая Император этого никогда не делал. Следует также доба­вить, что жизнь Императора и его семьи окутана таинствен­ностью и в отличие от других монархий приставленные к нему государственные чиновники постоянно ограждают его от кон­тактов с внешним миром.

Правда, ореол таинственности, как правило, имеет далеко идущие стратегические цели, способствующие росту почтения к монарху. Не будучи задействован в решении текущих дел, он сохраняет высокий авторитет и влияние, что при определен­ных условиях важнее формальных полномочий. Как показал опрос японских избирателей в начале 90-х гг., 77% взрослых японцев поддерживали монархическую форму правления.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Парламент
В соответствии с положениями ст. 41 Конституции Японии Парламент является «высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства». Ком­петенция Парламента, вытекающая из этой его характе­ристики, в Конституции специально не определена, если не считать отдельных (достаточно многих) ее положений, пре­дусматривающих регулирование тех или иных вопросов законом. Можно, однако, сделать вывод, что японский Парламент обладает неопределенной компетенцией. Во всяком случае Парламент осуществляет законодательную власть, одобряет бюд­жет, контролирует деятельность правительства, осуществ­ляет суд в порядке импичмента в отношении тех судей, про­тив которых возбуждено дело о смещении с должности.

Состав и срок полномочий. Парламент состоит из двух палат: Палаты представителей и Палаты советников. Па­латы, в свою очередь, состоят из выборных членов, представ­ляющих весь народ. Численный состав палат, квалификации их членов и избирателей определяются законом. Выше в пре­дыдущем параграфе все это изложено. Споры относительно квалификаций членов палаты решаются палатой большинством 2/3присутствующих.

Члены Палаты представителей избираются на четыре года, однако в случае роспуска палаты их полномочия прекраща­ются досрочно. В этом случае новые выборы должны быть про­ведены в течение 40 дней. Члены Палаты советников избира­ются на шесть лет, причем каждые три года палата обновля­ется наполовину.

По итогам парламентских выборов 2000 г. в составе Парла­мента оказалось 35 представительниц прекрасного пола (7% об­щей численности парламентариев). Это второй самый крупный результат за всю послевоенную историю. Первый крупный успех женщин на парламентских выборах был зафиксирован в 1946 г., когда в Палату представителей были избраны 39 женщин*.

* См.: Keesing's Record of World Events. 1996. Oct. P. 41318; The Nikkei Weekly. 2000. July 3. За последние 10 лет в Японии значительно увели­чилось число женщин, занимающих ответственные должности в государ­ственных организациях и частных компаниях, а также в политических инстанциях. Среди государственных служащих на долю женщин прихо­дится 12%, а среди судей их более 8%.Выборы Палаты представителей должны проводиться до­статочно часто из-за более короткого срока ее полномочий и возможности ее досрочного роспуска по инициативе прави­тельства. Поэтому предполагалось, что партийный состав ниж­ней палаты будет подвижным, более или менее точно отра­жающим изменения в общественной жизни. Напротив, более высокий возрастной ценз и длительный срок полномочий, час­тичная обновляемость верхней палаты Парламента, невозмож­ность ее досрочного роспуска должны были обеспечить Пала­те советников, по мысли создателей Конституции, качества консервативного противовеса нижней палате. Ожидалось, что в случае полевения общественного мнения и одобрения в ре­зультате этого законопроектов с соответствующим радикаль­ным содержанием эта палата воспрепятствует их принятию.

На практике же Палата советников сыграла значительную роль в срыве или отсрочке принятия как раз консервативного законодательства из-за того, что позиции монопольно пра­вившей на протяжении десятилетий ЛДП в этой палате ока­зались значительно слабее, чем в нижней палате.

Организация палат. Каждая палата самостоятельно избирает председателя и других своих должностных лиц, уста­навливает свои правила заседаний, процедуры внутренней дис­циплины, за нарушение которой может наказывать своих чле­нов, однако для исключения их из состава палаты требуется ре­шение большинством 2/3присутствующих (ст. 58 Конституции).

Закон о Парламенте к должностным лицам, избираемым на весь срок полномочий палаты, относит председателя, вице-председателя, временного председателя, председателей коми­тетов и генерального секретаря палаты. Из них только гене­ральный секретарь избирается не из числа членов Парламента. По сложившейся традиции вице-председателями палат изби­раются представители оппозиционных партий.

Формально председатель палатыобладает огромными пол­номочиями по контролю за парламентской процедурой. Практи­чески любая область парламентской деятельности находится под его контролем. Он вправе единолично определять повест­ку дня палаты, может изменить уже согласованную на проце­дурной комиссии очередность рассмотрения дел, обладает ис­ключительным правом открывать пленарные заседания пала­ты, предварительно известив об этом депутатов в специальном бюллетене. Председатель может предупредить парламентария об ответственности в случае допущения последним бестактно­сти, лишить его слова или передать вопрос о привлечении парламентария к ответственности на рассмотрение дисципли­нарной комиссии. Если посетитель на галерее для публики ме­шает проведению заседания палаты, председатель может при­казать ему покинуть помещение, а в случае необходимости отдать распоряжение парламентской полиции вывести его. Председатель вправе контролировать работу всех парламентс­ких служб, в том числе технических, посещает периодически заседания комиссий и санкционирует проведение публичных слушаний, дает свое согласие на парламентское расследова­ние деятельности отдельных парламентариев. Кроме того, он выполняет исключительно значимые представительские фун­кции, в частности ведет от имени палаты переговоры с предста­вителями другой палаты или Кабинета министров. Через него парламентарии могут потребовать от Кабинета министров со­звать чрезвычайную сессию Парламента или прислать своих представителей на заседание комиссии.

Однако демократические традиции, заложенные в конце 60-х — начале 70-х гг., внесли в полномочия председателя су­щественные коррективы. Так, при вступлении в должность он и его заместитель обязаны выйти из партии и хотя бы фор­мально обрести статус «надпартийности». Кроме того, по ста­рой, еще довоенной традиции председатель не участвует в голосовании своей палаты. В Палате советников он к тому же не принимает участия в выборах парламентских должностных лиц и Премьер-министра, за исключением случая, когда голоса разделились поровну. Следовательно, по неписаным законам председатель выполняет многочисленные деликатные функции по посредничеству между правящим и оппозиционным блоками в период парламентских неурядиц, а также между палатой и правительством в случае разногласий по важным вопросам.

Высоко ценится как правительством, так и оппозицией способность председателя взять на себя ответственность за какие-либо негативные последствия и спасти ситуацию. Види­мо, помимо демократических традиций тут необходим опреде­ленный опыт и навык в реализации национальной черты япон­цев сообща решать проблемы или, точнее, в том, чтобы «слу­жить мостом для взаимопонимания»*.

* Подробнее см.: Стрельцов Д. В. Современный японский парламент. М., 1994. С. 43—46.Подобные качества могут лучше проявиться, если канди­дат на должность председателя обладает 6—7-кратным парла­ментским стажем. Немаловажное значение при этом имеет и процедура избрания председателя и вице-председателя: они выбираются консенсусом.

Каждая палата формирует два вида комиссий — постоян­ные и специальные. Постоянных комиссий в Палате предста­вителей в настоящее время 18. Большинство из них более или менее непосредственно связаны с работой соответствующих министерств: по вопросам внешней политики, по вопросам го­сударственных финансов, по вопросам образования, по соци­альным и трудовым вопросам, по вопросам сельского, лесного и рыбного хозяйства, по вопросам юстиции, по вопросам тор­говли и промышленности, по вопросам строительства, по воп­росам транспорта, по вопросам связи, по бюджету. Кроме того, создаются комиссии по делам Кабинета министров, по делам местной администрации, дисциплинарная, по процедуре, по исполненному бюджету, по вопросам науки и техники и по вопросам окружающей природной среды. Численность постоянных комиссий зависит от важности вопросов, лежащих в сфере их компетенции, и от численности состава палаты. В нижней палате постоянные комиссии всегда имеют больше членов по сравнению с аналогичной комиссией верхней палаты. Самая многочисленная комиссия Палаты представителей — бюджет­ная (50 членов). Комиссии по вопросам государственных фи­нансов, по социальным и трудовым вопросам, по вопросам торговли и промышленности, по вопросам сельского, лесного и рыбного хозяйства насчитывают по 40 членов.

В Палате советников 16 постоянных комиссий. Они имеют такое же наименование, что и комиссии, создаваемые в Па­лате представителей (отсутствуют только комиссии по вопро­сам науки и техники и по вопросам окружающей природной среды).

Комиссии в обеих палатах формируются пропорциональ­но представительству политических партий. При этом каждый парламентарий должен быть членом не менее одной-двух ко­миссий.

Специальные комиссиине имеют партнеров в лице соответ­ствующих ведомств и действуют в течение одной парламентской сессии. Они имеют право вносить собственные законопроекты по вопросам своей компетенции.

Закон о Парламенте разрешает председателю и вице-пред­седателю палаты, Премьер-министру и другим министрам Кабинета, заместителю генерального секретаря Кабинета ми­нистров, заместителю генерального директора канцелярии Премьер-министра и парламентским заместителям министров выйти из состава той комиссии, в которую они входили до избрания или назначения на соответствующую должность.

Председатели комиссийпалат избираются их членами из парламентариев от партии, имеющей наибольшее представи­тельство. Они руководят заседаниями комиссий, следят за со­блюдением регламента, а также контролируют деятельность вспомогательного аппарата, включающего, как правило, про­фессионального консультанта и исследователей.

Статус парламентариев. Основы его определены в ст. 48—51 Конституции. Согласно им никто не может быть од­новременно членом обеих палат Парламента. Ежегодно парла­ментарии получают вознаграждение из государственной каз­ны, размер которого определяется законом и зависит от цело­го ряда факторов, таких, например, как занимаемая должность в Парламенте или правительстве. В среднем японский парла­ментарий в 1996 г. заработал (с их слов) 28,6 млн. иен (чуть больше 250 тыс. долл.). Представители оппозиции не намного отстали. Средний доход депутата-социалиста составил 24,7 млн. иен, у коммунистов — 21,7 млн. иен, что в несколько раз пре­вышает среднюю заработную плату. Помимо ежемесячного жалованья парламентарии получают единовременное преми­альное вознаграждение за полугодие, специальное пособие на почтовые, телеграфные и телефонные расходы и пособие «на изучение законопроектов». На них распространяются оп­ределенные виды социального страхования. Из средств госу­дарственного бюджета оплачивается часть организационных и представительских расходов парламентариев.

Следует отметить, что народные избранники в Японии, как и в других странах, не ограничиваются только одним жа­лованьем. Наиболее популярными «подработками» здесь счи­таются места советников при какой-нибудь фирме. Среди япон­ских парламентариев немало «многостаночников», но абсолют­ным чемпионом среди них стал Коитиро Айно, член Палаты представителей прошлого созыва от существовавшей тогда Партии новых рубежей, который одно время состоял советни­ком в штате 19 различных организаций (правда, данные дол­жны представляться по состоянию на 1 апреля!)*.

* Подробнее см.: Япония — сегодня. 1997. Окт. С. 9.

Кроме предусмотренных законом случаев, члены обеих палат не могут быть арестованы во время сессии Парламен­та. Если же кто-то из них был арестован до открытия сессии, то по требованию палаты он подлежит освобождению на пе­риод сессии. Вне пределов Парламента парламентарии не от­вечают за свои речи, высказывания и голосование в палате.

Палата согласно части второй ст. 58 Конституции может наказывать своих членов за нарушения дисциплины и даже исключать их из своего состава, для чего требуется решение не менее 2/3присутствующих членов палаты.

Каждый член Парламента имеет право нанимать двух по­мощников, ему предоставляется специально оборудованный ра­бочий кабинет. Депутатские группы имеют возможность пользо­ваться услугами исследовательских и справочных служб.

Парламентарии объединяются в партийные фракции.

Общая процедураПарламента в основе своей опре­деляется положениями ст. 52—57 Конституции. Очередные сес­сии его созываются один раз в год. Кабинет министров может созвать чрезвычайную сессию по своей инициативе и обязан сделать это по требованию членов одной из палат.

Закон о Парламенте устанавливает, что очередная сессия длится в течение 150 дней. Чрезвычайная или специальная сессии созываются на срок, определяемый соглашением палат в их соответствующих резолюциях. Если же палаты не придут к единому мнению о сроке созыва чрезвычайной или специ­альной сессии или если Палата советников не примет указан­ную резолюцию, действует решение Палаты представителей.

В случае досрочного роспуска Палаты представителей Пар­ламент подлежит созыву в течение 30 дней после выборов. Роспуск Палаты представителей влечет прекращение заседа­ний и Палаты советников, однако при крайней необходимости в интересах страны Кабинет министров может созвать в пери­од отсутствия Палаты представителей чрезвычайную сессию Палаты советников. На этой сессии может быть постановлено о временных мерах, которые утратят силу, если не будут одоб­рены Палатой представителей в течение 10 дней после откры­тия следующей сессии Парламента.

Кворум для заседанийпалаты составляет 1/3общего чис­ла ее членов. Кроме оговоренных в Конституции случаев, ре­шения палаты принимаются большинством присутствующих ее членов, а при равенстве голосов решает голос председатель­ствующего. По требованию не менее 1/5 присутствующих чле­нов палаты проводится поименное голосование с указанием в протоколе заседания, как проголосовал каждый из парламен­тариев. Вообще-то используются три формы голосования:

— голосование вставанием;

— голосование бюллетенями — тайное, когда голосующие опускают в урну бюллетени белого цвета, голосуя «за», или голубого — «против», или поименное, когда голосующие при­крепляют к бюллетеню табличку со своей фамилией;

— голосование «невозражением», когда председатель спра­шивает парламентариев, кто из них возражает против пред­лагаемого решения. Если таковых нет, решение принимается, если есть — прибегают к другой форме голосования. По сути это — принятие решения консенсусом.

Заседания — открытые, но по решению не менее 2/3при­сутствующих членов палаты она может провести закрытое за­седание. Протоколы открытых заседаний публикуются в спе­циальном правительственном вестнике, который поступает в открытую продажу. Протоколы закрытых заседаний считают­ся секретными.

Предварительное рассмотрение вопросов ведется обычно в комиссиях. По завершении рассмотрения законопроекта или иного вопроса комиссия обязана представить через своего пред­седателя доклад председателю палаты о результатах работы комиссии и протокол заседания. При этом мнение партийного меньшинства комиссии, поддержанное не менее чем 1/10при­сутствующих членов, может быть доложено палате одним из представителей меньшинства вслед за докладом председателя. В этом случае председателю палаты представляется краткий письменный доклад, отражающий позицию меньшинства, со списком сторонников. Председатель палаты может установить время для доклада мнения меньшинства. Письменный доклад помещается также в стенограмме заседаний палаты вместе с докладом комиссии.

Как правило, заседания комиссии делятся на два типа: рабочие заседания и общие заседания. На заседаниях первого типа, на которых обсуждаются наиболее важные вопросы, обычно присутствуют министры Кабинета (иногда сам Пре­мьер-министр), высокопоставленные правительственные чи­новники. На общих заседаниях, рассматривающих более мел­кие вопросы или «шлифующих» уже принятые важные ре­шения, участвуют министры, их парламентские заместители, чиновники более низкого ранга.

Комиссии также проводят открытые заседания с допуском представителей средств массовой информации. Публичные заседания обязательны при обсуждении бюджета и законопро­ектов, касающихся налогов. Стенограммы заседаний комиссий распространяются лишь среди парламентариев, хотя чисто формально они не относятся к разряду закрытых документов.

Законодательный процесс. Основы его весьма не­полно изложены в ст. 59—61 Конституции, но подробно он урегулирован регламентами палат Парламента.

Правом законодательной инициативыобладают парла­ментарии и Кабинет министров. Законопроекты, как правило, могут быть внесены в любую палату. Разумеется, парламента­рии вносят их в ту палату, членами которой состоят. Законода­тельная инициатива парламентариев характеризуется некото­рыми требованиями. Парламентарий, желая внести законопро­ект, должен заручиться письменной поддержкой соответственно 10 советников или 20 представителей, сопроводить предлагае­мый документ письменным обоснованием, соблюсти установ­ленные сроки подачи и т. д. Для законопроектов, связанных с бюджетом, требуется минимальная поддержка соответствен­но 20 советников или 50 представителей. Как указывают многие исследователи, требование групповой инициативы парла­ментариев вызвано главным образом фракционной раздроб­ленностью палат японского Парламента. Следует отметить, что помимо некоторого неудобства, связанного со сбором подпи­сей в поддержку вносимого в палату законопроекта, подобный порядок осуществления законодательной инициативы имеет ряд преимуществ. Прежде всего он способствует сокращению чис­ла так называемых «любительских» законопроектов, которые зачастую, кроме стремления их автора привлечь к себе вни­мание, ничего не содержат. Кроме того, коллективная под­держка усиливает чувство ответственности законодателей.

Законом о Парламенте установлен ряд мер, направлен­ных на рационализацию законодательной инициативы и повы­шение взаимной ответственности участников законодательно­го процесса: если Кабинет министров представит в любую из палат Парламента законопроект или другой документ, то она в течение пяти дней обязана направить его другой палате для предварительного рассмотрения. Если палата или ее комиссия уже приступили к рассмотрению правительственного законо­проекта, то Кабинет может отозвать или дополнить такой до­кумент только с согласия палаты. Если любая из палат уже приняла решение по представленному исполнительной влас­тью документу, то Кабинет не имеет права ни отозвать его, ни внести в него поправку.

Обсуждение законопроекта в палате.После внесения за­конопроекта в любую из палат председатель палаты, в кото­рую он представлен, передает документ на рассмотрение со­ответствующей комиссии. Дальнейшее прохождение проекта закона через палату возможно тремя путями:

1. Законопроект до вынесения на пленарное заседание палаты сразу поступает в постоянные или специальные комис­сии. Это классический путь, характерный для подавляющего большинства законопроектов. Здесь сначала заслушивают ав­торов проекта, затем выступают с вопросами парламентарии от различных политических партий. В случае необходимости на заседание комиссии приглашаются эксперты по данной про­блеме.

Для изучения отдельных вопросов, связанных с законопро­ектом, комиссии могут создавать подкомиссии. Затем происхо­дит обсуждение документа членами данной комиссии. В случае принятия последней положительного решения законопроект выносится на пленарное обсуждение в палату.

Комиссии подготавливают подавляющее большинство за­конопроектов. Это вызвано прежде всего необходимостью всесторонне и детально обсудить все их положения. Силами одних (парламентариев это сделать подчас весьма затруднительно, а представителям предпринимателей, профсоюзов, академических кругов, других заинтересованных сторон регламенты палат запрещают находиться в зале, где проходит пленарное заседание палаты. Кроме того, детальное обсуждение документов требует значительной траты времени, а официальные заседания палат связаны жесткими рамками повестки дня и соблюдением предписанной процедуры. Для работы комиссий ничего подобного не требуется. Наоборот, особенность их дея­тельности — это теснейшая связь с соответствующими орга­нами исполнительной власти. Очень часто состав постоянных комиссий комплектуется из парламентариев, имеющих в про­шлом опыт работы в министерствах и ведомствах, профиль которых соответствует профилю данной комиссии. Представи­тели центральной администрации наряду со специалистами и представителями общественности приглашаются на заседания соответствующих комиссий для участия в рассмотрении законопроектов*.

* См.: Макаров А. А. Политическая власть в Японии: Механизм функционирования на современном этапе. М., 1988. С. 25.

Регламенты палат предусматривают особенности участия председателей комиссий в обсуждении. В этом случае предсе­датель обязан занять кресло рядового члена комиссии и не имеет права вернуться на председательское кресло до тех пор, пока не закончится обсуждение и не будет принято решение по обсуждаемому вопросу.

2. В соответствии с требованиями регламента законопроект направляется непосредственно на пленарное заседание палаты, без обсуждения в комиссиях. Речь в данном случае чаще всего идет о законопроектах, выдвигаемых самими комиссиями и не требующих их дополнительного согласования. Однако иногда по этому пути идут и при проведении через палату иных, требующих безотлагательного принятия законопроек­тов. Инициатор может указать в обосновании, что законопроект не нуждается в экспертизе комиссии, но окончательное решение на этот счет принимает палата.

3. Законопроект сперва представляется на пленарном заседании, где инициатор разъясняет его цель и содержание. От имени правительства пояснения к законопроекту дает либо сам Премьер-министр, либо один из членов Кабинета министров. Законопроекты парламентариев соответственно представляют­ся их авторами, законопроекты комиссий — председателями комиссий. Последний вариант рассмотрения более характерен для принципиальных и чреватых конфронтационностью зако­нопроектов.

Премьер-министр и другие государственные министры, независимо от того, являются они членами одной из палат Парламента или нет, могут в любое время присутствовать на заседаниях любой из них для выступлений по законопроектам.

Принятие закона.Законы в принципе принимаются ре­шением обеих палат Парламента. Однако в Японии, как и в ряде других стран, в законодательном процессе нижняя пала­та имеет больший вес. Это подтверждается положениями Кон­ституции и Закона о Парламенте. Если Палата советников от­клоняет законопроект, принятый нижней палатой, то он ста­новится законом после его вторичного принятия большинством не менее 2/3голосов присутствующих членов Палаты пред­ставителей. В такой ситуации Палата представителей может также потребовать созыва совместного заседания палат, на котором нижняя палата вследствие своей большей численнос­ти может получить преимущество. Она может предложить и создание согласительной комиссии, в которую избираются по 10 парламентариев от каждой палаты. Кворум для принятия решений в этой комиссии составляет не менее 2/3ее состава. Разработанный комитетом компромиссный текст законопроекта передается на рассмотрение палат. Если комитет не в состоянии выработать компромиссный вариант или если этот вариант не утверждается обеими палатами, действует решение, принятое Палатой представителей.

Если Палата советников не проголосовала по законопро­екту в течение 60 дней после получения его от Палаты пред­ставителей (исключая время перерыва в работе Парламента), законопроект считается отвергнутым палатой. В этом случае решение может быть принято одной лишь Палатой предста­вителей в соответствии с изложенным выше.

Принятый закон подписываетсякомпетентным государ­ственным министром и контрасигнуетсяПремьер-министром, после чего промулъгируется Императором от имени народа и опубликовывается. Закон должен быть опубликован в течение 30 дней и через 20 дней после опубликования вступает в силу.

Согласно ст. 60 Конституции бюджетвносится только в Палату представителей. Правом составления проекта закона о бюджете обладает только Кабинет министров. Ему же при­надлежит право законодательной инициативы по этому воп­росу. Если в ходе рассмотрения проекта закона, касающегося бюджета или вообще финансов, комиссия палаты пожелает предложить альтернативный проект или поправки к правитель­ственному документу, то Кабинету обязательно должна быть предоставлена возможность высказать свое мнение по этому вопросу. Обсуждение проекта бюджета проходит при участии Премьер-министра и прочих членов Кабинета, которые тут же дают необходимые разъяснения и отвечают на вопросы парламентариев. Если в комиссии рассматривается финансо­вый законопроект, внесенный парламентарием, председатель должен, перед тем как вынести его на голосование, предоста­вить возможность Кабинету высказать свое мнение по нему. Такое же правило должно действовать и в случае поступле­ния предложений отдельных членов комиссии, направленных на увеличение общей суммы бюджета, а также поправок к проекту, ведущих к увеличению расходов в бюджете или дру­гим способом нарушающих бюджет. В дискуссии принимают участие представители общественности. Любой гражданин мо­жет подать заявку на участие в обсуждении, а председатель бюджетной комиссии отбирает из подавших заявки несколько человек, которые и участвуют в открытом обсуждении зако­нопроекта о бюджете*.

*См.: Кузнецов О. А. Государственно-правовой механизм внешнеэкономи­ческих связей Японии. Канд. дисс. М., 1990: С. 73.В отношении бюджета установлены более жесткие сроки прохождения в палатах Парламента и больший вес нижней палаты в случае несогласия верхней палаты. Если Палата со­ветников примет по бюджету решение, отличное от решения Палаты представителей, и если соглашение не будет достигну­то с помощью предусмотренного законом совместного заседа­ния обеих палат, или если Палата советников не примет окон­чательного решения в течение 30 дней, за исключением време­ни перерыва в работе Парламента, после получения бюджета, принятого Палатой представителей, решение Палаты пред­ставителей станет решением Парламента.

Та же процедура применяется согласно ст. 61 Конститу­ции к одобрению Парламентом международных договоров.

Контрольные процедуры. Обычная форма парла­ментского контроля в Японии — это общая дискуссияпо по­литике правительства, проводимая в начале каждой сессии по докладу Премьер-министра об общей политике правитель­ства. Обсуждаются также сопровождающие этот доклад выс­тупления министра иностранных дел и министра финансов.

Важную форму парламентского контроля представляет собой интерпелляция. Право ее внесения принадлежит от­дельным членам Палаты представителей. Содержание интер­пелляции излагается в письменной форме и представляется председателю палаты. Если последний отказывается принять интерпелляцию, то парламентарий может апеллировать к пле­нуму палаты. Кабинет министров обязан в течение семи дней ответить письменно или устно на интерпелляцию.

Кроме того, обе палаты согласно ст. 62 Конституции впра­ве производить парламентские расследованияпо вопросам государственного управления и могут при этом требовать явки и показаний свидетелей, а также представления протоколов, позволяющих проконтролировать законность и последователь­ность тех или иных процедур, разработки документов или принятия решений.

Чтобы расследовательская деятельность не сводилась к второстепенным вопросам и заслушиванию рядовых государ­ственных чиновников, Конституция установила жесткие тре­бования по вопросам взаимоотношений с Кабинетом министров. Члены правительства обязаны присутствовать на заседаниях, если их присутствие необходимо для дачи ответов и разъяс­нений. Кроме того, специальные комиссии палат имеют право заслушивать на своих заседаниях соответствующих министров. В ряде случаев расследовательская деятельность комиссий при­водила к отставке высших должностных лиц государства и даже премьер-министров, уличенных в финансовых злоупот­реблениях и взяточничестве. Впоследствии многие из них были осуждены.

Результатом парламентского контроля может стать резо­люция недоверияКабинету министров, выдвигаемая по ини­циативе парламентариев, а также отклонение вносимой Пре­мьер-министром резолюции о доверии правительству. В слу­чае принятия Палатой представителей резолюции недоверия или отклонения правительственного проекта резолюции дове­рия. Кабинет министров должен выйти в отставку в полном составе, если в течение 10 дней Палата представителей не будет распущена (ст. 69 Конституции). При этом Конституция не устанавливает конкретных условий и процедуры роспуска нижней палаты Парламента и порядка проведения голосова­ния о доверии Кабинету министров. Естественно, что подобная неопределенность позволяет Кабинету министров распус­кать нижнюю палату в любое удобное для себя время и тем самым иметь против Парламента, именуемого Конституцией «высшим органом государственной власти», весомое оружие постоянной угрозы.

В 1952 г. Кабинет министров, во главе которого находился Премьер-министр Иосида, распустил нижнюю палату без ка­кого бы то ни было предварительного голосования о доверии правительству. Члены Палаты представителей, срок полномо­чий которых был таким образом сокращен, обратились в Вер­ховный суд, который констатировал правовую неурегулирован­ность данной проблемы и в силу этого признал ее не подпа­дающей под юрисдикцию судебной власти.

В отличие от парламентов в других государствах японский Парламент практически не участвует в формировании других государственных органови наделении полномочиями высших должностных лиц. Единственное исключение — назначение Премьер-министра, о чем будет сказано ниже в следующем пункте настоящего параграфа. Кроме того, Парламент вправе осуществлять процедуру импичмента в отношении судей, о чем пойдет речь ниже — см. п. 6.

Вспомогательные парламентские органы. Как и в других государствах, в Японии такие органы создаются как при Парламенте (например, исследовательская и спра­вочная службы парламентской библиотеки), так и внутри са­мого Парламента и его структурных подразделений (секрета­риаты палат, комиссий, законодательные бюро). Некоторые вспомогательные функции выполняют упоминаемые выше помощники парламентариев.

Парламентская библиотекабыла создана на основании Закона о национальной парламентской библиотеке 1948 г., впос­ледствии новеллизованного. В соответствии с его положениями главный библиотекарь создает в библиотеке департамент ис­следований и законодательных предположений, на который возлагаются следующие функции:

1) по запросу любой комиссии Парламента оказывать ей помощь и давать рекомендации при анализе, оценке или оп­ределении представленного на ее рассмотрение законопроекта или предложения, представленного в Парламент Кабинетом, и другую помощь для дальнейшей работы комиссии;

2) по запросу или по собственной инициативе обобщать, классифицировать, анализировать, переводить иностранное законодательство и выпускать указатели, справочники, обзоры, бюллетени и другие издания по текущему законодатель­ству и представлять их в палаты Парламента, комиссии и от­дельным парламентариям независимо от их партийной принад­лежности, связей с государственным аппаратом или приязни;

3) оказание помощи Парламенту, его комиссиям и членам в подготовке законопроектов по предварительному запросу с тем, что персонал департамента не должен ни в коем случае инициировать законопроект или настаивать на нем;

4) составлять информационные обзоры, которые могут быть полезными для других ветвей государственной власти или публики, для последующего их распространения нуждающими­ся в этом палатами Парламента, их комиссиями или членами.

Возглавляется департамент директором, которого назна­чает главный библиотекарь. Его помощник и другие сотрудни­ки департамента также назначаются главным библиотекарем безотносительно к их партийной принадлежности. Они долж­ны быть максимально объективными в своей работе и избегать каких-либо политических пристрастий или антипатий. Кроме того, главный библиотекарь назначает старших должностных лиц департамента, ведающих вопросами, которые совпадают со сферами интересов различных постоянных комиссий палат Парламента. Как видно из перечня функций, выполняемых департаментом, он призван выполнять достаточно весомую ра­боту в обеспечении качества законодательной деятельности японского Парламента.

Наподобие вспомогательных государственных органов ана­логичного уровня и профиля в других государствах он имеет высокий статус и в связи с этим не всегда может откликать­ся на запросы отдельных парламентариев. Основные его кли­енты — палаты Парламента и парламентские комиссии, от­дельные ведомства исполнительной власти, реже — объеди­нения парламентариев.

Из внутрипарламентских законодательных органов наи­большего внимания заслуживают генеральные секретариаты и законодательные бюро палат парламента. Закон о Парла­менте предписывает каждой палате иметь свой генеральный секретариат, избираемый членами каждой палаты из числа не являющихся парламентариями специалистов различных об­ластей знаний. Генеральный секретариат насчитывает десятки технических служб и более тысячи сотрудников, в том числе специальных парламентских полицейских. Он призван обеспе­чить соблюдение парламентских процедур, бесперебойное дви­жение и правильное оформление официальных документов, их регистрацию, своевременную экспертизу, отправку и т. д. Руководит работой генерального секретариата его начальник, избираемый на пленарном заседании палаты из числа наибо­лее опытных парламентских служащих. О важности этого По­ста свидетельствует и то, что его носитель по статусу при­равнивается к члену Кабинета министров. Как руководитель и управляющий делами аппарата он несет ответственность за всестороннее обеспечение работы палаты, а также скрепляет своей подписью многие официальные документы, выполняет функции главного консультанта и референта председателя палаты.

Следует иметь в виду, что в соответствии с требованиями регламента, до тех пор пока председатель палаты не избран, его функции выполняет начальник секретариата. Его влияние не сильно падает и после избрания председателя, так как срок полномочий начальника секретариата неопределенный. По этой причине начальник секретариата зачастую значительно пре­восходит председателя палаты по политическому опыту. Он становится практически незаменимым в сложных ситуациях, когда требуется нестандартное профессиональное решение.

Роль начальника секретариата особенно возрастает в пери­од парламентского кризиса. В это время именно в его окруже­нии и под его личным контролем разрабатывается сценарий поиска компромисса между противоборствующими сторонами или другие пути выхода из создавшегося затруднительного положения. Общепризнанно, что председатель палаты и его заместитель в силу своей прошлой принадлежности к опреде­ленной партии не могут восприниматься в качестве беспри­страстных арбитров. Только начальник секретариата в состо­янии обеспечить объективный подход к урегулированию кри­зисной ситуации.

Для оказания помощи парламентариям при подготовке законопроектов, а также для работы над правительственными законопроектами при каждой палате создано законодательное бюро. Оно возглавляется генеральным директором и состоит из секретарей и другого необходимого персонала. Генеральный директор законодательного бюро назначается и освобождается от должности председателем палаты с ее одобрения. Когда Парламент не на сессии, председатель палаты может самосто­ятельно принять отставку генерального директора.

Генеральный директор руководит работой законодатель­ного бюро под контролем председателя палаты. Секретари и другой персонал бюро назначаются и освобождаются от долж­ности генеральным директором с согласия председателя пала­ты и с одобрения ее комиссии по процедуре. Секретари зако­нодательного бюро работают под руководством генерального директора.

Основная проработка идей правительственных законопро­ектов осуществляется, как правило, на уровне департаментов соответствующих министерств. Разработанные ими документы направляются через руководство министерства в канцелярию Премьер-министра для общей оценки и внесения необходимых изменений. И только после этого они попадают в Парламент, где с ними работают в законодательном бюро и соответству­ющих комиссиях, как отмечалось выше. Например, разработ­кой внешнеполитических правительственных законопроектов занимается в основном министерство иностранных дел с обя­зательным участием министерства финансов и министерства внешней торговли и промышленности. В законодательном бюро каждой из палат проработкой вопросов по этой тематике за­нимаются три отдела.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Кабинет министров
Так в Японии называется правительство, на которое воз­ложена исполнительная власть (ст. 65 Конституции).

Компетенция. Кабинет министров фактически обладает гораздо большей функциональной автономией, чем это вытекает из" положений Конституции. Формально в ней компетенции ис­полнительной власти посвящена всего одна статья. В соответ­ствии со ст. 73 Кабинет министров выполняет наряду с другими общими функциями управления следующие обязанности:

— добросовестное проведение в жизнь законов, ведение государственных дел;

— руководство внешней политикой;

— заключение договоров, для чего требуется предваритель­ное или, в зависимости от обстоятельств, последующее одобре­ние Парламента;

— организация гражданской службы и руководство ею в соответствии с нормами, установленными законом;

— составление бюджета и внесение его на рассмотрение Парламента;

— издание правительственных указов в целях проведения в жизнь положений Конституции и законов, причем уголовные наказания могут предусматриваться правительственными ука­зами только с разрешения соответствующего закона;

— принятие решений об общих и частных амнистиях, смяг­чении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах (ст. 73).

В отличие от других государств значительными полномо­чиями в нормотворческой деятельности обладают отдельные министры. Так, согласно ст. 74 Конституции правительствен­ные указы, как и законы, подписываются компетентными го­сударственными министрами и контрасигнуются Премьер-ми­нистром.

Кроме того, Кабинет министров в лице Премьер-министра обладает правом законодательной инициативы. Нередко зако­нодательная инициатива правительства из-за фракционной структуры ведущих политических партий, особенностей зако­нодательного процесса и др. наталкивается в стенах законода­тельного органа на серьезные возражения и активные попытки изменения содержания проектов законов. Как свидетельствует статистика, лишь 83,6% внесенных японским правительством законопроектов принимается безоговорочно, в то время как в большинстве западных стран этот показатель гораздо выше.

Формирование и состав. Кабинет министров со­стоит из Премьер-министра и государственных министров (часть первая ст. 66). В нынешнем составе Кабинета 12 государ­ственных министров, возглавляющих соответствующие мини­стерства, и 8 государственных министров без портфеля, явля­ющихся главным образом советниками Премьер-министра, ко­торым могут поручаться и другие функции. По Конституции все члены Кабинета должны быть гражданскими лицами (часть вторая ст. 66) и большинство министров должны быть членами Парламента (часть первая ст. 68). Фактически в состав Кабине­та очень редко включаются лица, не являющиеся депутатами.

Согласно ст. 67 Конституции кандидатуру Премьер-мини­стра выдвигает Парламент из своего состава, и решение этого вопроса предшествует всем остальным его делам. В случае расхождения между палатами по этому вопросу и недостиже­ния соглашения на объединенном их заседании или в случае непринятия Палатой советников решения в течение 10 дней после решения Палаты представителей (не считая времени пе­рерыва в работе Парламента) решение Палаты представите­лей становится решением Парламента. Избранный кандидат назначается Императором на должность Премьер-министра, и по его указанию Император назначает других министров (каж­дая внутрипартийная группировка представляет главе Каби­нета список кандидатур). Число и отраслевая специализация будущих министров в списке кандидатов на должность строго соответствуют положению и влиянию партийных группировок. Премьер-министр по своему усмотрению может освобождать государственных министров от должности.

Кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственностьперед Парламентом (часть третья ст. 66 Конституции). Поэтому в случае отставки Пре­мьер-министра или вакансии его должности, а также после всеобщих выборов Палаты представителей они должны уйти в отставку. Правда, ушедший в отставку Кабинет продолжает действовать до назначения нового Премьер-министра.

В случае выражения Палатой представителей вотума не­доверия иди отказа в доверии правительству Премьер-министр принимает решение об отставке правительства, если в тече­ние 10 дней Палата представителей не будет распущена ука­зом Императора (в подавляющем большинстве случаев дела­лось второе).

Помимо политической ответственности правительства речь можно вести и об уголовной ответственности отдельных его членов. В частности, Конституция предусматривает такую воз­можность в отдельных случаях. Государственные министры в период занятия ими своих должностей, указано в ст. 75, не могут привлекаться к судебной ответственности без согласия на то Премьер-министра. Однако этим не затрагивается пра­во привлечения к судебной ответственности. Столь гибкая нор­ма Конституции в отношении уголовной ответственности чле­нов правительства позволяет последним чувствовать себя уве­ренно в плане выполнения профессиональных обязанностей. Но не настолько, чтобы появились самоуверенность и чувство полной безответственности и безнаказанности. Указанная нор­ма не мешает правоохранительным органам проводить рассле­дование правонарушений, совершенных высокопоставленны­ми государственными чиновниками.

В последнее время, когда эра безраздельного господства одной партии подошла к концу и труднее стало скрывать не­которые темные стороны финансирования избирательных кам­паний, размещения выгодных правительственных заказов и т. п., участились скандальные уголовные процессы с некоторыми высокопоставленными лицами в японском правительстве.

Премьер-министрруководит работой Кабинета ми­нистров, координирует функции остальных членов правитель­ства и направляет их деятельность. Конституция предоставля­ет ему особые полномочия и отводит более половины содер­жания главы о правительстве.

Премьер-министр как глава Кабинета и в силу права на­значать и смещать министров имеет возможность поддержи­вать единство в Кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы представляются через него от имени Кабинета в Парламент. Он также регулирует разногласия между членами Кабинета.

Кабинет осуществляет свои функции на основе обычая: процедуразаседаний и принятие решений не регулируют писаными нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений происходят в условиях секретности, решения принимаются консенсусом, а не голосованием.

В сфере управления государственным аппаратом, а так­же исполнения положений Конституции, законодательных актов и собственных решений у японского правительства име­ется достаточно много нерешенных проблем. Прежде всего это проблемы исполнительской дисциплины и эффективности управления. Не случайно поэтому последние избирательные кампании проходили под лозунгом административной рефор­мы и сокращения административных структур. Готовится пе­ресмотр Закона о Кабинете министров с целью расширения полномочий Премьер-министра, в том числе установления права Премьер-министра на личную инициативу в определе­нии принципиального политического курса и внедрения прин­ципа принятия решений Кабинета министров большинством голосов его членов, а не консенсусом. Предлагается расши­рить и укрепить аппарат помощников Премьер-министра, чтобы фактически образовать его собственный «мозговой центр», а также преобразовать канцелярию Премьер-министра в канце­лярию Кабинета министров, оставив ее в подчинении Премьер-министра. В канцелярию Кабинета министров предлагается включить государственный комитет общественной безопаснос­ти (общее руководство полицией, морской охраной, нарколо­гическим надзором), управление финансового надзора, управ­ление императорского двора, а также управление обороны. Для обеспечения успешной работы Кабинета министров в це­лом, возможно сохранение в составе Канцелярии кабинета ми­нистров секретариата.

Во главе каждого министерстванаходятся министр и два его заместителя — парламентский (член Парламента, который уходит в отставку вместе с министром)* и административный. Последний является представителем высшего чи­новничества и сохраняет свой пост, невзирая на частые смены министров (именно эти заместители министров сохраняют пре­емственность политики и руководства).

* Министры финансов, сельского и лесного хозяйства, внешней торгов­ли и промышленности имеют по два парламентских заместителя.Внутренняя организация министерств включает бюро (ди­ректораты), подразделяемые на секции. При наиболее важ­ных министерствах создаются административные комиссии (по типу американских административных комиссий и управлений), а также консультативные комиссии для изучения, разработ­ки назревающих проблем и информирования правительства. Они играют важную роль в ограничении всевластия чиновничьего аппарата.

Японские министры, как правило, не являются специали­стами и потому целиком зависят от компетентности своих под­чиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974 г. к Закону о Кабинете министров, министр может возглавлять более одного министерства или иного ведомства, что делает ротацию министров более естественной. Реально аппаратом министерства руководит административный заместитель мини­стра — профессиональный чиновник со специальным образо­ванием.

Министр — прежде всего представитель правящей партии, который в своей деятельности руководствуется чаще всего партийными интересами, тесно связан с одной из парламент­ских фракций и вынужден большую часть времени уделять не делам министерства, а решению партийных вопросов. Средний срок пребывания на посту — около года. Это, впрочем, не означает, что освобожденный от должности министр не воз­главит вскоре другое министерство, а возможно, и это же. Частая сменяемость не позволяет министрам вникнуть в дела министерства, а высшие чиновники по этой причине не спе­шат вводить их в курс дела. Деятельность министра может быть подвергнута проверке только со стороны Премьер-министра, но такое вмешательство — отступление от общепринятых норм.

Будучи членом Парламента, министр не должен забывать своих избирателей. Насколько тесными бывают порой такие связи, может освидетельствовать пример бывшего премьер-министра К. Танаки, который, находясь под стражей по делу «Локхид», был переизбран в Парламент.

Публичная администрация. В Японии структура правительственного аппарата состоит из трех взаимосвязанных звеньев: карьерного чиновничества; полуправительствен­ных корпораций, выполняющих некоторые функции государственного управления и координации деятельности различных звеньев исполнительной власти, и персонала вспомогательных государственных органов.

Отличительные особенности японской публичной службы состоят в том, что:

1) в категорию государственных служащих здесь принято включать не только работников государственного аппарата, но также и лиц, работающих на предприятиях, принадлежа­щих государству (служащих государственных железных до­рог, работников телевидения, муниципальных школ);

2) по численности государственных служащих Япония ус­тупает странам Западной Европы или США. Эта численность составляет лишь 40% от численности государственных служа­щих Великобритании и 50% — в ФРГ;

3) система пожизненного найма государственных служащих практически исключает межведомственную мобильность и рота­цию кадров и позволяет иметь незначительный по численнос­ти персонал государственных служащих всех трех категорий.

Несмотря на то, что по сравнению с другими государ­ствами в Японии имеется относительно компактный государ­ственный аппарат, правительственная реформа затронула и его. Реорганизация последнего предусматривает два направле­ния. Одним из них намечено к концу 2002 г. уменьшить штаты государственных служащих на 35,2 тыс. человек (на 4,1%). По второму направлению предусматривается пересмотр системы оплаты труда государственных служащих. Ежегодный доход типичного государственного служащего (6319 тыс. иен при воз­расте 40,5 года) предполагается в течение двух лет уменьшить на 69 тыс. иен (на 1,1%). Еще раньше управление по кадровой политике правительства рекомендовало заморозить премию, выплачиваемую чиновникам по итогам года. Правда, указан­ные изменения коснутся не всех государственных служащих. Правительство рекомендовало поднять на 434 иены ежеме­сячное содержание тем государственным служащим, которые имеют детей и других иждивенцев. Право на такое повыше­ние имеют около 40% государственных служащих*.

* См.: The Japan Times. 2000. Sept. 20.

Вспомогательные органы. В послевоенный период в Японии начала создаваться широкая сеть консультативных органов, которые в своей работе опираются на помощь пред­принимательских, академических, профсоюзных кругов; кон­сультируются с представителями Парламента и служащими государственного аппарата. При помощи этих органов правитель­ство имеет возможность получать дополнительную информацию помимо официальных каналов, проверять объективность инфор­мации, поступающей по официальным каналам, проводить не­зависимые экспертизы, исследования и в конечном итоге полу­чать лучшую возможность контроля бюрократического аппарата.

Вспомогательные органы при правительстве Японии раз­виваются быстрыми темпами. Например, секретариат Премьер-министра увеличился с 1979 по 1987 г. более чем в два раза — со 158 до 322 человек. Тем не менее значение неправитель­ственных консультативных органов в процессе формирования государственной политики Японии не идет ни в какое сравне­ние с той ролью, которую подобные органы играют, напри­мер в США.

В целом же система вспомогательных органов имеет доста­точно отлаженную структуру. Органы, создаваемые при мини­стерствах и ведомствах, позволяют координировать и контро­лировать работу различных департаментов и отделов внутри ведомства, готовить согласованные и сбалансированные про­екты документов, поддерживать тесные контакты с другими заинтересованными ведомствами и соответствующими комис­сиями парламента. Сведения об их количестве в различных источниках достаточно противоречивые. Так, по данным жур­нала «Сэкай», в 1985 г. их насчитывалось 214 (при одном из влиятельнейших — министерстве внешней торговли и промыш­ленности их имелось 33).

Во многом сходные задачи, только на более высоком уров­не, приходится решать органам, создаваемым при правитель­стве. Например, координировать работу министерств и ве­домств, а не департаментов и отделов министерства. При Ка­бинете министров действуют секретариат, законодательное бюро, совет по делам персонала, совет национальной оборо­ны, а также канцелярия Премьер-министра, по правам при­равненная к министерству. Они занимаются подготовкой важ­нейших вопросов государственной деятельности.

Среди органов, подчиненных Кабинету, важнейшие — административные советы (всего 9) и специализированные комитеты (всего 23). Административные советы действуют главным образом в таких сферах управления, где требуется высокая степень подготовки или где необходимо согласовывать противоречивые интересы (например, совет по соблюдению пра­вил деловой жизни, совет по урегулированию вопросов земле­пользования). Специализированные комитеты занимаются вопросами, разрешение которых имеет более широкий характер и выходит за пределы компетенции какого-то одного министерства. Все вышеуказанные органы подчиняются Премьер­-министру.

Помимо вспомогательных органов, создаваемых при органах исполнительной власти, в Японии также существует развет­вленная сеть так называемых «персональных консультативных органов», которые подчинены непосредственно руководителям, прежде всего министрам и Премьер-министру. Юридически эти органы отличаются тем, что учреждаются не Парламентом, а Кабинетом министров. Они ориентированы на интересы конк­ретного политика.

Независимые органы. Это органы, которые неза­висимы от правительства. К их числу относятся прежде всего Ревизионный совет и Совет государственных учреждений.

Ревизионный совет призван контролировать государствен­ный бюджет и государственные расходы. Согласно ст. 90 Кон­ституции заключительный отчет о государственных доходах и расходах ежегодно проверяется Ревизионным советом, кото­рый представляет свой доклад вместе с докладом Кабинета министров в течение финансового года, следующего за отчет­ным.

Совет государственных учреждений ведает вопросами службы государственных чиновников и следит за тем, чтобы при занятии государственных должностей не получала пре­имущества ни одна из партий, а назначения производились исключительно на основании профессиональной квалификации и опыта претендентов.
    продолжение
--PAGE_BREAK--5. Судебная система
Конституция Японии в части первой ст. 76 провозгласила, что вся полнота судебной власти принадлежит Верховному суду и таким судам низших инстанций, какие будут учрежде­ны законом. Принцип осуществления правосудия только судом имел для послевоенной Японии особо важное значение, так как означал упразднение произвола тех административных трибуналов, которые действовали в этой стране ранее. Боязнь произвола и желание иметь нормальную судебную систему были настолько сильны, что во второй части указанной ста­тьи Конституции было запрещено учреждать какие бы то ни было особые суды и установлено, что административные орга­ны не могут осуществлять судебную власть с правом вынесе­ния окончательного решения.

Все судьи независимы и связаны только Конституцией и законами; они действуют, следуя голосу своей совести (часть третья ст. 76). Данный принцип служит дополнительной гаран­тией объективности судей при выполнении служебных обязан­ностей. Равно как и принцип несменяемости, получивший выражение в ст. 78, согласно которой судьи не могут быть освобождены от должности без публичного разбирательства в порядке импичмента, за исключением тех случаев, когда су­дья в судебном порядке объявлен умственно или физически неспособным исполнять свои обязанности. Административные органы не могут применять к судьям дисциплинарные взыска­ния. К числу конституционных гарантий независимости отно­сится принцип, согласно которому размер вознаграждения судей не может быть уменьшен в период их пребывания в должности (часть шестая ст. 79, часть вторая ст. 80).

Заседатели в японском судопроизводстве не участвуют.

Конституция также гарантирует публичность судебных действий: разбирательство дел в судах и объявление решений производится в открытых заседаниях. Однако если суд едино­гласно решает, что гласность представляет опасность для пуб­личного порядка или морали, разбирательство может вестись при закрытых дверях. Таким образом, для проведения закры­того судебного законодательства необходимо обязательное сочетание двух обстоятельств: установление наличия опасно­сти публичного судебного разбирательства для публичного порядка или морали и единогласного голосования по этому вопросу всех судей. При этом дела о политических преступле­ниях, о преступлениях, связанных с печатью, или дела, в которых затрагиваются права граждан, гарантированные гла­вой III Конституции, ни при каких обстоятельствах не могут рассматриваться при закрытых дверях.

В конце 1990 г. был отмечен 100-летний юбилей рождения современной юстиции в Японии. Как уже упоминалось, воз­главляет судебную систему Японии Верховный суд, кото­рый состоит из главного судьи и 14 судей, назначаемых Каби­нетом министров. Это суд высшей инстанции, который полно­мочен решать вопрос о конституционности любого закона, приказа, предписания или другого официального акта. Глав­ный судья Верховного суда назначается Императором по пред­ставлению Кабинета. Выше мы уже обращали внимание на такую особенность статуса членов Верховного суда Японии, как пересмотр назначения их народом при проведении первых после данного назначения всеобщих выборов в Палату представителей и повторный пересмотр — при проведении первых выборов в Палату представителей по прошествии 10 лет; эта процедура повторяется в дальнейшем в таком же порядке. Если большинство избирателей выскажется за смещение какого-либо судьи, то он смещается немедленно (ст. 79, 81 Конституции).

Народному пересмотру в ходе всеобщих парламентских выборов обычно подлежат кандидатуры более 6 судей. Например, в ходе парламентских выборов 20 октября 1996 г. проце­дуру пересмотра проходили 9 судей, которые были назначены за должность после всеобщих парламентских выборов 1993 г. после первого общенационального пересмотра назначения членов Верховного суда в 1949 г. через этот своеобразный тест прошло 115 верховных судей. Однако ни один из них не был уволен от должности в результате волеизъявления избирате­лей. Видимо, сам факт возможности публичного голосования «против» в ходе парламентских выборов для очень многих спо­собен выступать сдерживающим фактором.

Наиболее распространенный способ прекращения полно­мочий, предусмотренный для членов Верховного суда Консти­туцией и Законом о Верховном суде, — уход в отставку по достижении 70-летнего возраста. Поскольку большинство членов Верховного суда на момент их назначения на должность имеют возраст более 60 лет, то продолжительность их карьеры в этом качестве редко превышает десятилетие. Изучение предшествующего опыта работы судей до момента их назна­чения в верховный судебный орган показало, что треть (шесть судей в данное время) были так называемыми карьерными или профессиональными судьями нижестоящих судов, треть (четверо в настоящее время) были частнопрактикующими юристами. Из остальных пяти судей двое были карьерными государ­ственными прокурорами, один был карьерным дипломатом в ранге посла, один служил в качестве генерального директора в законодательном бюро Кабинета министров и последний был профессором права.

Компетенция Верховного суда распространяется на всю территорию страны и условно может быть разделена на три основные сферы: рассмотрение гражданских, уголовных и административных дел; судебное управление; осуществление конституционного контроля.

Высший судебный орган Японии является последней ин­станцией для рассмотрения всех гражданских, уголовных и административных дел. Суд окончательно разрешает по второй инстанции дела о преступлениях против государства, а по третьей инстанции — остальные уголовные и гражданские дела. При этом простые дела рассматриваются членами любого из трех отделений.

Верховный суд также осуществляет определенные полно­мочия судебного управления в соответствии с традициями су­дебного централизма данной страны. В этом качестве он обоб­щает судебную практику, издает руководящие указания для нижестоящих судов, а также положения о прокуратуре при судах, акты о судебной дисциплине и об управлении судами (акты, имеющие административный характер). Он наделен также властью устанавливать правила процедуры судопроиз­водства, работы адвокатов, внутреннего распорядка в судах, а также правила управления судебными делами.

Важную административную роль в управлении судебной системой играет генеральный секретариат Верховного суда. При Верховном суде действуют на постоянной основе юриди­ческие курсы, имеющие исключительно большое значение для подготовки кадров не только для судебных, но и для дру­гих юридических органов.

Решения, касающиеся принципиальных положений руко­водящих указаний и других важных вопросов управления, принимаются особой коллегией, состоящей из членов Верхов­ного суда и других высших судов Японии. При этом Верховный суд может делегировать судам низших инстанций право уста­навливать правила своей процедуры.

Суд осуществляет свою работу в полном составе (кворум 9 членов) под председательством главного судьи или в соста­ве отделений (имеется три отделения по пять судей в каждом, кворум составляют 3 члена). Решения суда и особые мнения отдельных судей публикуются. Эта практика основана на анг­лосаксонской системе права, но не соблюдается нижестоящи­ми судами.

Верховный суд вправе решать вопрос о конституционно­сти любого закона, указа, постановления или административного акта. Такое решение может быть принято, если за него проголосовало не менее 8 судей. В случае признания закона неконституционным, копия решения посылается в Парламент и в Кабинет. Особенность конституционного контроля заключается в том, что этот вопрос решается вне связи с рассмотрением уголовного или гражданского дела. Иск о неконституционности акта подается в суд первой инстанции.

Японские юристы отмечают большую консервативность Верховного суда. Так, профессор Е. Нода отмечает: «В первые двадцать пять лет своей деятельности он признал неконститу­ционным только одно положение закона. С 1948 по 1956 гг. он рассмотрел в общей сложности 41 991 иск о конституционно­сти — более чем 5000 исков в год!»*

* Noda Y. Introduction to Japanese Law. Tokyo, 1984. P. 76—78.

Верховный суд Японии, в отличие от большинства евро­пейских конституционных судов, не имеет дела исключитель­но с конституционным контролем, а также не имеет специаль­ной схемы выбора дел. Он не вправе по своему усмотрению истребовать у другого суда дело для проверки и исправления решений по вопросам права в порядке certiorari, как это име­ет место у Верховного суда США. Загруженность делами чле­нов Верховного суда чрезвычайно велика, и поэтому Верхов­ный суд определяет себе около 30 «научно-исследовательских судей» из числа весьма опытных судей нижестоящих судов. Для подготовки дел к слушанию имеется 20 «исследовательских секретарей». Почти все они должны иметь опыт судейской ра­боты в течение нескольких лет. В отличие от практики США, они не служат секретарями индивидуальных судей, а работа­ют на суд в целом.

Исследовательские секретари имеются также в высших и окружных судах. В окружных судах они проводят расследова­ние только в отношении дел, касающихся налогов и промыш­ленной собственности. Исследовательские секретари, избран­ные из числа судей, приостанавливают свой судейский статус на весь срок нахождения в этом качестве.

В рамках традиционной для Японии централизации в от­ношении «управления правосудием» Конституция (часть пер­вая ст. 80) устанавливает, что судьи судов низших инстанций назначаются Кабинетом министров из списка лиц, предложен­ных Верховным судом. Все такие судьи занимают свою долж­ность в течение 10 лет и могут быть затем назначены вторично. Однако при достижении возраста, установленного законом, они выходят в отставку.

Высшие суды(всего 8, имеют 6 отделений) суть суды первой инстанции по делам о государственной измене и дру­гим преступлениям против государства, а также апелляцион­ной инстанции по гражданским и уголовным делам, рассмот­ренным нижестоящими судами. Дела рассматриваются колле­гией из трех судей, коллегия из пяти судей рассматривает дела о некоторых государственных преступлениях.

Окружные суды(всего их 50, имеют 242 отделения) рассматривают основную массу гражданских и уголовных дел, а также являются апелляционной инстанцией по решениям, вынесенным дисциплинарными судами. Они расположены в каждой из 47 префектур. Дела рассматриваются чаще всего судьей единолично либо коллегией из трех судей, если дело касается большой суммы иска или обвинения в преступлении, которое наказывается лишением свободы" на срок более одного года. Законодатель стремится вывести судей этих судов, на­сколько возможно, из-под влияния местных властей. В этих целях границы судебных округов построены таким образом, чтобы они не совпадали с границами территориальных единиц местного самоуправления.

Суды по семейным делам имеют такую же структуру, как и окружные суды, и действуют при окружных судах и их от­делениях. Они выполняют примирительные функции и выно­сят решения по делам, связанным с семейным правом, спора­ми о наследстве, рассматривают мелкие уголовные преступ­ления, совершенные несовершеннолетними (в возрасте до 20 лет). Как вспомогательные органы для разрешения отнесенных к их компетенции определенных законом категорий гражданско-правовых дел при семейных судах существуют примиритель­ные комиссии, в каждую из которых входят судья и предста­вители населения. В штатах семейных судов для подготовки к рассмотрению дел несовершеннолетних действуют так назы­ваемые исследователи (тёсакан), в обязанности которых вхо­дит изучение на научной основе личности несовершеннолет­него, окружающей его социальной среды, обстоятельств со­вершения им преступления или иного антиобщественного деяния и т. п. При необходимости получить более полную и глубокую характеристику личности несовершеннолетнего се­мейный суд направляет его в классификационный пункт для несовершеннолетних (сёнэн камбэцусё). Эффективность семей­ных судов достаточно высока, однако их перегруженность мешает индивидуализации подхода к несовершеннолетним.

Дисциплинарные суды(всего 575) рассматривают незначительные гражданские дела с ценою иска не свыше 900 тыс. иен и мелкие уголовные дела. Дела рассматриваются одним судьей, который не обязательно должен иметь юриди­ческое образование.

Прокуратурадействует на основе Закона о прокуроpax 1947 г. Определенное противоречие между принципом не­зависимости прокуратуры и субординационными отношениями с министерством юстиции формально разрешается тем об­стоятельством, что относительно конкретных дел министр мо­жет давать указания лишь Генеральному прокурору, но не нижестоящим прокурорам.

Прокуроры должны следовать правилам, установленным Верховным судом. Согласно этим правилам, основные функции прокуратуры включают следующее:

— предварительное (досудебное) расследование наиболее важных и сложных уголовных дел;

— разрешение ряда уголовных дел без передачи их на судебное рассмотрение (эта процедура, именуемая «отсроч­кой возбуждения обвинения», применяется даже при наличии улик, достаточных для направления дела в суд);

— возбуждение судебного преследования;

— поддержание обвинения в суде;

— надзор за разрешением мелких дел полицией;

— общий надзор за следствием в органах полиции;

— надзор за исполнением наказаний, назначенных судом.

Существуют комиссии по контролю за деятельностью прокуратуры. Они создаются из представителей населения и имеют ограниченную компетенцию: прокурор «учитывает» мне­ние комиссии, которое, однако, его не обязывает.

Правовую основу для организации и деятельности японской полиции составляет Закон о полиции 1954 г. В соответствии с его предписаниями полиция существует как самостоятель­ное государственно-муниципальное ведомство. Государствен­ную часть полицейской системы составляет главное полицейс­кое управление и состоящие при нем учреждения (штаб двор­цовой полиции, полицейская академия, НИИ полиции), а также его периферийные органы. К числу периферийных органов от­носятся управления полицейских округов. При этом каждый округ охватывает территорию нескольких префектур. Как и в упоминавшейся нами ситуации с судебными округами, здесь также преследуется цель оградить органы полицейского уп­равления от влияния местных властей. Кроме того, это пре­следует еще одну важную цель — концентрацию управления и средств. Муниципальную часть полицейской системы обра­зуют полиции префектур. Так называемую муниципальную по­лицию каждой префектуры возглавляет штаб, которому подчиняются отделения полиции — основные рабочие органы полицейской системы.

В некоторых крупных городах, где это позволяют местные бюджеты, дополнительно созданы городские полицейские отделы, руководящие отделениями полиции. Указанная допол­нительная структура оправданна тем обстоятельством, что позво­ляет координировать усилия многих не подчиненных друг дру­гу отделений на территории крупной городской агломерации.

Низовые звенья полицейской системы, образующие ее фундамент, — полицейские будки и полицейские посты.

Адвокаты ведут свою профессиональную деятельность на основе. Закона об адвокатах 1949 г. В соответствии с его положениями они осуществляют защиту сторон в судебных процессах, а также оказывают содействие и дают консультации; по юридическим вопросам. Кроме того, чтобы профессиональ­но заниматься адвокатской практикой, необходимо предвари­тельно зарегистрироваться в Японской федерации адвокатов. После такой регистрации адвокаты постоянно работают в кол­легии адвокатов, создаваемой при отделении окружного суда и имеющей статус юридического лица.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 6. Политико-территориальное устройство. Публичная власть в префектурах и на местах 1. Политико-территориальное устройство
Территориальная организация Японии базируется на прин­ципе местной автономии и носит политико-административный характер. Мы уже упоминали положение ст. 95 Конституции, согласно которому специальный закон, применяемый в отноше­нии только одного местного органа публичной власти, в соот­ветствии с законом может быть издан Парламентом не иначе, как с согласия большинства избирателей, проживающих на тер­ритории соответствующего местного органа публичной власти. Очевидно, что такое согласие может быть выявлено только путем местного референдума.

Конституционные положения, относящиеся к местной ав­тономии, были детализированы в ряде законов — в Законе о местной автономии 1947 г., Законе о финансовой автономии, Законе о местных налогах и Законе о распределении местных налогов 1950 г.

Закон о местной автономии делит местные территориаль­ные единицы на две группы: единицы, органы управления ко­торыми обладают общей компетенцией, и единицы, на территории которых осуществляется специальная юрисдикция. Пер­вые, в свою очередь, делятся на политико-административные единицы высшего уровня и низшего уровня.

К единицам высшего уровня относятся 47 префектур, от­носящихся к четырем категориям: «то» (Токио), «до» (о. Хок­кайдо), «фу» (Киото, Осака) и «кен» (43 остальные префекту­ры). В правовом статусе между префектурами различных ка­тегорий существуют некоторые незначительные различия в организации и управлении соответствующими территориями. Меньше всего различия между префектурами «фу» и «кен», обусловленные главным образом исторической традицией, в силу которой, например, Киото имеет несколько особый ста­тус как древняя столица Японии. Единицы низшего уровня — это города («си»), поселки («мати») и сельские общины («мура»). Всего на низшем, уровне 3437 единиц: городов, поселков и общин.

Столица государства — Токио префектура объединяет 23 самостоятельных «специальных района» («токубэцу ку»), при­равненных по своему правовому статусу к городам «си», и ряд городов, пригородных поселков и общин. Общегородских орга­нов местного самоуправления город Токио не имеет. Прочие префектуры делятся на низшие единицы: города, поселки и общины. Города с населением свыше 1 млн. человек включают районы, представляющие собой административно-территори­альные единицы: самоуправления там нет, а управление осу­ществляется чиновниками, которых назначает мэр города. Политико-территориальные единицы низшего уровня включа­ют в свои границы не только собственно места проживания населения, но и окружающие их пахотные земли, леса и т. д. В города, например Саппоро или Киото, входят не только сами города, но и обширные безлюдные районы горных массивов.

В 1995 г. в Закон о местном самоуправлении внесены изме­нения, которые облегчили процесс слияния городов, поселков, общин. Это нововведение призвано способствовать решению целого ряда местных проблем, однако слияние возможно толь­ко с согласия населения и соответствующих представительных органов.
2. Местные органы публичной власти
Граждане Японии избирают сроком на четыре года орга­ны самоуправления политико-территориальных единиц — гу­бернаторов префектур, мэров городов, старостобщин, а так­же префектуральные, городские и общинные собрания, со­стоящие как из профессиональных, так и неосвобожденных депутатов. Последние осуществляют свою депутатскую дея­тельность, не оставляя своих основных занятий. Избираются также некоторые другие местные должностные лица, опре­деленные законом.

Согласно ст. 94 Конституции местные органы публичной власти имеют право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять административное управление, издавая в пре­делах закона свои постановления. В таких постановлениях они могут не только устанавливать определенные правила поведе­ния, обязательные в пределах соответствующей территории, но и предусматривать различные виды наказания за их нару­шение, в том числе и уголовные. Помимо этих так называемых собственных полномочий центральные ведомства вправе деле­гировать местному самоуправлению осуществление некоторых государственных дел. Таким образом, органы местного самоуп­равления обладают как собственной компетенцией, так и де­легированными полномочиями.

Установленные Конституцией общие положения о компе­тенции органов местного самоуправления в дальнейшем были конкретизированы и сформулированы в виде полномочий по конкретным направлениям и сферам деятельности. В частно­сти, собственную компетенцию органов местного самоуправле­ния составляют: поддержание общественного порядка на своей территории, обеспечение безопасности, здоровья и благополу­чия населения и иных лиц, временно находящихся на данной территории, устройство и управление парками, площадями и дорогами, ведение коммунального хозяйства, устройство и управление школами, больницами и многое другое.

В отличие от парламентариев депутаты представительных органов местного самоуправления иммунитетом не обладают. Депутаты-профессионалы получают жалованье из муници­пального бюджета, а также некоторые доплаты, связанные с ведением депутатских дел, в том числе ежегодные допла­ты на исследовательскую работу по вопросам местного само­управления.

Особое внимание в Японии уделяется обмену опытом, вза­имным посещениям официальных представителей органов мес­тного самоуправления аналогичных органов других населенных пунктов или префектур. На указанные цели специально пре­дусматривается выделение финансовых средств из местного бюджета. В частности, на ознакомительные поездки в другие префектуры для изучения опыта работы депутаты получают ежегодные доплаты в размере 380 тыс. иен (около 4,7 тыс. долл.).

Местные собрания работают в сессионном порядке. Еже­годно созываются четыре сессии. На весенней сессии утверждается местный бюджет, подготовленный исполнительным ор­ганом (такая сессия обычно длится 20—28 дней). На осенней сессиизаслушивается отчет губернатора, мэра, старосты по итогам минувшего финансового года и об исполнении местно­го бюджета.

Для подготовки целого ряда документов, экспертных зак­лючений, проверок и выполнения других функций по обеспече­нию работы представительных собраний местного самоуправ­ления создаются вспомогательные органы, прежде всего не­большие секретариаты.

Руководство исполнением общегосударственных и местных законов, а также аппаратами местных чиновников осуществ­ляют губернаторы префектур и мэры городов, имеющие двой­ной правовой статус. С одной стороны, будучи избранными местным населением, они осуществляют местную исполнитель­ную власть конкретной политико-административной единицы. С другой стороны, они рассматриваются и как органы государ­ства, так как ряд функций государственного управления им делегирован центральными ведомствами.

В отличие от многих других демократических государств в Японии в течение длительного периода времени не было четко отлаженных отношений между центральным правитель­ством и местными властями. Последние имели свою компетен­цию в пределах, предусмотренных местной автономией, и цен­тральные органы власти не имели возможности эффективно влиять на местные дела и через координацию и другие рычаги воздействия проводить государственную политику в масшта­бах всего государства. В частности, в Японии долгое время не было государственных органов, подобных по своему правово­му статусу префектам Франции и представляющих государ­ство на местном уровне. Придание губернаторам и мэрам двой­ного статуса позволило решить эту проблему.

Местная администрация имеет достаточно сложную струк­туру, особенно на префектуральном уровне. В префектуре губернатор с согласия префектурального собрания назначает вице-губернатора. Мэр города также с согласия городского собрания назначает себе заместителя. Кроме того, у губерна­тора и мэра имеются и функциональные помощники, напри­мер, главный казначей в префектуре и казначей в городах, поселках и общинах. В небольших поселках и общинах его обя­занности обычно возлагаются на помощника старосты.

Помимо указанных должностных лиц в администрации префектур имеются структурные подразделения: департаменты, отделы. Так, в столичной префектуре создано 10 депар­таментов, на Хоккайдо — 9 отделов. Численность отделов ос­тальных префектуральных администраций зависит от числен­ности населения. В префектурах с населением свыше 2,5 млн. человек учреждается 8 отделов, с населением от 1 до 2,5 млн. — 6 отделов, с населением до 1 млн. — 4 отдела.

Наиболее типичны в администрациях префектур с насе­лением свыше 2,5 млн. жителей отделы:

1) общих дел, занимающийся кадрами, общими вопроса­ми функционирования префектурального собрания и префек­туры, бюджетом, налогами и прочими финансовыми вопроса­ми, а также вопросами, касающимися единиц местного само­управления, статистики и информации;

2) народной жизни, занимающийся социальным благосо­стоянием и социальным обеспечением;

3) здравоохранения, ведающий страховыми центрами и страховой медициной;

4) торговли и промышленности, занимающийся распре­делением ресурсов и регулированием цен;

5) сельского и лесного хозяйства, в чьей компетенции ре­гулирование земельных отношений, освоение земель и пере­селение, а также распределение сельскохозяйственной про­дукции;

6) труда, ведающий трудовыми вопросами, включая воп­росы профсоюзов;

7) инженерный, занимающийся дорогами, городским пла­нированием, портовыми и другими инженерными сооружениями;

8) строительный, занимающийся вопросами жилищного и иного строительства.

Глава местной администрации имеет целый ряд прав в различных сферах местного самоуправления. В законодатель­ной сфере он созывает местное собрание на очередные и вне­очередные сессии, имеет право вето по отношению к реше­ниям собраний (вето преодолевается вторичным принятием решения собранием большинством в 2/3голосов), право дос­рочного роспуска собраний при определенных условиях (в этом случае он обязан назначить дату новых выборов).

В исполнительной сфере он руководит аппаратом мест­ной администрации и исполнением местных решений и обще­государственных законов и актов центральной исполнительной власти. Именно в ходе осуществления полномочий в этой сфе­ре в максимальной степени проявляется двойное назначение главы местной исполнительной власти. Списки порученных пол­номочий, включенные в качестве приложений в Закон о мес­тном самоуправлении, достаточно внушительны. В них все чет­ко расписано. В частности, губернаторы ведают решением 126 вопросов, мэры крупных городов — 28, главы других городов и поселков — 51 вопроса.

За осуществление делегированных полномочий главы ме­стной администрации несут ответственность перед соответству­ющими министрами. Это нельзя рассматривать как ограниче­ние местной автономии, во-первых, потому, что каждое из подобных поручений центра должно основываться на положе­нии закона, в котором установлена процедура разрешения кон­фликтов между министром и губернатором префектуры (вклю­чая судебное разбирательство), а во-вторых, потому, что гу­бернатор префектуры, мэр города имеет право отменять или приостанавливать действие актов государственного органа, уч­режденного на территории данного политико-территориаль­ного образования. Само учреждение государственного органа на местах должно согласовываться с местными властями.

Исполняя вышестоящие законы и указания правительства или же местные законы и постановления, губернатор префек­туры или мэр города издает собственные решения, обязатель­ные к исполнению на территории местного политико-территори­ального образования. Если какие-то решения требуют одобрения местного собрания, то он обязан представлять последнему про­екты таких документов.

В финансовой сфере глава местной администрации вправе формировать и исполнять местный бюджет, устанавливать и собирать местные налоги и прочие денежные сборы, переда­вать на одобрение местному собранию отчет об исполнении бюджета, назначать ревизию счетов.

В хозяйственной сфере он вправе приобретать в муници­пальную собственность имущество, осуществлять контроль и управление им, контролировать создание и эффективность деятельности муниципальных предприятий коммунального хозяйства, местной промышленности и сельского хозяйства.

Все должностные лица общей компетенции (губернаторы, мэры и др.) вправе на своей территории приостанавливать исполнение актов центральных органов администрации (но не правительства).

Кроме того, закон о местной автономии предусматривает возможность для избирателей непосредственно участвовать в управлении соответствующей административно-территориаль­ной единицей:

1) не менее 1/15избирателей имеют право потребовать от главы администрации соответствующей единицы представить в местное собрание проект определенного решения, если оно не касается налогов и финансов. Для рассмотрения этого про­екта глава администрации должен в течение 20 дней созвать собрание;

2) если должностные лица исполнительной власти выполняют свои обязанности недостаточно активно, избиратели в таком же порядке могут потребовать от главы администрации обеспечить лучшее выполнение ими обязанностей;

3) не менее 1/3избирателей могут войти в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске собрания. Комиссия должна вынести этот вопрос на народное голосова­ние. Если требование инициаторов будет одобрено абсолютным большинством голосов избирателей, собрание распускается;

4) в таком же порядке могут быть отозваны выборные долж­ностные лица исполнительной власти. Как и досрочный рос­пуск собрания, этот вопрос может быть решен только по исте­чении одного года с момента начала их деятельности.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Контроль центра над местным самоуправлением
Однако местная автономия ограничивается целым рядом мер. Например, центральные ведомства учреждают различного рода периферийные филиалы, которые ведут свою деятельность, не подчиняясь органам местного самоуправления; полиция и школь­ное образование в значительной степени контролируются цент­ральными ведомствами; налоговое законодательство построено так, что местные органы за счет собственных средств могут по­крыть только часть своих расходов, для остального нужны го­сударственные дотации. Финансовый контроль в настоящее время является достаточно серьезным средством воздействия на мест­ные власти с целью обеспечения более или менее единообразного проведения государственной политики на местах.

Правительственные дотации получают не все органы ме­стного самоуправления, а только нуждающиеся (так называе­мые «бедные»). К категории нуждающихся они могут быть от­несены в том случае, если их «основные финансовые потреб­ности» превышают «основные финансовые поступления». Не трудно представить себе, что превышение или соответствие могут быть достигнуты во многом благодаря тому или иному балансу источников наполнения государственных и местных бюджетов. Из 47 префектур лишь четыре до последнего вре­мени считались самостоятельными и не пользовались госу­дарственными дотациями (Токио, Канагава, Аити, Осака). Из 3437 городов, поселков и общин бездотационных насчитыва­лось лишь 164 (4,8% от общего числа). Трансферты в среднем составляют около 40% доходов префектур и около 30% дохо­дов низших единиц.

В последнее время по инициативе правительства были внесены изменения в законодательство о местном самоуправ­лении, направленные на укрепление самостоятельности мест­ных единиц, укрепление их финансовой базы и объединение усилий соседних низших единиц в решении ряда общих дел.

Разработаны меры по перераспределению ролей государ­ства и органов местного самоуправления. Предлагается пере­дать последним целый ряд полномочий, выполнявшихся ранее в качестве делегированных (на уровне префектур выполнение делегированных полномочий составляет около 80% от всего объема их работы). Помимо разгрузки правительства предпо­лагается передача значительной части полномочий префектур первичным субъектам местного самоуправления. Такая децен­трализация удачно сочетается с упомянутым выше решением об укрупнении (слиянии) территориальных единиц. Таким об­разом, органы местного самоуправления смогут самостоятельно, под свою ответственность выполнять те функции, которые они выполняли под контролем правительственных чиновников.

Реформа предполагает также создание механизма разре­шения конфликтов между правительством и органами местного самоуправления. Для этой цели создается специальный коми­тет, члены которого будут назначаться Премьер-министром с согласия обеих палат Парламента. В этот комитет вправе об­ратиться обе стороны. В случае несогласия правительственных или муниципальных властей с заключением комитета они мо­гут обратиться в суд.

Поскольку расширение полномочий, не подкрепленное фи­нансовой самостоятельностью, способно затормозить любую деятельность, то созданным по решению правительства коми­тетом продвижения децентрализации местного самоуправления предлагается пересмотреть соотношение государственных и местных налогов в сторону увеличения доли последних. Кроме того, предлагается усовершенствовать систему отчислений из государственного бюджета на нужды местного самоуправления с постепенным сокращением целевых дотаций и расширением объектов местного налогообложения, отказом от обязательного получения разрешения центра на местные займы и т. д.

По расчетам правительства, эта реформа должна приве­сти к следующим результатам:

— приблизить органы местного самоуправления к гражда­нам и повысить их заинтересованность в самостоятельном ре­шении проблем районов их проживания;

— повысить самостоятельность и ответственность органов местного самоуправления в решении местных проблем;

— поднять материальную базу и финансовую самостоя­тельность муниципалитетов;

— свести к минимуму и поставить в более определенные правовые рамки вмешательство государства в процедуру от­ношений с органами местного самоуправления.

Что же касается чисто административных рычагов, то центр обладает весьма существенными возможностями в данной об­ласти. Так, губернатор префектуры может быть отстранен от должности Премьер-министром, а мэр города и староста об­щины — губернатором.
    продолжение
--PAGE_BREAK--Контрольные вопросы и задания
1. В чем специфика принятия действующей Конституции Японии? Как это отразилось на ее содержании?

2. В чем проявляются особенности японского Закона о гражданстве?

3. Как вы думаете, откуда в японской Конституции появи­лось право на жизнь, свободу и стремление к счастью?

4. Сравните содержание гл. III японской Конституции с американским Биллем о правах. В чем здесь сходство и в чем различие?

5. В чем специфика японских партий и партийных систем на современном этапе? Какие черты партийных систем, на Ваш взгляд, доминируют: типичные для большинства стран или национальные?

6. В чем существо последней реформы избирательного права Японии? Какие преимущества она дает политическим партиям? Каким?

7. Чем отличается правовой статус Императора Японии от правового статуса Королевы Великобритании?

8. Каково влияние партийной системы Японии на взаимо­отношения между законодательной и исполнительной властью?

9. В чем специфика японской судебной системы? Какую роль в ее деятельности играют органы прокуратуры?

10. Охарактеризуйте особенности политико-территориаль­ного устройства Японии.
Литература
Волгин Н. А. Японский опыт решения экономических и социально-трудовых проблем. М.: Экономика, 1998.

Еремин В. Н. Политическая система современного япон­ского общества. Изд. 2-е, испр. и доп. М.: ИВ РАН, 1993.

Инако Ц. Современное право Японии. М.: Прогресс, 1981.

Латышев И. А. Конституционный вопрос в послевоенной Японии. М.: Наука, 1959.

Макаров А. А. Политическая власть Японии: механизм функционирования на современном этапе. М.: Наука, 1988.

Правящие круги Японии: механизм господства. М.: Наука, 1984.

Сенаторов М.Политические партии Японии и парламен­тская деятельность. М.: Наука, 1995.

СССР—Япония: право и социальный прогресс (Материа­лы советско-японских юридических симпозиумов 1980 и 1982 гг.). М.: ИГПАН, 1983.

Стрельцов Д. В. Современный японский парламент. М.: Наука, 1994.

Япония 90-х: кризис системы или временные сбои? М.: Восточная литература, 1998.

Япония. Послевоенная государственная политика: вызовы и ответы. М.: Восточн. литература, 1998.
Глава XV. Основы конституционного права Казахстана § 1. Конституция Республики Казахстан 1. Конституционное развитие
Государственность в Казахстане возникла в конце XV в. в форме ханства, состоявшего из трех жузов (племенных объеди­нений) — младшего, среднего и старшего, которые к 1860-м гг. присоединились к Российской империи. В советское время 26 ап­реля 1920 г. была образована в составе Российской Социали­стической Федеративной Советской Республики (РСФСР) Кир­гизская Автономная Социалистическая Советская Республика (АССР), которая 19 апреля 1925 г. была переименована в Ка­захскую. В результате национально-государственного разме­жевания Средней Азии республика в основном объединила ареал проживания казахов, а с принятием Конституции СССР 5 декабря 1936 г. стала формально суверенной союзной рес­публикой — субъектом федеративного Союза ССР, выйдя из состава РСФСР. В 1937 и 1978 гг. принимались Конституции Казахской Советской Социалистической Республики. Как и другие союзные республики, Казахстан формально сохранял право выхода из Союза.

Еще в 1990 г. Казахстан, как и Российская Федерация и другие союзные республики, принял Декларацию о государ­ственном суверенитете Казахской ССР, опираясь на кото­рую участвовал в подготовке нового Союзного договора. Одна­ко, как известно, августовский путч 1991 г. сорвал заключение этого Договора, и союзные республики начали выходить из Союза ССР. После распада СССР, констатированного Бело­вежским соглашением в начале декабря того же года, нача­лось конституционное развитие Республики Казахстан как са­мостоятельного суверенного государства. 16 декабря 1991 г. Вер­ховный совет Казахской ССР принял Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан».В том же месяце Казахстан стал участником создания Содру­жества Независимых Государств (СНГ), которое призвано было облегчить переход от единого союзного государства к системе суверенных государств*.

* См.: Михалева Н. А. Конституционное право зарубежных стран СНГ: Учеб. пособие. М., 1998. С. 7.По сравнению с ранее действовавшей советской Консти­туцией республики 1978 г. Конституционный закон содержал много новелл. Принципиально новыми положениями Конститу­ционного закона стали провозглашение Казахстана независи­мым, демократическим, правовым государством, а также пре­образование Казахской ССР в Республику Казахстан.

Следует отметить еще одно важное достоинство его со­держания — закладывались иная природа и источник власти нового государства. Граждане республики всех национальностей составляют согласно Конституционному закону народ Казах­стана, который является единственным носителем суверени­тета и источником государственной власти. Народ осуществля­ет государственную власть как непосредственно, так и через представительные органы. Право выступать от имени всего народа республики принадлежит Верховному совету и Прези­денту Республики Казахстан. Власть должна строиться на ос­нове принципа разделения властей. Данные положения фор­мально создавали юридическую основу народовластия. Закон предусмотрел такой государственный орган, как Комитет кон­ституционного надзора, призванный обеспечить верховенство Конституции.

Наряду с достоинствами Конституционный закон 1991 г. имел существенные недостатки и пробелы в правовом регулиро­вании конституционной материи. Например, принцип разделения властей в нем только провозглашался, механизм его реализации, способы преодоления разногласий между ветвями власти зако­ном никак не регламентировались. По этой причине данная норма носила фиктивный характер. Фиктивность усугублялась тем обстоятельством, что в тот период времени в политико-правовом сознании большинства политической элиты общества преобладало советское представление о государстве и о роли граждан в нем.

Конституционный закон 1991 г. вместе с упомянутой Дек­ларацией 1990 г. юридически обосновал дальнейшее существо­вание Казахстана в качестве суверенного государства. О принципиальном значении этих двух источников говорится в ст. 18 Закона, которая устанавливает, что Закон наряду с Деклара­цией о государственном суверенитете Казахской ССР 1990 г. служит основой для разработки новой Конституции Республики Казахстан.

Начальный этап конституционного развития Республики Казахстан завершился принятием 28 января 1993 г. ее Верхов­ным советом первой Конституции независимого Казахстана. Можно констатировать, что она означала разрыв с большин­ством прежних представлений о политико-властной организа­ции общества, на которых базировался советский тоталитар­ный режим, и движение в сторону либерализма и демократии. Некоторое влияние на содержание и форму этой Конституции оказала публикация нескольких вариантов проекта Конститу­ции Российской Федерации, разрабатывавшегося Конституционной комиссией Съезда народных депутатов России.

Конституция открывалась небольшой преамбулой и ввод­ной частью «Основы конституционного строя», которая вклю­чала 9 принципов, сформулированных и пронумерованных именно как таковые («Первое», «Второе», «Третье» и т.д.), Республика Казахстан определялась как демократическое, свет­ское и унитарное государство, как «форма государственности самоопределившейся казахской нации», обеспечивающая рав­ные права всем гражданам. Территория республики — целос­тная, неделимая и неприкосновенная. Высшей ценностью рес­публика признавала человека, его жизнь, свободу и неотъем­лемые права и обязывалась действовать в интересах гражданина и общества.

Народ характеризовался как единственный источник го­сударственной власти в республике, которую осуществлял не­посредственно и через представителей. «Никакая часть народа, либо организация или отдельная личность не могут присвоить себе право осуществления государственной власти», — гово­рилось в Конституции. Право выступать от имени всего наро­да часть третья четвертого принципа предоставляла только Верховному совету и Президенту республики в пределах их конституционных полномочий. Общественным организациям в рамках Конституции и законов гарантировались равные пра­вовые возможности и запрещалось превращение в государ­ственную идеологии любой из них. Устанавливался принцип разделения властей с использованием системы сдержек и про­тивовесов. Государственная власть подлежала осуществлению только на основе Конституции и законов, причем за Конституцией признавались высшая юридическая сила и прямое дей­ствие.

Казахский язык объявлялся государственным, а русский — языком межнационального общения. Запрещалось ограничение прав и свобод граждан по принципу невладения этими языка­ми. Столицей определялся город Алма-Ата (Алматы).

Далее в Конституции следовали четыре раздела: I. Граж­данин, его права, свободы и обязанности; II. Общество, ос­новы его устройства; III. Государство, его органы и институты; IV. Гарантии соблюдения Конституции. Разделы состояли из глав (всего 21), а главы — из статей (всего 131). Завершалась Конституция Переходными положениями, включавшими три части всего из 13 статей, имевших особую нумерацию.

Гражданам гарантировалось равноправие с запрещением любых форм дискриминации. Признавался приоритет признан­ных республикой международно-правовых актов о правах и свободах перед ее законами. Допускалась возможность двойно­го гражданства лиц, вынужденно покинувших республику, и казахов, проживающих в других государствах (часть четвер­тая ст. 4). Среди провозглашаемых экономических и социальных прав следует отметить наряду с традиционными (на труд, от­дых и т. п.) право быть собственником (ст. 18). В ст. 36 гаран­тировалась судебная защита всех прав и свобод, закрепленных в Конституции и законах. Следует также отметить гарантиро­ванную Конституцией неприкосновенность частной собственно­сти (ст. 47) и запрещение создания политических партий на религиозной основе (часть вторая ст. 58).

Однопалатный Верховный совет, избираемый на пять лет, определялся как единственный законодательный и высший пред­ставительный орган республики. В его компетенцию среди про­чего входило принятие и изменение Конституции и законов, принятие решения о проведении референдума, дача согласия на назначение Премьер-министра и ряда других членов Каби­нета министров, по предложению Президента избрание и сме­щение членов высших судов, назначение и смещение Генераль­ного, прокурора и председателя Национального банка. Устанав­ливался принцип свободного депутатского мандата.

Президент, избираемый на пять лет, определялся как глава государства, возглавляющий единую систему исполнительной власти. В числе прочих полномочий Президента следует отме­тить его право вето в отношении законов, которое могло быть преодолено Верховным советом 2/3голосов его состава, пра­во принятия решений о проведении референдума после консультации с Верховным советом, верховное главнокомандова­ние Вооруженными силами. К кандидату в Президенты предъяв­лялись такие требования, как гражданство республики, посто­янное проживание на ее территории не менее 10 лет, возраст от 35 до 65 лет, владение в совершенстве государственным языком. Одновременно с Президентом избирался Вице-прези­дент, который в случае досрочного выбытия Президента при­нимал на себя его полномочия. Однако требования к кандида­ту на эту должность были меньше: отсутствовали возрастные ограничения и государственным языком можно было владеть не в совершенстве. Учреждался Кабинет министров во главе с Премьер-министром, ответственный перед Президентом.

В административно-территориальных единицах избира­лись на пять лет представительные органы, а главы исполни­тельных органов назначались вышестоящими главами исполни­тельных органов или Президентом.

Судебная власть осуществлялась Конституционным судом, Верховным судом, Высшим арбитражным судом и нижестоя­щими судами. Судьи назначались на 10 лет. Предусматривалась централизованная прокуратура во главе с Генеральным про­курором, в функции которой входили общий надзор за соблю­дением законов, уголовное преследование и участие в судо­производстве.

Статус Конституционного суда отличался странной осо­бенностью: согласно частям третьей — пятой ст. 131 Конститу­ции постановления Конституционного суда вступали в силу с момента принятия, если Президент или председатель Верхов­ного совета не внесут в Конституционный суд возражение на его постановление в 10-дневный срок с момента его принятия. Такое возражение приостанавливало действие постановления, которое все же вступало в силу с момента принятия, если Конституционный суд подтвердит его 2/3голосов от общего числа судей. Противоречивость такого регулирования бросает­ся в глаза и вряд ли требует комментария.

Имелись и другие недостатки Конституции, препятство­вавшие построению демократического общества и формирова­нию новой правовой системы. Среди них в первую очередь сле­дует упомянуть о том, что переходные положения сохраняли полномочия представительных органов государственной влас­ти, сформированных в порядке, который давал однозначное преимущество представителям Коммунистической партии и номенклатуры. Так, за Коммунистической партией были зара­нее законодательно зарезервированы 17 депутатских мандатов совета из 90 мандатов, закрепленных за общественными объединениями. В целом же половина парламентариев 171 из 340 составляли представители номенклатуры.

Как отмечает в своей характеристике Конституции 1993 г. проф. Е. К. Кубеев, «жизнь показала, что отдельные вопросы, требующие конституционного закрепления, в ней не были решены, а если и решены, то половинчато»*. Столь противоречи­вое содержание конституционного регулирования сказалось и на практике его применения: в период с апреля 1990-го по март 1995 г. в Казахстане произошло два парламентских кри­зиса. Первый из них был связан с решением о досрочном прекращении полномочий Верховного совета, принятым самими депутатами. Второму кризису предшествовало решение Кон­ституционного суда о признании нелегитимными полномочий Депутатов Верховного совета, избранных 7 марта 1994 г.**, но в основе кризиса лежали непрофессионализм депутатов и низ­кая эффективность работы Верховного совета в целом. После выборов Верховного совета и до момента прекращения его работы было принято 8 законов и 120 постановлений, посвя­щенных, в частности, решению собственных материально-бытовых и организационных проблем и популистским мероприятиям.

*Кубеев Е. К. Основы конституционного строя Республики Казахстан. Дисс, д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 59.

** Решение Конституционного Суда о нелегитимности полномочий неко­торых депутатов основывалось на нарушении принципа равного предста­вительства граждан, так как по одним избирательным округам численность зарегистрированных избирателей превышала 90 тыс. человек, а по другим составляла около 17 тыс.

Указанные выше и другие причины привели к тому, что 30 августа 1995 г. на республиканском референдуме была принята вторая. Конституция независимого Казахстана. Член-корреспондент АН Республики Казахстан Г. С. Сапаргалиев отмечает, что в период действия первой Конституции наряду с новыми законодательными актами, утверждавшими незави­симость государства Казахстан, продолжали действовать союзные законы, что обусловливалось переходными положениями Конституции 1993 г. Конституция 1995 г. знаменует начало следующего этапа формирования единой национальной систе­мы законодательства, для которого характерна потеря значения союзного законодательства в связи с принятием новых законов. Поэтому Конституция не содержала норм о действии союзных нормативных актов, хотя отдельные из них продол­жают действовать*. Вряд ли мы ошибемся, если скажем, что главное отличие второй Конституции независимого Казахстана от первой заключается в усилении власти Президента. Чтобы подтвердить это, приведем лишь формулировку третьего пред­ложения ч. 3 ст. 3 Конституции, которая в отличие приведен­ной выше части третьей четвертого принципа основ конститу­ционного строя, установленных Конституцией 1993 г., гласит: «Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, а также Парламенту республики в пределах его конституционных полномочий». Нельзя умолчать и о замене Конституционного суда Конституционным советом, которая выглядит как результат конфликта Конституционного суда с Парламентом и Президентом. Вообще на содержании Консти­туции 1995 г. в части отношений между властями весьма замет­но сказалось влияние французской Конституции 1958 г.

* См.: Сапаргалиев Г. С. Вводная статья к Конституции Республики Ка­захстан // Конституции государств — участников СНГ. М., 1999. С. 250.

Следует отметить еще одну отличительную особенность конституционного развития Казахстана, которая заключается в весьма активном регулировании конституционно-правовых вопросов указами Президента республики.

Через три года состоялась новая, хотя и частичная, кон­ституционная реформа. 30 сентября 1998 г. Президент исполь­зовал свое право инициативы внесения изменений и дополне­ний в Конституцию республики, выступив по этому вопросу на совместном заседании палат Парламента. Концепция преоб­разования всех институтов государственной власти, расшире­ния полномочий Парламента и повышения его роли в полити­ческой жизни государства, повышения статуса депутатов, уси­ления ответственности членов правительства и реформирования судебной системы была изложена им в ежегодном послании «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономичес­кая и политическая реформа в новом столетии». Конкретные предложения по поправкам были сформулированы в проекте Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан», внесенном Президентом в Парламент в тот же день.

Президентский проект касался положений 13 из 98 статей Конституции. Обсуждение положений проекта Закона началось на раздельных заседаниях палат Парламента и в комитетах с 30 сентября. Одним из итогов этого обсуждения явилось обра­щение 88 депутатов к Президенту республики с предложением целого ряда дополнительных изменений, в том числе и осно­вательного пересмотра всей Конституции. На совместном засе­дании палат Парламента 7 октября президентский законопроект был отклонен. Главой государства была немедленно создана согласительная комиссия, в которую вошли по три представи­теля от Президента и обеих палат Парламента. На вечернем совместном заседании обеих палат Парламента Закон Респуб­лики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Кон­ституцию Республики Казахстан» был принят. В тот же день — 7 октября 1998 г. — он был подписан Президентом и вступил в силу. Этим законом были дополнены и уточнены 19 статей Конституции 1995 года: увеличены сроки полномочий Прези­дента республики до 7 лет, депутатов Мажилиса (Собрания — нижней палаты Парламента) — до 5, Сената — до 6 лет, снят предусмотренный ранее верхний возрастной предел для госу­дарственного служащего, в частности и Президента, повышен возрастной ценз для кандидата на должность Президента рес­публики с 35 до 40 лет. Кроме того, исключена норма о про­ведении внеочередных выборов Президента, включена норма о порядке перехода полномочий главы государства в случае его досрочного выбытия. Лицу, исполняющему обязанности Прези­дента, запрещено инициировать изменения и дополнения к Конституции. Исключена норма о том, что депутату Парла­мента при досрочном прекращении или по истечении его пол­номочий не гарантируется сохранение прежней работы или предоставление равноценной работы или должности. Отменен необходимый для действительности голосования минимальный предел явки избирателей.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Общая характеристика действующей Конституции
Действующая Конституция Республики Казахстан, как от­мечалось, была принята референдумом 30 августа 1995 г. и всту­пила в силу со дня официального опубликования результатов референдума 8 сентября того же года. Нынешняя редакция Конституции опубликована 8 октября 1998 г.

Конституция состоит из преамбулы и 9 разделов, объеди­няющих 98 статей. Преамбула Конституции гласит:

«Мы, народ Казахстана,

объединенный общей исторической судьбой,

созидая государственность на исконной казахской земле,

сознавая себя миролюбивым гражданским обществом, при­верженным идеалам свободы, равенства и согласия,

желая занять достойное место в мировом сообществе,

осознавая свою высокую ответственность перед нынешним и будущими поколениями,

исходя из своего суверенного права,

принимаем настоящую Конституцию».

Раздел I Конституции «Общие положения» содержит ос­новополагающие принципы, закладывающие правовую базу основ конституционного строя — характеристику организации, внутренней и внешней политики государства, правовой системы, институтов гражданского общества.

В разд. II «Человек и гражданин», насчитывающем 30 ста­тей, мы усматриваем обширный перечень прав и свобод, а также обязанностей человека и гражданина, включая и не­которые процессуальные гарантии прав и свобод.

В семи последующих разделах регулируются основы ста­туса общегосударственных органов власти, который по срав­нению с предыдущей Конституцией претерпел значительные изменения, включая и иное наименование. Речь идет о Прези­денте, о Парламенте, который ныне двухпалатный, о Прави­тельстве, о Конституционном совете и о судах, а также свя­занных с правосудием институтах (прокуратуре, органах след­ствия и др.).

Местное государственное управление и самоуправление урегулированы в разд. VIII, содержание которого все еще несет на себе отпечаток советских представлений об организации государственной власти. Подробнее мы это покажем ниже — в § 6 настоящей главы.

Наконец, в разд. IX «Заключительные и переходные по­ложения» помимо положений, вытекающих из названия раз­дела, содержится порядок изменения Конституции. Согласно ст. 91 изменения и дополнения в Конституцию могут вноситься республиканским референдумом, который Президент респуб­лики назначает по собственной инициативе либо по предло­жению Парламента или Правительства. Однако Президент может передать проект изменений и дополнений Конституции в Парламент, который принимает решение в порядке, пре­дусмотренном Конституцией, то есть на совместном заседании палат и большинством не менее 3/4 голосов от общего числа депутатов каждой из палат. В отличие от Верховного совета по Конституции 1993 г. Парламент не обладает теперь исклю­чительной учредительной властью.

Конституционной реформой 1998 г. были несколько расши­рены полномочия Парламента в вопросе об изменении Консти­туции. Согласно новым положениям, если Президент отклонит предложение Парламента о вынесении на референдум проекта изменений и дополнений Конституции, Парламент может сам принять соответствующий закон большинством 4/5голосов от общего числа депутатов каждой из палат. В этом случае Пре­зидент подписывает закон или выносит его на референдум, для действительности которого необходимо участие большин­ства граждан, имеющих право участвовать в республиканском референдуме. Изменения и дополнения Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало более половины уча­стников референдума.

Не подлежат изменению положения Конституции об уни­тарном характере и территориальной целостности государства, а также о президентской форме правления республики.

Действующим правом в Республике Казахстан, как указа­но в ст. 4 Конституции, являются нормы Конституции, соот­ветствующих ейзаконов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств республики, а также нормативных постановлений Конституционного сове­та и Верховного суда республики. При этом международные договоры, ратифицированные республикой, имеют приоритет перед законами и применяются непосредственно, кроме слу­чаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона. Все законы, междуна­родные договоры, участником которых является Казахстан, публикуются. Официальное опубликование нормативных пра­вовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граж­дан, есть обязательное условие их применения.

Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории республики. Это означает, что деятельность всех государственных и общественных органов, физических, юридических и должностных лиц должна соответ­ствовать ее нормам, а все нормативные правовые акты не могут противоречить ее положениям. Прямое действие Кон­ституции означает право человека ссылаться непосредственно на ее нормы при защите и реализации своих интересов и обя­занность любого правоприменителя следовать в первую оче­редь ее нормам.

Представляется удачной конституционная формула ч. 4 ст. 3, согласно которой «государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов». Она позволяет, во-первых, подчеркнуть единство государственной власти в целом, во-вторых, связанность ее Конституцией и законом и, в-третьих, осуществление ее на основе принципа разделения властей при взаимодействии властей между собой с использованием системы сдержек и противовесов.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 2. Конституционно-правовой статус человека и гражданина 1. Общая характеристика
В Конституции Республики Казахстан институт прав и сво­бод человека является ведущим правовым институтом. Этому соответствует не только месторасположение в ней раздела о правовом статусе человека и гражданина, но и провозглашение прямого действия Конституции, о чем мы уже сказали.

Конституция исходит из естественно-правовой концепции происхождения прав индивида и устанавливает, что права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, призна­ются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержа­ние и применение законов и иных нормативных актов (ч. 2 ст. 12). Следует, однако, оговориться, что при этом в ч. 1 этой же статьи записано, что в Республике Казахстан признают­ся и гарантируются права и свободы человека «в соответствии с Конституцией», а в ч. 3 — что гражданин республики «в силу своего гражданства» имеет права и несет обязанности. Только граждане обладают всей полнотой прав и свобод человека.

Один из наиболее важных конституционных принципов, определяющих статус человека и гражданина, — это принцип юридического равенства людей перед законом и судом, запи­санный в ст. 14. Благодаря этому принципу никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам проис­хождения, социального, должностного и имущественного по­ложения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам. Таким образом, можно констатировать, что данный принцип имеет сложное содержание, позволяющее выделить три аспекта его проявления. Во-первых, равенство прав, свобод и обязанностей человека и гражданина независимо от этнических и иных социальных признаков. Во-вторых, равенство перед законом и судом. В-третьих, равенство муж­чины и женщины.

Особо следует отметить тот факт, что для обеспечения подлинного равноправия, а не декларативного, Конституция и законодательство Казахстана предоставляют некоторым носителям субъективных прав ряд привилегий. В частности, для создания реального равенства прав мужчин и женщин госу­дарство установило для женщин дополнительные отпуска (по беременности и родам, по уходу за ребенком), пособия и т. д. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, родовой, национальной, язы­ковой или религиозной принадлежности.

Принцип юридического равенства не означает полного нивелирования правовых различий между людьми. Например, в законодательстве устанавливаются определенные требования к занятию судейских и прокурорских должностей, существуют цензовые требования к претендентам на мандаты Президента, депутатов всех уровней. Эти должностные лица пользуются особым иммунитетом. Существуют другие различия в дееспособ­ности. Наконец, принцип юридического равенства превратится в пустую формальность, если социально уязвимые слои насе­ления не будут иметь установленных правом льгот.

Несмотря на официальную политику национального равно­правия и запрещения дискриминации, на практике, по крайней мере в ряде местностей, ситуация сложилась таким образом, что русские, немцы и представители других неказахских нацио­нальностей стали покидать Казахстан. По официальным данным, за первые 6 лет независимости Казахстан потерял 1,3 млн. чело­век, правда, частично за счет снижения рождаемости. Но если в 1991 г. эмигрировали 80 тыс. человек, то в 1997 г. — 270 тыс. Страну покинули 2/3 немецких семей*.

* См.: Известия. 1998. 11 марта.

В ч. 1 ст. 1 Конституции закреплен принцип, согласно которому человек, его жизнь, права и свободы суть высшая ценность государства. Это означает предпочтение индивиду­альных интересов интересам общества и государства. Данный принцип ориентирован на защиту человека от произвола и репрессивных государственных мер, обеспеченных мощным принуждением в виде армии, полиции и т. п. Вместе с тем этот принцип не означает, что человек может злоупотреблять своими правами и свободами. Подтверждением этому служат положения ч. 5 ст. 12 Конституции, утверждающие, что осуще­ствление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц, посягать на конституци­онный строй и общественную нравственность.

Ограничениям прав и свобод в Конституции Казахстана посвящена ст. 39, которая обставляет ограничение прав и сво­бод тремя условиями:

— целями, достижение которых требует ограничения прав и свобод. Такими целями могут быть только защита конститу­ционного строя, охрана общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. Не допуска­ется ни в какой форме ограничение прав и свобод граждан по политическим мотивам;

— правовой основой: права и свободы могут быть ограни­чены только законами и лишь в той мере, в какой это необ­ходимо для достижения указанных выше целей;

— сохранением межнационального согласия: любые дей­ствия, способные нарушить межнациональное согласие, при­знаются неконституционными.

В довершение всего Конституция определяет перечень прав и свобод, которые ни в каких случаях не подлежат ограниче­нию. Это право на гражданство, а равно такие преимуще­ственно личные права и свободы, как запрещение экстради­ции, покровительство гражданам за границей, право на правосубъектность и законную защиту прав и свобод, включая право на квалифицированную юридическую помощь, далее право на равенство перед законом и судом и запрет дискри­минации, право на жизнь, право на личную свободу, право на неприкосновенность достоинства и на физическую непри­косновенность, право указывать или не указывать нацио­нальную, партийную и религиозную принадлежность, право на пользование родным языком и культурой, на свободный выбор языка, право на свободу совести, право собственности и ее наследования.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Казахстанское гражданство и режим иностранцев
В настоящее время в Казахстане институт гражданства регулируется Конституцией (ст. 10), Законом «О гражданстве Республики Казахстан» от 20 декабря 1991 г. с изменениями, внесенными Указом Президента Республики Казахстан, име­ющим силу закона, от 3 октября 1995 г., другими законами и международными договорами. Институт гражданства в респуб­лике претерпел значительные изменения. Они выражаются прежде всего в признании Казахстаном примата общечеловеческих ценностей, равноправия государства и гражданина, их взаимных обязанностей и вытекающей из них ответственности.

Понятие гражданства дано в преамбуле Закона о гражданстве, где оно определено как устойчивая политико-правовая связь лица с государством, выражающая совокупность их взаимных прав и обязанностей. Обращает на себя внимание, что казахстанская дефиниция гражданства воспроизвела ту, кото­рая содержалась в последнем союзном Законе о гражданстве СССР.Определение гражданства как политико-правовой связи человека с государством открывает возможность требовать от гражданина лояльности к власти, что бы эта власть ни тво­рила. Не случайно российский законодатель отказался от по­литической составляющей указанной дефиниции. Правовая же связь обязывает гражданина выполнять только те веления го­сударства, которые основаны на праве.

Взаимные права и обязанности государства и гражданина получили конкретную расшифровку в ст. 1 Закона. Государство в лице своих органов и должностных лиц ответственно перед своими гражданами, а гражданин Республики Казахстан ответ­ствен перед республикой. Он обязан соблюдать Конституцию и законы республики, защищать ее интересы, территориальную целостность, уважительно относиться к обычаям, традициям, государственному языку и языку представителей всех нацио­нальностей, проживающих на ее территории, способствовать укреплению могущества, суверенитета и независимости рес­публики.

Институт гражданства в Казахстане базируется на уста­новленных Конституцией и Законом о гражданстве принципах. Важнейший из них — принцип равенства граждан. В соответ­ствии с ч. 1 ст. 10 Конституции гражданство республики — единое и равное независимо от оснований его приобретения. На гражданство в полной мере распространяется запрещение дискриминации, предусмотренное в изложенной выше ч. 2 ст. 14 Конституции.

Согласно Закону гражданами Республики Казахстан являются лица, которые постоянно проживали в республике на день вступления в силу Закона о гражданстве либо приобрели гражданство республики в соответствии с Законом, а также лица, вынужденно покинувшие территорию Казахстана и проживающие в других государствах, имея гражданство этих государств, если это не противоречит законам государств, гражданами которых они являются.

Мы уже отмечали, что Конституция 1993 г. в части чет­вертой ст. 4 допускала возможность двойного гражданства: «За всеми гражданами Республики, вынужденно покинувшими ее территорию, а также казахами, проживающими в других го­сударствах, — говорилось там, — признается право иметь гражданство Республики Казахстан наряду с гражданством дру­гих государств, если это не противоречит законам государств, гражданами которых они являются». В отличие от этого ч. 3 ст. 10 Конституции 1995 г. гласит: «За гражданином Республики не признается гражданство другого государства». В этом выра­жается принцип единственного гражданства, которым исклю­чается вышеприведенное положение, установленное в 1991 г.

Еще один принцип — это право на гражданство, которое представляет собой важный, неотъемлемый и независящий от государства императив, означающий невозможность по ини­циативе государства лишить человека гражданства или права изменить гражданство. Как установлено положениями преам­булы Закона о гражданстве, в Республике Казахстан каждый человек имеет право на гражданство. Согласно ч. 2 ст. 10 Кон­ституции гражданин республики ни при каких условиях не может быть лишен гражданства или права изменить граждан­ство, равно как не может быть изгнан за пределы Казахстана.

Наконец, принцип полноправия означает, что граждане республики обладают максимальным объемом социально-эко­номических, политических и личных прав и свобод, провозг­лашенных и гарантируемых Конституцией и законами респуб­лики.

В рамках провозглашенных принципов государство взяло на себя обязательства способствовать гуманному разрешению вопросов, связанных с гражданством, в частности, оказывать защиту и покровительство гражданам, находящимся за рубе­жом; сохранять гражданство за лицами, проживающими за границей, вступившими в брак; не выдавать своих граждан дру­гому государству, если иное не установлено международным договором республики.

Закон устанавливает основания для приобретениягражданства. Важнейшее из них — рождение. Видимо, по этой причине в законе именно этому основанию посвящено пять статей из восьми, регулирующих основания приобретения граж­данства. Согласно закону ребенок, оба родителя которого к моменту его рождения состояли в гражданстве Республики Казахстан, является гражданином республики независимо от места рождения. Если к моменту рождения оба родителя постоянно проживали за пределами республики, гражданство ре­бенка определяется по письменному соглашению родителей. При разногражданстве родителей, один из которых к моменту рождения ребенка состоял в гражданстве республики, ребенок считается гражданином республики, если он родился: на территории республики либо вне ее пределов, но родители или один из них в это время имели постоянное место жительства на территории республики. В случае разногражданства родителей, один из которых к моменту рождения ребенка состоял в гражданстве республики, если в это время оба родителя имели постоянное место жительства вне пределов республики, гражданство ребенка, родившегося вне пределов Казахстана, определяется по письменному соглашению родителей. Ребенок, один из родителей которого к моменту рождения ребенка состоял в гражданстве республики, а другой был лицом без граж­данства либо гражданство его не было известно, считается гражданином Казахстана независимо от места рождения.

В случае установления отцовства ребенка, мать которого не имеет гражданства, а отцом признается гражданин Респуб­лики Казахстан, ребенок, не достигший 14 лет, становится граж­данином республики независимо от места рождения. В случае постоянного проживания этого ребенка за пределами респуб­лики его гражданство определяется по письменному соглаше­нию родителей.

Специально регулируется приобретение гражданства детьми, родители которых неизвестны или не имеют гражданства. На­ходящийся на территории республики ребенок, оба родителя которого неизвестны, считается гражданином Казахстана. Ре­бенок, родившийся на территории республики у лиц без граж­данства, имеющих постоянное место жительства на ее терри­тории, является казахстанским гражданином.

Следующее основание приобретения гражданства — при­ем в гражданство, или натурализация. Граждане других го­сударств и лица без гражданства могут быть по их ходатай­ствам приняты в гражданство Республики Казахстан по ре­шению Президента республики. Для такого приобретения гражданства закон устанавливает несколько условий. Основ­ное из них — это постоянное проживание на территории рес­публики не менее 10 лет. Независимо от этого срока гражданство могут получить лица, состоящие в браке с гражданами республики.

Общее требование в отношении срока постоянного проживания не распространяется также на следующие категории лиц:

— несовершеннолетних и недееспособных;

— лиц, имеющих особые заслуги перед республикой;

— вынужденных переселенцев, то есть лиц, вынужден­но покинувших территорию Казахстана по политическим мо­тивам, и их потомков, если они возвратились для постоянно­го проживания в Казахстан как на историческую родину.

Сокращенный срок проживания и иные льготные условия приобретения гражданства установлены также для военнос­лужащих, состоящих на действительной военной службе и дислоцированных на территории республики. Вопросы приоб­ретения ими гражданства определяются межгосударственны­ми договорами Республики Казахстан.

Не отличается от обычного приема в гражданство и не пре­дусматривает льгот восстановление в гражданстве. От обычно­го приема оно отличается тем, что касается соотечественни­ков. В законе названы также основания, предусмотренные межгосударственными договорами и иные. В отличие от зако­нов о гражданстве других государств — членов СНГ здесь не предусмотрено такое основание приобретения гражданства, как оптация, равно как и приобретение гражданства посред­ством регистрации.

В качестве оснований для отказа в приеме в гражданство в законе названы:

— совершение преступления против человечества, пре­дусмотренного международным правом;

— сознательное выступление против суверенитета и не­зависимости Республики Казахстан;

— призыв к нарушению единства и целостности террито­рии республики;

— противоправная деятельность, наносящая ущерб госу­дарственной безопасности, здоровью населения;

— разжигание межгосударственной, межнациональной и религиозной вражды, противодействие функционированию го­сударственного языка республики.

Кроме того, ходатайство о приеме в гражданство откло­няется, если заявитель осужден за террористическую деятель­ность, признан судом особо опасным рецидивистом, состоит в гражданстве других государств при отсутствии с ними межго­сударственных соглашений о двойном гражданстве.

Прекращение гражданствапредусмотрено в сле­дующих формах.

Выход из гражданства республики разрешается на осно­вании ходатайства лица. В удовлетворении ходатайства может быть отказано, если заявитель имеет неисполненные обяза­тельства перед республикой или имущественные обязаннос­ти, с которыми связаны существенные интересы граждан или предприятий, учреждений и организаций, общественных объе­динений, расположенных на территории республики. Выход допускается и в том случае, если заявитель привлечен к уголовной ответственности в качестве обвиняемого либо от­зывает наказание по вступившему в законную силу приговору суда или если выход лица из гражданства республики проти­воречит интересам ее государственной безопасности.

Ребенок, являющийся гражданином республики и усыновленный гражданами других государств, по ходатайству усыновителей может выйти из гражданства республики, если они постоянно проживают за пределами республики. Выйти из граж­данства может также ребенок, если из гражданства республики выходит и выезжает на постоянное место жительства за ее пределы тот из родителей, с которым живет ребенок.

Утрата гражданства имеет место в случае поступления лица в службу безопасности, полицию, органы юстиции или в иные органы государственной власти и управления в другом государстве, за исключением случаев, предусмотренных межго­сударственными договорами республики, а также если казахстанское гражданство было приобретено в результате предъявления заведомо ложных сведений или фальсифицированных документов.

Таким образом, прекращение гражданства посредством выхода из гражданства возможно по волеизъявлению гражданина или его законных представителей. Утрата гражданства происходит независимо от воли гражданина или даже вопре­ки его воле.

Закон устанавливает конкретные полномочия государ­ственных органов, причастных к решению вопросов гражданствa. Единственное должностное лицо, которое может принимать решения по этим вопросам, — Президент республики. Министерства внутренних дел и иностранных дел и их органы вправе вести прием граждан и заявлений по вопросам граж­данства, а также вести регистрационную работу. Комиссия при Президенте республики по вопросам гражданства предвари­тельно рассматривает поступившие заявления, запрашивает необходимые документы и материалы, оценивает их и вносит на рассмотрение Президента рекомендации.

Решение по вопросам гражданства может быть пересмот­рено Президентом. Жалобы на решения по вопросам о принадлежности к гражданству и утрате гражданства подаются на его имя. Необоснованный отказ в приеме заявлений по вопро­сам гражданства, нарушение сроков их рассмотрения, а так­же другие неправомочные действия должностных лиц, нару­шающие порядок рассмотрения дел о гражданстве и порядок исполнения решений по вопросам гражданства, могут быть обжалованы в установленном законом порядке вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо в суд.

Правовой статус иностранных гражданурегу­лирован Конституцией, Законом о гражданстве и Указом Пре­зидента Республики Казахстан, имеющим силу закона, «О пра­вовом положении иностранных граждан в Республике Казах­стан» от 19 июня 1995 г.

Иностранцы и лица без гражданства пользуются в респуб­лике правами и свободами, а также несут обязанности, уста­новленные для граждан, если иное не предусмотрено Консти­туцией, законами и международными договорами (ч. 4 ст. 12 Конституции). Это «иное» касается преимущественно полити­ческих прав, свобод и обязанностей.

Кроме того, только гражданину республики Конституция гарантирует право на ознакомление с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками инфор­мации, ряд социальных и экономических возможностей, рав­но как только от граждан требует выполнения отдельных обя­занностей. Вместе с тем действующее законодательство Рес­публики Казахстан в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства провозглашает режим наибольшего благопри­ятствования.
    продолжение
--PAGE_BREAK--1. Личные права, свободы и обязанности
В разд. II «Человек и гражданин» Конституции Республики Казахстан регулированию личных прав посвящена по меньшей мере треть статей.

Важнейшее из провозглашаемых личных прав — правона жизнь (ст. 15), которое принадлежит каждому. Никто не вправе произвольно лишать человека жизни. Смертная казнь уста­навливается законом как исключительная мера наказания за особо тяжкие преступления с предоставлением приговоренному лицу права ходатайствовать о помиловании. В середине 90-х гг., по данным общественной организации «Международная амни­стия», Казахстан занимал четвертое место в мире после Ки­тая, Саудовской Аравии и Нигерии по соотношению числа казненных с численностью населения. В 1995 г. при населении Ка­захстана, не достигавшем 17 млн. человек, в республике был казнен 101 осужденный*. Принятый в 1997 г. новый Уголовный кодекс предусмотрел возможность назначения смертной казни лишь за убийство или посягательство на жизнь людей при отягчающих обстоятельствах (террористический акт, захват за­ложников и т. п.). Альтернатива расстрелу — пожизненное заключение**.

* См.: Известия. 1996. 13 марта.

** См.: Известия. 1997. 6 авг.Согласно Конституции (ст. 16) каждый имеет право налич­ную свободу. Арест и содержание под стражей допускаются только в предусмотренных законом случаях и лишь с санкции суда или прокурора, с предоставлением арестованному права судебного обжалования. Без санкции прокурора лицо может быть подвергнуто задержанию на срок не более 72 часов. Каждый задержанный, арестованный, обвиняемый в совершении преступ­ления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитни­ка) с момента задержания, ареста или предъявления обвине­ния. Очевидно, что эти весьма прогрессивные нормы нужда­ются не только в законодательном, но и в материальном обеспечении, которое в условиях посттоталитарного общества не всегда бывает возможно реализовать в необходимой мере. Например, Казахстану (как, впрочем, и России) еще потребу­ется время, чтобы подготовить необходимое число адвокатов.

В ст. 17 Конституция провозглашает неприкосновенность достоинства человека. Никто не должен подвергаться пыт­кам, насилию, другому жестокому или унижающему челове­ческое достоинство обращению или наказанию.

Конституция гарантирует каждому неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и достоинства (ст. 18). В связи с этим каждый имеет право на тайну личных вкладов и сбережений, переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ог­раничения этого права допускаются только в случаях и в по­рядке, прямо установленных законом. Государственные органы, общественные объединения, должностные лица и средства массовой информации обязаны обеспечить каждому граждани­ну возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информа­ции; как отмечалось, последнее относится только к гражда­нам. Гарантия данных прав имеет важное юридическое значение для характеристики отношений государства с человеком, недопустимости незаконного вторжения государства в част­ную жизнь и служит критерием личной свободы человека.

Одно из проявлений личной свободы — свобода передви­жения и поселения. Каждому, кто законно находится на тер­ритории Республики Казахстан, принадлежит согласно ст. 21 Конституции право свободного передвижения по ее террито­рии и свободного выбора местожительства, кроме случаев, оговоренных законом. Каждый также вправе выезжать за пре­делы республики, а граждане — и беспрепятственно возвра­щаться.

В ч. 1 ст. 25 Конституция гарантирует неприкосновенность жилища, устанавливая, что проникновение в жилище, про­изводство его осмотра и обыска допускаются лишь в случаях и в порядке, установленных законом.

Осуществление каждым права на свободу совести (ст. 22) не должно обусловливать или ограничивать общечеловеческие и гражданские права и обязанности перед государством. В со­ответствии с положениями ст. 5 Закона «О свободе вероиспове­дания» от 15 января 1992 г. государственная система образова­ния и воспитания в республике отделена от религиозных объе­динений и носит светский характер. В школах, вузах и других учебных заведениях не допускается религиозная пропаганда. Указанная норма означает, что религиозные дисциплины не могут включаться в программы государственных учебных за­ведений в качестве идеологии. Информация о религии может содержаться в учебных программах указанных учебных заве­дений только в качестве составной части научного знания об обществе и человеке в силу присущей религиозным сведени­ям культурной ценности.

Для Казахстана как многонационального и многоконфес­сионального государства серьезное значение имеет гаранти­рованное ст. 19 Конституции право определять и указывать или не указывать свою национальность, а также партийную и религиозную принадлежность. В этой же статье провозгла­шено право каждого также на пользование родным языком и культурой, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Однако изданный в 1997 г. Закон «О язы­ках», похоже, не вполне отвечает данному конституционному принципу. Он хотя и запретил ущемлять права граждан по языковому основанию, но предусмотрел среди прочего созда­ние перечня профессий, специальностей и должностей, для которых необходимо знание государственного языка в определенном объеме и в соответствии с квалификационными тре­бованиями. Закон предписал также, что объем телерадиове­щательных программ на казахском языке независимо от форм собственности на телерадиостанции не должен быть менее сум­марного объема на других языках.

Конечно, при этом нельзя не учитывать болезненную про­блему недостаточной развитости казахского языка, который в советское время оставался преимущественно бытовым язы­ком, вследствие чего образованные казахи предпочитали даже в быту русский язык. Проблема развития казахского языка, конечно, должна решаться, но пока это не достигнуто, ис­кусственное его насаждение порождает сложности как для неказахов, составляющих почти половину населения респуб­лики, так и для самих казахов.

К конституционным личным обязанностям можно отнести предусмотренную в ч. 1 ст. 34 обязанность уважать права, сво­боды, честь и достоинство других лиц.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Политические права, свободы и обязанности
По сравнению с личными правами и свободами о полити­ческих правах и свободах в Конституции Казахстана сказано весьма скупо. Правда, ряд политических прав урегулирован текущим законодательством, в частности указами Президен­та республики, о чем подробно будет рассказано ниже.

Важнейшее из конституционных политических прав — право на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 33). При этом Конституция различает участие в управлении по­средством так называемой прямой и представительной демок­ратии. Граждане вправе обращаться лично, направлять инди­видуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Что касается из­бирательных прав, то на них мы остановимся ниже — в п. 1 § 4 настоящей главы.

Согласно ст. 32 Конституции граждане республики впра­ве мирно и без оружия собираться, проводить собрания, ми­тинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Пользова­ние этим правом может ограничиваться законом в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охра­ны здоровья, защиты прав и свобод других лиц. Более деталь­но порядок участия граждан в управлении государством, ука­занным способом, определен Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу конституционного закона, «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» от 17 марта 1995 г. Этот нормативный акт дополняет положе­ния Конституции новыми способами оказания воздействия на власть. Так, согласно Указу под формами выражения обще­ственных, групповых или личных интересов и протеста, име­нуемых в законодательстве шествиями и демонстрациями, следует понимать также голодовку в общественных местах, возведение юрт, палаток, иных сооружений и пикетирование. Право на проведение публичных мероприятий предоставлено только гражданам. В Казахстане действует уведомительный порядок реализации права на проведение публичных меропри­ятий. Заявление об ох проведении подается не позднее 10 дней до начала мероприятия в местный исполнительный орган упол­номоченными трудовых коллективов, общественных объеди­нений или отдельных групп граждан, достигших 18-летнего возраста.

Установленное ст. 23 Конституции право граждан на сво­бодуобъединений направлено на облегчение их участия в мас­совых действиях и выработке совместных действий. Вместе с тем, чтобы оградить само государство от политических при­страстий и внутренних распрей по политическим и иным мо­тивам, Конституция установила запрет на реализацию ука­занного права некоторыми категориями государственных слу­жащих. Военнослужащие, работники органов национальной безопасности, правоохранительных органов и судьи не долж­ны состоять в партиях, профессиональных союзах, выступать в поддержку какой-либо политической партии.

Однако по новому Уголовному кодексу деятельность неза­регистрированных общественных объединений, организация несанкционированных митингов, манифестаций и собраний счи­таются правонарушением.

Граждане согласно ч. 4 ст. 33 Конституции имеют равное право на доступ к государственной службе. Для того чтобы сделать это право реальным, Конституция установила опре­деленные цензы для избирателей и кандидатов на выборные должности. Требования, предъявляемые к кандидату на дол­жность государственного служащего, обусловливаются только характером должностных обязанностей и устанавливаются за­коном.

Своеобразным продолжением права на тайну частной жизни служит свобода слова и творчества и вообще свобода информации (ст. 20), которая особое значение имеет для политиче­ской сферы жизни общества. Согласно Конституции цензура в Казахстане запрещается. Каждый имеет право свободно по­лучать и распространять информацию любым не запрещен­ным законом способом. Перечень сведений, составляющих го­сударственные секреты республики, определяется законом. При этом не допускаются пропаганда или агитация за насильствен­ное изменение конституционного строя, нарушение целост­ности республики, подрыв безопасности государства, войну, социальное, расовое, национальное, религиозное, сословное и родовое превосходство, а также культ жестокости и насилия.

Несмотря на вполне демократические конституционные положения о политических правах и свободах, в печати нео­днократно появлялись сообщения о преследовании оппозици­онных деятелей, избиениях, незаконных арестах и т. п.

Конституция в ст. 34 обязывает каждого соблюдать ее и за­конодательство республики, уважать ее государственные сим­волы. Согласно ст. 36 защита республики есть священный долг и обязанность каждого ее гражданина, а военную службу граж­дане несут в порядке и видах, установленных законом.
    продолжение
--PAGE_BREAK--5. Экономические, социальные и культурные права, свободы и обязанности
Данная группа прав, свобод и обязанностей по объему занимает в Конституции Казахстана второе место после лич­ных. Это свидетельствует о значительном демократическом прогрессе в республике и отказе от «социалистических» цен­ностей, одной из которых считался приоритет социально-эко­номических прав в ущерб личным правам. Кроме того, в пре­жнем подходе отчетливо проявлялась ориентация на монополь­ную роль государства в предоставлении экономических и социальных благ человеку, который находился под всесторон­ней государственной опекой. На самом деле таким образом ущемлялись социальное благополучие и самостоятельность личности, отсекались от социальной сферы общественные и благотворительные фонды, порождались иждивенческие при­вычки.

Экономические и социальные права касаются таких важ­ных сфер общественной жизни, как собственность, трудовые отношения, отдых, здоровье, образование, и призваны обес­печить физические, материальные, духовные и другие соци­ально значимые потребности человека.

В соответствии с Конституцией (ст. 24) каждый имеет пра­во на свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии. За каждым Конституция признает также право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гиги­ены, на вознаграждение за труд без дискриминации, на соци­альную защиту от безработицы. Принудительный труд в прин­ципе запрещен и допускается только по приговору суда либо в условиях чрезвычайного или военного положения. Гаранти­руется право на индивидуальные и коллективные трудовые споры сиспользованием законных способов их разрешения, включая право на забастовку. В порядке реализации права на отдых работающим по трудовому договору гарантируются установленные законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный от­пуск. В ст. 28 гражданам гарантируется минимальный размер заработной платы и пенсии, социальное обеспечение по возра­сту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и по иным законным основаниям. Поощряются добровольное соци­альное страхование, создание дополнительных форм социаль­ного обеспечения и благотворительность.

Наряду с правом на труд в Конституции Казахстана при­знаются право частной собственности и ее наследования. Однако согласно ч. 1 ст. 26 Конституции не все лица, прожи­вающие на территории республики, а только «граждане Рес­публики Казахстан могут иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество». Собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом. Никто не может быть лишен своего имущества, иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в исключительных случаях, предусмотренных законом, может быть произведено при условии равноценного его воз­мещения.

В условиях развивающихся рыночных отношений особое значение приобретает свобода предпринимательской деятель­ности, которую Конституция в ч. 4 ст. 26 гарантирует каждому. Поскольку за короткий промежуток времени трудно отойти от монопольного права государства на экономическую деятельность, а также обходиться без так называемых естественных монопо­лий (на транспорте, в горной промышленности и т. д.), то Кон­ституция установила, что монополистическая деятельность ре­гулируется и ограничивается законом. По существу это также направлено на развитие рыночных отношений, чему служит и запрет недобросовестной конкуренции.

В Конституции (ч. 1 ст. 25) в своеобразной форме записано такое важное социальное право, как право на жилище: не до­пускается лишение жилища, иначе как по решению суда. В то же время исчезла из Конституции норма, существовавшая в советский период и провозглашавшая право на бесплатное получение жилья.

К социальным правам относится также право на образова­ние (ст. 30). Данное право гарантировано, как это принято в демократических государствах, с учетом интересов достаточ­но широкого круга заинтересованных сторон. Прежде всего Конституцией гарантируется бесплатное среднее образование в государственных учебных заведениях, которое обязательно. Гражданин имеет право получить на конкурсной основе бес­платно высшее образование также в государственном выс­шем учебном заведении. В то же время на основаниях и в по­рядке, установленных законом возможно получение платного образования в частных учебных заведениях. Это способствует привлечению для нужд образования негосударственных средств, разгружает государственный бюджет и, по крайней мере по­тенциально, может способствовать повышению качества обра­зования. Далее, получение платного образования ставится под контроль государства, так как деятельность любых учебных заведений должна соответствовать общеобязательным стандар­там образования, которые устанавливаются государством. Сле­дует отметить, что право на получение бесплатного образо­вания гарантируется только гражданам.

Надо сказать, что Казахстан испытывает серьезные труд­ности с финансированием образования. В 1999 г. государство смогло обеспечить бесплатное образование только для 8 тыс. студентов, а для 7 тыс. предусматривалась выдача возвратных образовательных кредитов. Прием студентов в государственные вузы был сокращен вдвое по сравнению с предшествующим годом. Экзамены проводились путем тестирования в регионах, после чего в республиканском центре тестирования принима­лось окончательное решение. По данным 1998 г., расходы на образование на человека составляли 97 долл. США, тогда как а России — 237 долл., а в США — более 5 тыс. долл.*

* См.: Поиск. 1999. № 19.

Еще одно существенное социальное право, гарантируемое Конституцией (ч. 1 и 2 ст. 29) гражданам, — право на охрану здоровья. Граждане вправе получать бесплатно гарантированный объем медицинской помощи, установленный законом. Ка­ков этот объем, насколько он достаточен, сказать трудно.

Согласно ч. 2 и 3 ст. 27 Конституции забота о детях и ихвоспитание суть естественные право и обязанность родителей так же, как совершеннолетние трудоспособные дети обязаны заботиться о нетрудоспособных родителях. Конституция возлагает на граждан обязанности заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, равно как сохранять приро­ду и бережно относиться к природным богатствам (ст. 37, 38).
    продолжение
--PAGE_BREAK--6. Конституционные гарантии прав и свобод
К числу конституционных гарантий провозглашаемых прав и свобод следует отнести прежде всего записанное в ст. 13 Конституции право каждого на признание его правосубъектности, а также на защиту своих прав и свобод всеми не проти­воречащими закону способами, включая необходимую оборону. Для облегчения защиты прав и свобод, а также для осуществ­ления ее на профессиональном уровне Конституция гарантирует каждому право на судебную защиту и право на получение ква­лифицированной юридической помощи. В случаях, предусмот­ренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Суды не вправе применять законы и иные нормативные пра­вовые акты, ущемляющие конституционные права и свободы человека и гражданина. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемля­ет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный совет с представлением о при­знании этого акта неконституционным.

Особое внимание уделяется в Конституции также иным, чем суд, институциональным гарантиям прав и свобод. В каче­стве одной из главных таких гарантий Конституция называет (ч. 2 ст. 40) Президента республики, выступающего символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыбле­мости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Другой орган государственной власти, который в соответствии с нормами Конституции выступает гарантом прав и свобод че­ловека, — это Парламент, наделенный правом издавать зако­ны, регулирующие осуществление прав, свобод и обязаннос­тей человека и гражданина. Следует упомянуть также в дан­ной связи и прокуратуру, на которую возложен высший надзор за законностью, а равно местные представительные органы — маслихаты (п. 5 ч. 4 ст. 86 Конституции).
§ 3. Конституционные основы общественного строя 1. Конституционно-правовое регулирование экономических, социальных и духовно-культурных отношений
Конституция Республики Казахстан регулирует отношения в сфере экономики, социальной и духовно-культурной жизни в довольно ограниченном объеме. Соответствующие положения можно вычленить из статей, содержащихся в первых двух разделах Конституции.

Экономические отношения. К числу основопола­гающих принципов деятельности республики ч. 2 ст. 1 Консти­туции относит среди прочего экономическое развитие на бла­го всего народа.

Как установлено в ст. 6 Конституции, в республике при­знаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность, а согласно ч. 2 ст. 26 собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом. При этом в регулировании института собственности применяется современное понимание отношений собственности. В ч. 2 ст. 6 казахстанской Конституции прямо воспроизведено положение ч. 2 ст. 14 Основного закона для Германии 1949 г., который, в свою очередь, воспроизвела часть третью ст. 153 Веймарской конституции Германии 1919 г., предусмотревшую, что соб­ственность обязывает и пользование ею должно одновремен­но служить общественному благу. Поэтому субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственника­ми своих прав, гарантии их защиты определяются законом.

Учитывая переходный этап развития, на котором нахо­дится казахстанское общество, Конституция установила в ч. 3 ст. 6, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться в частной собственно­сти на основаниях, условиях и в пределах, установленных за­коном.

Анализ конституционных положений, включая упомяну­тое выше в п. 1 § 2 настоящей главы содержание ч. 5 ст. 12 Конституции, позволяет выделить следующие ключевые моменты конституционно-правового регулирования института собственности:

— провозглашение и равную юридическую защиту всех форм собственности;

— исключительную государственную собственность на при­родные ресурсы, кроме земли. Что касается земли, то Кон­ституция допускает возможность перехода части ее в частную собственность под жестким государственным контролем;

— пользование собственностью в интересах не только соб­ственника, но и общества, из чего следует недопустимость использования собственности вопреки интересам общества;

— установление пределов прав собственника, каковыми являются права и свободы других лиц, конституционный строй и общественная нравственность.

Такое регулирование отношений собственности позволя­ет наполнить реальным содержанием конституционный прин­цип социального государства.

В связи с этим следует напомнить, что Конституция, про­возглашая свободу предпринимательской деятельности, пре­дусматривает регулирование и ограничение законом монопо­листической деятельности и запрещает недобросовестную кон­куренцию. Хозяйственная деятельность и предпринимательство регулируются Законом «О свободе хозяйственной деятельнос­ти и развития предпринимательства в Казахской ССР» 1990 г. и Законом «О защите и поддержке частного предпринима­тельства» 1992 г. с последующим их изменением Указом Пре­зидента Республики Казахстан от 1995 г. Законодательство предусматривает отказ от прямого вмешательства государства в частную предпринимательскую деятельность при регулиро­вании форм и способов защиты частного предпринимательства и его поддержки, декларирует максимальную свободу для ча­стных предпринимателей, охрану коммерческой тайны и от­ветственность государственных органов и должностных лиц за нарушение прав частных предпринимателей. По официальным данным, благодаря поддержке государства сегодня в Казах­стане действуют 372 тыс. субъектов малого и среднего бизне­са, обеспечивающих трудовую занятость 1,4 млн. граждан*.

* См.: Рогов И. Казахстан: через стабильность к демократии // Известия. 2000. 4 мая.

Регулирование социальных отношенийтакже подчинено ряду конституционных целей и принципов. В частности, в упомянутой ч. 2 ст. 1 Конституции в качестве осново­полагающих принципов деятельности республики провозглаше­но общественное согласие.

В определенной мере мы уже касались этой проблемы в связи с изложением социальных прав и свобод. В связи с этим государство взяло на себя обязанность законодательно урегу­лировать соответствующие отношения, обеспечив их необхо­димыми нормативными и институциональными гарантиями. Так, регулированию законом подлежат трудовые отношения, основанные на конституционных правах, которые изложены в ст. 24 высшего закона республики. Наряду с государственным гарантированием минимального размера заработной платы и пенсий и прочих видов социального обеспечения, указанных в упомянутой выше ч. 1 ст. 28 Конституции, ч. 2 этой статьи го­ворит о поощрении добровольного социального страхования, создания дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности.

Помимо гарантируемого ч. 2 ст. 29 Конституции устанав­ливаемого законом объема бесплатной медицинской помощи в ч. 3 этой статьи предусматривается необходимость законода­тельного регулирования оснований и порядка получения плат­ной медицинской помощи в государственных и частных лечебных учреждениях, а также у лиц, занимающихся частной медицин­ской практикой.

В ст. 25 содержатся гарантии права на жилище, хотя оно как таковое и не упоминается. В ч. 1 этой статьи запрещено лишение жилища иначе, как по решению суда, а ч. 2 обязыва­ет государство указанным в законе категориям граждан, нуждающимся в жилье, предоставлять его за доступную плату из государственных жилищных фондов в соответствии с установ­ленными законом нормами.

Согласно ст. 27 Конституции брак и семья, материнство, отцовство и детство находятся под защитой государства.

Многонациональный состав населения республики, насчи­тывающий более 100 этносов, порождает проблемы межнациональных отношений, которых мы уже касались в п. 1 § 2 настоящей главы. Согласно ст. 7 Конституции государственный язык республики — казахский, но в государственных организациях и органах местного самоуправления наравне с казахским официально употребляется русский язык. Государство заботится о создании условий для изучения и развития язы­ков народа Казахстана. Конституция в ст. 93 возложила на местные представительные и исполнительные органы обязанность создать все необходимые организационные, материаль­ные и технические условия для свободного и бесплатного ов­ладения государственным языком всеми гражданами в соответ­ствии со специальным Законом «О языках», принятым в мае 1997 г. О стремлении властей решить эти вопросы практичес­ки свидетельствует, например, то, что в Казахстане издаются газеты на 11 национальных языках, две телестудии вещают на 12 языках, радиостанции — на 6 языках народов республики. В Казахстане на 7 родных языках в дошкольных учреждени­ях воспитывается 426 тыс. детей, в общеобразовательных шко­лах — более 3 млн. Около 106 тыс. детей представителей на­циональных меньшинств свой родной язык изучают как само­стоятельный предмет.

Приведенные в предыдущем абзаце цифры в целом про­изводят благоприятное впечатление. Вместе с тем они свиде­тельствуют о наличии значительных нерешенных проблем, если рассматривать их не абстрактно, а в сочетании с реальностя­ми современного Казахстана, из 16,7 млн. человек населения которого (1998 г.) свыше 49% составляют национальные мень­шинства.

При Президенте республики действует консультативный орган — Ассамблея народов Казахстана, где представлены все национально-культурные центры страны.

Современный уровень производства и технологий, проти­воречия между экономикой и экологией, создавшие угрозу для существования человека, потребовали конституционного ус­тановления и детального регулирования текущим законода­тельством задач государства по охране здоровой окружающей среды (ст. 31 Конституции). Для Казахстана, на территории которого проводились ядерные испытания и запуски ракет в космическое пространство, проблема состояния окружающей среды имеет особое значение. Видимо, по этой причине в Кон­ституцию по примеру ч. 3 ст. 41 Конституции России включена норма, согласно которой подлежат привлечению к ответствен­ности в соответствии с законом должностные лица, допустив­шие сокрытие фактов и обстоятельств, угрожающих жизни и здоровью людей.

Духовно-культурные отношения. Прежде все­го в этой связи следует упомянуть сферу образования. Наряду с гарантиями получения гражданами бесплатного образования в государственных учебных заведениях, возможности которо­го, как мы видели, в настоящее время невелики, Конституция обязывает государство законодательно урегулировать основания и порядок получения платного образования в частных учеб­ных заведениях и определить общеобязательные стандарты образования, которые обязательны для любых учебных заведе­ний. На практике, насколько можно судить, платное образова­ние предоставляется не только в частных, но и в государ­ственных учебных заведениях.

Республика провозглашена светским государством и стро­ит свою деятельность на основе отделения религии и церкви от государства. Государство не вмешивается в деятельность рели­гиозных объединений, одновременно гарантируя равноправие вероисповеданий. На территории Казахстана представлены рели­гиозные общины и церковь крупнейших мировых религий: исла­ма (сунниты), христианства (подавляющее большинство верую­щих — православные, имеются также протестанты, баптисты), иудаизма, буддизма. Следовательно, в современном Казахстане существует многоконфессиональное общество, при том, что в этническом плане доминируют две национальности: казахи и русские, составляющие около 80% всего населения республи­ки. Церковь здесь выступает главным образом как хранитель нравственных, культурных и исторических традиций.
    продолжение
--PAGE_BREAK--2. Конституционные основы политической системы
В Конституции 1995 г. важное место занимает конститу­ционно-правовое регулирование политических отношений. Оно базируется на важнейших правовых принципах, прежде все­го на принципе народного суверенитета и принципе полити­ческого плюрализма. Согласно ч. 1—3 ст. 3 Конституции на­род — единственный источник государственной власти и осу­ществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуще­ствление своей власти государственным органам. Никто не мо­жет присваивать власть в республике; такие действия пресле­дуются по закону. Как отмечалось, право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, а также Пар­ламенту в пределах его конституционных полномочий. Согласно же ч. 1 ст. 5 Конституции в республике признается идеологическое и политическое многообразие, не допускается слияние общественных и государственных институтов, создание в государственных органах организаций политических партий.

Характеристика казахского государства, а также от­носящиеся к нему конституционно-правовые принципы час­тично затрагивались нами выше, а подробно будут рассмотрены в последующих параграфах настоящей главы. Здесь мы остановимся только на основных конституционных принципах, относящихся к государству.

В ст. 1 Конституции провозглашается, что Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, пра­вовым и социальным государством, высшими ценностями ко­торого являются человек, его жизнь, права и свободы. В ка­честве основополагающих принципов деятельности республи­ки в указанной статье Конституции названы: общественное согласие и политическая стабильность, экономическое разви­тие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, реше­ние наиболее важных вопросов государственной жизни демок­ратическими методами, включая голосование на республикан­ском референдуме или в Парламенте.

Конституция в ст. 2 определяет Республику Казахстан как унитарное государство с президентской формой правления. Су­веренитет республики распространяется на всю ее террито­рию, целостность, неприкосновенность и неотчуждаемость ко­торой обеспечивается государством. Наименования Республика Казахстан и Казахстан равнозначны.

Мы также отмечали, что согласно Конституции государ­ственная власть в республике едина, осуществляется на осно­ве Конституции и законов в соответствии с принципом ее раз­деления на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов (ч. 4 ст. 3).

Конституция в ст. 8 обязывает республику уважать принци­пы и нормы международного права, проводить политику со­трудничества и добрососедских отношений между государства­ми, их равенства и невмешательства во внутренние дела друг друга, мирного разрешения международных споров, отказаться от применения первой вооруженной силы.

Государственная символика — флаг, герб и гимн — регу­лируется конституционным законом (ст. 9 Конституции).

Согласно ч. 2—5 ст. 5 Конституции общественные объединенияравны перед законом. Не допускается неза­конное вмешательство государства в их дела, равно как воз­ложение на общественныеобъединенияфункций государствен­ных органов, государственное финансирование общественных объединений. Общественные объединения также не вправе вмешиваться в дела государства. Чтобы сделать последнее по­ложение реальным и лишить общественные организации не только возможности вмешательства в дела государства, но даже соблазна сделать это, запрещаются создание и деятель­ность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности республики, подрыв безопас­ности государства, разжигание социальной, расовой, нацио­нальной, религиозной, сословной и родовой розни, а также создание непредусмотренных законодательством военизирован­ных формирований. Кроме того, в Казахстане не допускается деятельность политических партий и профессиональных союзов других государств, партий на религиозной основе, а также финансирование политических партий и профессиональных со­юзов иностранными юридическими лицами и гражданами, ино­странными государствами и международными организациями. Деятельность иностранных религиозных объединений на тер­ритории республики, а также назначение иностранными ре­лигиозными центрами руководителей религиозных объедине­ний в республике подлежат согласованию с ее соответствую­щими государственными органами.

В республике зарегистрировано около 400 общественных объединений, в том числе около 30 политических партий*. По другим данным, в стране действует более 2 тыс. неправитель­ственных организаций, некоторые из которых создали Конфе­дерацию неправительственных организаций Казахстана**.

* См.: Страны мира: Справочник. 1999. М., 1999. С. 178.

** См.: Рогов И. Указ. соч.

Исходя из особенностей основных положений политических платформ, ориентированности на электорат среди политических партий в Казахстане отчетливо выделяются четыре социально ориентированных группы партий: коммунисты, националисты, демократы и проправительственные «партии власти».

Партии левой ориентации (социалисты, коммунисты) по­пулярны преимущественно среди рабочих индустриальных центров и небольшой части городской интеллигенции, сохра­нивших ностальгию по советскому периоду. Вместе с тем ука­занные партии не имеют здесь такой массовой поддержки из­бирателей, как в России.

Социалистическая партия Казахстана (СПК)появилась на политической арене 7 сентября 1991 г. в результате реше­ния внеочередного (чрезвычайного) съезда Коммунистической партии Казахстана о ее переименовании. Это решение вызва­ло неоднозначную реакцию среди рядовых членов партии. Поскольку на съезде речь шла главным образом о переименова­нии партии, а не о пересмотре ее программы, то оказалось, что программные положения, предусматривавшие власть тру­дящихся, исключительную государственную собственность на основные средства производства и т. п., противоречат действу­ющему законодательству. Это послужило основанием для от­каза министерства юстиции в регистрации устава партии. Лишь после внесения соответствующих изменений устав был заре­гистрирован.

В настоящее время СПК насчитывает около 47 тыс. чле­нов. Изменился социальный и возрастной состав ее членов. Партия на 42% состоит из людей в возрасте до 40 лет и на 24% — из 40—50-летних. Среди них немало руководителей государственных структур, депутатов всех уровней. Около 40 де­путатов Парламента предыдущего созыва состояли в СПК.

Основные пункты партийной программы в области демок­ратизации общества — подлинная демократия, включая пра­вовое государство с разделением функций трех ветвей влас­ти, политический плюрализм, развитие демократических ин­ститутов, равноправие наций и свобода совести. В области экономики СПК предлагает изменение структуры государствен­ных расходов и уменьшение финансирования убыточных пред­приятий, введение жесткой финансовой политики, принятие пакета законов о налоговой реформе, поддерживает разгосу­дарствление и приватизацию собственности, свободное цено­образование. В области социальной политики партия выступа­ет за государственную политику, позволяющую свести к ми­нимуму трудности и издержки, связанные с преодолением кризиса в экономике, за социальную защиту уязвленных сло­ев населения, поддержку материнства и детства, упреждение безработицы. Как видно, СПК не только изменила свое назва­ние, но и в программе ее мало что осталось от коммунисти­ческого прошлого.

Ортодоксальная часть бывшей Коммунистической партии Казахстана, сохранившая ее прежнее название, поддержа­ла на парламентских выборах 1999 г. 17% избирателей.

Всесоюзная коммунистическая партия большевиков (ВКПБ),возглавляемая небезызвестной Н. Андреевой, учреждена в ноябре 1991 г. в Ленинграде. После распада СССР она реши­ла отказаться от регистрации. Региональные (областные) орга­низации не поддерживают между собой связи. ВКПБ периоди­чески проводит мероприятия по советским праздникам.

Националистические группировки казахов и русских Желтоксан(Декабрь),Азат (Свобода),Лад, Движение казачества и др. стремятся привлечь к себе интеллигенцию, государствен­ных служащих и радикально настроенную молодежь. Общим для этой группы политических движений является разделение по этническому признаку. Значительным влиянием они не пользуются.

Демократические партии Народный конгресс Казахстана, Демократическая партия образуют третью группу, опи­рающуюся на умеренно настроенную интеллигенцию как среди казахской, так и среди русскоязычной части населения. Наи­более характерными чертами партий, входящих в данную группу является то, что они придерживаются равной удален­ности от идеологии национальных и классовых приоритетов. Основу их политической ориентации составляет приоритет прав человека.

Партия Народный конгресс Казахстана (НКК)создана в октябре 1991 г. Насчитывает около 30 тыс. членов. Как и многие зарубежные партии правого толка, НКК не имеет фикси­рованного членства, около 50% ее членов имеют возраст 40— 45 лет. Ранее была представлена в Парламенте. В программе НКК отмечается, что ослепление национальной идеей не менее опасно, чем классовой. Это две дороги в одну пропасть. В сфере национальной политики основная цель НКК — укрепление гражданского согласия в условиях осознанной взаимозависимости всех наций и социальных слоев Республики Казахстан. Политическая цель — приход к власти парламентским путем. В социально-экономической политике НКК ставит своей целью создание правовых условий для развития современной социально ориентированной рыночной экономики, конечным звеном которой является товаропроизводство. Партия вы­ступает за многоукладную экономику и равноправие всех форм собственности, за превращение Казахстана в зону, благопри­ятную для предпринимательства, за полную социальную и ме­дицинскую реабилитацию населения, пострадавшего от всех видов экологических бедствий.

В Казахстане, как и в других республиках бывшего СССР, неоднократно предпринимались попытки создания так назы­ваемой партии власти, на которую Президент мог бы опереться ходе президентских выборов и в Парламенте. Одним из примеров подобного политического образования является сначала союз, а ныне Партия Народное единство Казахстана (ПНЕК), созданная государственными чиновниками. Она черпает под­держку в среде проправительственно настроенной интелли­генции, ПНЕК заявила о своей поддержке стратегического курса на обновление всех сфер жизни общества, правитель­ственной политики перехода к рынку и интеграции Казахстана в мировую экономику, утверждения реальной демократии, становления независимого государства. Ключевые положения программы ПНЕК — реальное участие миллионов людей в политике на базе массовой политической партии; широкая политическая коалиция и конструктивное сотрудничество Правительства и оппозиции на переходный период к социаль­но ориентированной рыночной экономике, консенсус, несило­вые методы в политике, учет мнения политических мень­шинств; приверженность идее правового государства в форме президентской республики, формирование нового профессио­нального Парламента, создание смешанной экономики с со­хранением сильного государственного регулирования в пере­ходный период, адресная социальная защита, равенство на­ций при одновременном признании по некоторым вопросам приоритета казахской нации с учетом того, что Казахстан — это единственная для казахов государственность на планете.

Незадолго до парламентских выборов 1999 г. были созданы новые партии, имеющие определенный электорат, — Отан (Отчизна), Гражданская и Аграрная.

В то же время оппозиционная Республиканская народная партия Казахстана (РНПК),возглавляемая бывшим Пре­мьер-министром Акежаном Кажегельдиным, практически не имеет возможности легально действовать. А. Кажегельдин счи­тает, что экономическое развитие страны подчинено полити­ческим, клановым, даже семейным интересам, власть делит граждан на своих и чужих нередко по географическому, а под­час по этническому принципу*.

* См.: Известия. 1998. 12 сент.После падения советского атеистического режима в рес­публике изменилось отношение к церкви. В январе 1995 г. здесь действовало 1180 религиозных объединений и общин более 30 конфессий и доминаций. В ходе социологических ис­следований, проведенных Институтом развития Казахстана, из 2910 респондентов на вопрос «верующий ли Вы человек?» 1156 (39,7%) опрошенных признались в вере в Бога. 1927 человек, или 55,9%, выразили положительное отношение к чувствам верующих и религиозному культу вообще. И, наконец, 127, или 4,4%, признали себя атеистами*. Основная из действующих в Казахстане церквей — мусульманская (суннитская). На конец 90-х гг. в Казахстане функционировало около 600 му­сульманских объединений (на январь 1989 г. было всего 44 общины). Вторая по численности прихожан — Русская право­славная церковь Московского патриархата. На территории Казахстана действует 177 приходов Русской православной цер­кви, в организационном управлении разделенных на три епис­копства. Из других религиозных верований здесь представле­ны: протестантизм, баптизм, иудаизм, индуизм.

* См.: Кубеев Е. К. Указ. соч. С. 335—340Что касается средств массовой информации, то сегодня более 70% из них, включая информационные агентства, не принадлежат государству.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 4. Выборы и референдум 1. Избирательные права
Согласно ч. 2 и 3 ст. 33 Конституции граждане имеют пра­во избирать и избираться в государственные органы и органы местного самоуправления, а также участвовать в республикан­ском референдуме. Этих прав лишаются граждане, которые признаны судом недееспособными или содержатся в местах лишения свободы по приговору суда.

Как упоминалось нами выше, в Казахстане основным нор­мативно-правовым актом, регулирующим избирательное пра­во, является Указ Президента Республики Казахстан, имею­щий силу конституционного закона, «О выборах в Республи­ке Казахстан» 1995 г. (с последующими изменениями).

Активным избирательным правом обладают совершен­нолетние граждане республики обоего пола, т.е. достигшие 18-летнего возраста, независимо от происхождения, социаль­ного, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религий, убеждений, ме­ста жительства или любых иных обстоятельств.

Пассивное избирательное право предоставляется избира­телям, баллотирующимся на должность Президента республи­ки — по достижении 40 лет, депутата Мажилиса — 25 лет, Сената — 30 лет, члена местного представительного органа (маслихата) — 20 лет. Как правило, не допускается совмеще­ние двух выборных мандатов или должностей. Депутат Парла­мента не может одновременно состоять в обеих палатах. От кандидата в Президенты требуется, чтобы он был гражданином республики по рождению, свободно владел государственным языком и проживал в Казахстане не менее 15 лет. Помимо об­щепринятых в демократических государствах ограничений пас­сивного избирательного права, в Казахстане не подлежат ре­гистрации в качестве кандидатов в выборные органы государ­ственной власти и местного самоуправления всех уровней лица:

— привлекавшиеся в течение года перед регистрацией к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционного правонарушения;

— подвергавшиеся в течение года перед регистрацией в судебном порядке административному взысканию за умышлен­ное правонарушение;

— имеющие судимость, которая ко времени регистрации не погашена в установленном законом порядке.

Конституционность этих специфических, хотя в основном разумных, ограничений сомнительна. В ст. 33 и других стать­ях Конституции Казахстана нет положений, управомочивающих законодателя, будь то Парламент или Президент, расши­рять круг лиц, лишенных избирательных прав.

Конституция в ч. 4 ст. 51 предъявляет дополнительные тре­бования к кандидату в депутаты Сената: он должен не менее пяти лет состоять в казахстанском гражданстве, иметь высшее образование и стаж работы не менее пяти лет, постоянно про­живать на территории области, города республиканского зна­чения либо столицы не менее трех лет.

Выборы всех представительных органов прямые, за ис­ключением выборов Сената Парламента республики, которые проводятся на основе косвенного избирательного права. Равен­ство избирательного права обеспечивается тем, что каждый избиратель на соответствующих выборах имеет один голос. Граждане Казахстана, проживающие за границей, могут го­лосовать на избирательных участках, расположенных в посоль­ствах и иных представительствах Республики Казахстан в ино­странных государствах.
2. Избирательный процесс
Назначение выборов в Парламент производится Президен­том республики, а назначение выборов Президента — Мажилисом. Выборы в палаты Парламента проводятся не позднее чем за два месяца до окончания их полномочий, а внеочеред­ные выборы — в течение двух месяцев с момента досрочного прекращения полномочий депутатов.

Руководство избирательным процессом возлагается на из­бирательные комиссии всех уровней, образуемые сроком на пять лет. Члены Центральной избирательной комиссии избира­ются и освобождаются от должности Мажилисом по представ­лению Президента республики. Все остальные избирательные комиссии образуются решениями акимов (глав администрации) соответствующих административно-территориальных единиц. Контроль за правильностью проведения выборов и соблюдени­ем избирательных процедур помимо избирательных комиссий осуществляют в пределах своих полномочий доверенные лица кандидатов, наблюдатели от соответствующих общественных объединений республики, иностранных государств и междуна­родных организаций. Финансовый контроль осуществляют так­же Счетный комитет по контролю за исполнением республикан­ского бюджета, избирательные комиссии, банковские учреж­дения. Могут привлекаться другие государственные органы.

Своеобразный контроль за выборами Президента респуб­лики, депутатов Сената и Мажилиса осуществляет Конститу­ционный совет. В соответствии с Указом 1995 г. по обращению Президента республики, председателей палат Парламента, не менее 1/5от общего числа депутатов Парламента, Премьер-министра Конституционный совет решает в случае спора воп­рос о правильности проведения выборов Президента республи­ки и депутатов палат.

Регистрация избирателей производится участковыми избирательными комиссиями на основе данных об избирате­лях, представляемых местными исполнительными органами. Основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке служит факт его про­живания на территории этого избирательного участка. Жалобы на невключение или неправильное включение гражданина в список избирателей, исключение из списка, допущенные в спис­ке неточности подаются в участковую избирательную комис­сию либо в суд.

Кандидатом может быть зарегистрирован любой избира­тель, не подлежащий ограничениям, установленным Консти­туцией или Указом 1995 г. Выдвижение кандидатов в Прези­денты и кандидатов в депутаты Мажилиса возможно по ини­циативе общественных объединений или граждан — путем самовыдвижения. При самовыдвижении кандидата в Президен­ты требуется его поддержка избирателями, удостоверяемая их подписями (не менее 2% от общего числа избирателей), а при выдвижении кандидатов в депутаты Сената — поддержка вы­борщиков (не менее чем 10% от общего числа выборщиков), представляющих маслихаты. Кандидат в Президенты и канди­даты в депутаты Сената и Мажилиса должны, кроме того, вне­сти на счет Центральной избирательной комиссии избирательный взнос. На парламентских выборах кандидат не должен выдви­гаться более чем в одном избирательном округе.

Указ достаточно подробно регламентирует сроки и поря­док проведения предвыборной агитации, которая начинается с момента регистрации кандидата и прекращается за день до дня выборов. При этом государство гарантирует равенство условий для предвыборной агитации. Каждый зарегистриро­ванный кандидат имеет право на однократное 15-минутное выступление по государственному телевидению, однократ­ное 10-минутное выступление по государственному радио, а также на публикацию двух статей в государственных органах печати в объеме, устанавливаемом соответствующей избира­тельной комиссией. Для предвыборной агитации избиратель­ные комиссии выделяют кандидатам равную сумму денежных средств. Кроме того, все кандидаты обязаны оплачивать изби­рательные расходы из избирательных фондов. Указ установил максимальные размеры этих фондов.

Голосование — личное и тайное. Передача права голоса, как и голосование за других лиц, не допускаются. Поэтому каждый избиратель расписывается в списке избирателей в получении бюллетеня. Бюллетени для голосования выдаются избирателям (выборщикам) на основании списков избирателей (списков выборщиков) по документу, удостоверяющему его личность.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Парламентские выборы
Из 77 депутатов Мажилиса 67 избираются на пять лет по одномандатным избирательным округам по мажоритарной избирательной системе в два тура: 10 депутатов избираются на тот же срок по партийным спискам и системе пропорци­онального представительства в общенациональном избиратель­ном округе. К распределению депутатских мандатов в общена­циональном избирательном округе допускаются политические партии, за списки кандидатов которых подано не менее 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Фор­мально выборы в Казахстане проводятся на альтернативной основе, однако Указ о выборах допускает участие в выборах и одного кандидата. В этом случае он считается избранным, если за него отдано более 50% голосов от числа проголосовавших избирателей при условии, что в голосовании приняли участие более половины избирателей.

Избирательные округа образуются Центральной избира­тельной комиссией с учетом административно-территориально­го деления республики и с учетом приблизительного равенства числа избирателей. Разница в численности избирателей в из­бирательных округах не должна превышать 25%. Обновление границ избирательных округов производится перед каждыми парламентскими выборами. В связи с этим Указ 1995 г. устанав­ливает, что список избирательных округов с указанием их гра­ниц и мест нахождения окружных избирательных комиссий публикуется в средствах массовой информации Центральной избирательной комиссией не позднее 10 дней после назначе­ния выборов.

Лица, выдвинутые кандидатами в депутаты Мажилиса, в период между двумя и одним месяцем до дня выборов подают в окружную избирательную комиссию заявление о согласии баллотироваться для регистрации в качестве кандидата в депутаты. К заявлению прилагаются биографические данные, медицинская справка о состоянии психического здоровья, до­кумент, подтверждающий внесение избирательного взноса. Избирательный взнос вносится из собственных средств канди­дата в стократном размере установленной законодательством минимальной заработной платы. Вне зависимости от итогов выборов этот взнос кандидату не возвращается и обращается в доход республиканского бюджета.

Указ предусматривает несколько видов выборов депута­тов Мажилиса: очередные выборы, проводимые по окончании конституционного срока полномочий; внеочередные выборы — в случае досрочного прекращения полномочий Парламента; выборы депутатов вместо выбывших —- при досрочном выбы­тии депутата по любой причине. Дату выборов вместо выбыв­ших депутатов назначает Центральная избирательная комис­сия.

Для действительности выборов необходимо участие в голосовании более 50% избирателей. Кандидат, набравший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, считается избранным. В случае если ни один из кандидатов не набрал указанного числа голосов, проводится повторное голосование, в котором участвуют два кандидата, набравших большее число голосов. Повторное голосование проводится не позднее чем в двухмесячный срок. Избранным считается кандидат, набравший наибольшее число голосов из­бирателей, принявших участие в повторном голосовании, но не менее 40% от общего числа их голосов.

Последние по времени выборы депутатов Мажилиса состоя­лись 10 и 24 октября 1999 г. В выборах приняли участие 10 поли­тических партий, и на каждый мандат баллотировались в сред­нем 8 кандидатов*. В итоге выборов ПНЕК вместе с поддер­живающей ее Гражданской партией создала самое крупное депутатское объединение в Мажилисе. Значительную часть де­путатских мест занимают независимые депутаты, многие из которых так или иначе примыкают к правительственной коа­лиции.

* См.: Рогов И. Указ. соч.

Выборы депутатов Сената проводятся иначе. В Сенат из­бираются тайным голосованием по два депутата от каждой области, города республиканского значения и столицы на совместном заседании депутатов всех представительных ор­ганов соответствующей территориальной единицы, которые считаются выборщиками. Семь депутатов Сената назначаются Президентом на срок полномочий палаты. Половина избирае­мых депутатов Сената переизбирается каждые три года.

Выдвижение кандидатов в депутаты Сената начинается со дня, следующего за днем назначения выборов, и заканчивает­ся за месяц до дня выборов. Оно проводится на сессиях соот­ветствующих маслихатов. При этом от нескольких маслихатов может быть выдвинут один кандидат. Возможно самовыдви­жение. Регистрируют кандидатов соответственно областные, городские (городов республиканского значения и столицы) из­бирательные комиссии. Обычно регистрация начинается не позднее чем за 40 дней до дня выборов и заканчивается не позднее чем за 20 дней до этого дня. Необходимые для регис­трации документы и избирательный взнос — такие же, как при регистрации кандидатов в депутаты Мажилиса.

Совместное заседание выборщиков правомочно, если на нем присутствует более 50% от общего числа депутатов каж­дого из маслихатов, действующих в области, городе республиканского значения или в столице. Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более 50% при­сутствующих выборщиков. Выборы проводятся по мажоритар­ной избирательной системе абсолютного большинства. Избран­ным считается кандидат, набравший такое же количество го­лосов, как и при выборах депутата Мажилиса, рассмотренных нами выше. Последние по времени выборы депутатов Сената прошли в сентябре 1999 г.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Президентские выборы
Президент Республики Казахстан избирается гражданами сроком на 7 лет. Конституция устанавливает фиксированную дату выборов Президента: они проводятся в первое воскресенье декабря и не могут совпадать по срокам с выборами нового состава Парламента (ч. 3 ст. 41).

Выдвижение кандидатов в Президенты начинается не ра­нее чем за три месяца и заканчивается за два месяца до дня выборов. Как отмечалось, в поддержку кандидата необходимо собрать подписи не менее 2% от общего числа избирателей. На последних президентских выборах в январе 1999 г. это со­ставило 170 тыс. человек. В целях исключения доминирования отдельных регионов в процессе выдвижения кандидатов Указ о выборах содержит требование о том, что подписи в подписных листах должны в равной мере представлять не менее 2/3 обла­стей, город республиканского значения и столицу республики. Для регистрации кандидату необходимо представить в Цент­ральную избирательную комиссию документы, аналогичные тем, которые представляются при регистрации кандидатов в депутаты Парламента. Избирательный взнос для кандидата в Президенты установлен в сумме, равной тысячекратному раз­меру установленной законодательством минимальной заработ­ной платы. На выборах 1999 г. она составила 2,4 млн. тенге (31 тыс. долл. США).

Выборы проводятся по мажоритарной избирательной си­стеме абсолютного большинства. Если ни один из кандидатов в Президенты не набрал такое большинство голосов избира­телей, то не позднее чем в двухмесячный срок назначается повторное голосование. При повторном голосовании избранным считается кандидат, набравший относительное большинство голосов избирателей.

Если на выборах Президента баллотировался один канди­дат и он не был избран, если выборы Президента были признаны несостоявшимися или недействительными либо повтор­ное голосование не позволило определить избранного Пре­зидента, Центральная избирательная комиссия назначает по­вторные выборы Президента. Кандидаты в Президенты, ранее баллотировавшиеся, в повторных выборах не участвуют. По­вторные выборы проводятся не позднее чем в двухмесячный срок после первоначальных выборов. При этом сроки избира­тельных мероприятий сокращаются Центральной избиратель­ной комиссией.
5. Выборы местных государственных органов и органов местного самоуправления
Представительные местные государственные органы — маслихаты областей, города республиканского значения, столи­цы республики, городов и районов, а также представительные органы местного самоуправления городов районного значения, городских районов, поселков, аулов (сел), округов избираются гражданами тайным голосованием сроком на четыре года.

В соответствии с Указом 1995 г. выборы депутатов маслихатов проводятся по одномандатным избирательным округам. Число депутатов устанавливается соответствующим маслихатом. При этом в областные маслихаты, Алма-атинский город­ской и столичный маслихаты избирается до 50 депутатов, в городские — до 30, в районные — до 25. Маслихаты избира­ются по уже известной нам мажоритарной избирательной си­стеме в два тура. Депутаты представительных органов местно­го самоуправления избираются по мажоритарной избиратель­ной системе относительного большинства. Выборы считаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие более 50% избирателей. В выборах депутатов маслихатов, которые прошли одновременно с выборами депутатов Мажилиса в ок­тябре 1999 г., участвовало более 7 тыс. кандидатов от раз­личных политических партий и общественных движений рес­публики. Лицо может быть депутатом только одного маслихата.
6. Референдум
В Казахстане проведение референдума регулируется Кон­ституцией и Указом Президента республики, имеющим силу конституционного закона, «О республиканском референдуме» от 2 ноября 1995 г. В соответствии с законодательством республиканский референдум — всенародное голосование по проек­там Конституции, конституционных законов, законов и реше­ний по иным наиболее важным вопросам государственной жизни. Исходя из этого определения, можно выделить несколь­ко видов референдумов. Наиболее важным из них является конституционный референдум. Ни Конституция, ни упомяну­тый Указ не содержат указаний на возможность проведения местных референдумов.

Инициатива проведения референдума принадлежит Прези­денту республики, Парламенту, Правительству, а также 200 тыс. граждан республики, обладающих правом на участие в рефе­рендуме, в количественном отношении в равной мере пред­ставляющих все области, столицу республики и город респуб­ликанского значения. В соответствии с Конституцией (п. 10 ст. 44) право принимать решение о проведении референдума при­надлежит Президенту республики.

Не подлежат вынесению на референдум вопросы, кото­рые могут повлечь за собой нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина, изменение унитарного уст­ройства и нарушение территориальной целостности государ­ства, изменение формы правления республики, а также воп­росы, касающиеся правосудия, обороны, национальной безо­пасности и охраны общественного порядка; бюджетной и налоговой политики; амнистии и помилования; назначения и избрания на должность, освобождения от должности лиц, от­носящихся к ведению Президента республики, палат Парла­мента и Правительства, выполнения обязательств, вытекаю­щих из международных договоров республики.

Институт референдума в Казахстане имеет непродолжи­тельную историю. Референдум был предусмотрен Конституци­ей 1993 г. и подробно урегулирован Указом Президента рес­публики «О республиканском референдуме» от 25 марта 1995 г. Однако действие этого Указа в связи с принятием новой Кон­ституции длилось несколько больше полугода.

На основании Конституции 1993 г. и Указа от 25 марта 1995 г. было проведено два референдума. На первом из них, который состоялся 29 апреля 1995 г., избиратели Казахстана проголосовали за продление до 1 декабря 2000 г. срока полно­мочий Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева, всенародно избранного 1 декабря 1991 г. А 30 августа того же года, как отмечалось, всенародным референдумом была при­нята Конституция Республики Казахстан 1995 г.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 5. Государственные органы 1. Форма правления и государственный режим
Действующая Конституция Казахстана в отличие от по­давляющего большинства конституций содержит характерис­тику формы правления. Согласно ч. 1 ст. 2 Конституции рес­публика является государством с президентской формой прав­ления. Однако анализ содержания Конституции, в частности системы государственных органов, показывает, что с точки зре­ния принятой классификации форм правления Казахстан пред­ставляет собой не президентскую, а смешанную республику, функционирующую по президентскому типу.

Как известно, в классических президентских республиках отсутствует институт политической ответственности Прави­тельства перед Парламентом, а Президент не вправе распус­кать Парламент. В Конституции же Казахстана мы находим и возможность (хотя и усеченную) выражения Парламентом во­тума недоверия Правительству (п. 6 и 7 ст. 53) и возможность роспуска Парламента Президентом (ст. 63).

Что же касается государственного режима, то мы его можем охарактеризовать как суперпрезидентский, ибо полно­мочия Президента по Конституции выходят за рамки общепри­нятых в демократическом государстве полномочий главы госу­дарства. Содержание его компетенции показывает, что в дан­ном случае прокламированная в ч. 4 ст. 3 Конституции система сдержек и противовесов последовательного применения не на­ходит: в отношении Президента сдержки и противовесы если и существуют, то весьма и весьма слабые. Поэтому мы не можем говорить о существовании в Казахстане дуалистического госу­дарственного режима, характерного для классических прези­дентских республик и даже такой смешанной республики, фун­кционирующей по президентскому типу, как Франция.

Впрочем, для общества, переживающего переходный пе­риод от тоталитаризма к демократии и не имеющего демок­ратических традиций политической жизни, авторитарный поли­тический режим и суперпрезидентский государственный режим, видимо, на какое-то время неизбежны. Опыт России также свидетельствует об этом.
2. Президент республики
Развитие этого института в Республике Казахстан происхо­дило весьма энергично и противоречиво. В Законе Казахской ССР «Об учреждении поста Президента Казахской ССР» от 24 апреля 1990 г. Президент впервые был назван главой республики. В этом же месяце Верховный Совет избрал Нурсултана Назар­баева Президентом Республики Казахстан. В Законе Казахской ССР «О совершенствовании структуры государственной влас­ти» от 20 ноября 1990 г. он уже назван главой Казахской ССР, ее высшей исполнительной и распорядительной власти. 1 де­кабря 1991 г. Н. Назарбаев был переизбран всенародным голосо­ванием на безальтернативной основе на эту должность, набрав 95,5% голосов избирателей. В ст. 75 Конституции 1993 г. Прези­дент назван главой государства, возглавляющим единую систе­му исполнительной власти, гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов республики.

В соответствии с Указом Президента Республики «О взаи­модействии Президента Республики Казахстан с государствен­ными органами Республики» от 12 сентября 1994 г. на Пре­мьер-министра была возложена обязанность систематически ин­формировать главу государства о работе правительства, на председателя Верховного суда — о работе судов по защите прав и свобод граждан, обеспечению верховенства Конститу­ции, законности и справедливости, на Генерального прокуро­ра — о работе по надзору за исполнением законов.

В 1996 г. должны были состояться очередные президентс­кие выборы. Однако на 29 апреля 1995 г. Н. Назарбаев назна­чил референдум, который продлил его полномочия до декаб­ря 2000 г. Напомним, что через месяц была принята нынешняя Конституция. Затем в конце 1998 г. после конституционной реформы он инициировал досрочные президентские выборы, которые прошли 10 января 1999 г. на альтернативной основе. Помимо Н. Назарбаева баллотировались: С. Абдильдин, лидер Коммунистической партии и бывший председатель Верховного совета (до 1994 г.), Э. Габбасов, член комиссии Верховного со­вета по международным отношениям, обороне и безопасности, рассчитывавший на демократический электорат, и генерал Г. Касымов, председатель Таможенного комитета, выдвинувший «пат­риотическую» программу и призывавший к «наведению порядка». В выборах приняли участие 86,28% зарегистрирован­ных избирателей. Из них за Н. Назарбаева проголосовали 81,08%, за С. Абдильдина — 12,08%, за Г. Касымова— 4,72% и за Э. Габбасова — 0,78%. Можно сказать, что переход к прези­дентским выборам на альтернативной основе свидетельствует о стабилизации политической ситуации в республике и ук­реплении личного авторитета Н. Назарбаева.

Задачи и компетенция. В соответствии со ст. 40 Конституции Президент является главой государства, его выс­шим должностным лицом, определяющим основные направле­ния внутренней и внешней политики государства и представ­ляющим Казахстан внутри страны и в международных отноше­ниях. Он— символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент обеспечивает согласованное функцио­нирование всех ветвей власти и ответственность органов влас­ти перед народом. Таковы его конституционные задачи и фун­кции, которые как бы выводят его из системы разделения властей. Он представляет собой центральное звено в системе государственных органов и возглавляет их иерархию. В то же время Конституция рассматривает Президента и как непос­редственного лидера народа, о чем свидетельствует положе­ние п. 1 ст. 44, согласно которому Президент обращается с еже­годным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики рес­публики. В ст. 46 Конституция установила, что Президент, его честь и достоинство неприкосновенны, обеспечение, обслужи­вание и охрана Президента и его семьи осуществляются за счет государства, причем эти положения распространяются и на экс-Президентов.

Компетенция Президента установлена Конституцией и Указом Президента, имеющим силу конституционного закона, «О Президенте Республики Казахстан» от 26 декабря 1995 г. Закрепленные в главе 2 Указа полномочия Президента под­разделяются на: внешнеполитические, в области обороноспособ­ности и безопасности государства, в отношении Парламента, Правительства, Конституционного Совета, судов и судей, орга­нов прокуратуры, Центральной избирательной комиссии, Наци­онального банка, Счетного комитета по контролю за исполне­нием республиканского бюджета, республиканского референ­дума, акимов, иные полномочия.

В соответствии с положениями ст. 44 Конституции полно­мочия Президента могут быть разделены на две группы: 1) осуществляемые единолично; 2) осуществляемые при уча­стии других государственных органов.

Обратимся сначала к полномочиям Президента по отно­шению к Парламенту. В этой сфере Президент в соответствии с п. 2 ст. 44 и ч. 2 ст. 45 Конституции назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент республики, созывает пер­вую сессию Парламента и принимает присягу его депутатов народу Казахстана, созывает внеочередные совместные засе­дания палат Парламента, подписывает представленные Сена­том законы и обнародует их либо возвращает для повторного обсуждения и голосования, издает на основании парламент­ского делегирования полномочий законы, действующие в те­чение не более одного года.

Согласно ч. 2 ст. 61 Конституции Президент имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным.

На основании ст. 63 Конституции Президент вправе распу­стить Парламент в случаях:

— выражения Парламентом вотума недоверия Правитель­ству,

— двукратного отказа Парламента дать согласие на на­значение Премьер-министра,

— политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами Парламента или Парламентом и другими ветвями государственной власти.

Парламент не может быть распущен в период чрезвычай­ного или военного положения, в последние шесть месяцев пол­номочий Президента, а также в течение одного года после предыдущего роспуска.

Следует отметить, что реализация данных полномочий Президента зависит не только от конституционных положе­ний, но от целого ряда других факторов. Одним из них явля­ется расстановка политических сил в Парламенте и предше­ствующая партийная принадлежность Президента (в соответ­ствии с ч. 2 ст. 43 Конституции на период осуществления своих полномочий Президент Республики приостанавливает свою деятельность в политической партии).

Например, 15 июня 1999 г. Н. Назарбаев после пятиднев­ных острых парламентских дискуссий и демарша со стороны председателя Мажилиса и оппозиционных партий вынужден был отозвать свой запрос Мажилису в отношении расширения своих законодательных полномочий на период предстоявших парламентских каникул (с 1 июля по 1 сентября). Президент аргументировал свою позицию тем, что указанные полномо­чия ему необходимы вследствие скопления не рассмотренных в Парламенте проектов законодательных актов и ввиду пред­стоящего перерыва в работе Парламента в связи с выборами, тогда как стимулирование экономики страны требует приня­тия нормативных актов. Председатель Мажилиса М. Оспанов отклонил запрос на том основании, что законодательный «за­тор» явился результатом несвоевременного представления Пра­вительством законопроектов в порядке законодательной ини­циативы, а также в связи с тем, что он и другие депутаты согласны перенести свой отпуск ради одобрения указанных законопроектов. Кроме того, президентский запрос был сде­лан на фоне подписанного и опубликованного в конце мая груп­пой лидеров оппозиционных партий и общественных объеди­нений в еженедельной газете «XXI век» меморандума. Они призывали к выдвижению совместных кандидатов от оппози­ционных партий на предстоящих парламентских выборах в нижнюю палату Парламента и обвиняли Назарбаева в «неза­конном расширении своих полномочий в результате референ­дума, проведенного в 1995 г., упразднении Конституционного суда и нарушении принципа разделения властей»*. После ок­тябрьских выборов 1999 г. расстановка политических сил в Парламенте изменилась в пользу Президента, и такие демар­ши вряд ли теперь возможны.

* См.: Keesing's Record of World Events. 1999. Vol. 45. No. 6. P. 43000.

В компетенцию Президента входит также принятие реше­ния о проведении республиканского референдума (п. 10 ст. 44 Конституции).

В сфере исполнительной власти в соответствии с п. 3 ст. 44 Конституции Президент назначает на должность Премьер-ми­нистра республики с согласия Парламента, но освобождает его от должности по собственному усмотрению. По представ­лению Премьер-министра Президент определяет структуру
Правительства республики, назначает на должность и осво­бождает от должности его членов, а также образует, упразд­няет и реорганизует центральные исполнительные органы рес­публики, не входящие в состав Правительства. Президент принимает присягу членов Правительства, председательству­ет на его заседаниях по особо важным вопросам, поручает Правительству внесение законопроекта в Мажилис. Кроме того, Президент отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства и акимов областей, городов республиканского значения и столицы республики. Он
утверждает государственные" программы республики, а так­же по представлению Премьер-министра единую систему фи­нансирования и оплаты труда работников для всех органов,
содержащихся за счет государственного бюджета республики (п. 8 и 9 ст. 44).

Кроме того, Президент республики вправе по собствен­ной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена. Освобождение от должности Премьер-министра означает пре­кращение полномочий всего Правительства. При отклонении отставки Правительства или его члена Президент поручает ему дальнейшее осуществление его обязанностей (ч. 6, 7 ст. 70 Конституции).

Президент участвует в формировании также некоторых других государственных органов, осуществляющих преимуще­ственно или частично функции исполнительного характера. С согласия Парламента Президент назначает председателя На­ционального банка, с согласия Сената — Генерального проку­рора и председателя Комитета национальной безопасности и по своему усмотрению освобождает их от должности (п. 4 и 5 ст. 44 Конституции). Согласно п. 6 и 7 ст. 44 он назначает и отзывает глав дипломатических представительств и назначает председа­теля и двух членов Счетного комитета по контролю за испол­нением государственного бюджета.

Согласно п. 19 и 20 ст. 44 Конституции Президент назнача­ет и освобождает от должности Государственного секретаря республики, определяет его статус и полномочия, формирует Администрацию Президента. Он образует Совет безопасности, Высший судебный совет и иные консультативно-совещатель­ные органы.

Президент наделен рядом важных полномочий в области внешних сношений, обороны и безопасности, предусмотренных п. 11, 12, 16—18 ст. 44 Конституции.

Он ведет переговоры и подписывает международные до­говоры республики, подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических и иных представителей иностранных государств.

Президент — по должности Верховный главнокомандую­щий Вооруженными силами, назначает и освобождает от долж­ности высшее командование Вооруженных сил, в случае аг­рессии против республики либо непосредственной внешней уг­розы ее безопасности вводит военное положение на всей или части территории страны, объявляет частичную или общую мобилизацию, незамедлительно информируя об этом Парламент.

Когда демократические институты, независимость и тер­риториальная целостность, политическая стабильность респуб­лики, безопасность ее граждан находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функциони­рование конституционных органов государства, то после офи­циальных консультаций с Премьер-министром и председателя­ми палат Парламента Президент принимает меры, диктуемые названными обстоятельствами, включая введение на всей тер­ритории Казахстана и в отдельных его местностях чрезвычай­ного положения, применение Вооруженных сил, с незамед­лительным информированием об этом Парламента.

Президент также формирует подчиненные ему Службу охраны Президента республики и Республиканскую гвардию.

Пунктами 13—15 ст. 44 Конституции урегулированы пол­номочия Президента в сфере личного статуса — награждение государственными наградами, присвоение почетных, выс­ших воинских и иных званий, классных чинов, дипломатических рангов, квалификационных классов, решение вопросов граждан­ства республики и предоставления политического убежища, помилование граждан.

Конституция в п. 21 ст. 44 предусмотрела, что Президент осуществляет и другие полномочия в соответствии с Консти­туцией и законами.

Обычные акты Президента — это издаваемые на основе и во исполнение Конституции и законов указы и распоряже­ния, имеющие обязательную силу на всей территории респуб­лики (ч. 1 ст. 45). Однако, как отмечалось, Президент может издавать временные законы на основании делегации Парла­мента, а в случае нерассмотрения Парламентом в течение ме­сяца законопроекта, который Президент объявил срочным, Президент вправе издать указ, имеющий силу закона, кото­рый действует до принятия Парламентом соответствующего закона. На практике Президент издает и указы, имеющие силу конституционного закона. Например, мы уже упоминали, что осуществление избирательных прав урегулировано имеющим силу конституционного закона Указом Президента Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентяб­ря 1995 т. То же относится и к осуществлению права участво­вать в референдуме, которое урегулировано Указом Прези­дента, имеющим силу конституционного закона, «О республи­канском референдуме» от 25 марта 1995 г. Правовой статус иностранных граждан установлен Указом Президента, имею­щим силу закона, «О правовом положении иностранных граж­дан в Республике Казахстан» от 19 июня 1995 г.

Иногда Президент вносит изменения в действующие за­коны. Например, Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу закона, от 3 октября 1995 г. были внесены измене­ния в Закон «О гражданстве Республики Казахстан» от 20 декаб­ря 1991 г.

Акты Парламента, подписываемые Президентом, а так­же акты Президента, издаваемые по инициативе Правитель­ства, предварительно скрепляются соответственно подписью председателя каждой из палат Парламента либо Премьер-ми­нистра, на которых возлагается юридическая ответственность за законность данных актов (ч. 3 ст. 45).

Избрание, срок полномочий, несовмести­мость и замещение. Порядок избрания Президента оп­ределен ст. 41 Конституции и Указом Президента Республики, имеющим силу конституционного закона, «О выборах в Рес­публике Казахстан» от 28 сентября 1995 г., положения кото­рых мы рассмотрели выше — в п. 4 § 4 настоящей главы. Кон­ституция не требует, чтобы выборы проводились на альтерна­тивной основе. Этот принцип записан в упомянутом Указе о выборах. Как отмечалось, срок полномочий Президента — семь лет. Конституция не допускает избрания на должность Прези­дента республики одного лица более двух раз подряд. 27 июня 2000 г. Парламент принял Закон «О первом Президенте Рес­публики Казахстан», согласно которому Н. Назарбаеву после того, как в 2006 г. истечет второй срок его полномочий, будут предоставлены пожизненно следующие полномочия:

— обращаться к народу, государственным органам и долж­ностным лицам с инициативами по важнейшим вопросам разви­тия казахстанского общества;

— выступать перед Парламентом и на заседаниях Прави­тельства, когда там обсуждаются наиболее существенные воп­росы, возглавлять Ассамблею народов Казахстана, входить в состав Совета безопасности;

— ежегодно присуждать премии мира и прогресса;

давать рекомендации действующему Президенту по воп­росам кадровой политики, введения

чрезвычайного положения и объявления войны*.

* См.: Известия. 2000. 17 и 28 июня.

Президент вступает в должность с момента принесения народу присяги. Присяга приносится в точно обозначенную дату — во вторую среду января в присутствии депутатов Парламен­та, членов Конституционного совета, судей Верховного суда, а также всех бывших президентов республики. Полномочия Президента прекращаются с момента вступления в должность вновь избранного Президента, а также в случае досрочного освобождения или отрешения Президента от должности либо его кончины. Экс-президентами считаются все бывшие прези­денты, кроме отрешенных от должности. Если Президент вы­был досрочно, лицо, принявшее на себя его полномочия, при­носит присягу в течение месяца (ст. 42 Конституции).

Согласно ст. 43 Президент не вправе быть депутатом пред­ставительного органа, занимать иные оплачиваемые должно­сти и осуществлять предпринимательскую деятельность. На период своих полномочий он приостанавливает деятельность в политической партии.

На основании ч. 1 ст. 47 Конституции Президент может быть досрочно освобожден от должности в силу стойкой неспо­собности исполнять обязанности вследствие болезни. В этом случае Парламент образует комиссию, состоящую из равного от каждой палаты числа депутатов и специалистов в соответ­ствующих областях медицины. Решение о досрочном освобож­дении принимается на совместном заседании палат большин­ством не менее 3/4от общего числа депутатов каждой из палат на основании заключения комиссии и заключения Конститу­ционного совета о соблюдении установленных конституцион­ных процедур.

В случае досрочного освобождения или отрешения от дол­жности Президента, а также его кончины исполнение его обя­занностей на оставшийся срок переходит к председателю Сената. При невозможности для него принять на себя обязан­ности Президента они переходят к председателю Мажилиса, а в случае невозможности и для него — к Премьер-министру республики. Лицо, принявшее на себя полномочия Президента, покидает свою прежнюю должность, которая замещается в ус­тановленном порядке. Оно, однако, не вправе инициировать изменения и дополнения Конституции (ст. 48 Конституции).

Ответственность. Как указано в ч. 2 ст. 47 Конститу­ции, Президент республики несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены и может быть за это отрешен от должности Парламентом. Решение о выдвижении обвине­ния и его расследовании может быть принято большинством от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не ме­нее чем 1/3его депутатов. Расследование обвинения органи­зуется Сенатом, и его результаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената передаются на рассмотрение совместного заседания палат Парламента. Окончательное решение по данному вопросу принимается на совместном засе­дании палат большинством не менее 3/4от общего числа голосов депутатов каждой из палат при наличии заключения Верховного суда об обоснованности обвинения и заключения Конституцион­ного совета о соблюдении установленных конституционных про­цедур. Непринятие окончательного решения в течение двух месяцев с момента предъявления обвинения влечет за собой признание обвинения против Президента отклоненным. Откло­нение обвинения на любой его стадии влечет за собой досроч­ное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, иниции­ровавших рассмотрение данного вопроса.

Согласно ч. 3 указанной статьи вопрос об отрешении Пре­зидента от должности не может быть возбужден в период рас­смотрения им вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Парламент
Согласно ч. 1 ст. 50 Конституции Парламент состоит из двух палат; Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе. В Конституции особо выделен принцип представительности этого органа. Мажилис представляет интересы народа Казахстана. Сенат представляет отдельные административно-терри­ториальные образования и выражает региональные интересы и мнения, а также мнение Президента как главы государства, что находит свое выражение в способах формирования этой палаты, описанных выше в п. 3 § 4 настоящей главы. Вместе с тем Сенат — государственный орган всей республики. Депутат каждой из палат Парламента приносит присягу народу Казах­стана.

Компетенция. Конституция в ч. 1 ст. 49 определяет Пар­ламент Республики Казахстан как высший представительный орган республики, осуществляющий законодательные функ­ции. По сравнению с парламентами демократических стран эта характеристика весьма узка, ибо сводит компетенцию Парла­мента только к законодательной деятельности. В действитель­ности же компетенция казахстанского Парламента, как свидетельствуют другие положения Конституции, не ограничивается законодательствованием.

В Конституции выделены четыре труппы вопросов, со­ставляющих компетенцию Парламента: компетенция Парла­мента, осуществляемая на совместном заседании палат (ст. 53);
компетенция Парламента, реализуемая посредством раздель­ных заседаний палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате (ст. 54); воп­росы, составляющие исключительное ведение каждой из па­лат Парламента (ст. 55, 56); самостоятельная деятельность каж­дой из палат без участия другой палаты (ст. 57).

На совместном заседании палат Парламент:

1) по предложению Президента Республики Казахстан вно­сит изменения и дополнения в Конституцию; принимает кон­ституционные законы, вносит в них изменения и дополнения;

2) утверждает республиканский бюджет и отчеты Прави­тельства и Счетного комитета по контролю за исполнением рес­публиканского бюджета о его исполнении, вносит изменения и дополнения в бюджет;

3) проводит повторное обсуждение и голосование по за­конам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента республики;

4) по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одно­го года;

5) дает согласие на назначение Президентом Премьер-ми­нистра Республики, председателя Национального банка респуб­лики;

6) заслушивает доклад Премьер-министра о программе Правительства и одобряет или отклоняет программу;

7) может выразить вотум недоверия Правительству;

8) решает вопросы войны и мира;

9) принимает по предложению Президента решение об ис­пользовании Вооруженных сил для выполнения международ­ных обязательств по поддержанию мира и безопасности;

10) проявляет инициативу назначения республиканского референдума;

11) заслушивает ежегодные послания Конституционного совета о состоянии конституционной законности в республике;

12) образует совместные комиссии палат, избирает и ос­вобождает от должности их председателей, заслушивает отче­ты о деятельности комиссий;

13) осуществляет иные полномочия, возложенные на Пар­ламент Конституцией.

Таким образом, первую группу полномочий, осуществля­емую посредством совместных заседаний палат Парламента, составляют наиболее важные вопросы государственной жиз­ни. Собравшись вместе, депутаты обеих палат могут более легко в процессе непосредственного общения друг с другом прийти к единому мнению по определенному вопросу. Вместе с тем именно наиболее важные проблемы, затрагивающие интере­сы всего общества, особенно по вопросам изменения и допол­нения Конституции, утверждения республиканского бюджета требуют консолидации всего общества, опосредованно пред­ставленного в палатах Парламента.

В раздельных заседаниях палат путем последовательного рассмотрения вопросов в нижней и верхней палатах Парла­мент:

1) принимает законы;

2) обсуждает республиканский бюджет и отчеты о его исполнении, изменения и дополнения в бюджет, устанавливает отменяет государственные налоги и сборы;

3) устанавливает порядок решения вопросов администравно-территориального устройства республики;

4) учреждает государственные награды, устанавливает почетные, воинские и иные звания, классные чины, дипломатические ранги, определяет государственные символы республики;

5) решает вопросы о государственных займах и оказании республикой экономической и иной помощи;

6) издает акты об амнистии граждан;

7) ратифицирует и денонсирует международные договоры республики.

Как видно из приведенного перечня данной группы пол­номочий Парламента, это вопросы, которые требуют само­стоятельного учета палатами различных мнений. Поскольку в каждой из палат представлены относительно однородные внут­ренние интересы, но различные по отношению к интересам другой палаты, то лучше, когда без прямого влияния извне и без оглядки на представителей другой палаты каждая опреде­лится в отношении конкретной проблемы.

Еще большей степени специализации и учета особых ин­тересов представителей каждой из палат требуют вопросы, составляющие самостоятельную компетенцию каждой из палат.

К исключительному ведению Сената относятся:

1) избрание и освобождение от должности по представле­нию Президента республики Председателя Верховного суда, председателей коллегий и судей Верховного суда, принятие их присяги;

2) дача согласия на назначение Президентом Генерально­го прокурора и председателя Комитета национальной безопас­ности;

3) лишение неприкосновенности Генерального прокурора, председателя и судей Верховного суда;

4) досрочное прекращение полномочий местных представи­тельных органов в соответствии с законодательством республики;

5) делегирование двух депутатов в состав Высшего судеб­ного совета;

6) рассмотрение возбужденного Мажилисом вопроса об отрешении от должности Президента республики и вынесение его результатов на рассмотрение совместного заседания палат.

Нетрудно видеть, что значительную часть этих полномочий образуют кадровые полномочия, относящиеся к высшим долж­ностным лицам республики. Неудивительно, что решение этих вопросов доверено палате, которая должна состоять из лиц, более старших по возрасту и имеющих высшее образование.

К исключительному ведению Мажилиса относятся:

1) принятие к рассмотрению и рассмотрение проектов законов;

2) подготовка предложений по возражениям Президента республики в отношении законов, принятых Парламентом;

3) избрание и освобождение от должности по представле­нию Президента республики председателя, заместителя предсе­дателя, секретаря и членов Центральной избирательной ко­миссии республики;

4) объявление очередных выборов Президента республики;

5) делегирование двух депутатов в состав Квалификаци­онной коллегии юстиции;

6) выдвижение обвинения против Президента республики в совершении государственной измены.

Каждая из палат самостоятельно, без участия другой палаты:

1) назначает трех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета;

2) делегирует половину членов комиссии, образуемой Пар­ламентом в случае стойкой неспособности Президента испол­нять обязанности вследствие болезни;

3) избирает половину членов совместных комиссий палат;

4) прекращает полномочия депутатов палат, а также по представлению Генерального прокурора решает вопрос о ли­шении депутатов палаты их неприкосновенности;

5) проводит по вопросам своей компетенции парламент­ские слушания;

6) вправе заслушивать отчеты членов Правительства по вопросам их деятельности и обращаться к Президенту с предложением об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов;

7) формирует координационные и рабочие органы палаты;

8) принимает регламент своей деятельности и иные реше­ния по вопросам, связанным с организацией и внутренним распо­рядком палаты.

Подробно компетенция Парламента урегулирована Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу конституци­онного закона, «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г.

Компетенция Парламента Казахстана в законодательной сфере носит абсолютно ограниченный характер, так как ч. 3 г. 61 Конституции устанавливает закрытый перечень из 11 пред­метов, по которым Парламент вправе издавать законы. Прочие отношения подлежат регулированию подзаконными актами. Нетрудно видеть в этом регулировании недостаточную юридическую грамотность разработчиков казахстанской Конститу­ции. Взяв за образец ст. 34 Конституции Франции 1958 г., они нe уразумели, что понятие «подзаконные акты» не может служить синонимом употребленному французами выражению «регламентарная власть». Подзаконные акты должны основы­ваться только на законе и не могут выходить за его пределы, тогда как акты регламентарной власти не связаны законода­тельными границами.

Законодательная компетенция Парламента Казахстана вклю­чает следующие предметы, по которым Парламент может уста­навливать основополагающие принципы и нормы, касающиеся:

1) правосубъектности физических и юридических лиц, граж­данских прав и свобод, обязательств и ответственности физи­ческих и юридических лиц;

2) режима собственности и иных вещных прав;

3) основ организации и деятельности государственных орга­нов и органов местного самоуправления, государственной и во­енной службы;

4) налогообложения, установления сборов и других обяза­тельных платежей;

5) республиканского бюджета;

6) вопросов судоустройства и судопроизводства;

7) образования, здравоохранения и социального обеспечения;

8) приватизации предприятий и их имущества;

9) охраны окружающей среды;

10) административно-территориального устройства республики;

11) обеспечения обороны и безопасности государства.

Акты. Из анализа положений приведенных выше статей Конституции следует, что Парламент принимает три вида за­конов: изменения и дополнения в Конституцию, конституци­онные (по особо указанным в Конституции вопросам и по осо­бой процедуре) и обычные. Кроме того, Парламент и его пала­ты принимают постановления. Все эти акты, исходящие из Парламента, в ч. 1 ст. 62 Конституции именуются законода­тельными, и все они имеют обязательную силу на всей терри­тории республики.

Акты Парламента и его палат не должны противоречить Конституции, а постановления — также законам.

Организация палат. В соответствии со ст. 58 Кон­ституции для руководства работой каждая из палат Парла­мента из числа своих депутатов, свободно владеющих государ­ственным языком, тайным голосованием большинством голосов от общего числа депутатов палат избирает своего председате­ля. Кандидатура на должность председателя Сената выдвига­ется Президентом Республики Казахстан. Кандидатуры на дол­жность председателя Мажилиса выдвигаются депутатами па­латы. Председатели палат могут быть отозваны, а также вправе подать в отставку, если за это проголосовало большинство от общего числа депутатов палат.

Председатель Мажилиса помимо осуществления полномо­чий по руководству палатой:

1) открывает сессии Парламента;

2) созывает очередные совместные заседания палат, пред­седательствует на очередных и внеочередных совместных за­седаниях палат.

По вопросам своей компетенции председатели палат изда­ют распоряжения.

Надо иметь в виду, что председатели палат — не просто их должностные лица, они наделены некоторыми самостоятель­ными властными полномочиями: назначают по два члена Кон­ституционного совета и могут в установленных случаях при­нимать на себя функции Президента.

Координационные органы Парламента — это бюро Сената и бюро Мажилиса, формируемые председателями палат.

Обе палаты Парламента из своего состава избирают по­стоянные и иные органы для ведения законопроектной рабо­ты, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению палат. Согласно ст. 60 Конституции в палатах образуются постоянные комитеты, число которых не превышает семи в каждой. В них проводится основная законоподготовительная работа. Для решения вопросов, касающихся совместной деятельности палат, в том числе и преодоления разногласий между палатами по проектам законов, Сенат и Мажилис вправе на паритетных началах образовывать совме­стные комиссии. Комитеты и комиссии по вопросам своей компетенции издают постановления. Порядок образования, полно­мочия и организация деятельности комитетов и комиссий оп­ределяются законом.

Статус депутатав основе своей урегулирован ст. 52 Конституции. Депутат Парламента не связан каким-либо им­перативным мандатом. Депутаты Парламента обязаны прини­мать участие в его работе. Голосование в Парламенте осуще­ствляется депутатом только лично. Отсутствие депутата без уважительных причин на заседаниях палат и их органов более трех раз, как и передача права голоса, влечет за собой приме­нение к депутату установленных законом мер взыскания.

Депутат Парламента не вправе быть депутатом другого представительного органа, занимать иные оплачиваемые дол­жности, кроме преподавательской, научной или иной твор­ческой деятельности, осуществлять предпринимательскую де­ятельность, входить в состав руководящего органа или наблю­дательного совета коммерческой организации. Нарушение этого правила влечет за собой прекращение полномочий депутата.

В течение срока своих полномочий депутат не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыс­кания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголов­ной ответственности без согласия соответствующей палаты, кроме случаев задержания на месте преступления или совер­шения тяжких преступлений.

Полномочия депутата Парламента прекращаются в случа­ях подачи в отставку, признания депутата недееспособным, роспуска Парламента и в иных предусмотренных Конституцией случаях. Депутат Парламента лишается своего мандата при вступлении в силу обвинительного приговора суда в отношении него, при выезде на постоянное место жительства за пределы Республики Казахстан.

Подготовка вопросов, связанных с применением к депута­там мер взыскания, соблюдением ими требований несовмести­мости депутатского мандата с другой оплачиваемой должнос­тью или деятельностью, правил депутатской этики, а также прекращением полномочий депутатов и лишением их полномочий и депутатской неприкосновенности, возлагается на Цент­ральную избирательную комиссию.

Общая процедура. Согласно ст. 59 Конституции сес­сия Парламента проходит в форме совместных и раздельных заседаний его палат. При этом некоторую особенность имеет начало работы первой сессии. Первая сессия Парламента со­зывается Президентом республики не позднее 30 дней со дня опубликования итогов выборов. Очередные сессии Парламента проводятся раз в год, начиная с первого рабочего дня сентяб­ря и по последний рабочий день июня.

Сессия Парламента открывается Президентом республи­ки и закрывается на совместных заседаниях палат. В период между сессиями Президент по собственной инициативе, по предложению председателей палат или не менее 1/3от обще­го числа депутатов Парламента может созвать внеочередное совместное заседание палат, на котором могут рассматривать­ся лишь вопросы, послужившие основанием для его созыва. Совместные и раздельные заседания палат проводятся при ус­ловии присутствия на них не менее 2/3от общего числа де­путатов каждой из палат.

Совместные и раздельные заседания Палат являются от­крытыми. В случаях, предусмотренных регламентами, могут проводиться закрытые заседания. Президент республики, Пре­мьер-министр и члены Правительства, председатель Нацио­нального банка, Генеральный прокурор, председатель Коми­тета национальной безопасности имеют право присутствовать на любых заседаниях и быть выслушанными.

Законодательный процесс. Право законодатель­ной инициативы в соответствии со ст. 61 Конституции при­надлежит депутатам Парламента, Правительству республики и реализуется исключительно в Мажилисе. Президент респуб­лики имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, что влечет обязанность Парламента рассмот­реть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом этого требования Президент вправе издать указ, имеющий силу закона, который действу­ет до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке.

Законопроект, рассмотренный и одобренный большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса, передается в Сенат, где рассматривается в течение не более 60 дней. Принятый большинством голосов от общего числа депутатов Сена­та проект становится законом и в течение 10 дней представля­ется Президенту на подпись. Отклоненный в целом большин­ством голосов от общего числа депутатов Сената проект воз­вращается в Мажилис. Если Мажилис большинством в 2/3голосов от общего числа депутатов вновь одобрит проект, он передается в Сенат для повторного обсуждения и голосования. Повторно отклоненный проект закона не может быть вновь внесен в те­чение той же сессии.

Внесенные большинством голосов от общего числа депу­татов Сената изменения и дополнения в законопроект направ­ляются в Мажилис. Если Мажилис большинством голосов от общего числа депутатов согласится с предложенными измене­ниями и дополнениями, закон считается принятым. Если Мажилис тем же большинством голосов возражает против внесенных Сенатом изменений и дополнений, разногласия между палатами разрешаются путем согласительных процедур.

В целях воспрепятствования появлению популистских и финансово необеспеченных законопроектов Конституция уста­новила, что проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положитель­ного заключения Правительства республики.

В связи с непринятием внесенного Правительством проек­та закона Премьер-министр вправе поставить на совместном заседании палат вопрос о доверии Правительству. Голосование по этому вопросу проводится не ранее чем через 48 часов. Если предложение о вотуме недоверия не наберет установлен­ного Конституцией необходимого числа голосов, проект закона считается принятым без голосования. Однако Правительство не может пользоваться этим правом более двух раз в год.

Если обычные законы принимаются абсолютным большин­ством состава палат Парламента, то для изменения или допол­нения Конституции требуется, как отмечалось, большинство в 3/4от общего числа депутатов каждой из палат. Конститу­ционные же законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией, большинством не менее 2/3голосов от общего числа депутатов каждой из палат. По этим двум категориям законов обязательны не менее двух чтений.

Конституция в ст. 62 установила, что законы республики ступают в силу после их подписания Президентом. Правильнee, однако, было бы предусмотреть, что они вступают в силу после официального опубликования. Это вытекает из обяза­тельности опубликования, предусмотренной в ч. 4 ст. 4 Кон­ституции. Президент обязан подписать и обнародовать пред­ставленный Сенатом закон в течение 15 рабочих дней, однако в этот же срок может вернуть закон или отдельные его статьи в Парламент для повторного обсуждения и голосования. В этом случае Парламент должен провести это обсуждение и голосо­вание на совместном заседании палат в месячный срок. Несоб­людение срока означает принятие возражений Президента. Если же Парламент большинством 2/3 голосов от общего чис­ла депутатов каждой палаты подтвердит прежнее решение, Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Если такого большинства не будет, закон считается не принятым или принятым в редакции, предложенной Президентом.

Делегирование Президенту законодательных полномочий Парламент осуществляет на совместном заседании 2/3голосов от общего числа депутатов каждой из палат, причем делает это по инициативе Президента. Установление каких-либо со­держательных пределов законодательной деятельности Прези­дента и соответственно контроль за их соблюдением не пре­дусматриваются.

Порядок разработки, представления, обсуждения, введе­ния в действие и опубликования законодательных и иных нор­мативных правовых актов республики регулируется специаль­ным законом и регламентами Парламента и его палат.

Контрольные процедуры. Хотя возможности пар­ламентского контроля в Казахстане и невелики, тем не менее некоторые контрольные процедуры получили отражение в Кон­ституции.

Так, согласно п. 6 ст. 53 Парламент на совместном заседа­нии палат заслушивает доклад Премьер-министра республики о программе Правительства и одобряет или отклоняет програм­му. Повторное отклонение может быть осуществлено большин­ством 2/3голосов от общего числа депутатов каждой из палат и означает выражение вотума недоверия Правительству. От­сутствие такого большинства означает одобрение программы. Она, следовательно, может быть одобрена и меньшинством депутатов. Такого нет даже во французской Конституции, известной своей антипарламентской направленностью.

Каждая палата самостоятельно согласно п. 6 ст. 57 Консти­туции вправе по инициативе не менее 1/3от общего числа депутатов палаты заслушивать отчеты членов Правительства республики по вопросам их деятельности и большинством 2/3голосов от общего числа депутатов палаты обращаться к Пре­зиденту с предложением освободить члена Правительства от должности в случае неисполнения им законов республики. Если Президент такое обращение отклоняет, то депутаты вправе большинством не менее 2/3от общего их числа по истечении 6 месяцев после первого обращения повторно поставить перед Президентом этот вопрос, после чего Президент обязан осво­бодить члена Правительства от должности.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4. Правительство
Хотя в Конституции Правительству посвящено в специ­альной главе всего 7 статей, именно оно осуществляет испол­нительную власть Республики Казахстан, возглавляет систе­му исполнительных органов и руководит их деятельностью. Не­смотря на то, что Конституция формально не употребляет термин «единая» относительно системы исполнительной влас­ти (ст. 64), но ее смысл, как отмечает в своем комментарии Г. П. Сапаргалиев, не дает основания сомневаться в том, что органы исполнительной власти составляют единую систему*.

* См.: Сапаргалиев Г. Я. Указ. соч. С. 265.

Компетенция. В отличие от компетенции Парламента Конституция в ст. 66 определяет компетенцию Правительства в виде открытого перечня функций и полномочий, завершае­мого п. 10, согласно которому Правительство «выполняет иные функции, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента».

Согласно этой статье Конституции Правительство разра­батывает основные направления социально-экономической по­литики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организует их осуществ­ление.

В сфере экономики и бюджетных отношений Правитель­ство разрабатывает и представляет Парламенту республикан­ский бюджет и отчет о его исполнении, обеспечивает испол­нение бюджета, организует управление государственной собственностью.

В законодательной сфере Правительство наделено правом законодательной инициативы. Оно вносит в Мажилис проекты законов и обеспечивает исполнение законов; дает заключения по законопроектам, предусматривающим сокращение государ­ственных доходов или увеличение государственных расходов; выполняет поручения Президента по внесению законопроектов. Кроме того, оно обеспечивает контроль за исполнением зако­нов министерствами, государственными комитетами и други­ми центральными ведомствами и местными исполнительными органами.

Правительство также вырабатывает меры по проведению внешней политики республики.

В сфере государственной администрации Правительство руководит деятельностью министерств, государственных коми­тетов, иных центральных и местных исполнительных органов, отменяет или приостанавливает полностью или в части дей­ствие актов этих органов, назначает и освобождает от долж­ности руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства.

Правительство Республики Казахстан по вопросам своей компетенции издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории республики. Постановления Прави­тельства не должны противоречить Конституции, законода­тельным актам, указам и распоряжениям Президента респуб­лики. Эти положения ст. 69 Конституции не препятствуют Пра­вительству издавать акты по вопросам, не урегулированным перечисленными вышестоящими актами, а следовательно, по­становления Правительства не обязательно носят подзакон­ный характер.

Формирование. Правительство образуется Президен­том Республики Казахстан в порядке, предусмотренном Кон­ституцией. Предложения о структуре и составе Правитель­ства вносятся Президенту Премьер-министром в 10-дневный срок после его назначения. Члены Правительства приносят присягу народу и Президенту Казахстана. Подробно компе­тенция, порядок организации и деятельности Правительства определяются конституционным законом.

Члены Правительства не вправе быть депутатами пред­ставительного органа, занимать иные оплачиваемые должно­сти, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлять предпринимательскую деятель­ность, входить в состав руководящего органа или наблюдатель­ного совета коммерческой организации.

В связи со сложностью и многообразием задач, стоящих перед Правительством в области управления, а также для обес­печения системного и эффективного их решения был издан Указ Президента Республики Казахстан «Об очередных мерах по реформированию системы государственных органов Республики Казахстан» от 4 марта 1997 г. Одной из мер, направлен­ных на повышение эффективности управления, предусмотрен­ных Указом, было сокращение числа самостоятельных струк­тур с 47 до 25, в том числе министерств — с 20 до 14, госу­дарственных комитетов — с 13 до 6, других ведомств — с 14 до 5. Планируется дальнейшая реорганизация министерств и ведомств, направленная на передачу «вниз» полномочий и от­ветственности, повышение роли и функций департаментов министерств, сокращение дублирующих и промежуточных звеньев управления. В частности, в сформированном после октябрьских парламентских выборов 1999 г. Правительстве из восьми вновь назначенных членов только двое (в том числе и первый заместитель Премьер-министра) были назначены без изменения должностных полномочий. У всех остальных назна­ченцев из указанной группы должностные полномочия оказа­лись измененными.

Премьер-министр республикивозглавляет Пра­вительство, организует деятельность Правительства и руко­водит ею, персонально отвечает за его работу. В течение ме­сяца после своего назначения представляет Парламенту док­лад о программе Правительства, а в случае ее отклонения представляет повторный доклад в течение двух месяцев. Как глава исполнительной власти он подписывает постановления Правительства, докладывает Президенту об основных направ­лениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях, выполняет другие функции по организации и ру­ководству деятельностью Правительства.

В осуществление своих полномочий Премьер-министр из­дает распоряжения, имеющие обязательную силу на всей тер­ритории республики, однако они не должны противоречить Конституции, законодательным актам, указам и распоряже­ниям Президента. Постановлениям Правительства, следователь­но, противоречить могут.

Члены Правительствасамостоятельны в принятии решений в пределах своей компетенции и персонально отвеча­ют перед Премьер-министром за работу подчиненных государ­ственных органов. Член Правительства, не согласный с поли­тикой Правительства или не проводящий ее, подает в отстав­ку или подлежит освобождению от должности.

Ответственность и прекращение полномочий. Правительство во всей своей деятельности ответственно пе­ред Президентом республики, а также подотчетно Парламен­ту в связи с обязанностью представлять ему доклад о своей программе. Члены Правительства подотчетны палатам Парла­мента по вопросам их деятельности. Члены Правительства кол­легиально ответственны за решения, принимаемые Правитель­ством, даже если они не голосовали за их принятие, но не заявили незамедлительно о своем несогласии. Перед вновь избранным Президентом республики Правительство слагает свои полномочия. Правительство и любой его член вправе за­явить Президенту о своей отставке. Правительство заявляет Президенту об отставке в случае выражения ему Парламен­том вотума недоверия. Президент в 10-дневный срок рассмат­ривает вопрос о принятии или отклонении отставки.

Принятие отставки означает прекращение полномочий Правительства либо соответствующего его члена. При откло­нении отставки Правительства или его члена Президент пору­чает ему дальнейшее исполнение его обязанностей. При от­клонении отставки Правительства, заявленной в связи с выра­жением ему вотума недоверия, Президент вправе распустить Парламент. Кроме того, Президент вправе по собственной ини­циативе принять решение о прекращении полномочий Прави­тельства и освободить от должности любого его члена. Приня­тие отставки или освобождение от должности Премьер-мини­стра означает прекращение полномочий всего Правительства.

В Казахстане, как и во многих других постсоциалисти­ческих странах, особую остроту приобрела проблема корруп­ции. По инициативе Президента принят Закон «О борьбе с коррупцией», а кроме того, Президент издал Указ «О мерах по совершенствованию системы борьбы с преступностью и кор­рупцией». Законом «О государственной службе» предусмотрен специальный орган — агентство по государственной службе, которое, в частности, рассматривает дела государственных служащих о коррупционных правонарушениях, наказуемых в дисциплинарном порядке.

Только в 1999 г. к ответственности за коррупционные пра­вонарушения были привлечены около 1,5 тыс. государственных служащих. Были возбуждены уголовные дела в отношении 40 высокопоставленных чиновников, включая бывшего министра, бывшего председателя государственного комитета, нескольких заместителей областных акимов. Осуждены 11 районных акимов, ряд работников правоохранительных органов, таможен­ной службы и др.*

*См.: Рогов И. Указ. соч.    продолжение
--PAGE_BREAK--5. Конституционный совет
Статус этого органа регулируется Конституцией и Указом Президента республики, имеющим силу конституционного закона, «О Конституционном совете» от 29 декабря 1995 г.

Компетенция. Согласно ст. 72 Конституции Конституцион­ный совет:

— решает в случае спора вопрос о правильности прове­дения выборов Президента республики, депутатов Парламента и проведения республиканского референдума,

— проверяет до подписания Президентом конституцион­ность принятых Парламентом законов,

— проверяет до ратификации соответствие Конституции международных договоров республики,

— дает официальное толкование норм Конституции,

— дает заключения о соблюдении установленных консти­туционных процедур при досрочном освобождении Президента от должности по болезни и при его отрешении от должности.

Кроме того, Конституционный совет рассматривает обра­щения судов о соответствии Конституции подлежащих приме­нению нормативных актов в случаях, если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий при­менению, ущемляет закрепленные Конституцией права и сво­боды человека и гражданина (ч. 2 ст. 72, ст. 78).

В соответствии с п. 11 ст. 53 Конституции Конституцион­ный совет направляет Парламенту ежегодные послания о со­стоянии конституционной законности в республике. Кроме того, по требованию Президента Председатель Конституционного совета обязан представить ему информацию по тому же вопро­су (ст. 19 Указа). В то же время законодательные указания по поводу реакции Парламента на состояние конституционной за­конности отсутствуют как в Конституции, так и в Указе. В Рег­ламенте Парламента от 20 мая 1996 г. установлено, что ежегод­ные послания Конституционного совета о состоянии конститу­ционной законности в стране принимаются им к сведению.

Законы и международные договоры, в соответствии со ста­тьей 74 Конституции, признанные не соответствующими Кон­ституции Республики Казахстан, не могут быть подписаны либо, соответственно, ратифицированы и введены в действие. Законы и иные нормативные правовые акты, признанные ущемляю­щими закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, отменяются и не подлежат применению.

Решения Конституционного совета вступают в силу со дня их принятия, являются общеобязательными на всей террито­рии республики, окончательными и обжалованию не подле­жат. В то же время Конституция содержит весьма оригиналь­ное положение в отношении действия решений Конституци­онного совета. Против его решения в целом или в части могут быть внесены возражения Президента республики, которые преодолеваются 2/3голосов от общего числа членов Конститу­ционного совета. В случае непреодоления возражений реше­ние Конституционного совета считается непринятым (ч. 4 ст. 73). Однако Конституция не говорит о том, как же все-таки раз­решается в данной ситуации рассмотренный вопрос.

Формирование и статус членов. Конституционный совет Республики Казахстан состоит из 7 членов, полномочия кото­рых длятся 6 лет. Переназначение не запрещено. Члены Кон­ституционного совета назначаются с соблюдением принципа разделения властей (по крайней мере, системы сдержек и противовесов) и принципа частичной сменяемости кадров. Пред­седатель и два члена Конституционного совета назначаются Президентом республики, два члена — председателем Сената и два — председателем Мажилиса. Половина членов Конститу­ционного совета обновляется каждые три года. Пожизненными членами Конституционного совета состоят по праву экс-пре­зиденты республики. Председатель наравне с другими члена­ми Конституционного совета принимает участие в голосова­нии по рассматриваемым вопросам, и в случае разделения голосов поровну его голос решает.

В дополнение к конституционным нормам Указ «О Кон­ституционном совете Республики Казахстан» конкретизирует квалификационные требования, предъявляемые к членам этого органа. Кандидат в члены Конституционного совета должен быть гражданином республики не моложе 30 лет, проживающим на территории Казахстана, имеющим высшее юридическое об­разование и стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет. Лицо, назначаемое на должность члена Кон­ституционного совета, приносит присягу.

Должность председателя и члена Конституционного сове­та несовместима с депутатским мандатом, занятием иных оп­лачиваемых должностей, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлением предпри­нимательской деятельности, вхождением в состав руководя­щего органа или наблюдательного совета коммерческой орга­низации.

Конституция устанавливает несколько необычный способ обеспечения неприкосновенности членов Конституционного со­вета, при котором решает этот вопрос другая ветвь власти. Как установлено в ч. 5 ст. 71, председатель и члены Конститу­ционного совета в течение срока своих полномочий не могут быть арестованы, подвергнуты приводу, мерам администра­тивного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привле­чены к уголовной ответственности без согласия Парламента, кроме случаев задержания на месте преступления или совер­шения тяжких преступлений.

Процедура. В соответствии со ст. 72 Конституции Консти­туционный совет не вправе рассматривать вопросы и выносить по ним решения по своей собственной инициативе. Он может это делать только по обращению Президента республики, пред­седателя Сената, председателя Мажилиса, не менее 1/5от общего числа депутатов Парламента, Премьер-министра.

Согласно ст. 73 Конституции в случае обращения в Кон­ституционный совет по спорам о правильности проведения выборов или референдума вступление в должность Президен­та, регистрация избранных депутатов или подведение итогов референдума приостанавливаются. То же относится к подпи­санию законов или ратификации международных договоров.

Конституционный совет выносит свое решение в течение месяца со дня поступления обращения. Этот срок по требова­нию Президента может быть сокращен до 10 дней, если воп­рос не терпит отлагательства.
    продолжение
--PAGE_BREAK--6. Счетный комитет по исполнению республиканского бюджета
Счетный комитет по исполнению республиканского бюд­жета одновременно с отчетом Правительства об исполнении республиканского бюджета представляет на совместном засе­дании палат Парламента свой отчет о том же, который, как и отчет Правительства, подлежит утверждению Парламентом. Конституция ничего не говорит о последствиях возможного неутверждения отчета.

Согласно Конституции Счетный комитет формируется Пре­зидентом республики и обеими палатами Парламента. Прези­дент назначает сроком на пять лет председателя и двух членов комитета (п. 7 ст. 44), а каждая из палат назначает на тот же срок по три члена комитета (п. 1 ст. 57).
7. Судебная система
Основы судоустройства урегулированы разд. VII (ст. 75—84) Конституции. Подробная регламентация деятельности судов и статус судей установлены Указом Президента Республики Ка­захстан, имеющим силу конституционного закона, «О судах и статусе судей в Республике Казахстан» от 29 декабря 1995 г.

В соответствии со ст. 75 Конституции отправление право­судия в республике возложено только на суд. Судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства от имени Рес­публики Казахстан и имеет своим назначением защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, обеспе­чение исполнения Конституции, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров республики. Она распространяется на все дела и споры, возникающие на осно­ве Конституции, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров республики. Решения, приговоры и иные постановления судов имеют обязательную силу на всей ее территории.

Судебная система Республики устанавливается Конститу­цией Республики и конституционным законом. Учреждение специальных и чрезвычайных судов под каким-либо названием не допускается. Систему судов республики образуют Верхов­ный суд республики и местные суды республики, учреждае­мые законом. Однако вопреки этому в Казахстане действуют Военный суд республики и военные суды войсковых объедине­ний (армий, соединений, гарнизонов), общее число которых устанавливается Президентом республики, а число судей для каждого военного суда — министром юстиции.

Из всех судов Конституция определяет задачи только Верховного суда. Согласно ст. 81 Верховный суд Республики Казахстан есть высший судебный орган по гражданским, уго­ловным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, который также осуществляет в предусмотренных законом процессуальных формах надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Председатель Верховного суда председатели коллегий и судьи Верховного суда избираются Сенатом по представлению Президента, ос­нованному на рекомендации Высшего судебного совета респуб­лики.

Председатели областных и приравненных к ним судов, председатели коллегий и судьи этих судов назначаются Президентом по рекомендации Высшего судебного совета. Пред­седатели и судьи других судов назначаются Президентом по представлению министра юстиции, основанному на рекоменда­ции Квалификационной коллегии юстиции.

Высший судебный совет республики, напоминаем, — это один из консультативно-совещательных органов при Президен­те. Совет возглавляется председателем, которого назначает Президент. В состав Совета входят: председатель Конституци­онного совета, председатель Верховного суда, Генеральный прокурор, министр юстиции, два депутата, делегированных из своего состава Сенатом, 6 судей, избранных пленумом Верхов­ного суда, в числе которых два судьи Верховного суда, два — областного уровня судов, два — районного уровня судов, а кроме того, два члена Совета назначаются Президентом.

Квалификационная коллегия юстиции — автономное, не­зависимое учреждение. Она принимает квалификационные экзамены, тестирует и при наличии альтернативных кандида­тов на конкурсной основе рекомендует кандидатов в судьи, а также на должности председателей и судей районных (город­ских) судов; рассматривает вопросы об освобождении их от должности, рассматривает жалобы на решения областных и приравненных к ним дисциплинарных коллегий; обеспечивает независимость судей, прекращает их отставку; принимает ква­лификационные экзамены и выдает патенты по заявлениям лиц, пожелавших заниматься нотариальной и адвокатской де­ятельностью. В состав Квалификационной коллегии юстиции входят: заместитель министра юстиции — председатель кол­легии; два депутата, делегированных из своего состава Мажилисом, заместитель Генерального прокурора, 6 судей, из­бранных пленумом Верховного суда; адвокат, делегированный сообществом адвокатов, нотариус, делегированный сообществом нотариусов, два ученых-правоведа, делегированных сообще­ством юристов.

Суды состоят из постоянных судей, независимость кото­рых защищается Конституцией и законом. Судьями могут быть граждане республики, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование, стаж работы по юридической спе­циальности не менее двух лет и сдавшие квалификационный экзамен. Законом могут быть установлены дополнительные требования. К числу таких дополнительных требований упомя­нутый Указ относит, например, необходимость для кандидата в судьи районного (городского) суда иметь безупречную репутацию и рекомендацию Квалификационной коллегии юстиции, а для кандидата в судьи вышестоящих судов, кроме того, — стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет, в том числе, как правило, два года работы судьей, в органах юстиции, прокуратуры, дознания и следствия. Получивший рекомендацию Высшего судебного совета кандидат в судьи военного суда должен быть, помимо того, военнослужащим.

Должность судьи несовместима с депутатским мандатом, с занятием иной оплачиваемой должности, кроме преподава­тельской, научной или иной творческой деятельности, осуще­ствлением предпринимательской деятельности, вхождением в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации.

Судья не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия Президента республики, основанного на заключении Высше­го судебного совета, либо, если речь идет о лишении непри­косновенности, без решения Сената, кроме случаев задер­жания на месте преступления или совершения тяжких пре­ступлений.

Для усиления независимости судей ст. 80 Конституции пред­писала, что финансирование судов, обеспечение судей жиль­ем производится за счет средств республиканского бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия.

Полномочия судьи могут быть прекращены или приостанов­лены исключительно по основаниям, установленным законом.

В предусмотренных законом случаях уголовное судопро­изводство ведется с участием присяжных заседателей. Однако на начало 2000 г. институт присяжных заседателей даже не был предусмотрен законом*.

* См.: Правовые системы стран мира. М., 2000. С. 301.

При отправлении правосудия судья независим и подчи­няется только Конституции и закону. Какое-либо вмешатель­ство в деятельность суда по отправлению правосудия недопу­стимо и влечет ответственность по закону. По конкретным делам судьи не подотчетны.

В ч. 3 ст. 77 Конституции установлены общие и единые для всех судов принципы, которыми судья должен руковод­ствоваться при применении закона:

1) лицо считается невиновным в совершении преступления, пока его виновность не будет признана вступившим в закон­ную силу приговором суда;

2) за одно и то же правонарушение никто не может подле­жать повторно уголовной или административной ответственности;

3) никому без его согласия не может быть изменена под­судность, предусмотренная для него законом;

4) каждый имеет право быть выслушанным в суде;

5) законы, устанавливающие или усиливающие ответствен­ность, возлагающие новые обязанности на граждан или ухуд­шающие их положение, обратной силы не имеют, тогда как законы, отменяющие или смягчающие ответственность после совершения правонарушения, подлежат применению;

6) обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность;

7) никто не обязан давать показания против себя, супруга и близких родственников, равно как священнослужители не обяза­ны свидетельствовать против доверившихся им на исповеди;

8) любые сомнения в виновности толкуются в пользу об­виняемого;

9) не имеют юридической силы доказательства, полученные незаконным способом, и никого нельзя осудить на основе лишь его собственного признания;

10) применение уголовного закона по аналогии не допус­кается.

Суды не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. Как мы уже упомина­ли, если суд усмотрит, что закон или иной нормативный пра­вовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, он обя­зан приостановить производство по делу и обратиться в Кон­ституционный совет с представлением о признании этого акта неконституционным.

Раздел, посвященный судебной власти, содержит поло­жения, касающиеся прокуратуры(ст. 83). Прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Рес­публики Казахстан и иных нормативных правовых актов на тер­ритории республики, за законностью оперативно-розыскной де­ятельности, дознания и следствия, административного и испол­нительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротесто­вывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам республики. Она представляет интересы го­сударства в суде, а также в случаях, порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование.

Прокуратура составляет единую централизованную систе­му с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Она осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетна лишь Президенту республики.

Генеральный прокурор в течение срока своих полномо­чий, составляющего пять лет, не может быть арестован, под­вергнут приводу, мерам административного взыскания, нала­гаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответствен­ности без согласия Сената, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений.

Компетенция, организация и порядок деятельности проку­ратуры определяются законом. Его ныне заменяет имеющий силу закона Указ Президента республики от 21 декабря 1995 г.

Дознание и предварительное расследованиепо уголовным делам ведутся специальными органами, которые отделены от суда и прокуратуры. Законом регулируются полно­мочия, организация и порядок деятельности органов дознания, следствия, вопросы оперативно-розыскной деятельности.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§ 6. Политико-территориальное устройство. Региональное и местное управление и самоуправление 1. Политико-территориальное устройство республики
По действующей Конституции политико-территориальное устройство Казахстана унитарное (ч. 1 ст. 2). Подробно оно регулируется Законом «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» от 9 декабря 1993 г.

Как уже отмечалось в п. 2 § 1 настоящей главы, террито­рия республики едина и целостна. Единицы, на которые она непосредственно делится, — это столица Астана (буквально это название означает «Столица», прежние названия — Акмолинск, Целиноград, Акмола), город республиканского зна­чения Алма-Ата (до 1997 г. столица Казахстана), 14 областей. Это региональный уровень.

Средний уровень — это города, районы.

Наконец, низовой уровень составляют аулы, села, посел­ки, городские районы, города районного значения.

Все эти уровни считаются местными. На региональном и среднем уровнях территориального деления осуществляется местное государственное управление, на низовом — местное самоуправление.
2. Местное государственное управление
В отличие от большинства стран в Казахстане местное государственное управление возложено не только на мест­ные органы государственной администрации, но и на местные выборные представительные органы — маслихатыи мест­ные исполнительные органы. Конституция определяет только наиболее важные вопросы компетенции маслихатов и мест­ных исполнительных органов, устанавливая, что компетенция маслихатов, порядок их организации и деятельности, право­вое положение их депутатов, равно как и компетенция и по­рядок деятельности местных исполнительных органов, уста­навливаются законом. Такой закон сегодня — Закон «О мест­ных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» от 10 декабря 1993 г. с изменениями и дополнения­ми, внесенными имеющим силу закона Указом Президента рес­публики от 2 марта 1995 г.

Согласно ст. 86 Конституции маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориаль­ных единиц и с учетом общегосударственных интересов опре­деляют меры, необходимые для ее реализации, контролиру­ют их осуществление. К ведению маслихатов относятся:

1) утверждение планов, экономических и социальных про­грамм развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении;

2) решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства;

3) рассмотрение отчетов руководителей местных исполни­тельных органов по вопросам, отнесенным законом к компетен­ции маслихата;

4) образование постоянных комиссий и иных рабочих орга­нов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, ре­шение иных вопросов, связанных с организацией работы мас­лихата;

5) осуществление в соответствии с законодательством рес­публики иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан.

Маслихаты — коллективные органы, поэтому отнесенные к их ведению наиболее важные вопросы они могут рассматривать и решать на регулярно созываемых сессиях, в постоян­ных и иных комиссиях. Сессия является основной формой де­ятельности маслихата.

Полномочия маслихата могут быть прекращены досрочно по решению Сената по основаниям и в порядке, установленном законом, а также в случае принятия решения о самороспуске.

Конституция в ст. 87 определяет правовые основы органи­зации и деятельности местных органов исполнительной влас­ти. Местные исполнительные органы входят в единую систе­му исполнительных органов Республики Казахстан и обеспечи­вают проведение государственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. К ведению местных исполнитель­ных органов Конституция относит:

1) разработку планов, экономических и социальных про­грамм развития территории, местного бюджета и обеспечение их исполнения;

2) управление коммунальной собственностью;

3) назначение на должность и освобождение от должности руководителей местных исполнительных органов, решение иных вопросов, связанных с работой местных исполнительных органов;

4) осуществление в интересах местного государственного управления иных полномочий, возлагаемых на местные испол­нительные органы законодательством республики.

Местные исполнительные органы возглавляются акимомсоответствующей административно-территориальной единицы, который является представителем Президента и Правитель­ства республики, и потому его должность не выборная. Акимы областей, городов республиканского значения и столицы на­значаются Президентом республики по представлению Пре­мьер-министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются в порядке, определяемом Президентом. Действующее в настоящее время законодательство устанав­ливает, что акимы административно-территориальных единиц ниже областного уровня назначаются вышестоящими акимами. При местном исполнительном органе создаются отраслевые и функциональные отделы, управления и другие структурные подразделения, которые осуществляют управление подчинен­ными соответствующей территории учреждениями, организа­циями, предприятиями соответствующих отраслей.

Президент вправе по своему усмотрению освободить от должности любого из акимов. Помимо этого полномочия акимов областей, городов республиканского значения и столицы прекращаются при вступлении в должность вновь избранного Президента республики. Кроме того, согласно ч. 5 ст. 87 Кон­ституции маслихат вправе 2/3голосов от общего числа его депутатов выразить недоверие акиму и поставить вопрос о его освобождении от должности соответственно перед Прези­дентом республики либо вышестоящим акимом.

Согласно ч. 1 ст. 88 Конституции маслихаты принимают по вопросам своей компетенции решения, а акимы — решения и распоряжения, обязательные для исполнения на территории соответствующей административно-территориальной единицы. Решения маслихатов, не соответствующие Конституции и за­конодательству республики, могут быть отменены в судебном порядке. Проекты их решений, предусматривающие сокраще­ние доходов или увеличение расходов местного бюджета, мо­гут рассматриваться лишь при наличии положительного зак­лючения акима. Данная норма, требующая именно положитель­ного заключения акима, имеет принципиально важное значение для отсечения популистских проектов, а также делает зако­нодательный процесс более честным.

Решения и распоряжения акимов могут быть отменены, соответственно, Президентом, Правительством либо вышесто­ящим акимом, а также в судебном порядке.

Взаимоотношения местных представительных и исполни­тельных органов имеют ряд особенностей, которые свидетель­ствуют о сложности этих отношений. В соответствии с Законом «О местных представительных и исполнительных органах Рес­публики Казахстан» взаимоотношения маслихата и акимата строятся на основе принципа разделения властей. Вместе с тем законодательством предусмотрен такой порядок реализации полномочий, когда представительные органы не оказывают никакого влияния на кадровую политику акимата. Назначение и освобождение от должности руководителей местных испол­нительных органов осуществляется лично акимом, хотя от эф­фективной работы этих лиц зависит выполнение ряда задач, которые стоят перед маслихатами. Право маслихата выразить недоверие акиму и поставить вопрос о его освобождении от должности не сопровождается установлением возможных по­следствий такого решения и носит, следовательно, не более чем рекомендательный характер. Внебюджетные фонды полно­стью переданы в распоряжение акимов. Ревизионные комис­сии маслихатов лишились права контроля за использованием внебюджетных средств и вообще финансово-хозяйственной де­ятельностью акимов, за исключением расходования бюджет­ных средств.

Законом о местных представительных и исполнительных органах предусмотрен механизм решения спорных вопросов меж­ду маслихатом и акимом. Они вправе требовать отмены решений друг друга, если решение, по мнению возражающего органа, противоречит законодательству республики либо недостаточно обеспечено финансовыми или организационными средствами, что приостанавливает исполнение незаконного решения.
    продолжение
--PAGE_BREAK--3. Местное самоуправление
Согласно ст. 89 Конституции в Республике Казахстан при­знается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятель­ное решение населением вопросов местного значения. Конститу­цией гарантируется самостоятельность органов местного самоуп­равления в пределах их полномочий, установленных законом.

Местное самоуправление осуществляется в сельских и го­родских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения, то есть на практике в городах районного значения, в городских районах, поселках, аулах (селах). Конституция предусматривает две формы местного самоуправления: непосредственное самоуп­равление и представительное самоуправление. Непосредствен­ное местное самоуправление в соответствии с ч. 2 ст. 89 Кон­ституции осуществляется населением непосредственно путем выборов. Представительное самоуправление осуществляется через выборные и другие органы местного самоуправления. Порядок организации и деятельности органов местного само­управления определяется самими гражданами в пределах, ус­тановленных законом.
Контрольные вопросы и задания
1. Сравните Конституцию 1995 г. с конституциями Франции 1958 г. и России 1993 г. Найдите черты сходства и различия.

2. Проанализируйте различие формулировок части тре­тьей четвертого принципа основ конституционного строя, ус­тановленных Конституцией 1993 г., и предложения третьего ч. 3 ст. 3 Конституции 1995 г.

3. Сравните перечень не подлежащих ограничению прав и свобод по конституциям Казахстана и России. Можно ли сде­лать какие-либо выводы из этого сравнения?

4. Какая форма правления установлена Конституцией Рес­публики Казахстан? А фактически? Есть ли какое-то сходство с Россией?

5. В каких случаях может быть изменена Конституция? Что для этого необходимо? Кто вправе инициировать процесс внесения изменений и дополнений в Конституцию? Все ли ее положения могут быть изменены и в каком порядке? Какая роль в этом принадлежит Президенту, другим органам государственной власти?

6. Чем отличается институт гражданства в Казахстане и Гер­мании? Каковы основания и особенности приобретения граж­данства в Казахстане?

7. Чем отличаются выборы Президента Казахстана и Рос­сии, верхних и нижних палат парламентов обеих стран?

8. Каковы особенности конституционного закрепления ком­петенции Парламента Казахстана? Виды компетенции Парламен­та? Сравните объемы компетенции казахстанского, французско­го, британского и японского парламентов. Одинаковы ли они?

9. Как следует оценить двухпалатную систему казахстанского Парламента? Это система слабой или сильной верхней палаты?

10. Как изменился институт конституционного контроля в Казахстане по Конституции 1995 г. по сравнению с Конститу­цией 1993 года? Усилило ли это изменение статус органа кон­ституционного контроля в республике? Сравните конституци­онные Советы в Казахстане и во Франции.

11. Какие правовые условия необходимы для издания Пар­ламентом республики указов, имеющих силу закона? Виды таких указов? Срок и условия их действия?

12. Вспомните, в каких из изученных стран организация публичной власти в региональных единицах и на местах напо­минает казахстанскую. В чем здесь сходство и отличие?
Литература
Конституции государств — участников СНГ. М.: Норма— Инфра-М, 1999.

Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие. М.: Юристъ, 1999.

Абазов Р. Президентские выборы в Казахстане: до и пос­ле // Полис. 1999. № 3. С. 170—174.

Абдилъдин С. А. Становление парламентаризма в Казах­стане. СПб., 1993.

Кубеев Е. К. Конституционный строй Республики Казахстан. Караганда: Болашак-Баспа, 1998.

Окушева Р. Т. Особенности процедуры внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан: опыт и проблемы // Право и политика. 2000. № 8. С. 14—21.Содержание />