Оглавление
Введение
Понятие и виды
национально-государственного устройства
Под формой государственного устройства понимаются территориальное его устройство (административно-территориальное или национально-территориальное) и характер взаимоотношений между его составными частями и центральной властью.
Существуют две основные формы государственного устройства: унитарная и федеративная. Унитарное1 государство — простое по составу, имеет единые органы государственной власти, построенные по системе вертикального подчинения (Польша, Италия и др.). Административные образования в составе такого государства не самостоятельны и подчинены центральным органам власти.
Федеративное2 государство — сложное образование, имеющее в своем составе административно-территориальные или национальные образования — члены (субъекты) федерации, обладающие значительной степенью самостоятельности Для защиты и представления интересов субъектов федерации на общегосударственном уровне создаются двухпалатные парламенты (США, Швейцария, Россия).
Правовой основой большинства существующих в мире федераций является конституция (Основной Закон) страны. Вместе с тем существует и более редкая ситуация, когда в основу федерации положен договор (так называемые договорные федерации). Особенность договорных федераций проявляется в большей самостоятельности её субъектов. Конституционные федерации построены преимущественно в форме реализации воли «центра», закрепленной в принимаемых высшими органами государственной власти конституциях. Что же касается договорных федераций, то основа их правового положения — результат сопряжения воли двух сторон (федерации и её субъектов), в равной степени способных влиять на изменение содержания договора.
Исходя из данной классификации типов федерации, Россия в соответствии с действующей Конституцией (статьи 5 и 11) относится к числу федераций смешанного типа — конституционно-договорных, поскольку основа ее федеративного устройства заложена Конституцией РФ, но отдельные вопросы разграничения вопросов ведения между центральными и региональными органами государственной власти могут решаться на основании Федеративного и иных договоров.
Российский федерализм
Его принципы и ос
обенности
Одно из важнейших направлений сегодняшнего этапа реформирования российского государства — перестройка государственно-политической системы страны на подлинно федеративных началах, формирование модели федерации, которая отвечала бы историческим традициям и современным реалиям России.
Идея федерализма возникла в России как апосредующее звено двух тенденций: национального сепаратизма и российского унитаризма. Территориально-этнический состав России с самого начала был весьма сложным. В ее состав входили нации и народности самых разных культур и с различным уровнем развития. В дореволюционный период единство российской империи сдерживалось мощной интегративной волей русского народа и недостаточным уровнем национального развития подавляющего большинства входящих в ее состав народов. Максимум, на что претендовали тогда входившие в состав России народы, — это требование культурно-национальной автономии.
Начиная с 1918 года наша страна официально становится федеративным государством. Но советский, а сегодня российский федерализм — уникальное явление в мировой теории и практике федерализма. В его основу был положен национально-территориальный принцип, когда федеративное устройство выступало как способ разрешения национального вопроса, реализации права наций на самоопределение.
Советский федерализм не был результатом объединения уже существовавших в прошлом национальных государств, а, наоборот, сами эти государства были созданы по инициативе Центра. Затем по воле этого же Центра одни из них заключили Союзный договор о создании союзного государства, в которое они вошли как в качестве союзных республик, а другие стали автономными государственными образованиями в рамках союзных республик. В результате образовалась сложная многоуровневая федерация, включавшая в структуре федеративных отношений и национально-территориальные образования, и оказавшиеся за их пределами территориальные образования — области и края.
В качественно новое состояние российский федерализм вступил после подписания Федеративного договора 1992 года и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года: из национального федерализма он превратился в смешанный, который характеризуется тем, что субъектами Федерации в новых условиях являются не только национально-территориальные, но и территориальные образования — области, края, автономные области, автономные округа, города федерального значения. Следовательно, российский федерализм выступает сегодня одновременно и формой устройства национальных отношений, и формой территориальной организации государства.
В 90-е годы в России активно шёл процесс наделения большими полномочиями субъектов Российской Федерации, что объективно создавало предпосылки к их обособлению.
В связи с этим особенно важно подчеркнуть следующее.
1. В становлении новых федеративных отношений в России федерализм должен пониматься не как борьба за главенство, не конкуренция за полноту власти между Центром и субъектами Федерации, а их конструктивное сотрудничество. Оно достигается на основе обеспечения баланса интересов регионов и интересов страны в целом, через создание совместными усилиями оптимальной модели распределения предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Современное состояние российского федерализма создает противоречие, от разрешения которого будет во многом зависеть перспектива его эволюции. В новых условиях национально-территориальные и территориальные субъекты Федерации, с одной стороны, равноправны в отношениях с федеральным Центром и между собой, а с другой — сохраняют различия в своем политическом и государственно-правовом статусе. Очевидно, что в этом случае эффективность подобной модели федерализма будет зависеть от эффективности разрешения появляющихся противоречий между равноправием республик и других субъектов Федерации и своеобразием их политико-правового статуса.
Реализацию принципа равноправия субъектов Федерации необходимо осуществлять при уважении права республик на такое своеобразие своего политического статуса, которое проявляется в наличии атрибутов государственности (гимн, герб, флаг, конституция) и вторых государственных языков наряду с общегосударственным языком3.
Правомерность такого подхода диктуется тем, что доля коренного населения в подавляющем большинстве республик значительно меньше, чем доля населения граждан других национальностей. Например, в Карелии проживает только 10% карелов, в Башкирии — 22% башкир, в Якутии — 33% якутов4.
3. Федерализм это не только политическое, государственно-правовое понятие, но и способ организации всей общественной жизни, в том числе и экономической. Поэтому развитие федеративных отношений должно включать в себя создание соответствующей системы государственного регулирования, управления экономикой и социальной сферой — того, что принято называть государственно-региональной политикой.
4. Нельзя не замечать очевидного: по своему социально-экономическому потенциалу значительной части из нынешних 89 субъектов Федерации их конституционный статус не под силу. Они не в состоянии эффективно выполнять сопряженные с ним обязанности, нести вытекающую из него ответственность перед своим населением, другими субъектами Федерации, государством в целом.
В этих условиях целесообразно продумать меры, призванные обеспечить последовательное, постепенное формирование социально-экономических основ, которые позволят «отстающим» регионам на деле стать полноправными субъектами Федерации не только формально юридически, какими они являются в настоящее время, но и экономически. Вместе с тем весьма вероятно, что некоторые субъекты Федерации так и не смогут решить эту задачу.
Развитие федерации и Конституция России
Конституция Российской Федерации 1993 г. в целом заложила современную правовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений в России. В ст. 1 Основного Закона записано: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». В ст. 5 Конституции зафиксировано: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации...
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».
Глава 3 Конституции «федеративное устройство» раскрывает эти основополагающие принципы федеративного устройства Российского государства, закрепляет базовые механизмы взаимодействия федеральных органов власти и государственных органов власти субъектов Федерации. Как показала пятилетняя практика становления и развития федеративных отношений, эти принципы и большинство механизмов в целом обеспечивают эволюционный характер развития федеративного государства.
В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем яснее становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных положений, острее выражается потребность в дальнейшем развитии конституционных норм, касающихся Федерации.
Симметричная или асимметричная федерация
Самой серьезной коллизией новой Конституции является противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации (ст. 5) и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей, о чём я уже говорил выше. Само сохранение различных наименований субъектов Федерации обусловливает их различия. По Конституции России республики в отличие от других субъектов Федерации: а) являются государствами (ст. 5); б) имеют конституции, а не уставы (ст. 5); в) вправе устанавливать свои государственные языки. Кроме того, на практике республики могут иметь свое республиканское гражданство (что противоречит Конституции РФ).
В ст. 66 Конституции РФ также закреплено неравноправие краев и областей и входящих в их состав автономных округов. Получается явное противоречие с принципом равноправия всех субъектов, так как равноправные субъекты не могут входить в состав друг друга – это предполагает некоторую соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи с тем, что п. 1 ст. 67 Конституции РФ указывает: «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». Если мы рассматриваем автономные округа как некие территориальные образования, входящие в состав других территориальных образований – краев и областей, то неясно, как нам считать территорию автономных округов – как территорию самостоятельных субъектов Федерации или как территорию, входящую в состав территории края или области.
В настоящее время в связи с неурегулированностью федеративных отношений появляются нормативные акты, статус которых крайне противоречиво определяется в Основном Законе страны. Такими нормативными актами являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Так, в ст. 11 Конституции («Основы конституционного строя») записано, что «разграничение предметов ведения и полномочий… осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». А в ст. 76 указывается, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы...».
Такая противоречивость привела к тому, что до сих пор не определены место и роль договоров в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации. Ни в законопроекте «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами власти РФ и государственными органами власти субъектов РФ», ни в законопроекте «О системе нормативно-правовых актов Российской Федерации» не удалось четко определить соподчиненность федеральных законов и договоров.
В то же время в продолжающих подписываться договорах зачастую вопреки Конституции РФ содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий Российской Федерации в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская область...).
Более того, в Конституции говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между государственными органами власти, а договоры подписывают только представители исполнительной власти, хотя речь в них идет и о разграничении полномочий в законодательной сфере. Фактически параллельно с конституционным правом (а порой и в противоречие ему) активно формируется договорное право...
И, наконец, следует упомянуть п. 5 ст. 66 Конституции РФ, где указывается, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». Следовательно, предполагается, что статус у субъектов Федерации может различаться и они его могут изменять.
Статус субъекта Федерации – это установленные Конституцией РФ и конституциями и уставами субъектов РФ права, обязанности и ответственность субъекта РФ. Если же Конституция говорит о равноправии субъектов, то как может разниться их статус? Не случайно внесенный Правительством в Государственную Думу законопроект «О статусе субъекта Российской Федерации и порядке его изменения» был снят с обсуждения подавляющим большинством депутатского корпуса как «не имеющий быть» (хотя поручение по подготовке такого федерального конституционного закона содержится в ст. 66 Конституции РФ).
Таков первый круг проблем, вытекающих из несовершенства ряда статей Конституции РФ. В глобальном масштабе нам предстоит решить проблему: возможно ли построение в России симметричной федерации? Думаю, в обозримой перспективе это сделать не удастся. И прежде всего потому, что наша федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном и территориальном. За последние годы мы значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык, на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем более льготами и привилегиями. Поэтому, я думаю, можно сохранить исторические названия субъектов Федерации (республики, края, области, автономные республики, автономные округа, города федерального значения), их основных законов, сохранив в Российской Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав, обязанностей и ответственности, т.е. конституционно-правового статуса.
Что касается проблемы автономных округов, то она должна решаться поэтапно. Те автономные округа, которые способны быть полноценными субъектами Федерации, должны провести референдумы и выделиться из состава краев и областей. Другие же – «вернуться» в «родительский дом», но не как субъект Федерации, а как федеральный округ или федеральная территория, управляемая прямым президентским правлением.
Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе de facto неизбежно будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными и географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий
Центральной проблемой любой федерации является проблема «разделения власти» – разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центом, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. В нашей стране в силу ряда причин (о чем речь пойдет ниже) разграничение полномочий в основном пошло не по законодательной линии, а по линии договорных отношений между центром и субъектами Федерации, а также по линии блокирования со стороны ряда субъектов Федерации не то чтобы разграничения полномочий с органами местного самоуправления, но их создания.
Что же это за причины? Вспомним, как в начале 90-х годов вслед за распадом Союза была реальной опасность распада и России. Парад суверенитетов, охвативший российские автономии, привел на грань выхода из России Татарстан, Чечню и ряд других республик. В этих условиях центральные власти становившегося на ноги Российского государства вынуждены были идти на уступки националистам и сепаратистам разных мастей. Подписанный в конце марта 1992 г. федеративный договор явился компромиссом центробежных и центростремительных сил в нашем государстве. С одной стороны, он позволил сохранить единство Российского государства, открыть начало действительному развитию федеративных отношений в России, с другой – договор юридически закрепил разнотипность и фактически неравноправие различных субъектов Федерации, а также такое разграничение предметов ведения и полномочий, которое отражало тогдашнее соотношение сил между центром и субъектами Федерации, и прежде всего республиками. Во-первых, ряд республик настояли, чтобы было три, а не один общий договор, подчеркнув тем самым различия между субъектами Федерации; во-вторых, не удалось предметы ведения (как в конституциях ряда других федеративных государств) разбить на три части: предметы ведения федерального центра; совместные предметы ведения и предметы ведения субъектов РФ. В Федеративном договоре выделили только две группы предметов ведения: федерального центра и совместные, оставив автоматически все остальные полномочия (в том числе и те, которые могут появиться в дальнейшем) в ведении субъекта Федерации. Это, с одной стороны, нарушило баланс предметов ведения, а с другой – неимоверно раздуло, довело до гипертрофированных размеров сферу совместных полномочий.
Сам процесс «дележа предметов ведения» не имел под собой серьезной аналитической и научной проработки, не опирался на отечественный (поскольку такового вообще не было) и зарубежный опыт. Это был «политический торг», в ходе которого все полномочия, которые становились предметом спора либо которые ни одна из сторон не хотела передавать другой, «сбрасывались» в общую корзину, называемую «совместными предметами ведения». В результате в «предметы ведения Российской Федерации» попало около 50 титулов (для сравнения: в Конституции Канады их 29), в предметы совместного ведения – около 40 титулов (в Конституции Канады – всего три). Предметы же ведения субъекта Федерации остались безграничны: и Конституции, и уставы ряда субъектов Федерации в одностороннем порядке вписали туда более 50 титулов (в Конституции Канады их всего 16). В-третьих, сами предметы ведения были сформулированы в спешке крайне неудачно.
А. В отличие от конституционного права Германии, Канады, США и других федеративных государств, предметы ведения в Федеративном договоре, а затем и в Конституции РФ 1993 г. (куда они были фактически в неизменном виде инкорпорированы) не были разграничены по характеру оказываемого воздействия на а) сферы правового регулирования и б) сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия государственных органов власти. В результате «всё смешалось в этом доме»: в каждом титуле содержались и сферы законодательного регулирования, и сферы государственного управления.
Если для предметов ведения федеральных органов власти это «переплетение» было терпимо (ибо федеральные органы сами издавали законы и сами их выполняли), то для совместных предметов ведения такое «правовое своеволие» вносило полный диссонанс. Федеральные законы ставились на одну доску с внутрифедеральными договорами и соглашениями. Не нравится кому-то федеральный закон – заключай двусторонний договор с федеральным центром и живи по договорному праву.
Б. Многие предметы ведения сформулированы крайне неконкретно, что позволяет их толковать расширительно, например п. б) ст. 71: «федеративное устройство и территория Российской Федерации» или п. е) ст. 71: «установление основ федеральной политики и федеральные программы в различных областях» и т.д. Некоторые пункты являются излишними. Так, к ведению Российской Федерации отнесено полномочие: «принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов...», что само собой разумеется.
Сегодня практика разграничения предметов ведения и полномочий показывает, что значительную часть совместных предметов ведения можно «раскассировать», передав либо федерации, либо субъектам. Так, по моему мнению, можно рассмотреть вопрос о передаче законодательных полномочий федеральному центру: установление общих принципов налогообложения и сборов; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды… (п. 3), и), к), л), о) ст. 72), сохранивших правоприменение за субъектами РФ. Органам власти субъектов РФ можно бы было передать следующие сферы государственного управления: природопользование, охрана окружающей среды, вопросы науки, образования, воспитания, культуры, спорта, здравоохранения и ряд других (п. д), е), ж), м) ст. 72).
При этом необходимо четко указать в Конституции, что разграничение предметов ведения и полномочий по вопросам совместного ведения в сфере законодательного регулирования осуществляется только федеральными законами. В сфере же иного нормативно-правового регулирования и в сфере государственного управления разграничение может проводиться как федеральными законами, так и договорами и соглашениями. Особо хочу обратить внимание на п. н) ст. 72 Конституции РФ. По нему в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится становление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Попытки Государственной Думы законодательно определить эти общие принципы встретили серьезное сопротивление в регионах, и прежде всего со стороны руководителей исполнительных органов власти субъектов Федерации.
С моей точки зрения рассматриваемые выше конституционные изменения назрели. Более того, без внесения этих изменений в Конституцию невозможно снятие ряда накопившихся противоречий, которые могут привести к разрушению Федерации.
В то же время необходимо комплексное осмысление всей проблемы развития федеративных отношений. И поэтому я не являюсь сторонником принятия отдельных поправок, а выступаю за тщательную подготовку всего пакета конституционных изменений, касающихся федеративного устройства нашего государства. Здесь нужно действовать по принципу: «Не навреди!».
Список использованной литературы
Нормативный материал:
Конституция Российской Федерации. М., 1993.
Сборник законодательства по конституционному праву Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1997.
Федеративный договор: документы, комментарии. М., 1992.
Специальная литература:
Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. «Федерализм в истории России», кн. 1 – 3. М., 1992 – 1993.
Кочетков А. П. «Россия на пороге XXI века», М., 1998.
Лысенко В. Н. «Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений». М., 1997.
Тадевосян Э. В. «О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций».// Государство и право. №8, 1997.
Тадевосян Э. В. «Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм».// Государство и право. №10, 1996.
Федерализм – глобальные и российские измерения. Казань, 1993.