--PAGE_BREAK--§ 2 Понятие признаки и структура административного процесса
Неоднозначность методологических подходов в теории права и в административном праве осложняют задачу определения понятия административного процесса. Представляется, что административный процесс есть процессуально оформленная урегулированная нормами административно-процессуального права деятельность субъектов публичной власти по разрешению правоприменительных и правотворческих юридических дел в сфере осуществления публичного управления и судебного контроля за ним.
Обладая всеми признаками юридических процессов (среди которых властный характер деятельности; ее регламентация процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформленная в документах), административные процессы в то же время имеют ряд особенностей.[12]
1. Административный процесс представляет собой часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации. Общность между управленческой деятельностью и административным процессом выражается в единой сущности, которая реализуется одними и теми же государственными органами системы исполнительной власти. В силу того что административный процесс – нормативно урегулированное звено управленческой деятельности, не может быть включена в это понятие организационно-техническая часть деятельности исполнительных органов. По нашему мнению, более правильно выделять три вида процесса, включающих в себя три правовых вида деятельности – административно-правотворческий (издание нормативных актов исполнительной власти), административно-правонаделительный (принятие и исполнение оперативно-распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов), административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов).
2. Административный процесс – это также нормативно установленная форма упорядочения правовых документов (актов органов исполнительной власти), где раскрываются все особенности органов исполнительной власти: их многообразие и многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов Федерации, актов исполнительной власти.
3. Административный процесс теснейшим образом связан с материальным административным правом и является порядком реализации этих норм. Административный процесс – такая нормативно урегулированная деятельность (или порядок деятельности), в ходе осуществления которой рождаются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права и получающие характер административно-процессуальных правоотношений. Но соотношение материальных и процессуальных правоотношений не следует рассматривать как воздействие формы и содержания. Право и процессы имеют свою форму. Административный процесс без административного права беспредметен. Административное право без административного процесса бессильно.
4. Безусловно, административный процесс отличается от процесса административного права, т.к. первый подразумевает процесс рассмотрения индивидуальных дел не только административно-правового характера, но и других отраслей права. Административный процесс обслуживает нормы финансового, земельного и других отраслей права.
5. В отличие от других видов процессов (уголовного, гражданского) административный процесс имеет сложную структуру производств, отличающихся друг от друга характером дел и расположенных параллельно, регламентируемых многочисленными административно-процессуальными нормами.
6. Административный процесс обслуживает нормы других отраслей права, за исключением конституционного и уголовного.
Под структурой административного процесса понимается совокупность составляющих его элементов. Это процессуальные действия и группы действий, объединённые по каким-либо общим основаниям и признакам. В административном праве нет единства мнений относительно структуры административного процесса. Критериев построения структуры несколько:
1. в зависимости от объема и степени реализации процессуальной формы, полноты законодательного регулирования процессуальных действий;
2. в зависимости от содержания процессуальных действий и юридических дел;
3. в зависимости от последовательности совершения действий, цельности и завершенности отдельных групп процессуальной деятельности.
В административном процессе нет единой процессуальной формы, в которой бы могли осуществляться все составляющие его виды деятельности. Существенные отличия правотворческой, правонаделительной и юридической деятельности находят выражение в различном порядке ведения юридических дел, особенностях процедур и совокупности требований, предъявляемых к действиям участников процесса. И это вполне обоснованно, поскольку речь идет о разных способах осуществления публичной власти. Поэтому, административные дела, разрешаемые в рамках единого административного процесса отличаются и по содержанию, целям, результатам, и по процессуальным правилам ведения дела. Сходные по своим характеристикам дела относятся к конкретному виду производства.
Административное производство – нормативно урегулированная система процессуальных действий, используемая уполномоченными субъектами разрешения административных дел, имеющих единый предмет и содержание.
В настоящее время в структуру административного процесса входят производства, имеющие определенное законодательное закрепление, а именно:
1) производство по принятию нормативных актов государственного управления;
2) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;
3) производство по административно-правовым жалобам и спорам;
4) производство по делам о поощрениях;
5) производство по делам об административных правонарушениях;
6) производство по дисциплинарным делам;
7) регистрационное производство;
8) лицензионное производство;
9) исполнительное производство.[13]
Критерием предлагаемого варианта классификации административных производств является характер индивидуально-конкретных дел, причем под характером понимаются свойства, типичные для соответствующей категории дел. Взять, к примеру, дела по рассмотрению жалоб граждан органами исполнительной власти. Для всех жалоб, независимо от их содержания, в каждом конкретном случае общим является информация о нарушении права гражданина, нарушении реальном или предполагаемом, порождающая в результате обращения гражданина определенные правовые последствия.
В приведенной конструкции ясно различаются три вида производств единого административного процесса:
а) правотворческое производство;
б) ряд правонаделительных производств;
в) несколько правоохранительных производств.
Административный процесс представляет собой определенную законодательством логическую последовательность действий участников процесса. Действия объединены очередностью совершения, ближайшей целью, общим промежуточным результатом, имеющим значение для разрешения административного дела. Поэтому в административных производствах и административном процессе различают стадии, а в отдельных производствах и этапы стадий. Таким образом, административный процесс состоит из административных производств, имеющих многоуровневую структуру: действия – этапы – стадии.
Стадия – относительно обособленная часть административного производства, состоящая из объединенных ближайшими целями и задачами производства действий участников процесса, результаты которой имеют значение для решения по административному делу в целом и оформлены соответствующим процессуальным документов.
Анализ административных производств позволяет сделать вывод, что в них имеется различное число стадий. В максимально развернутом виде производство включает стадии:
1) возбуждение производств по административному делу;
2) установление фактических обстоятельств дела;
3) рассмотрение дела;
4) принятие решения по делу;
5) пересмотр решения по делу;
6) исполнение решения по делу.
Три из названных являются обязательным стадиями производства по административному делу: возбуждение дела, принятие решения и исполнение решения по делу. Иные стадии в зависимости от сложности административного дела и волеизъявления участников могут либо совмещаться с основными стадиями, либо отсутствовать в производстве. Поэтому они называются факультативными стадиями.
продолжение
--PAGE_BREAK--