Вопрос 1. Практика регулирования земельных отношений за рубежом фактически ограничивается двумя формами землевладения — собственностью и арендой. При этом, институт собственности часто представлен такими формами, как абсолютная собственность, пожизненная собственность, собственность на срок; существует несколько десятков разновидностей земельной аренды, различающихся по срокам, формам и видам расчетов и т. д. Проанализируйте указанные формы землевладения, сравните формы землевладения за рубежом и в Российской Федерации, выделите общее и особенное. Аргументируйте свой ответ.
Ответ:
За рубежом две формы землевладения — собственность и аренда. При этом, институт собственности часто представлен такими формами, как абсолютная собственность, пожизненная собственность, собственность на срок; существует несколько десятков разновидностей земельной аренды, различающихся по срокам, формам и видам расчетов.
В соответствии с Конституцией РФ земля и другие природные ресурсы находятся в частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности. Абсолютной земельной собственности нет. Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Ст. 14 Гражданского Кодекса РФ закрепила возможность отнесения земли, других природных ресурсов, не находящихся в собственность граждан, юридических лиц, либо муниципальных образований, к федеральной собственности или к собственности субъектов РФ.
Аренда — как ограниченное вещное право по действующему законодательству предоставляется широкому кругу субъектов, включая иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранные юридические лица (ст. 22 ЗК РФ). Юридическим фактором, лежащим в основе возникновения арендных отношений, является договор аренды земельного участка. Необходимо учитывать, что аренда земельных участков регулируется общими положениями гражданского законодательства об аренде (ст. 34 ГК РФ), однако, особенности сдачи земельных участков в аренду могут быть установлены федеральным законом (п. 2 ст. 607 ГК).
Законодательству зарубежных стран известны отрицательные сервитуты. Для собственников сопредельных земельных участков весьма важное значение имеет также возможность определенным образом ограничивать друг друга в пользовании своими земельными участками. За рубежом частная собственность все больше рассматривается как институт, который должен служить интересам общества и быть подконтролен ему.
Вопрос 2. Изобразите наглядно ( в виде схемы, таблицы) исторические этапы развития права собственности на землю в дореволюционной России и после 1917 года по настоящее время. Выделите общее и особенное, положительные и отрицательные моменты. Какие тенденции существуют в настоящее время? Аргументируйте свой ответ, приведите примеры.
Ответ:
Исторические этапы развития права собственности на землю в дореволюционной России и после 1917 года по настоящее время
Даты
События
1.Времена становления Киевской Руси
Формирование крепостного права. Все частные землевладения подлежали усиленной охране. Древнерусское государство заботилось об обеспечении устойчивости земельного правопорядка.
2. 1565 г.
Иван Грозный разделил земли государства на земские (то есть обычные) и опричные (особые), включив в последние земли оппозиционной княжеско-боярской аристократии.
3. 1580 г.
Церковный Собор принял решение, запрещающее метрополитам, архиереям и монастырям покупать вотчины у служилых людей, принимать земли в заклад и на помин души, увеличивать каким-либо другим способом свои земельные владения. Во второй половине 16 века — проведена повсеместная опись вотчинных земель, информация о которых была занесена в писцовые книги, что способствовало упорядочению финансовой и налоговой систем.
4. 1649 г
Формирование Судебника 1497 г, указы о заповедных и урочных летах 1591г. Полное прикрепление крестьянина к земле и подчинение его административной и судебной власти феодала окончательно оформилось Соборным уложением 1649 г.
5. 1861 г.
Отмена крепостного права. Земельная реформа 1861 г.:
а) собственность на землю сохраняется за прежними владельцами — помещиками;
б) крестьяне получают усадебную оседлость и наделы на условиях до следующего выкупа или отработки;
в) крестьяне выступают как социальный субъект земельно-правовых отношений только в составе общины;
г) всемерно должен быть обеспечен фискальный и казенный интерес при реорганизации земельных отношений.
6. 1905-1917 г.
Столыпенская реформа не затрагивая существенно правового статуса помещичьих земель, имела своей целью внести коренные изменения в правовое положение личности и землевладения крестьянства. Так, Указом 8 ноября 1905 года были отменены выкупные платежи за надельные земли. В основе последующих указов от 4 марта и от 5 ноября 1906г. и закона от 14 июня 1910г. лежала концепция замены общинного крестьянского землевладения и землепользования частной (подворной). В период столыпинской реформы окончательно сложился земельный правопорядок Российской империи, который затем существовал до 1917 г. По правовому режиму земельный фонд России того периода включал: государственные земли,
монастырские земли, майоратские земли, частновладельческие земли, посессионные земли, общественные земли.
7. 26 октября 1917 г
Был издан первый законодательный акт советского государства — декрет Всероссийского съезда советов от 26 октября 1917 г «О земле».
8. 1922
С 1922 г. Началась кодификация земельного законодательства, преследовавшая цель: » создать стройный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле». Кодификация завершилась созданием Земельного Кодекса РСФСР 1922 г. В его основных положениях подтверждалось, что вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы ведении она ни состояла, составляет собственность рабоче-крестьянского государства и образует единый государственный земельный фонд.
9. 15 дек 1928 г.
Первым общесоюзным законом, определившим правовой режим всех категорий земель, стали Общие права землепользования и землеустройства, утвержденные ЦИК СССР 15 дек 1928 г.
10. 1953, 1965,1982 года
Реформы 1953 и 1965 гг., принятие Продовольственной программы 1982 г и внедрение методов внутрихозяйственного, арендного и семейного подрядов на селе не дало ожидаемого результата.
11. 23 ноября 1990 г.
11. Верховным советом РСФСР 23 ноября 1990 г был принят первый закон «О земельной реформе».
12. 30 октября 2001 г
Опубликован и вступил в юридическую силу Земельный кодекс РФ, действующий по сей день.
Выводы:
Земельное право России прошло сложный исторический путь, пережив только за прошедшие сто с небольшим лет три крупномасштабные реформы. Эволюцию земельного права определяли две основные тенденции — выделение земельного права в относительно самостоятельную отрасль и затем интеграция с другими природоресурсными отраслями и развитие в рамках экологического права.
1
В настоящее времяосновная задача земельного законодательства в российской правовой системе заключается в правовом обеспечении баланса частных и публичных интересов в использовании земли, который достигается закреплением совокупности взаимосвязанных правовых механизмов воздействия на различные виды общественных земельных отношений.
Вопрос 3. В настоящее время Россия имеет сухопутные границы с 14 странами мира, являясь единственной страной с таким количеством соседей на своих границах. При этом 36 субъектов Российской Федерации имеют общие сухопутные границы с государственной границей России. В чем состоят особенности использования земельных территорий, являющихся приграничными? Какое влияние при этом оказывают политические, экономические и социальные факторы? Аргументируйте свой ответ, приведите примеры.
Ответ:
Особенностью использования приграничных земельных территорий является то, иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами ( п. 3 ст. 15 Земельного Кодекса РФ).
9 января 2011 года Президент Российской Федерации подписал Указ № 26 «Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками». В перечне не даётся никаких пояснений, а только приводятся непосредственно приграничные территории.
С принятием данного Указа, многие проблемы, возникавшие ранее в судебной практике решены. Но случай, когда земельный участок, находящийся на приграничной территории перешёл в порядке наследования к иностранному гражданину остается проблематичным. В соответствии с частью 1 статьи 238 ГК РФ, если по основаниям, допускаемым законом, в собственности лица оказалось имущество, которое в силу закона не может ему принадлежать, это имущество должно быть отчуждено собственником в течение года с момента возникновения права собственности на имущество, если законом не установлен иной срок. Таким образом, в данном примере иностранец может являться собственником земельного участка, находящегося на приграничной территории в течении года, что прямо противоречит части 3 статьи 15 Земельного кодекса РФ. В частности, в судебной практике, решение суда первой инстанции, в котором не была учтена данная норма, был отменён судом второй инстанции.
Таким образом, проблемы остались и их нужно решать. Можно конечно сказать, что это частный случай, что нормативные акты не могут предусмотреть абсолютно все ситуации. Однако когда встаёт вопрос несоблюдения императивной нормы, когда в отсутствие чёткого механизма правового регулирования отсутствует даже общая норма, способная решить коллизию – эта проблема представляется достаточно существенной, чтобы на неё обратили внимание и она была решена.
Указанное правовое регулирование имеет целью обеспечить суверенные права Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом и тем самым реализацию ими конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
Вопрос 4. Выделите и проанализируйте правовые проблемы, связанные с переводом земель из одной категории в другую. Сформулируйте предложения по их решению. Аргументируйте свой ответ, приведите примеры.
Ответ:
Деление земель на категории — одна из важнейших функций управления. Порядок отнесения земель к категориям предусмотрен ст. 8 ЗК. Основанием для деления земель может служить изменение состава земель в связи с разделением на самостоятельные категории имеющихся категорий земель (земли специального назначения в перспективе).
Ст. 103 ЗК предусматривает, что использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию (основание — предоставление земель из земель запаса). Действующее законодательство содержит прямой запрет на изменение целевого назначения земель в ходе совершения сделок с землей. Договоры, предметом которых являются земельные участки относятся к документам, в которых указывается категория земель ( п. 2 и 3 ст. 8 ЗК). Нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую влечет признание актов о таком переводе недействительными.
Отношения, связанные с переводом земель из одной категории в другую регулируются помимо Земельного Кодекса РФ Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», который является одной из важнейших составляющих земельного законодательства. Он устанавливает четкие критерии перевода земель, а также порядка и сроков выполнения действий, связанных с переводом земель из одной категории в другую, но в то же время содержит много неясностей и неточностей, усложняющих его толкование и применение, которые приводят к проблемам на практике.
Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также — ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. В ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» указано, что к ходатайству о переводе земли из одной категории в другую требуется согласие правообладателя. Вместе с тем в числе оснований для отказа в переводе земли из одной категории в другую несогласие правообладателя не указано вообще. К тому же неясно, кто понимается под «правообладателем» — собственник или титульный владелец.
Также в законе установлено, что ходатайство о переводе земель подается заинтересованным лицом, однако не разъяснено, кто именно под таким лицом подразумевается.
В статье 7 ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установлен закрытый перечень из 7 оснований, по которым может быть осуществлен перевод сельскохозяйственных земель в другую категорию. Фактически перевести землю из состава сельскохозяйственных угодий можно только в исключительных случаях. На практике часто встречаются случаи перевода в связи с установлением или изменением черты поселений, созданием особо охраняемых природных территорий. Таким образом, суть основной проблемы перевода — это определение оснований для такого перевода. Здесь можно сказать о том, что исследование возможности такого перевода, как правило, ложится на плечи лица, заинтересованного в таком переводе. Предварительно вопрос прорабатывается в уполномоченных органах Министерства по природным ресурсам и т.п. Безусловно, это не предусмотрено законом, но без предварительной проработки этого вопроса вряд ли удастся добиться положительного результата. И только заручившись предварительным согласием всех заинтересованных органов, можно обратиться с ходатайством в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
Следует учитывать, что действующее законодательство не содержит определения непригодности земельного участка для осуществления сельскохозяйственного производства — оно содержится только в акте Минсельхоза СССР 1982 г., где под непригодными земельными участками понимаются «скалы, обнажения плотных пород, осыпи, ледники, вечные снега и земли под водой».
Федеральным законом от 21.07.2005 N 111-ФЗ внесены поправки, в соответствии с которыми перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в пункте 4 статьи 79 Земельного Кодекса РФ, в другую категорию вообще не допускается, за исключением случаев, установленных пунктами 3, 6, 7 и 8 части 1 статьи 7 ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
В пункте втором статьи второй закона указано, что содержание ходатайства о переводе земель и перечень прилагаемых к нему документов в отношении земель сельскохозяйственного назначения устанавливаются субъектом Федерации, а иных земель — Правительством РФ. Вместе с тем пункт третий этой же статьи содержит закрытый перечень документов, прилагаемых к ходатайству.
Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты поселений.
На практике существует ряд проблем, которые возникают уже на стадии подготовки ходатайства о переводе земель из одной категории в другую:
1. До подачи ходатайства земельный участок должен пройти процедуру кадастрового учета и быть зарегистрирован как объект права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
2. Основания проведения экологической экспертизы предусмотрены Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», в котором прямо предусмотрено проведение обязательной государственной экологической экспертизы при переводе лесных земель в нелесные и переводе любых категорий земель в особо охраняемые природные территории. Таким образом, при переводе земель сельскохозяйственного назначения, например в земли поселений, проведение экспертизы не требуется.
3. Расчет потерь сельскохозяйственного производства. На данный момент процедурой расчета потерь сельскохозяйственного производства занимается Федеральная служба земельного кадастра и ее территориальные отделения. Расчет производится по аналогии с расчетом потерь лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные, методика которого существует уже давно, так как раньше процедура перевода лесных земель применялась чаще, очевидно, из-за большей экономической привлекательности таких земель для строительства с точки зрения их рентабельности. Расчет потерь сельскохозяйственного производства осуществляется на основании акта натурного технического обследования земель. При расчете учитываются состояние земель, освоенность, состав почвенного слоя, экологическая составляющая, социально-экономические условия, населенность, временная возможность использования земель по назначению, размер базовой платы за перевод в другую категорию. Сумма потерь влияют не только на решение администрации, но и на решение самого заявителя по поводу перевода, т.к. эта сумма носит компенсационный характер и уплачивается заявителем в бюджет единовременно.
В переводе земель из одной категории в другую будет отказано, если есть ограничения перевода либо запрет на перевод, установленные федеральными законами, если установлены несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территорий, землеустроительной либо лесоустроительной документации.
Ходатайство рассматривается в течение двух месяцев со дня поступления исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.
По результатам рассмотрения ходатайства принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель либо акт об отказе в переводе. Важно, что акт о переводе земель не может быть принят на определенный срок. Перевод земель из одной категории в другую считается состоявшимся с момента внесения соответствующей записи в ЕГРП. Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков может быть обжалован в суд
Непонятным является, почему определение содержания ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения отнесено к компетенции субъектов Федерации, а иных земель — к компетенции федерации, так как в принципе земельное законодательство исходит из повышенной охраны земель именно сельскохозяйственного назначения, и установление требований для ходатайства о переводе таких земель было бы логичнее отнести к компетенции Правительства РФ.
Правовые проблемы, связанные с переводом земель из одной категории в другую, описанные выше должны решаться посредством внесения изменений и уточнений в ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
Вопрос 5. Выделите и проанализируйте правовые проблемы, связанные с государственным управлением земельным фондом Российской Федерации. Сформулируйте предложения по их решению. Аргументируйте свой ответ, приведите примеры.
Ответ:
Управление земельным фондом представляет собой распорядительную деятельность соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального использования и охраны единого земельного фонда страны. Практически управление земельным фондом проявляется в виде регулирования земельных отношений посредством правовых норм и обеспечения соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления систематического контроля за использованием и охраной земель и принятия, необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства. Таким образом, функции государственного управления земельным фондом в данном случае являются и функциями государственного регулирования земельных отношений, т.е. они совпадают.
Управление земельным фондом, как и вся правоприменительная деятельность государства, осуществляется как через систему государственных органов, так и посредством привлечения к этому процессу негосударственных структур (общественных, муниципальных и др.).
Органы, осуществляющие управление государственным земельным фондом. Общее государственное управление земельным фондом осуществляют представительные и исполнительные органы власти, наделенные соответствующими властными полномочиями по обеспечению рационального использования и охраны земель. По объему и пределам этой деятельности ведущее место принадлежит органам исполнительной власти, которые, участвуя в нормотворческой части этой работы, осуществляют всю правоприменительную деятельность.
Органы исполнительной власти как субъекты управления земельным фондом подразделяются на два вида: органы общей и органы специальной компетенции. К органам общей компетенции относятся: Правительство РФ и соответствующие органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления — городские, районные, поселковые и сельские — в той мере, в какой деятельность по управлению земельным фондом может быть делегирована им федеральным или региональным законодательством.
Органы специальной компетенции подотчетны исполнительно-распорядительным органам общей компетенции и в свою очередь подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные) органы. К функциональным органам специальной компетенции относятся Росземкадастр, Минимущество России, МПР России, Федеральная санитарно-эпидемиологическая служба и Федеральная архитектурно-градостроительная служба.
Указанные органы осуществляют деятельность по управлению землями на всей территории соответствующего административно -территориального образования независимо от того, в чьей собственности, пользовании или ведомственной принадлежности находятся земли.
Росземкадастр и его органы на местах являются главными органами специальной компетенции федеральной исполнительной власти, на которые возложено общее государственное управление земельным фондом страны. Отраслевыми (ведомственными) органами являются различные министерства и ведомства, в ведении которых находятся земли определенного целевого назначения (Минсельхоз России и др.).
Существуют некоторые проблемы в государственном управлении земельным фондом страны. Недостаточно хорошо укреплено государственное управление земельным фондом страны на основе земельного кадастра, государственного земельного контроля, землеустройства и мониторинга земель как системы взаимосвязанных между собой элементов для принятия управленческих решений. Серьезнейшими проблемами остаются гармоничное развитие многообразия форм собственности на землю; совершенствование земельных отношений через залоговые и арендные институты; реформирование системы налогообложения путем установления единого сельскохозяйственного (земельного) налога. Ставки земельных платежей должны быть экономически значимыми и строго соответствовать рентной доходности соответствующего земельного участка.2
Управлять землепользованием, плодородием земли невозможно без создания четко действующей системы планирования и землеустройства. Большое значение для России приобретает разработка и принятие долгосрочной программы развития земельных преобразований, охраны и эффективного использования земли.
Создание эффективной и динамичной системы управления земельными ресурсами сегодня – объективная необходимость. Судите сами, в стране миллионы хозяйствующих на земле субъектов самых различных ведомств и форм собственности, около 60 различных кадастров и реестров земельных участков и другой недвижимости. Только сбор информации для них ведут более 10 тыс. государственных, муниципальных и частных организаций. Деятельность по выработке и реализации государственной политики в сфере земли должна быть отделена от деятельности по управлению имуществом. Рассмотрение земли только как имущества, или только как средства получения налогов, или как средства производства, или как объекта градостроительной деятельности носит ведомственный характер и чревато серьезными потерями, как для экологии, так и для развития экономики страны, что мы и имеем сегодня.
Вопрос 6. Сделайте сравнительный анализ ответственности за нарушения земельного законодательства в России и за рубежом, выделите общее и особенное. Какой опыт зарубежных стран целесообразно, по вашему мнению, использовать в России? Аргументируйте свой ответ, приведите примеры.
Ответ:
В Российской Федерации юридическая ответственность за земельные правонарушения регулируется нормами земельного, уголовного, административного, трудового и гражданского права, а также нормами соответствующих процессуальных отраслей. При этом, в большинстве случаев положения земельного законодательства носят отсылочный характер, адресуя вопросы привлечения к юридической ответственности к специальному законодательству — Уголовному и Гражданскому кодексам, КоАП РФ.
Земельное правонарушение – есть нарушение земельного правопорядка, неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых требований, виновность в противоправных деяниях, которые подразделяются на две группы: земельно-правовые нарушения, лишенные экологической окраски; связанные с причинением вреда земле. Состав: объект – земельный правопорядок, права и законные интересы землепользователя; субъект – физические и юридические лица, независимо от формы собственности; объективная сторона – противоправность поведения землепользователя, нарушение требований земельного законодательства; субъективная сторона – обязательное наличие вины в форме прямого умысла, либо в форме небрежности.