--PAGE_BREAK--Порядок принятия и вступления в силу поправок к главам 3–8
Конституции Российской Федерации определяется статьями 108, 134, 136 Конституции Российской Федерации, Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Субъекты инициативы предложения о принятии поправки к Конституции РФ установлены статьей 134 Конституции РФ. Конституционные поправки принимаются Федеральным Собранием в том же порядке, который предусмотрен для принятия федеральных конституционных законов и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации[25].
Конституционные поправки принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Форма нормативного правового акта о поправке к Конституции Российской Федерации была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В итоге было установлено, что поправка к Конституции Российской Федерации по своей юридической природе отличается от федерального конституционного закона и должна приниматься в форме особого правового акта. Под поправкой к Конституции Российской Федерации понимается исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений глав 3 – 8 Конституции Российской Федерации. Одним законом о поправке охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста. Закон Российской Федерации о поправке получает наименование, отражающее суть данной поправки.
Предложения о поправках к Конституции РФ вносятся в Государственную Думу субъектами этого права в виде проекта закона. Поступившее предложение рассматривается соответствующим комитетом Государственной Думы. Проект закона рассматривается Государственной Думой в соответствии с Регламентом Государственной Думы в трёх чтениях. Проект закона считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов. Одобренный проект закона в течение пяти дней направляется в Совет Федерации.
Одобренный Государственной Думой проект закона в течение пяти дней направляется в Совет Федерации и подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии с Регламентом Совета Федерации. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трёх четвертей от общего числа членов Совета Федерации. Председатель Совета Федерации в течение пяти дней опубликовывает уведомление, включающее текст закона с указанием дат его одобрения палатами Федерального Собрания, и направляет закон в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для его рассмотрения.
Законодательные (представительные) органы субъектов РФ обязаны рассмотреть закон в течение года со дня его принятия. Соответствующие постановления направляются в течение четырнадцати дней в Совет Федерации. Предложение о поправке к Конституции РФ, не получившей одобрение двух третей законодательных (представительных) органов субъектов РФ, может быть повторно внесено не ранее, чем через год после установления результатов рассмотрения.
Совет Федерации ведёт учёт данных о рассмотрении закона и на очередном заседании после истечения срока рассмотрения устанавливает результаты этого рассмотрения. Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней вправе обжаловать постановление Совета Федерации в Верховный Суд РФ, немедленно известив Президента РФ и Совет Федерации. Верховный Суд рассматривает такие дела в порядке гражданского судопроизводства.
Одобренный законодательными (представительными) органами субъектов РФ закон в течение семи дней после установления итогов рассмотрения, а в случае подачи жалобы – после вступления в силу решения Верховного Суда РФ или после повторного рассмотрения направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и опубликования. Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает закон и осуществляет его официальное опубликование с указанием дат одобрения палатами Федерального Собрания, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, даты подписания и регистрационного номера. Закон вступает в силу со дня его официального опубликования, если иная дата не установлена самим законом. Президент РФ в течение месяца со дня вступления в силу закона вносит принятую поправку в текст Конституции РФ и осуществляет её официальное опубликования с внесёнными поправками и указанием даты их вступления в силу[26].
Итак, можно сделать вывод, что поправки к главам 3 – 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
2.4 Порядок внесения изменений в статью 65 Конституции Российской Федерации (ст. 137)
Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, отличаются по юридической природе от поправок к Конституции Российской Федерации. Такие изменения вносятся в упрощённом порядке. Порядок внесения изменений в статью 65 Конституции Российской Федерации устанавливается статьями 65, 66, 108, 137 Конституции Российской Федерации, Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[27]. При этом упрощённый порядок изменения распространяется только на часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, и только на изменения, следующие из изменения состава Российской Федерации или из переименования субъектов Российской Федерации, иные изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации могут быть внесены только путём принятия конституционных поправок. В случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта РФ подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации[28].
Часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации определяет состав Российской Федерации. В состав Российской Федерации в настоящее время входят 21 республика, 9 краёв, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа. Принятие в Российскую Федерацию и образование в её составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Статус субъекта Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией, уставом субъекта Российской Федерации, он может быть изменён по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. При этом статус субъекта Российской Федерации может быть изменён только в пределах перечня видов субъектов Российской Федерации, закреплённого статьей 5 Конституции Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа)[29], выход или исключение субъекта из состава Российской Федерации противоречил бы конституционному принципу целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Изменения в статью 65 Конституции РФ, определяющую состав РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в её составе нового субъекта, об изменении конституционно – правового статуса РФ. Такой федеральный конституционный закон должен содержать указание о включении соответствующих изменений и дополнений в статью 65 Конституции РФ. При этом часть 2 статьи 65[30], часть 5 статьи 66[31] и часть 1 статьи 137[32] во взаимосвязи содержат простор для толкования. Необходимо отметить, что часть 2 статьи 66 и часть 5 статьи 67 содержат упоминания о федеральном конституционном законе, определяющем (определяющих) общие принципы и общий порядок принятия в Российскую Федерацию, образования в её составе нового субъекта, изменения статуса субъекта Российской Федерации. В части 1 статьи 137 идёт речь о федеральных конституционных законах, которые должны быть приняты в каждом конкретном случае принятия в Российскую Федерацию, образования в её составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса Российской Федерации, эти федеральные конституционные законы выражают волю или согласие Российской Федерации на принятие в её состав и на образование в её составе нового субъекта, на изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации и являются основанием для внесения соответствующих изменений в статью 65 Конституции Российской Федерации. При этом часть 2 статьи 65 и часть 1 статьи 67 содержат небольшое противоречие: в статье 65 говорится о принятии в Российскую Федерацию и образование в её составе нового субъекта во множественном числе, как о двух различных юридических процедурах, в статье 137 принятие в Российскую Федерацию и образование в её составе нового субъекта отождествляются, что может толковаться как невозможность образования нового субъекта Российской Федерации в действующих границах Российской Федерации. В любом случае границы субъекта Российской Федерации не могут быть изменены без его согласия. Для выхода автономного округа из состава края, области изменения статьи 65 Конституции Российской Федерации не требуется.
Согласно части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта РФ подлежит включению в статью 65 Конституции РФ. Конституционный Суд, рассматривая дело о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, исходил из того, что изменение наименования субъектов Российской Федерации находится в ведении субъектов Российской Федерации, согласно Постановлению Конституционного Суда по данному делу включение нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации осуществляется указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном им порядке (при условии, что переименование субъекта Российской Федерации не затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы Российской Федерации, других её субъектов, других государств, и не предполагает изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта). Однако статьей 8 Федерального закона «О наименованиях географических объектов» установлено, что изменение наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа осуществляется федеральным законом по представлению самого субъекта РФ[33] (в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации наименования географических объектов относятся к ведению Российской Федерации[34]). При этом федеральный закон не предусматривает обязательности упоминания о включении нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд при рассмотрении дела не исходил из того, что наименования субъектов Российской Федерации являются наименованиями географических объектов и отнес их к ведению субъектов Российской Федерации. Федеральное Собрание, наоборот, исходя из того, что наименования субъектов Российской Федерации являются наименованиями географических объектов, отнесло их к ведению Российской Федерации.
Если предположить, что Конституционным Судом будет рассмотрено дело о конституционности Федерального закона «О наименованиях географических объектов», то он может либо сохраняя свою правовую позицию, признать статью 8 Федерального закона неконституционной, либо изменить свою правовую позицию, выраженную в Постановлении по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции, причём такое решение может быть принято только на пленарном заседании[35].
Таким образом, можно сделать вывод, что статья 137 Конституции Российской Федерации закрепляет, что изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно привести федеральный конституционный Закон №1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 25 марта 2004 года, в результате которого был образован Пермский край[36]. Это наименование, согласно пункту 2 статьи 137 было включено в статью 65 Конституции Российской Федерации.
3. Проблемы процесса конституционных поправок и пересмотра Конституции Российской Федерации и возможные пути их решения
Несмотря на единодушное мнение большинства ученых и политиков о необходимости реформирования Конституции Российской Федерации 1993 г., осуществить его на деле практически невозможно, поскольку Конституция Российской Федерации является одной из самых жестких в мире по процедуре внесения в нее изменений и дополнений. Что же касается принятия новой Конституции, то сделать это в условиях существующего правового регулирования вообще нельзя.
Усложненный порядок пересмотра Конституции считается залогом ее стабильности и одним из способов охраны, но все же не абсолютной нерушимости. Тем более нелогична абсолютная нерушимость правовых основ для государств, находящихся в процессе реформирования, в которых вновь складывающиеся общественные отношения нестабильны и чрезвычайно подвижны.
Поэтому применительно к Конституции Российской Федерации 1993 г. проблема ее абсолютной нерушимости выглядит весьма специфично. Складывается впечатление, что это вовсе не правовая проблема, а всего лишь политическая уловка в целях искусственного сохранения не свойственной для России государственности и максимально долгого удержания конституционного строя, который был насильственным образом навязан стране[37].
В этом плане следует согласиться с позицией А.А. Белкина, который считает, что «сверхужесточенная процедура пересмотра Конституции создает для ее консервации возможности не меньше, чем прямой запрет пересмотра, даже при выделении категорий «пересмотр» и «внесение поправок». Это ничего не имеет общего с принципом нерушимости Конституции».[38] Потому что нерушимость реальной Конституции и искусственное сохранение статуса Конституции фиктивной – совершенно разные задачи.
Одна из аксиом теории и практики конституционного права состоит в том, что в правовом государстве недопустим разрыв между конституцией и общественной практикой. Управлять государством и обществом можно только на основе конституции, в тех формах и теми методами, которые предусмотрены в ней. Однозначно, что обновление и соблюдение конституции (ее реализация в широком смысле) – это две стороны единого конституционного процесса. Но настаивая на первом, не надо забывать, что реконструкция Конституции РФ (частичная или полная) требует больших инвестиций, она сломает правовую систему, выстроенную достаточно последовательно на ее фундаменте. Может быть, никто даже не может представить, каких (даже сугубо материальных) затрат это потребует.
Можно пойти по пути Конституции РСФСР 1978 г., бесконечно внося поправки в Основной закон, но так рушится авторитет права. Авторитет Конституции 1993 г. иной, им уже нельзя пренебрегать и с точки зрения обыденного сознания, в свете возможностей защиты конституционных прав в суде. Отказ даже от некоторых конституционных положений может быть понят как отказ от тех конституционных ценностей, которые составляют основу демократических реформ в России. И это может нанести вред, дезориентируя субъектов права, в первую очередь граждан, разрушить тот тонкий пласт конституционного правосознания, который едва сформировался и еще много лет будет уступать идеям и взглядам, определявшим их поведение в советский период.
При этом речь не идет о превращении Конституции 1993 г. в некий юридический фетиш. Конечно, новые, сильные запросы развивающегося общества всегда преодолеют противящуюся им букву закона, и сложные, медленные формы изменения конституции в практическом результате только умножают случаи насильственных государственных переворотов. Но изменение Конституции не должно стать самоцелью. Она принимается для того, чтобы установить соответствующие социальные, экономические и политические реалии, чтобы воплотиться в нормальных государственно-правовых институтах. Об этом приходится писать, так как в развернувшейся предвыборной борьбе уже слышатся призывы к изменению Конституции Российской Федерации.
продолжение
--PAGE_BREAK--