Теоретические основы правотворческой деятельности

Тема 1. Теоретическиеосновы правотворческой деятельности
Вопросы темы:
1.1     Введение в курс«Правотворческий процесс»
1.2     Правотворчествокак форма государственной деятельности
1.3     Субъектыправотворчества
1.4     Формы и стадииправотворчества
1.5     Законодательнаятехника: понятие и содержание
1.1Введение в курс «Правотворческий процесс»
 
В современном государствеи обществе люди и различного рода их объединения постоянно вступают между собойв различные отношения. Эти отношения регулируются правом. Нормы правасодержатся в различных источниках – законах, указах, постановлениях и другихправовых актах. Все граждане и организации сталкиваются в обычной повседневнойжизни с тем обстоятельством, что для нормальной их жизнедеятельности необходимособлюдать нормы права. Все знают, что за нарушение норм права наступаетответственность. Каждое государство, принимая нормы, стремится поддержать вобществе определенную стабильность и порядок, обеспечить в рамках права свободуповедения и неприкосновенность прав и свобод человека и гражданина. По мере усложненияобщественных отношений право расширяет границы своего регулирования. Оновыступает в качества средства общения между людьми, организациями и между ними.
Данная роль права вжизнедеятельности общества и государства предполагает знание того, кто создаетнормы права, имеют ли возможность сами граждане участия в правотворчестве,какие факторы влияют на создание норм права, каков сам процесс правотворчества,в чем проявляется качество принимаемых правовых актов, как нормы права работаютв реальной жизни? Без знания самих правовых основ правотворчества невозможноактивное участие граждан в построении правового государства и гражданскогообщества. Без такого знания исключается успешная деятельность субъектов праванормотворческой инициативы по созданию норм права, направленных на обеспечениесвободы личности, законных интересов государства и общества.
В соответствии спрограммой учебной дисциплины «Правотворческий процесс» цель курса –«всесторонне и комплексно рассмотреть со студентами этот правовой институт, егоосновополагающие принципы, перечень субъектов, участвующих в правотворческомпроцессе, их компетенцию и механизм реализации полномочий, формы и методывзаимодействия друг с другом, особенности различных стадий правотворческогопроцесса;выявить пробелы и несоответствия в законодательстве, сложности его применения и пути ихпреодоления; изучить закономерности и проследить динамику правотворческогопроцесса на современном этапе становления Республики Беларусь как суверенного инезависимого государства. Конечная цель – сформировать у студентов знания иумения по курсу «Правотворческий процесс», необходимые им для практическойдеятельности».
Актуальностьправотворческого процесса для Республики Беларусь. Во все времена и эпохисуществования общества и государства требовалось правовое регулированиеобщественной и государственной деятельности. Истоки правотворческого процессанаходятся в обществе. Население в процессе своей деятельности вступает междусобой в различные отношения по поводу производства, обмена и распределенияматериальных и нематериальных благ. Этот процесс объективно нуждается врегулировании. Без права, без возведения его в ранг обязательного как дляграждан, так и для государства нас постигла бы анархия и произвол. Правовое регулирование общественныхпроцессов заключается в достижении основной цели — обеспечении порядка и законности,развитию различных процессов в обществе в рамках правовых норм. Эта цельявляется характерной для любого государства в любой исторический промежутоквремени.
Республика Беларусьвпервые в Конституции 1994 г. провозгласила себя правовым государством.Правовое государство – это государство, в котором существуют разделениевластей, верховенство права, государство ограничено правом, нормативные актыгосударственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения, гарантируютсяправа и свободы человека и гражданина, юридическая защищенность граждан отпроизвола государства, на практике реально действует принцип взаимнойответственности государства и граждан. Все эти положения закреплены вКонституции Беларуси, но многие из этих положений нам на практике еще предстоитреализовать.
Согласно части 1 ст. 2 Конституции«Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностьюи целью общества и государства». Конституция Беларуси возложила на государствовысшую цель – обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь (часть 1ст. 21 Конституции). Государственные органы, должностные и иные лица обязаны впределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления изащиты прав и свобод личности (часть 2 ст. 59). В Республике Беларусь напрактике начал впервые в истории ее государственности осуществляться принцип:«Не граждане для государства, а государство для граждан».
Немаловажное значение для РеспубликиБеларусь имеет норма, закрепленная в части 1 ст. 8 Конституции: «РеспубликаБеларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права иобеспечивает соответствие им законодательства». Это норма-цель, норма-принцип,которой должны руководствоваться все субъекты правотворческого процесса.
Осуществление и реализация прав исвобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции, невозможна безфункционирования механизмов, которые бы регламентировали порядок их реализации,устанавливали гарантии их защиты и ответственности за их нарушение. Этимосновным механизмом должны стать законы.
Все эти факты свидетельствуют о том,что правотворческий процесс для Республики Беларусь имеет актуальное значение.
Причины актуальности. Впервые в Республике Беларусь наоснове Конституции начали осуществляться политические и экономические реформы,которые требуют качественно нового правового регулирования. Старое советскоезаконодательство не в состоянии дать простор развитию новых общественныхотношений. Требуется новое законодательство, отражающее становление и развитиеновых политических, экономических, социальных, идеологических и духовныхценностей. Правотворчество в Беларуси делает только первые шаги в этомнаправлении. В связи с этим становится понятно, насколько важен сам процессразработки и принятия норм права субъектами правотворчества. Ведущая роль вэтом процессе по праву принадлежит Парламенту — Национальному собраниюРеспублики Беларусь. От того, насколько качественно будут приниматься законы,насколько они будут учитывать потребности общественного развития, во многомбудет зависеть их востребованности на практике.
Процесс создания новыхнорм права не может быть хаотическим, бессистемным. Он должен регулироватьсяправом, быть достаточным прозрачным для населения, учитывать мнение и интересыразличных социальных групп и приводить их к консенсусу. Начинатьсяправотворческий процесс должен с анализа общественных отношений, требующихобъективно правового регулирования, анализа недостатков существующегозаконодательства, учета существующей конституционной правовой базы, правил,которые государство обязано соблюдать. Однако жизнь намного богаче, чем онаможет быть урегулирована во всех отношениях правом. В любом правом акте нельзяпредусмотреть все жизненные ситуации, которые могут произойти. Поэтому весьмассив законодательства постоянно нуждается в обновлении и совершенствовании.На практике также могут возникать ситуации, которые до этого момента никак небыли урегулированы правом. Часть законодательства Республики Беларусь нуждаетсяв приведении его к новым экономическим реалиям, к критериям правовогогосударства, к общепризнанным принципам и нормам международного права.
Как и в любом новом деле в сувереннойБеларуси в правотворчестве существует ряд проблем и недостатков. Прежде всего,это связано с курсом Беларуси на ускоренную реализацию рядасоциально-экономических программ, на охвате правотворческими органами большихмассивов новых общественных отношений, на принятии новых норм, что сказываетсяна качестве правовых норм. Это ведет к нестабильности правовой системыгосударства, ее противоречивости, снижению уровня правовой защищенностиграждан. Несоблюдение научных основ правотворческой деятельности также можетнегативно сказаться на всей правовой системе Республики Беларусь. Поэтому всемсубъектам правотворчества необходимо овладеть системой определенных требований,предъявляемых к процессу создания норм права.
Правотворческий процесс – сложноеобщественное явление. Например, не каждый парламентарий может ответственно икомпетентно законодательствовать в Парламенте. Некомпетентность в этом делеможет привести на практике к непоправимым последствиям и трагедиям, как дляотдельной личности, так и для государства и общества в целом. Полагаем, чторазработкой законопроектов должны заниматься специалисты, а дело парламентариев– доводить их до совершенства.
Понятие «правотворческий процесс»можно рассматривать как юридическую науку и как учебный курс. В Республике Беларусь наука как делать право, каким требованиям оно должноотвечать, делает только первые шаги. В юридических вузах страны она началатолько что преподаваться.
Историческое развитиеинститута правотворчества в Республике Беларусь. Провозглашение Республики Беларусьсуверенным правовым государством Конституцией Беларуси 1994 года не означалоодномоментного ее превращения в такое государство. До начала 1994 года, да и после его, в Беларуси действовалозаконодательство бывшего СССР и БССР, которое не вполне соответствовало новымначалам суверенной белорусской государственности, основам конституционногостроя и не способствовало становлению и развитию гражданского общества.
Начало трансформациибелорусского государства в суверенное было положено принятием Верховным СоветомБССР 27 июля 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РеспубликиБеларусь. Статья 7 Декларации устанавливала на территории Республики Беларусьверховенство Конституции и законов РеспубликиБеларусь.
27 февраля 1991г.Верховным Советом Республики Беларусь был принят Закон «Об основных принципахнародовластия в Республике Беларусь». Согласно ст. 3 на территории Республики Беларусь устанавливалось верховенство Конституции РеспубликиБеларусь и законов Республики Беларусь. Всеграждане и лица без гражданства, государственные органы, предприятия,учреждения и организации, находящиеся и действующие на территории РеспубликиБеларусь, обязаны были исполнятьзаконодательство Республики Беларусь. Законодательство СССР действовало натерритории Республики Беларусь, если оно не противоречило законодательствуРеспублики Беларусь. В случае отсутствия соответствующих актов законодательстваРеспублики Беларусь в дальнейшем до их принятия либо иного решения высших органовгосударственной власти или управления Республики Беларусь в соответствии с ихкомпетенцией на территории Республики Беларусь действовало законодательствоСССР.
В это же время междусоюзными республиками и Союзом ССР шли переговоры о новом договоре между ними,расширяющими права союзных республик. Но время компромисса было безвозвратноупущено, получили силу центробежные явления. Во всех союзных республиках былиприняты декларации о независимости. Ни одна из них не стремилась по настоящему войти в обновленный СССР. Поэтому статья 4 Закона «Обосновных принципах народовластия в Республике Беларусь» предусматриваласледующее положение: «Если актами Съезда народных депутатов СССР, ВерховногоСовета СССР ограничиваются суверенные права Республики Беларусь, права изаконные интересы ее граждан, Верховный Совет Республики Беларусь вправеобратиться к Съезду народных депутатов СССР, Верховному Совету СССР опересмотре этих актов, приостановив их действие.
При оставлении обращения ВерховногоСовета Республики Беларусь без удовлетворения он вправе принять постановление ополном или частичном нераспространении действия актов СССР на территориюРеспублики Беларусь либо отменить свое решение о приостановлении действияуказанных актов».
В соответствии со ст. 5 и 6 вышеуказанногоЗакона аналогичные действия предусматривались со стороны соответствующихгосударственных органов Республики Беларусь и к актам Президента СССР, КабинетаМинистров СССР, союзных и союзно-республиканских министерств и ведомств.
Решением Конституционного СудаРеспублики Беларусь от 08.10.1998 N З-72/98 статья 6 признана несоответствующей Конституции и не имеющей юридической силы с 10 декабря 1991года.
Постановлением ВерховногоСовета Республики Беларусь от 10 декабря 1991г. № 1296 — XII было ратифицировано Соглашение обобразовании Содружества Независимых Государств, статья 11 которогопредусматривала, что с момента подписания Соглашения на территориях подписавшихего государств не допускается применение норм третьих государств, в том числе бывшегоСоюза ССР.
Однако длярегулирования общественных отношений собственной правовой основы для молодойсуверенной Республики Беларусь не было и не могло быть в столь короткийисторический период. Этобыло поспешное, не вполне продуманное решение Верховного Совета Беларуси. Уже16 января 1992г. принимается новое постановление за № 1430 – XII «Об оговорке к Соглашению о созданииСодружества Независимых Государств», пунктом 1 которого было предусмотрено, чтона территории Республики Беларусь действуют правила о применениизаконодательства Республики Беларусь и бывшего Союза ССР, закрепленные в ст. 72Конституции (Основного Закона) Республики Беларусь и ст. 3 Закона «Об основныхпринципах народовластия в Республике Беларусь».
15 марта 1994 г. Верховным Советом Республики Беларусь была принята новая Конституция суверенной Беларуси.Согласно ст. 7 Конституции государство, всего его органы и должностные лицаобязаны были действовать в соответствии с Конституцией и принятыми в соответствиис ней законами. В соответствии с демократическими традициями парламентаризмаВерховный Совет Республики Беларусь объявлялся наивысшим представительнымпостоянно действующим и единственным законодательным органом государственнойвласти Республики Беларусь (cт.79). Таким образом, в любое время и по любому поводу Верховный Совет могпринять решение. Никакой другой акт, принимаемый в республике, не мог обладатьбольшей юридической силой, чем Конституция или закон (часть 2 ст. 146Конституции).
Правом законодательной инициативы вВерховном Совете обладали депутаты Верховного Совета, постоянные комиссииВерховного Совета, Президент, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд,Генеральный прокурор, Контрольная палата, Национальный банк, а также граждане,которые владели избирательным правом, в количестве не менее как 50 тысяччеловек.
Законом «О Верховном СоветеРеспублики Беларусь» было установлено, что принятые законы имеют обязательнуюсилу с момента их опубликования либо доведения до всеобщего сведения иным предусмотреннымзаконом способом, если иной порядок не определялся Верховным Советом (ст. 54).Принятые Верховным Советом постановления имели обязательную силу с момента,который определялся Верховным Советом, опубликования либо доведения до сведениязаинтересованных лиц иным предусмотренным способом.
Законы и другие акты ВерховногоСовета в соответствии с Законом Республики Беларусь от 3 июля 1990г. 1990г. №88 – XII «О порядке опубликования ивступления в силу Законов Республики Беларусь и других актов, принятыхВерховным Советом Республики Беларусь и его органами» подлежали опубликованию вследующих официальных источниках: «Ведомостях Верховного Совета БелорусскойССР», газетах «Звязда» и «Народная газета».
Конституцией Беларуси от 15 марта 1994 г. впервые была введена должность Президента Республики Беларусь как главы государства иисполнительной власти. В соответствии со ст. 101 Конституции Президент вправебыл издавать правовые акты в форме указов и распоряжений.
Указом Президента Республики Беларусьот 3 декабря 1994г. № 252 было установлено, что указы Президента подлежатобязательному официальному опубликованию в Собрании указов Президента ипостановлений Кабинета Министров Республики Беларусь, газетах «Белорусскаянива», «Звязда», «Рэспублiка» и«Советская Белоруссия». Указы нормативного характера вступали в силу с моментаопубликования, если в них не был указан иной срок введения в действие. Указы,не имеющие нормативного характера, вступали в силу со дня их подписания. РаспоряженияПрезидента Республики Беларусь вступали в силу с момента подписания, если в нихне был указан иной срок введения в действие.
При Президенте функционировал КабинетМинистров Республики Беларусь. Одним из направлений его деятельности былаорганизация исполнения законодательных актов Республики Беларусь, указов ираспоряжений Президента Республики Беларусь, обеспечение систематическогоконтроля за их исполнением министерствами и другими центральными органамиуправления Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительнымиорганами, предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами.
Указом ПрезидентаРеспублики Беларусь от 15 августа 1994 г. № 49 было предусмотрено, что до принятия Закона о Кабинете Министров Республики Беларусь Кабинет Министровпринимает решения в форме постановлений и распоряжений. Эти же указомустанавливалось, что опубликование постановлений в Собрании указов Президента ипостановлений Кабинета Министров Республики Беларусь и газетах «Белорусскаянива», «Советская Белоруссия», «Рэспублiка» является официальным опубликованием.
Закон «О КабинетеМинистров Республики Беларусь» от 30 января 1995г. № 3557- XII установил, что Кабинет Министроввправе издавать постановления, в том числе и совместно с другимигосударственными органами, а также распоряжения, контролировать их исполнение. Решения, носящие нормативныйхарактер или имеющие наиболее важное значение, издавались в формепостановлений, а решения по оперативным и другимтекущим вопросам –в форме распоряженийКабинета Министров Республики Беларусь.
Постановления,распоряжения Кабинета Министров Республики Беларусь вступали в силу с момента их подписания, еслив них не был указан другой срок введения в действие. При этом постановления, касающиесяправ, свобод и обязанностей граждан, вступали в силу только после ихофициального опубликования.
Постановления ираспоряжения Кабинета Министров Республики Беларусь могли быть отмененыПрезидентом Республики Беларусь.
Решение отдельных вопросов моглооформляться в виде протоколов заседаний и совещаний у Премьер-министра и егозаместителей, а также их указаний и поручений, являющихся обязательными дляисполнения должностными лицами Аппарата Кабинета Министров, соответствующимиминистерствами и другими центральными органами управления Республики Беларусь.При этом указанные документы не могли носить нормативный характер.
Министерства и другие центральныеорганы управления Республики Беларусь в пределах своей компетенции издавалиакты на основе и с целью исполнения законодательных актов Республики Беларусь,указов и распоряжений Президента Республики Беларусь, постановлений ираспоряжений Кабинета Министров Республики Беларусь, обязательные дляисполнения государственными предприятиями, организациями и учреждениями.
Нормативные акты министерств и другихцентральных органов управления Республики Беларусь, принятые в пределах ихкомпетенции, касающиеся предприятий, организаций и учреждений другой формысобственности либо иного подчинения или граждан, являлись обязательными дляисполнения при условии, если эти акты зарегистрированы Министерством юстицииРеспублики Беларусь. Акты министерств, других центральных органов управленияРеспублики Беларусь и их территориальных органов в случае несоответствия их законодательствумогли быть опротестованы Генеральным прокурором Республики Беларусь исоответствующими подчиненными ему нижестоящими прокурорами.

1.2Правотворчество как форма государственной деятельности
Понятиеправотворчества. Система права Беларуси относится к романо-германской правовойсемье. Это означает, чтоосновным источником норм права является правовой акт, принятый компетентнымгосударственным органом. Но правотворчеством, то есть созданием норм права,занимаются не только государственные органы, но и общественные объединения,предприятия, международные организации, трудовые коллективы, да и народ в целомпосредством участия в референдуме.
Обычно под правотворчеством понимаютсам процесс создания правовых норм. Правовые нормы создаются для того, чтобыурегулировать, упорядочить общественные отношения, придать им стабильность,защищенность. В тоже время право выступает не только в качества регулятораобщественных отношений, но и в качестве средства взаимодействия и общения междугражданином, обществом и государством.
Правотворчество — сложное социальноеявление, имеющее в своей основе деятельность людей, созданных ими органов поизданию норм права, сущность которых заключается в общеобязательных велениях.Таким образом, правотворчество имеет управленческую природу. Это одна из формобщественного и государственного руководства делами общества и государства.
Для правотворчестваявляется характерным не только создание новых норм права, но и корректировкауже существующих, приведение их в соответствие с потребностями изакономерностями общественного развития. Собственно правотворчество – этодеятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию нормативныхактов, совершаемая компетентными органами (должностными лицами). Таким образом,в узком смысле правотворчество – этоправотворческая деятельностьуполномоченных органов (должностныхлиц) по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие.
Правотворчество ипроцесс формирования права(правообразование).Правотворчествоявляется составной частью более широкого понятия – правообразования. Правообразование- длительный по времени процесс формирования юридической нормы. Он начинается санализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования,и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этапправообразования и есть правотворчество. Оно охватывает собой болееширокий круг процессов: выявление закономерностей общественного развития,подлежащих правовому регулированию, определение формы нормативного акта,определение пределов и характера правового регулирования общественныхотношений, подготовка нормативного акта, его обсуждение, экспертиза и т.д. Правотворческий же процессначинается с момента принятия компетентным органом (должностным лицом) решенияо принятии (издании) нормативной нормы.
Правотворчество какформа государственной деятельности. Полномочными представителями общественных интересов ипотребностей являются государственные органы. Именно органы государственнойвласти и существуют для того, чтобы организовывать общественную жизнь,упорядочивать общественные отношения, поддерживать порядок и стабильность вобществе, своевременно реагировать на факторы, тормозящие развитиепроизводительных сил. Вся экономическая, политическая, социальная иидеологическая деятельность в государстве организуется и осуществляется черезнормы права. С этой целью государственные органы принимают правовые документы.Государство, его органы и должностные лица являются основными субъектамиправотворчества. Такая их роль предопределена их местом в политической системегосударства. Государство постепенно расширяет свое влияние на все сферыобщественной жизни, оказывая на их влияние посредством принятия нормативныхдокументов. Но государство в своем правотворчестве не всесильно, частьобщественных отношений вообще не регулируется правом, например, дружеские,нравственные, а часть – частично, например, семейные. Эти и ряд другихобщественных отношений, поддерживается путем передачи из поколения в поколениеобычаев, моральных норм. Нарушениегосударством границ, пределов правового регулирования может привести к вмешательству вдеятельность гражданского общества, его огосударствлению.
В соответствии с КонституциейБеларуси в ней устанавливается принцип верховенства права. Государство, все егоорганы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых всоответствии с ней актов законодательства (части 1 и 2 ст. 7). Таким образом, исамо государство в Беларуси должно подчиняться праву.
Факторы,обусловливающие правотворческий процесс. Нормы права не создаются только лишь по желанию или хотениюправотворческого органа. На принятие (изменение, дополнение, отмена) норм права влияет ряд факторов. Этифакторы могут быть как объективными, так и субъективными. Право в целом должнозакреплять в своих нормах объективные закономерности общественного развития.Экономические, политические и другие общественные отношения государствопреобразует в правовые, закрепляя их нормами права. Таким образом, правовыенормы являются вторичными, производными от других общественных отношений –экономических и иных. Факторы, которые оказывают влияние на процесс созданиянорм права, находятся вне них и предшествуют им. Учет этих факторов придаетправотворческому процессу научный характер. А.Ф. Вишневский, Н.А. Горбаток,В.А. Кучинский относят к факторам, оказывающим влияние на процесс формированияправа, следующие условия и обстоятельства: потребность в правотворчествевызывается социально-экономическими потребностями общества, характеросуществляемой в стране власти, степень учета интересов личности, стремление кобеспечению баланса интересов всех социальных слоев, уровень правосознания иправовой культуры общества, политическая активность населения, национальный фактор,международное положение страны, уровень компетентности разработчиковзаконопроектов и др.
Многоаспектностьпонимания правотворческой деятельности. Правотворческая деятельность может трактоваться в широком иузком аспекте. В узком аспекте под правотворческой деятельностью понимается сампроцесс создания правовых норм. Как любая процессуальная деятельностьправотворчество представляет собой официальный порядок осуществления юридическизначимых действий. Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных прав иобязанностей, например, по поводу подготовки и принятия нормативного акта.Основанием возникновения правотворческого процесса является юридический факт,т.е. решение соответствующего правотворческого органа о подготовке проектаправового акта. Высказывания в печати депутатов и научных работников,предложения государственных и общественных организаций о совершенствованиизаконодательства еще не свидетельствуют о начале правотворческого процесса. Ониявляются лишь условиями и предпосылками для его начала.
Согласно традиционнойточке зрения – правотворчество – это деятельность государства, направленная насоздание правовых норм. Часть ученых трактует правотворчество как умственнуюдеятельность, направленную на создание законов (Р.Лукич). По определению А.С. Пиголкинаправотворческий процесс представляет собой «порядок осуществленияюридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованиюнормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы,носят официальный характер».
В широком смысле вправотворческую деятельность включают все действия, направленные на созданиеправовой нормы, начиная от замысла ее создания, подготовки, принятия,опубликования, внесения изменений и дополнений, отмены.
Следует отметить, что внормативных правовых актах термин «правотворческая деятельность» неиспользуется. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10января 2000г. № 361 – З дано разъяснение термина «нормотворческаядеятельность», под которой понимается научная и организационная деятельность поподготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию (изданию), толкованию,приостановлению действия, признанию утратившими силу либо отмене нормативныхправовых актов.
Научно-практическоезначение понятий «нормотворчество» и «правотворчество». В настоящее время в учебной,научной литературе не выработано единых подходов к раскрытию содержания этихпонятий. Для того, чтобы дать определение данным понятиям, следует обратиться кнормативным источникам. В Законе «О нормативных правовых актах РеспубликиБеларусь» от 10 января 2000г. № 361 – З под нормативным правовым актомпонимается документ, принятый (изданный) государственным органом (должностнымлицом) или путем референдума (абзац 13 ст. 1), а под нормотворческим органом(должностным лицом) – государственный орган (должностное лицо), уполномоченный(уполномоченное) принимать (издавать) нормативные правовые акты (часть 16 ст.1). Абзац 14 ст. 1 данного закона определяет нормотворческую деятельность какнаучную и организационную деятельность по подготовке, экспертизе, изменению,дополнению, принятию (изданию), толкованию, приостановлению действия, признаниюутратившими силу либо отмене нормативных правовых актов, а абзац 17 ст. 1закона толкует термин «нормотворческий процесс» как нормотворческуюдеятельность нормотворческих органов (должностных лиц) по разработке и принятию(изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие.
Определение понятия взаконе «нормотворчество» отсутствует, но исходя из положений закона следует,что понятие «нормотворчество» является более узким понятием, чем«правотворчество». Нормотворчеством занимаются только государственные органы(должностные лица). Нормотворчество включает в себя следующие действия иотношения: выявление потребности в принятии нормативного правового акта,научная, экспертная и организационная подготовка нормотворческой инициативы попринятию (изданию), изменению, дополнению, толкованию, приостановлениюдействия, признанию утративших силу либо отмене нормативных правовых актов.
Определение понятия«правотворчество» в законе также отсутствует. Понятие «правотворчество»является более широким понятием, чем «нормотворчество», так как оно охватываетпроцесс создания всех видов источников права, не только нормативных правовыхактов, издаваемых государственными органами (должностными лицами), но инепосредственное правотворчество народа путем всенародного волеизъявления нареферендуме, правотворчество международных организаций, правотворчествонегосударственных организаций, санкционирование государством норм и обычаевнаселения. Понятия «правотворчество» и «нормотворчество» соотносятся как общееи особенное.
Научно-практическоезначение этих понятий имеет целью их разграничение, четкое понимание ииспользование их в учебной, научной и другой литературе. Эти понятия призваныдать единственно правильные ответы при их толковании, использовании на практикев нормотворческой и правотворческой деятельности уполномоченных государственныхорганов и других субъектов.
Общие принципыправотворчества: Правотворческийпроцесс осуществляется на определенных принципах, к числу которых можно отнестиследующие положения: научность, демократизм, законность и конституционность,гуманизм, профессионализм, суверенное равенство государств, всеобщее уважениеправ человека, добросовестное выполнение международных обязательств и т.д.
Принцип научности в правотворчестве предполагаеторганизацию и построение правотворческого процесса на основе научности. Проектлюбого правового акта должен быть основан на закономерностях общественногоразвития, его нормы должны им соответствовать. Порядок разработки самогопроекта должен происходить в рамках строгой формализованной процедуры. Кпроектам нормативных актов также предъявляются особые технико-юридическиетребованию по их оформлению. Для того, чтобы поставить подготовку проектовнормативных правовых актов на научную основу, Президентом Республики Беларусьиздан Указ «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» от 11августа 2003г. № 359, которым утверждены Правила подготовки проектовнормативных правовых актов. Правилами предусмотрено выполнение ряда процедур,направленных на качественную разработку нормативных правовых актов. Так,подготовка законопроектов осуществляется на основе их включения в ежегодный планподготовки законопроектов, утверждаемый Президентом Республики Беларусь. Передначалом работы над проектом акта, как правило, составляется план работы по егоподготовке, который предусматривает выполнение ряда мероприятий, в числекоторых — определение лиц, ответственных за его подготовку, а при необходимости– образование временной комиссии (рабочей группы) по его подготовке, сбор иизучение материалов, необходимых для подготовки проекта акта, определениеконцепции, вида и структуры проекта акта, разработка предложений по существувопросов, относящихся к предмету правового регулирования проекта акта,составление текста проекта акта, направление проекта акта заинтересованнымгосударственным органом для учета замечаний и предложений, проведение егоэкспертизы в научных учреждениях и т.п.
Кроме того, нормативныеакты многих государственных органов проходят юридическую экспертизу и регистрацию вМинистерстве юстиции и публикуются в обязательном порядке для сведения граждан.Так, Положением об официальном опубликованиии вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденным Декретом ПрезидентаРеспублики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22 и Указом от 20 июля 1998 г. № 369 «О Национальном реестре правовыхактов Республики Беларусь» с последующими их изменениями и дополнениямиустановлено, чтопроводится обязательная юридическая экспертиза нормативныхправовых актов Национального банка, Национальной академии наук Беларуси,министерств, иных республиканских органов государственного управления,областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов, Минскогогорисполкома в Министерстве юстиции. Порядок проведения экспертизыустанавливается постановлением Совета Министров от 23 сентября 2006 г. № 1244 «Об обязательной юридической экспертизе нормативных правовых актов Национальногобанка, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканскихорганов государственного управления, областных, Минского городского Советовдепутатов, облисполкомов и Минского горисполкома, местных Советов депутатов,исполнительных и распорядительных органов базового уровня». Этими же актами Президента с 1 октября 2006г.введена обязательная юридическая экспертиза управлениями юстиции облисполкомовнормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных ираспорядительных органов базового уровня с последующей регистрацией указанныхактов в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь
Научные основынормотворчества закреплены также в Законе от 10 января 2000г. № 361 – З «Онормативных правовых актах Республики Беларусь» с последующими изменениями идополнениями. Закон определяет понятие и видынормативных правовых актов, устанавливает общий порядок их подготовки,оформления, принятия (издания), опубликования, действия, толкования исистематизации. Статья 49 данного Закона требует, чтобы проекты всехнормативных правовых актов проходили обязательную юридическую экспертизу, в томчисле и криминологическую.
В целях упорядоченияподготовки, рассмотрения законопроектов и принятия законов, повышения качественногоуровня законов,выработки единых подходов к законопроектной деятельности издан Указ ПрезидентаРеспублики Беларусь от 4 марта 1998г. № 99 “О некоторых вопросах законопроектнойдеятельности в Республике Беларусь”.
Законом от 26 ноября2003г. № 248 – З «О порядке реализации права законодательной инициативыгражданами Республики Беларусь» определены принципы, формы, гарантии, порядок иусловия реализации права законодательной инициативы гражданами РеспубликиБеларусь.
Подготовка и принятие ряда других правовыхнормативных актов предусматривается другим законодательством. Например, порядок реализацииправотворческой инициативы граждан на принятие решения посредством референдумарегулируется Избирательным кодексом Республики Беларусь от 11 февраля 2000 г. № 370 – З с последующими изменениями и дополнениями.
Принцип демократизма заключается в том, что вправотворческом процессе принимают участие не только авторы проектовнормативных правовых актов, но и другие субъекты. При этом большая рольотводится привлечению к правотворчеству самого народа, граждан, проживающих натерритории соответствующих административно-территориальных единиц, трудовыхколлективов. Широкое развитие получает практика всенародного обсужденияпроектов нормативных актов в средствах массовой информации: печати, радио,телевидения. Поступившие при этом предложения и замечания на проекты,обобщаются правотворческим органом и при необходимости вносятся изменения впроекты нормативных правовых актов. Этот принцип предполагает также наличиегласности. Высшим проявления принципа демократизма в правотворчестве являетсявозможность граждан Беларуси принимать решения на референдуме.
Принцип законности иконституционностиозначает, что все подготавливаемые проекты нормативных правовых должнысоответствовать актам, обладающим более высокой юридической силы. Всоответствии со ст. 137 Конституции Беларуси «Конституция обладает высшейюридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органовиздаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь. Вслучае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действуетКонституция. В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеетверховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа былипредоставлены законом».
Этот принцип требуеттакже четкого соблюдения процедуры разработки и принятия проектов актов.Правовой акт должен разрабатываться уполномоченным органом, он должен содержатьвсе требования, предъявляемые к нему с точки зрения юридической техники и бытьпринятым в порядке, предусмотренном для принятия (издания) соответствующего еговида.
Принцип гуманизма в правотворчестве ориентируетразработчиков проектов нормативных правовых актов на учет приоритета прав исвобод личности, закрепления в содержании правовых актов общепризнанных мировыхстандартов в области прав и свобод человека и гражданина. Цель правотворчества– закрепить в праве права и свободы человека и гражданина, установить механизмыих реализации и защиты.
Принциппрофессионализматребует от субъектов правотворческого процесса умения анализироватьзакономерности общественного развития, обобщать практику применения правовыхнорм, находить недостатки и пробелы в законодательстве, выявлять потребности ихправового регулирования, знания ими правил юридической техники по составлениюнормативных правовых актов, действующего законодательства. Субъекты правотворчествадолжны обладать умением тщательного анализа и учета многообразных социальныхотношений, интересов общественных групп, их особенностей и приведения их квсеобщему согласию посредством принятия (издания) нормативного правового акта.Необходимо знание всей правовой системы Республики Беларусь, что позволяетточно избрать форму нормативного правового акта, определить его место в системезаконодательства Беларуси, исключить несогласованность и коллизии с другимиправовыми актами, обладающими большей юридической силой. Субъектыправотворчества не должны ограничиваться только принятием нормативногоправового акта. За этой стадией наступает период изучения действия нормативногоправового акта на практике, выявление недостатков и противоречий. Это позволяетвывить целесообразность и эффективность его действия, научную обоснованность,что, в свою очередь, оказывает обратное действие на качество правотворчества,позволяет откорректировать, дополнить действующее законодательство, повыситьего уровень, обогатить его практическим опытом.
Во многом отпрофессионализма субъектов правотворческого процесса зависит и качествопринимаемых нормативных правовых актов.
Принцип суверенногоравенства государствнаправлен на невмешательство других государств в суверенные дела другихгосударств, уважения традиций народов.
Принцип всеобщегоуважения прав человека означает, что нормативные правовые акты должны учитывать международныедокументы в области прав и свобод человека. Внутреннее законодательствоконкретного государства не должно противоречить общепризнанным принципам инормам международного права, ориентироваться на их соблюдение, охрану и защиту.
Принципдобросовестного выполнения международных обязательств требует, чтобы подписанныемеждународные договоры и иного рода международные правовые документы,подписанные и ратифицированные государствами, выполнялись на практике. Вмеждународном праве действует принцип «pacta sunt servanda». Только исключительныеобстоятельства могут привести государство к отказу от исполнения договора,например, противоречие договора нормам Конституции.

1.3Субъекты правотворчества
 
Субъектамиправотворчества выступают: государственные органы (должностные лица),негосударственные организации (например, профсоюзы), народ, международныеорганизации.
Правотворчествогосударственных организаций. Среди государственных органов, занимающихся правотворчеством, можноназвать: Президента Республики Беларусь, Палата Представителей и СоветРеспублики Национального собрания Республики Беларусь, Совет МинистровРеспублики Беларусь, министерства, государственные комитеты, иныереспубликанские органы государственного управления, Национальный банк,Национальная академия наук Беларуси, местные Советы депутатов, исполнительные ираспорядительные органы. Это основной вид правотворчества.
Что касается должностноголица, то в законодательстве Республики Беларусь его универсальное определениеотсутствует, но имеется развернутое его определение применительно куголовно-правовым отношениям в п. 4 ст. 4 УК Республики Беларусь. Под нимипонимаются:
1) представители власти,то есть депутаты Палаты представителей Национального собрания РеспубликиБеларусь, члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь,депутаты местных Советов депутатов, а равно государственные служащие, имеющиеправо в пределах своей компетенции отдавать распоряжения или приказы ипринимать решения относительно лиц, не подчиненных им по службе;
2) представителиобщественности, то есть лица, не находящиеся на государственной службе, но наделенныев установленном порядке полномочиями представителя власти при выполненииобязанностей по охране общественного порядка, борьбе с правонарушениями, поотправлению правосудия;
3) лица, постоянно иливременно либо по специальному полномочию занимающие в учреждениях, организацияхили на предприятиях (независимо от форм собственности), в Вооруженных СилахРеспублики Беларусь, других войсках и воинских формированиях РеспубликиБеларусь должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных илиадминистративно-хозяйственных обязанностей, либо лица, уполномоченные вустановленном порядке на совершение юридически значимых действий.
4) должностные лицаиностранных государств, члены иностранных публичных собраний, должностные лицамеждународных организаций, члены международных парламентских собраний, судьи идолжностные лица международных судов.
В более широком плане поддолжностными лицами понимаются граждане, занимающие определенные должности ворганах государственной власти и управления либо в иной государственной инегосударственной организации, наделенный правом принимать правовые акты иобеспечивать их реализацию на практике. Правотворчеством должностных лицявляется лишь деятельность по подготовке и принятию правовых актов. Ихправоприменительная деятельность к правотворчеству никакого отношения не имеет.
Кроме того, в ЗаконеРеспублики Беларусь от 20 июля 2006г. № 165 – З «О борьбе с коррупцией» даныопределения терминов «государственные должностные лица» и «лица, приравненные кгосударственным должностным лицам». Так, к государственным должностным лицамотносятся: Президент Республики Беларусь, депутаты Палаты представителей, членыСовета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутаты местныхСоветов депутатов, осуществляющие свои полномочия на профессиональной основе, атакже иные государственные служащие, лица, занимающие должности вгосударственных организациях, Вооруженных Силах Республики Беларусь, другихвойсках и воинских формированиях Республики Беларусь и относящиеся всоответствии с законодательством Республики Беларусь к должностным лицам.
К лицам, приравненным кгосударственным должностным лицам (приравненные к ним лица), относятся: членыСовета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутаты местныхСоветов депутатов, осуществляющие свои полномочия на непрофессиональной основе,граждане, зарегистрированные в установленном законом порядке кандидатами вПрезиденты Республики Беларусь, кандидатами в депутаты Палаты представителей,члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, местныхСоветов депутатов; лица, постоянно или временно либо по специальному полномочиюзанимающие в негосударственных организациях должности, связанные с выполнениеморганизационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций; лица,уполномоченные в установленном порядке на совершение юридически значимыхдействий; представители общественности при выполнении обязанностей по охранеобщественного порядка, борьбе с правонарушениями, отправлению правосудия;государственные служащие, не относящиеся в соответствии с законодательствомРеспублики Беларусь к должностным лицам, иные лица государственного органа либоиной государственной организации, не относящиеся в соответствии сзаконодательством Республики Беларусь к государственным служащим,осуществляющие деятельность, связанную с непосредственным удовлетворением нужд,запросов и потребностей населения.
Иностранные должностныелица — должностные лица иностранных государств, члены иностранных публичныхсобраний, должностные лица международных организаций, члены международныхпарламентских собраний, судьи и должностные лица международных судов.
Правотворчествонегосударственных образований. Правотворчеством занимаются также и негосударственныеорганизации. Так, например, в соответствии со ст. 9 Закона от 4 октября 1994г.№ 3254 — XII «Об общественных объединениях» уставобщественного объединения должен содержать не только обязательные положения,которые конкретизируются самим общественным объединением, но и может иметь ииные положения, касающиеся порядка их создания и деятельности и непротиворечащие законодательству. Законом от 9 ноября 1999г. № 305 — З «Огосударственной поддержке молодежных и детских общественных объединений вРеспублике Беларусь» представителям этих объединений предоставляется правовносить субъектам права законодательной инициативы предложения о внесенииизменений и дополнений в акты законодательства, затрагивающие интересы детей имолодежи (ст. 6).
Нормативные правовые актынегосударственных образований распространяют свое действие на общественныеотношения, возникшие в рамках конкретной организации, предприятия, учреждения,объединения. Эти акты именуются локальными нормативными правовыми актами.
Таким образом, принятыеобщественными объединениями решения имеют обязательную силу не только длячленов этих объединений, но также они должны учитываться другимигосударственными органами при рассмотрении вопросов, связанных с деятельностьюобъединения.
Другим способомправотворчества негосударственных организаций является санкционирование нормэтих организаций государством. В этом случае нормам, изданнымнегосударственными организациями, или обычаям государство придаетобщеобязательное значение, юридическую силу. Следует также иметь в виду, что компетентныеорганы государства в определенных случаях могут поручить негосударственныморганизациям принятие нормативно-правового акта. Принятым таким путем актампридается юридическое значение, и они не нуждаются в последующем утверждении.
Непосредственноеправотворчество населения. Субъектом правотворчества может быть и народ. Граждане РеспубликиБеларусь участвуют в правотворчестве посредством участия в референдуме.Референдум – это голосование граждан по наиболее важным вопросамгосударственной и общественной жизни Республики Беларусь. На референдуме можнопринять, изменить и дополнить не только Конституцию, но и любой закон, принятьиное решение. Субъектом права правотворческой инициативы на проведениереферендума также могут быть граждане. Порядок организации и проведенияреферендума регулируется Избирательным кодексом Республики Беларусь от 11февраля 2000г. № 370 – З с последующими изменениями и дополнениями. Референдумявляется одним из эффективных видов правотворчества, так как позволяет непосредственновыявить мнение граждан по тому или иному вопросу и принять окончательноерешение.
Правотворчествомеждународных организаций. В современном мире активное участие в правотворческом процессепринимают международные организации. По юридической процедуре созданиямеждународные организации классифицируются на межправительственные(межгосударственные) и неправительственные. К международным организациямотносятся: ООН, СНГ, Лига арабских государств (ЛАГ), Организация побезопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Европейский Союз (ЕС), СоветЕвропы, Организация Североатлантического договора (НАТО) и др. Компетенциямеждународных организаций в правотворчестве определяется учредительнымидокументами данных организаций, решениями их высших органов, Венской конвенциейо праве международных договоров 1969 г. В юридической литературе выделяют тривида правотворческой деятельности международных организаций: заключениемеждународными организациями международных соглашений с другими субъектамимеждународного права; принятие решений по основным вопросам, определяющимповедение стран-участниц по основным вопросам деятельности международнойорганизации; принятие решений по внутриорганизационным вопросам, или созданиевнутреннего права. Решения международных организаций – договора, конвенции,пакты, резолюции, рекомендации и т.п. – могут иметь как обязательный, так ирекомендательный характер. Так, например, некоторые акты международныхорганизаций системы ООН (решения Совета Безопасности, Международного Суда ООН идр.) имеют обязательный характер не только для их органов, но и длягосударств-членов. В странах Европейского Союза правовые акты в формерекомендаций и заключений не являются нормативными правовыми актами, т.е. онине имеют обязательной юридической силы. Таким образом, правотворчествомеждународных организаций содержит нормы морального, политического июридического характера, которые формируют поведение участников международныхотношений.
Правотворческаякомпетенция. В целяхповышения качества правотворчества и соблюдения законности, каждый субъектправотворческой деятельности обязан принимать (издавать) только такого виданормативные правовые акты, на которые он уполномочен законодательством.Правотворческая компетенция каждого субъекта определяется правом, т.е.Конституцией, законами, декретами, указами и другими нормативными правовымиактами. Каждый правотворческий орган может принимать (издавать) правовые актытолько в пределах своей компетенции. Выход за пределы собственной правотворческойкомпетенции не допускается.
Компетенция высшихорганов государственной власти Беларуси закреплена в Конституции. Так,например, компетенция Президента закреплена в основном в ст. 84 Конституции,Палаты представителей – в ст. 97, Совета Республики – в ст. 98, Правительства –в ст. 107, а также в некоторых других статьях Конституции Беларуси.Правотворческая компетенция этих и других субъектов правотворчества может бытьрасширена действующим законодательством. Так, например, Закон «О Президенте РеспубликиБеларусь» от 21 февраля 1995 г. № 3602 – XII расширяет полномочия Президента, а Закон «Обадминистративно-территориальном делении и порядке решения вопросовадминистративно-территориального устройства Республики Беларусь» предоставляетполномочия Президенту в области решения вопросовадминистративно-территориального устройства Республики Беларусь. Ряд другихзаконов также расширяет правотворческую компетенцию Президента.
Иногда субъектуправотворчества разрешается принимать несколько видов нормативных правовыхактов. Так, в соответствии с Конституцией (ст. 85) Президент издает декреты,указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Беларуси.Однако в законодательстве точно не определено, в каких случаях он издает тотили иной вид правового акта.
Делегирование. Правомочия на издание нормативныхправовых актов могут быть переданы одним правотворческим органом другому впорядке делегирования. Делегирование подразумевает, что, орган, которомупередаются правомочия, права на регулирование ряда общественных отношений неимеет. Мотивы передачи полномочий могут быть самыми разнообразными. Так, вусловиях экономического кризиса 90-х годов XX столетия Законом от 27 июня 1991 г. № 936 – XII «О предоставлении Совету МинистровРеспублики Беларусь дополнительных полномочий в 1991-1992 годах» было решенопредоставить право Совету Министров «устанавливать имущественнуюответственность предприятий, учреждений и организаций, а также материальнуюответственность их руководителей за необоснованный отказ или уклонение отзаключения хозяйственных договоров на поставку продукции, товаров, производстворабот в соответствии с государственным заказом для потребителей республики,обеспечиваемым централизованно распределяемыми материально-техническимиресурсами, а также за недопоставку (непоставку) продукции, товаров,недовыполнение (невыполнение) работ по договорам, основанным на государственномзаказе, с зачислением суммы штрафа в доход республиканского бюджета» ипринимать другие решения.
Необходмость впередаче таких полномочий не вызывает сомнений. Постоянно развивающиеся и быстро меняющиесяэкономические, политические, социальные и другие отношения требуют ихоперативного регулирования, вмешательства органов государственной власти,прежде всего исполнительной власти.
Такая практика передачиполномочий сохраняется и в действующем законодательстве Республики Беларусь.Так, в соответствии с частью 1 ст. 101 Конституции «Палата представителей иСовет Республики законом, принятым большинством голосов от полного составапалат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательныеполномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон долженопределять предмет регулирования и срок полномочий Президента на изданиедекретов». Другой пример, в соответствии со ст. 14 Закона Республики Беларусьот 7 июля 1998г. «О Cовете МинистровРеспублики Беларусь» Совет Министров при необходимости передает решениеотдельных входящих в его компетенцию вопросов государственного управленияреспубликанским органам государственного управления, за исключением вопросов,решение которых относится к исключительной компетенции Совета МинистровРеспублики Беларусь, либо принимает к решению вопросы, входящие в компетенциюреспубликанских органов государственного управления, за исключением случаев,когда компетенция указанных органов определена Президентом Республики Беларусь.Этим правом Совет Министров при необходимости пользуется. Так, например,постановлением Совета Министров от 29 января 2004г. № 91 «О делегированииМинистерству экономики полномочий на издание нормативных правовых актов» онобыло уполномочено на издание нормативных правовых актов, определяющих порядокоценки рыночной стоимости предприятий как имущественных комплексов.
В соответствии с пунктом2 части 6 ст. 14 Закона от 20 февраля 1991г. № 617 — З «О местном управлении исамоуправлении в Республике Беларусь» с последующими изменениями идополнениями, местные Советы депутатов вправе «передавать часть своихполномочий исполнительным и распорядительным органам, органам территориальногообщественного самоуправления по просьбе или с согласия этих органов, заисключением полномочий, предусмотренных ст. 121 Конституции РеспубликиБеларусь».
Порядок делегированияполномочий на принятие (издание) нормативного правового акта регулируется вобщем виде ст. 55 Закона от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовыхактах Республики Беларусь». Так, в нормативном правовом акте о делегированииполномочий указываются орган (должностное лицо) и срок, на который делегируетсяполномочие, а также иные условия делегирования. Государственный орган(должностное лицо) при принятии (издании) нормативного правового акта в порядкереализации делегированных полномочий, обязан ссылаться на нормативный правовойакт, которым ему делегированы соответствующие полномочия.
 
1.4 Формыи стадии правотворчества
Формы правотворчества. Субъектамиправотворчества выступают: народ, государственные органы (органы власти иуправления), должностные лица, негосударственные организации, международныеорганизации. В зависимости от субъектов правотворчества различают следующие способы(формы) деятельности по возведению воли общества и международных организаций вправовой нормативный акт: а) принятие решений непосредственно народом путемреферендума; б) принятие нормативных актов органами государства; в) принятиенормативных правовых актов должностными лицами; г) принятие правовых актовнегосударственными организациями; д) принятие правовых актов международнымиорганизациями. Наиболее распространенной является такая форма правотворчества,как принятие нормативно-правовых актов органами государства.
Непосредственнаяправоустановительная деятельность. В отличие от других субъектов правотворчества, непосредственноеправотворчество народа является одним из способов его привлечения к управлениюгосударственными и общественными делами. Наиболее ярким его проявлениемявляется референдум (голосование) граждан Республики Беларусь по наиболееважным вопросам государственной и общественной жизни. Согласно ст. 111Избирательного кодекса референдум является способом принятия гражданамиРеспублики Беларусь решений по важнейшим вопросам государственной иобщественной жизни. Референдумы могут проводиться как в масштабах всейреспублики, так и по административно-территориальным единицам. Как один извидов правотворчества референдум представляет собой непосредственноеволеизъявление граждан по установлению правовых норм. Именно поэтому решение,принятое на референдуме в Республике Беларусь, является общеобязательным и ненуждается в дополнительном утверждении. На республиканском референдуме можнопринять Конституцию, принять любой законопроект, внести поправки в законы ипринять решения по другим вопросам республиканского значения. На местныйреферендум могут выноситься вопросы, имеющие важнейшее значение для населениясоответствующих административно-территориальных единиц и отнесенные ккомпетенции соответствующих местных Советов депутатов, исполнительных ираспорядительных органов.
Санкционирование и егоформы.Санкционирование означает признание государством обычая, который сложилсяисторически, а также признание государством норм права, принимаемых(издаваемых) юридическими лицами в пределах предоставленной им правотворческойкомпетенции актами государственных органов (должностных лиц). Различаютследующие формы санкционирования: санкционирование обычаев; санкционированиекорпоративных норм.
Санкционированиеобычаев. Правовойобычай — это обычай, применение которого обеспечивается санкцией государства.Его следует отличать от обычая, представляющего собой моральную норму,религиозное правило, нравы. Санкционирование обычая может осуществляться путемвосприятия его судебной, арбитражной или административной практикой. Решение государственногооргана, в котором применен обычай, признается соответствующим государством и можетбыть принудительно исполнено. Развитие права в Беларуси в дальнейшем неисключит существования обычаев. Видимо, вскоре следует ожидать появления новых рыночныхобычаев, которые будут регулировать отношения вместе с юридическими нормами.
Санкционированиекорпоративных норм.Корпоративные акты следует рассматривать как самостоятельный вид правовыхактов. Их нельзя однозначно отнести к какому-либо виду правовых актов — с однойстороны, они основываются на правовых нормах и строго следуют им, а с другой –являются актами конкретизации права, а иногда выступают как акты неофициальноготолкования. Корпоративные акты обладают смешанной юридической природой, они содержатодновременно нормативные, индивидуальные, а иногда и ненормативные предписания.Такие акты имеют уникальную юридическую природу. Право корпоративногоправотворчества имеется не у всех образований и объединений, а только у тех,которые наделены государством особым статусом юридического лица и отвечаютспециальным признакам корпорации. Для общей теории права, для правотворческой иправоприменительной деятельности, представляется возможным под корпорациейпонимать хозяйственное общество, являющееся объединением лиц и капиталов дляпредпринимательских целей, участники которого организованы на принципахчленства и несут ограниченную ответственность своим имуществом пообязательствам всего объединения, имеющее определенную внутреннюю структуру,выражающуюся в наличии у него органов управления, наделенных соответствующимиполномочиями, и осуществляющее определенную деятельность, подлежащуюсамостоятельному урегулированию, а также правомочное на соответствующееправотворчество действующей системой права. Только такие образования обладаютсоответствующей правоспособностью на издание корпоративных нормативных актов.
Правовое регулированиеобщественных отношений, складывающихся в сфере деятельности корпораций,представляет собой единство государственного и корпоративного, и,соответственно, подчиняется двум группам источников права: «общим» источникам,адресованным всем субъектам права, находящимся на территории государства, и«дополнительным» или «собственным» источникам права, установленным в каждойотдельной корпорации. Действие общих источников права служит проявлениемсамоуправления в целом по стране и обеспечивает единство регулирования вглавном; корпоративные акты позволяют реализовать самоуправление в рамкахконкретной корпорации, обеспечивая самостоятельность в принятии правовыхрешений, учет специфики складывающихся отношений, придавая тем самымрегулированию необходимую динамичность, дифференцированность и адекватность.Несмотря на то, что количество и роль корпоративных актов постоянно растут,определяющим в установлении правового положения корпораций, является влияние«общих» источников права.
Корпоративноерегулирование призвано упорядочить общественные отношения, связанные свнутренней организацией деятельности корпорации. В этих целях корпорации управомоченыосуществлять первичное правовое регулирование корпоративных отношений. Помимоэтого корпоративные нормы могут «доурегулировать» уже существующие общественныеотношения путем конкретизации и (или) преодоления или устранения пробелов вдействующих нормах права. Значение корпоративных актов также определяется темвлиянием, которое они оказывают на правосознание и развитие законодательства.
Корпоративный нормативныйакт является правовым по своей природе, поскольку он выражен всловесно-документальном виде, имеет официальный характер, принят корпорацией впределах предоставленных полномочий, имеет волевой характер и целевуюориентацию, обладает регулятивными свойствами, выступает в качестве звенареальной правовой цепи. Качество правового корпоративному акту придает и тообстоятельство, что в конечно счете (если не прямо, то опосредовано) онподдерживается государством. Нормативный акт корпорации – это основанное назаконе и иных правовых актах волеобразование и волеизъявление корпорации,выработанное и оформленное по установленной процедуре в виде специального актаоргана корпорации и направленное на установление корпоративных норм,возникновение, изменение и прекращение гражданско-правовых отношений винтересах достижения целей, ради которых корпорация создана.
Помимо воли участников исобственной воли органов управления, деятельность корпорации ограничиваетсяопределенными рамками, установленными действующим законодательством.Государство не только наделяет корпорации правами юридического лица, но и визвестных пределах предоставляет им право в установленном порядке приниматьакты, касающиеся внутренней жизни организации. Вместе с тем проявления волиодних и тех же корпораций по разным вопросам могут быть отнюдь не равноценны. Водних случаях их воля является выражением воли только тех лиц, которыенепосредственно определяют волю корпорации. В других же случаях воля,выраженная в корпоративном акте, уже не может быть сведена к воле ееучастников. Такая воля выходит за узкокорпоративные рамки и приобретаетхарактер олицетворения воли государства в целом.
Теоретическое обоснованиеюридической силы корпоративных актов осуществляется посредствомпредварительного или последующего санкционирования таких актов государством.Под предварительным предоставлением полномочий понимается издание государством«общих» или «конститутивных» актов, которые выступают в качестве определенногоюридического основания корпоративного нормативного регулирования. Последующееразрешение понимается как утверждение (регистрация) уже принятых правовыхактов, например, учредительных документов корпорации.
Территориальная сферадействия корпоративных актов, как правило, не имеет четких границ. Действиекорпоративных актов в пространстве связано не с административно-территориальнымделением, а с функциями, осуществляемыми корпорацией, ее структурнымиподразделениями, а также отдельными лицами. Сфера действия корпоративных актовохватывает, прежде всего, работников организации и ее участников, а в некоторыхслучаях и неопределенный круг лиц. Корпоративные правовые акты такжераспространяют свое действие на структурные подразделения корпорации, еепредставительства и филиалы. Кроме того, корпоративные правовые акты могутиметь обязательную силу в отношении дочерних и зависимых корпораций.
Корпоративные нормативныеакты должны вырабатываться, приниматься и оформляться с соблюдениемопределенных, официально установленных законом и иными актами правил(процедур). При подготовке корпоративных нормативных актов следуетпридерживаться сложившихся общепризнанных принципов правотворчества, процедурыподготовки нормативных правовых актов государства. Особенно важным являетсяучастие юристов (юридической службы или привлеченным внешним юридическимконсультантам), осуществление ими экспертизы корпоративного нормативного актана этапе его подготовки и принятия.
Нормообразование вмеждународном праве. Вмеждународном праве, в отличие от нормообразования в каждом конкретномгосударстве, при котором субъект нормотворчества свободно выражает свою волюпри принятии (издании) правовых актов, воля субъекта нормотворчества носитсогласительный характер. Нормативные правовые акты в международном правепринимаются с обоюдного согласия на них сторон, участвующих в международномобщении. В международном праве нет понятий «закон» и «законодательство». Вкачестве правовых источников взаимоотношений субъектов международного прававыступают международные договоры, заключенные в результате свободноговолеизъявления международных организаций.
Международныедоговоры.Международный договор — этоявно выраженное соглашение между государствами и другими субъектамимеждународного права, заключенное по вопросам, имеющим для них общий интерес, ипризванное регулировать их взаимоотношения путем создания взаимных прав и обязанностей.Статья 2 Венской конвенции о праве международных договоров содержит нормативноеопределение этого источника: «Договор означает международное соглашение,заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международнымправом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, вдвух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от егоконкретного наименования».
Двусторонние договоры составляются, как правило, на языке обеихдоговаривающихся сторон. В тексте договора отмечается, что юридическая сила егоаутентична (равнозначна) вне зависимости от языка. Структура договора состоитиз:
а) преамбулы (введения), где указываются задачи, которые ставятдоговаривающиеся стороны, участники договора, могут также воспроизводитьсяпринципы, которыми руководствуются договаривающиеся стороны;
б) основной части, заключающей в себе содержание договора;
в) заключительной части, в которой указываются порядок вступлениядоговора в силу, срок его действия и, если необходимо, иные сведения поусмотрению сторон.
Договор может содержать приложения, в которых развиваются идетализируются положения его основной части. Приложения — неотъемлемая частьдоговора.
Наименование договора (договор, соглашение, конвенция и т.п.), невлияя на его юридическую силу, говорит об отношении договаривающихся сторон кпредмету своей договоренности.
Международные юридические акты делятся на односторонние,двусторонние и многосторонние.
К двусторонним актам относятся договоры, конвенции, соглашения, декларации,протоколы, обмены нотами. Заявленная форма договоренности не влияет наюридическую силу обязательств. Названия подбираются в зависимости от важностиобъекта договоренности. По важным темам это будет договор или соглашение (дажетрактат), а по делам более узким — конвенция, протокол и др.
Порядок заключения международных договоров регулируется Законом от23 октября 1991г. «О международных договорах Республики Беларусь» и УказомПрезидента от 11 мая 1999г. № 261 «Об утверждении Положения о процедурныхвопросах заключения международных договоров Республики Беларусь».
Статьей 15 Закона «О международных договорах Республики Беларусь»предусматривается ратификация следующих межгосударственных имежправительственных договоров:
в которых предусмотрена их ратификация;
устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся вдекретах и указах Президента Республики Беларусь, законах Республики Беларусь;
предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сферезаконодательного регулирования, но не урегулированные декретами и указамиПрезидента Республики Беларусь, законами Республики Беларусь;
о территориальном разграничении Республики Беларусь с другимигосударствами;
об участии Республики Беларусь в международных организациях имежгосударственных образованиях.
Ратификация международных договоров осуществляется Национальнымсобранием Республики Беларусь.
Международные обычаи. Нормообразование в международномправе началось с формирования обычаев. Международно-правовой обычай – этосложившееся в международной практике правило поведения, за которым субъектымеждународного права признают юридически обязательный характер. Такая нормаскладывается постепенно, в результате повторяющихся действий.
В международном правеобычай представляет собой не только форму выражения традиционных норм, но и важныйспособ создания новых юридических обязательных правил поведения государств в техвновь появляющихся областях межгосударственных отношений, которые требуют правовогорегулирования. Он является современным и активно функционирующим источникомправа. Поэтому следует иметь в виду, что концепция обычая в том виде, как онаприменяется в международной практике и рассматривается в доктринемеждународного права, имеет мало общего с представлениями об обычае, основаннымина особенностях этого источника во внутренних, национальных системах права.Существуют обычаи, получившие специальное признание в международных отношениях,например дипломатический этикет.
Формулирование обычныхнорм в виде писаных правил, объединенных в международном договоре, исистематизация норм называется кодификацией. По линии ООН были кодифицированынормы международного обычного права, относящиеся к дипломатическому праву,праву международных договоров в форме международных конвенций.
Обычай продолжает сохранятьзначение и после кодификации, особенно для тех государств, которые не сталиучастниками кодифицирующих конвенций.
Наряду с обычными нормамимеждународного права действуют и международные договоры. Заключение договоров –это основной способ нормообразования в системе международного права. Именнопоэтому, международное право всё больше становится договорным правом.
Стадии правотворчества. Правотворчество является одним изсредств правового регулирования общественных отношений. По структуреправотворческий процесс можно разделить на две большие части. Первая частьвключает в себя организационные вопросы, не связанные с юридически значимымидействиями. Это могут быть предложения в периодической печати общественныхдеятелей, политиков, ученых, граждан о необходимости регулирования общественныхотношений определенного вида, опубликование ими проекта нормативного правовогоакта, его обсуждение в печати и т.п. Эти действия не порождают каких-либоправовых последствий. Только вторая часть правотворчества, которая связана сизданием правового акта о необходимости подготовки проекта нормативногоправового акты, имеет своим следствием, как правило, его принятие и приданиеему общеобязательного характера.
Правотворческий процесс,как и любой юридический процесс, протекает в определенных формах (процедурах) иможет быть разделен на стадии (этапы). Стадия (этап) правотворческого процесса– это относительно самостоятельная и завершенная часть процесса, позволяющаяобособить его от других частей. Правотворческая деятельность предполагаетподробную регламентацию всех стадий и правил правотворческого процесса, врезультате которого издаются (принимаются) нормативные правовые акты. Такимобразом, правотворческий процесс есть порядок последовательных действий, врезультате которых принимаются (издаются) нормативные правовые акты
Полагаем, что в широкомсмысле процесс правотворчества включает в себя и организационные действия,которые предваряют работу над созданием нормативного правового акта. Несмотряна различные виды субъектов правотворческого процесса и их особенности, можновыделить общие стадии (этапы).
Определение количества стадий зависитот понимания сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, например,А.Ф.Вишневский, Н.А. Горбаток, В.А. Кучинский выделяют следующие стадииправотворчества: принятие решения о подготовке проекта акта, подготовка(разработка) проекта, обсуждение и принятие нормативного акта, опубликованиеакта (или доведение его содержания до сведения адресатов другим способом, еслион не публикуется) и введение его в действие. Такой же позиции придерживаютсяА.Ф. Лебедев, Н.А. Глыбовская и С.А. Трахименок.Следует отметить, что такое количество стадий правотворчества понимается имилишь в узком смысле. В широком же смысле в правотворчестве можно выделить идополнительные стадии: стадию прогнозирования принятия правового акта, стадиюпланирования – эти стадии предваряют правотворческий процесс и окончательнуюстадию — изучения действия нормативного правового акта на практике с цельювыявления потребностей внесения в него изменений и дополнений.
Следует отметить, что Законом от 10января 2000 г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» споследующими изменениями и дополнениями, установлены следующие стадиинормотворческого процесса: планирование нормотворческой деятельности;нормотворческая инициатива; подготовка проекта нормативного правового акта;принятие (издание) нормативного правового акта; включение нормативногоправового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;опубликование нормативного правового акта (ст. 39).
Способы правотворчества. На основе изложенного выше можновыделить два основных способа правотворчества: а) санкционированиегосударственной властью норм, которые сложились, реально существуют в видефактического обычая, либо в виде нормативных положений, вырабатываемыхнегосударственными образованиями или складывающихся в частноправовой сфере(корпоративные нормы); б) прямая правоустановительная деятельность государственныхорганов, выраженная в правотворческих решениях и закрепленная в юридическихнормативных актах, которым юридическая система придает значение формы писаногоправа. Правотворческая деятельность осуществляется в различных видах и формах.
1.5 Законодательнаятехника:понятие и содержание
 
В соответствии с Законом от 10 января2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» споследующими изменениями и дополнениями «законодательная техника – системаправил подготовки проектов законодательных актов» (абзац 8 ст. 1).Нормотворческая техника – понятие более широкое и закон трактует ее как «системаправил подготовки проектов нормативных правовых актов» (часть 18 ст. 1). В законе дано следующее определениенормативного правового акта – «официальный документ установленной формы,принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственногооргана (должностного лица) или путем референдума, с соблюдением установленнойзаконодательством Республики Беларусь процедуры, содержащей общеобязательныеправила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократноеприменение». Под законодательными актами закон понимает Конституцию РеспубликиБеларусь, законы Республики Беларусь, декреты и указы Президента РеспубликиБеларусь.
Основными принципами законодательнойтехники являются следующие положения: логичность построения проекта акта;краткость и точность изложения норм; полнота правового регулирования проектомакта соответствующей сферы общественных отношений; ясность, простота идоступность языка изложения проекта акта, исключающего различное толкование егонорм; оформление проекта акта в соответствии с установленными правиламиделопроизводства.
Структура нормативного акта. В соответствии со ст. 28 Закона от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовыхактах Республики Беларусь» с последующими изменениями и дополнениямиструктурными элементами нормативного правового акта являются преамбула,разделы, главы, статьи, пункты, подпункты, части, абзацы.
Преамбула – вступительная часть,содержащая информацию о причинах, условиях и целях его принятия (издания).Нормативный правовой акт может содержать, а может и не содержать преамбулу –это зависит от усмотрения субъекта правотворчества. Однако в любом случаепреамбула не содержит нормативных предписаний, т.е. обязательных правилповедения.
Текст нормативного правового акта взависимости от его вида может подразделяться на статьи или пункты, которыемогут объединяться в главы и разделы. Законы, кодексы, как правило,подразделяются на статьи, иные нормативные правовые акты – на пункты. Кодексыдолжны содержать оглавление. Оглавление может содержаться и в иных значительныхпо объему нормативных правовых актах.
Статьи, как правило, имеют название,отражающее их содержание.
Статьи нормативного акта обозначаютсяарабскими цифрами, после которых ставится точка. Название пишется строчнымибуквами в той же строке. Пункты обозначаются арабскими цифрами с точкой иназвания не имеют.
Статьи могут подразделяться на части(абзацы) или пункты. В свою очередь части могут подразделяться на абзацы;пункты – на подпункты, части или абзацы; подпункты – на части или абзацы.
Главы нормативного правового акта –его структурные элементы, объединяющие в себе статьи (пункты) этого акта. Главыобозначаются арабскими цифрами и должны иметь название, которое пишетсяпрописными буквами и размещается в центре строки.
Разделы нормативного правового акта –его структурные элементы, объединяющие главы этого акта. Разделы обозначаютсяримскими цифрами и должны иметь название, которое пишется прописными буквами иразмещается в центре строки.
Абзац нормативного правового акта –часть текста, выделяемая отступом в первой строке и начинающаяся со строчнойбуквы, кроме первого абзаца, который заканчивается двоеточием, и последнегоабзаца, который заканчивается точкой.
Подпункты нормативного правового акта– абзацы, которые являются составной частью пункта и обозначаемые несколькимиарабскими цифрами с точками после каждой из них, первая из которых обозначаетномер пункта.
Часть нормативного правового акта –его структурный элемент, состоящий из абзаца (нескольких абзацев) ипредставляющий собой смысловое единство. Часть начинается с прописной буквы изаканчивается точкой, кроме последней части подпункта, которая может заканчиватьсяточкой с запятой. В случае, если часть состоит из нескольких абзацев, абзацыначинаются со строчной буквы, кроме первого абзаца части, который начинается спрописной буквы. При этом первый абзац части заканчивается двоеточием, всепоследующие – точкой с запятой, кроме последнего абзаца, который заканчиваетсяточкой.
Если часть является структурнымэлементом пункта или подпункта, то первая часть пункта, подпункта, как правило,начинается с арабской цифры сточкой, после которой следует прописная буква. Илис нескольких арабских цифр с точками после каждой из них, после которых следуетстрочная буква.
Нумерация разделов, глав, статей,пунктов (кроме пунктов в статьях) должна быть сквозной для всего нормативногоправового акта, пунктов в статьях – сквозной для каждой статьи, подпунктов –сквозной для каждого пункта.
Нумерация структурных элементовдолжна быть единообразной для всего нормативного правового акта.
Использование в нормативных правовыхактах иных обозначений допускается в исключительных случаях и при наличии вактах специальных оговорок.
Крупные кодифицированные нормативныеправовые акты могут состоять из Общей и Особенной части.
Отдельными структурными элементаминормативного правового акта могут быть подстрочные примечания к ним.Подстрочные примечания используются в тех случаях, когда пояснения илисокращенные наименования не могут быть помещены в текст нормативного правовогоакта.
Если в нормативном правовом актеприводятся таблицы, графики, карты, схемы, перечни, иллюстрации и т.п., то они должныоформляться в виде приложений, а соответствующие структурные элементынормативного правового акта должны иметь ссылки на эти приложения.
Способы изложения нормативныхпредписаний.Нормативные предписания, содержащиеся в проектах правовых актов, могутизлагаться в виде: нового акта; акта о внесении изменений и (или) дополнений вакт, в том числе путем его изложения в новой редакции; акта о толковании акта(его структурных элементов); акта о приостановлении действия акта (егоструктурных элементов); акта об отмене акта (его структурных элементов); акта опризнании утратившими силу акта (его структурных элементов); акта о продлениидействия акта (его структурных элементов); акта о делегировании полномочий напринятие (издание) акта; акта о выражении согласия Республики Беларусь наобязательность для нее международного договора. Более подробный порядокизложения нормативных предписаний определен Правилами подготовки проектовнормативных актов, утвержденными Указом Президента Республики Беларусь 11августа 2003г. № 359 (в ред. Указа Президента Республики Беларусь от 25.04.2005№ 189).
Язык и терминология законодательства. Глава 8 Закона от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовыхактах Республики Беларусь» с последующими изменениями и дополнениями предъявляетк тексту нормативного правового акта строгие языковые требования и юридическуютерминологию. Текст должен излагаться лаконично, простым и ясным языком,исключающим его различную трактовку, с соблюдением официально-делового стилялитературного языка и юридической терминологии. В нормативном правовом акте вслучае необходимости могут даваться разъяснения употребляемым в нем терминам ипонятиям с целью однозначного их понимания. В тексте нормативного правовогоакта не должно быть просторечий и экспрессивных форм разговорной речи,иноязычных заимствований при наличии равнозначных слов и терминов набелорусском или русском языках. Нечетких словосочетаний, обобщенныхрассуждений, восклицаний и призывов, образных сравнений, эпитетов, метафор,аббревиатур, кроме общеизвестных, ненормативной лексики.
Техника отмены нормативных актов,внесения в них изменений и дополнений. Глава 14 Закона от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах РеспубликиБеларусь» с последующими изменениями и дополнениями излагает порядок признаниянормативных правовых актов утратившими силу и внесения в них изменений идополнений. Так, статья 58 Закона устанавливает, что в связи с принятием(изданием) нормативного правового акта подлежат признанию утратившими силу всеакты той или меньшей юридической силы или их структурные элементы, если онипротиворечат включенным в новый акт нормативным правовым предписаниям, либопоглощены им, либо фактически утратили свое значение. Статья 59 Закона требует,чтобы перечень нормативных правовых актов (их структурных элементов),подлежащих признанию утратившими силу, изменению и (или) дополнению, долженсодержаться в заключительных положениях этого нормативного акта либо вприложениях к нему. Если имеется значительное количество нормативных правовыхактов (их структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу,изменению и (или) дополнению в связи с принятием (изданием) нормативногоправового акта, их перечни могут оформляться в виде самостоятельного проекта ипредставляться одновременно с проектом основного акта. Закон допускает, какисключение, подготовку таких перечней после принятия (издания) новогонормативного правового акта в случаях, когда их подготовка требует длительноговремени. В таком случае готовится поручение о разработке проектовсоответствующих перечней, где указывается, каким государственным органам(организациям) поручается их разработка, и определяется срок их представления внормотворческий орган (должностному лицу).

Тема2. Парламент (Национальное собрание Республики Беларусь) как субъектправотворческой деятельности
Вопросы темы:
2.1 Понятие законодательного процессаи его стадий.
2.2 Подготовка законопроекта длярассмотрения на сессии Палаты представителей Национального собрания РеспубликиБеларусь (подготовительная, основная и заключительные стадии).
2.3 Рассмотрение и законопроекта вСовете Республики Национального собрания Республики Беларусь.
2.4 Подписание закона ПрезидентомРеспублики Беларусь.
2.5 Опубликование закона и вступлениеего в силу.
 
2.1 Понятиезаконодательного процесса и его стадий
 
Правотворческая(законодательная) инициатива. Согласно ст. 90 Конституции Республики Беларусь парламент –Национальное собрание Республики Беларусь, является представительным изаконодательным органом Республики Беларусь. Парламент Республики Беларусьвыступает в системе разделения властей как законодательный орган власти,основной функцией которого является принятие законов, т.е.законодательствование.
В своей деятельностиПарламент выражает суверенитет и полновластие белорусского народа, выступает отимени белорусского народа. Конституция характеризует его как представительныйгосударственный орган. Это орган непосредственного народного представительства.Представительному характеру белорусского Парламента присущи следующие признаки:выборность, представительство от округов и территорий; подотчетностьбелорусскому народу; демократический и гласный порядок работы.
Конституция РеспубликиБеларусь (ст. 90) характеризует также Парламент как законодательный орган. Парламентпосредством принятия законов регулирует различного рода общественные отношения,складывающиеся между социальными, национальными и другими общностями на основепринципа равенства всех перед законом. Признание Парламента законодательныморганом означает, что ни один закон Республики Беларусь не может быть принят,если он не обсужден и не одобрен им, за исключением законов, принимаемых нареспубликанском референдуме. Законодательный процесс – это порядок внесениязаконопроектов, их рассмотрения, принятия, подписания и опубликования законов.
Кроме законодательнойфункции, Парламент обладает некоторыми контрольными функциямизадеятельностью исполнительной власти. Так, например, утверждает республиканскийбюджет и отчет о его исполнении, имеет право отказывать в доверииПравительству.
Важная роль принадлежитПарламенту в системе “сдержек и противовесов властей”. Он выступает силой,сдерживающей в случае необходимости, непомерные амбиции исполнительной власти кконцентрации власти в своих институтах.
Принятие закона проходитсложную процедуру, урегулированную Конституцией, регламентами палат и другимзаконодательством. Первоначальная процедура связана с внесением в парламентпроекта закона, т.е. осуществлением права законодательной инициативы. Внесениезаконопроекта уполномоченным субъектом означает, что парламент обязанрассмотреть внесенное предложение. Однако парламент не обязан однозначнопринять закон, он может принять его в другом виде или вовсе отклонить всоответствии с установленной процедурой.
Согласно абзацу 7 статьи1 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000г.под законодательной инициативой понимается официальное внесение субъектом,определенным Конституцией Республики Беларусь, проекта закона Республики Беларусьв законодательный орган.
Таким образом, подзаконодательной инициативой понимается закрепленное в Конституции Беларусиправо определенных субъектов на предложение о принятии закона и на внесениезаконопроекта в Палату представителей.
Субъекты права законодательнойинициативы. Согласночасти 1 ст. 99 Конституции Беларуси круг субъектов права законодательнойинициативы четко определен. Это право принадлежит Президенту, депутатам Палатыпредставителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающимизбирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек и реализуется вПалате представителей посредством внесения проектов законов.
Правом законодательнойинициативы по вопросу об изменении и дополнении Конституции обладают Президентили не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательнымправом.
В соответствии с Закономот 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах РеспубликиБеларусь»с последующими изменениями и дополнениями Президент осуществляет правозаконодательной инициативы лично или через уполномоченные им органы.Одновременно Президент имеет право принять решение о назначении докладчика позаконопроекту в Палате представителей (часть 2 ст. 46).
Депутаты Палатыпредставителей Национального собрания Республики Беларусь осуществляют правозаконодательной инициативы лично (часть 3 ст. 46).
Совет РеспубликиНационального собрания Республики Беларусь при осуществлении правазаконодательной инициативы на своем заседании принимает решение о внесении вПалату представителей законопроекта, а также о назначении докладчика(уполномоченного представителя) по законопроекту. Решение Совета Республикиоформляется постановлением, принимаемым большинством голосов от полного составаСовета Республики (часть 4 ст. 46).
Совет МинистровРеспублики Беларусь при осуществлении права законодательной инициативы впорядке, предусмотренном Регламентом Совета Министров, принимает решение овнесении законопроекта, а также о назначении докладчика по нему в Палатепредставителей (часть 5 ст. 46).
Граждане РеспубликиБеларусь осуществляют право законодательной инициативы в порядке, установленномЗаконом от 26 ноября 2003г. «О порядке реализации права законодательнойинициативы гражданами Республики Беларусь».
Государственные и общественныеорганы, не обладающие правом законодательной инициативы, или отдельные гражданемогут вносить проекты законов в Палату представителей через органы и лиц,являющихся субъектами права законодательной инициативы.
Право законодательнойинициативы может быть реализовано несколькими субъектами одновременно.
Механизм реализацииправа законодательной инициативы. Под механизмом реализации права законодательной инициативыпонимаются нормы законодательства, регулирующие порядок внесения законопроекта.Требования, предъявляемые к порядку внесения законопроекта, закреплены Закономот 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах РеспубликиБеларусь» с последующими изменениями и дополнениями, Указом Президента от 4марта 1998г. № 99 «О некоторых вопросах законопроектной деятельности вРеспублике Беларусь», Регламентами палат Национального собрания РеспубликиБеларусь.
Так, Регламентом Палатыпредставителей Национального собрания Республики Беларусь от 4 декабря 1997г. №415 –II/III предусмотрено, что проекты законов и постановленийПалаты представителей направляются субъектами права законодательной инициативына имя Председателя Палаты представителей. Проекты подлежат обязательнойрегистрации и хранению в Секретариате Палаты представителей (ст. 123).
Законом от 10 января2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (ст. 50) иРегламентом Палаты представителей (ст. 124) установлено, что к проекту законаприлагается в обязательном порядке ряд сопроводительных документов: 1) письма собоснованием необходимости принятия закона, информацией о предполагаемыхзатратах, связанных с его реализацией, а также информацией о назначениидокладчика по законопроекту в Палате представителей; 2) информации осогласовании и визировании проекта закона; 3) заключения по проекту законаНационального центра законопроектной деятельности при Президенте РеспубликиБеларусь, а также иных экспертных заключений, если они давались; 4) список лиц,подготовивших законопроект; 5) согласия Президента Республики Беларусь или егосоответствующего поручения Совету Министров Республики Беларусь и согласияПравительства Республики Беларусь на внесение законопроекта, если следствиемпринятия соответствующего законопроекта может быть сокращение государственныхсредств, создание или увеличение расходов; 6) документ, подтверждающийсоответствующее поручение Президента Совету Министров внести предложение вПалату представителей и Совет Республики Национального собрания об объявлениирассмотрения проекта закона срочным; 7) документ, подтверждающий согласиеПрезидента, если Совет Министров потребовал, чтобы Палата представителей иСовет Республики приняли решение, голосуя в целом за внесенный Президентом илиСоветом Министров проект либо его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложеныили приняты Президентом или Советом Министров; 8) документа, подтверждающего,что Президенту Республики Беларусь направлены копии законопроекта исопроводительных документов к нему, если проект вносится не ПрезидентомРеспублики Беларусь; 9) информация о направлении в Национальный центр правовойинформации Республики Беларусь законопроекта и предусмотренных законодательнымиактами сопроводительных документов к нему для включения в компьютерный банкданных проектов законов.
Проекты законов представляютсяв Палату представителей на электронных носителях (дискетах) и в видемашинописного текста. К законопроектам об изменениях и дополнениях действующихзаконов, как правило, прилагается таблица или справка, содержащая существующуюстатью или иную структурную часть действующего закона и статью или инуюструктурную часть проекта в новой редакции.
Проект закона, внесенныйбез указанных выше документов, может быть рассмотрен по решению Президента илиСовета Палаты представителей, за исключением случаев, предусмотренныхКонституцией Республики Беларусь.
Данные документы привнесении законопроекта представляются субъектами права законодательнойинициативы, лицами, ими уполномоченными, а также иными заинтересованнымигосударственными органами и должностными лицами.
Проект закона должен бытьзавизирован руководителем государственного органа, который внес данный проект,а в его отсутствие – лицом, исполняющим его обязанности. При внесении проектазакона депутатом Палаты представителей либо инициативной группой граждан –проект визируется соответственно депутатом и председателем (заместителемпредседателя) инициативной группы.
Проект закона, внесенныйПрезидентом Республики Беларусь, считается согласованным со всемизаинтересованными государственными органами, а проект закона, внесенный СоветомМинистров Республики Беларусь, — согласованным с государственными органами,подведомственными Правительству Республики Беларусь.
Поступившие в Палатупредставителей проекты законов и постановлений направляются в управление СекретариатаПалаты представителей, осуществляющее экспертно-правовую деятельность, котороедает заключение о наличии или отсутствии всего пакета прилагаемых кзаконопроекту документов. Если необходимые документы отсутствуют, тозаконопроект может быть возвращен Председателем Палаты представителей или егозаместителем субъекту права законодательной инициативы, внесшему проект, спредложением выполнить требования Регламента.
Субъект правазаконодательной инициативы вправе отозвать внесенный им законопроект до рассмотренияего Палатой представителей во втором чтении.
Законопроект считаетсявнесенным в Палату представителей со дня его регистрации в Секретариате Палатыпредставителей, где ему присваивается регистрационный номер, которыйсохраняется на всех этапах его прохождения в Палате представителей и егоорганах.
Стадиизаконодательного процесса. Законодательный процесс – законодательная деятельность нормотворческихорганов (должностных лиц) по разработке и принятию закона, введению его вдействие. Законодательный процесс состоит из нескольких стадий. Стадиязаконодательного процесса – относительно самостоятельная часть процедурыпринятия законопроекта. Как правило, выделяются следующие стадиизаконодательного процесса: планирование законопроектной деятельности, внесениезаконопроекта, предварительное рассмотрение законопроектов в парламентскихкомиссиях, рассмотрение законопроектов в первом и втором чтении в Палатепредставителей, принятие проекта закона в Палате представителей, рассмотрение иодобрение законов Советом Республики, особая стадия – преодоление разногласийвозникших по проекту закона между Палатой представителей и Советом Республики,подписание и опубликование закона.
Все эти стадии можнообъединить в три крупные: подготовительная, основная и заключительная.

2.2 Подготовказаконопроекта для рассмотрения на сессии Палаты представителей Национальногособрания Республики Беларусь
Председатель Палатыпредставителей или его заместитель направляют поступивший законопроект вголовную комиссию для предварительного рассмотрения законопроекта и подготовкипо нему заключения. Головной комиссией определяется комиссия по профилюзаконопроекта. В случае необходимости может быть по предложению ПредседателяПалаты представителей Советом Палаты представителей создана специальнаякомиссия для работы над проектом.
Головная комиссия позаконопроекту направляет законопроект в постоянные комиссии и структурныеподразделения Секретариата Палаты представителей, самостоятельно определяетдругих субъектов, привлекаемых к предварительному рассмотрению проекта, и срокидля представления замечаний и предложений по проекту, которые должны быть неменее десяти дней, если иное не предусмотрено Регламентом (ст. 127 РегламентаПалаты представителей).
Порядок работы надпроектом закона определяется головной комиссией в соответствии с Регламентом.Для работы над проектом закона головная комиссия может создать рабочую группу.В ее состав могут включаться депутаты Палаты представителей, не входящие всостав головной комиссии, а также специалисты и ученые. В работе группы вправепринимать участие субъект права законодательной инициативы, внесшийзаконопроект, или его представитель.
Работа комиссии надзаконопроектом проводится открыто и гласно. Головная комиссия вправе направитьзаконопроект для его рассмотрения в форме парламентских слушаний, направить вгосударственные органы и другие организации, вынести проект на народноеобсуждение, а также отправить его на научную экспертизу для получения замечанийи предложений.
Замечания и предложения,поступившие в процессе обсуждения законопроекта, рассматриваются на заседанииголовной комиссии и согласовываются с субъектом права законодательнойинициативы, внесшим законопроект, или уполномоченным на то его представителем.Изменения и дополнения, вносимые в законопроект, направляются головнойкомиссией Президенту Республики Беларусь, на заключение в Национальный центрзаконопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь и в случаях,если следствием внесения поправок может быть сокращение государственныхсредств, создание или увеличение расходов, согласовываются с ПрезидентомРеспублики Беларусь либо по его поручению — с Советом Министров РеспубликиБеларусь.
В законопроект головнойкомиссией вносятся только те изменения и дополнения, по которым полученосогласие субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, илиего представителя. В случаях, если следствием внесения поправок может бытьсокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, такиепоправки включаются в законопроект лишь с согласия Президента РеспубликиБеларусь либо по его поручению — Совета Министров Республики Беларусь.
Внесение изменений идополнений в соответствующий законопроект без направления на заключение исогласования не допускается.
Законопроект с внесеннымизамечаниями и предложениями, по которым достигнуто согласие с субъектом правазаконодательной инициативы, внесшим законопроект, или с уполномоченным на тоего представителем, должен быть ими завизирован либо должно быть получено их письменноесогласие с внесенными в законопроект изменениями и дополнениями.
Законопроект,подготовленный к рассмотрению Палатой представителей, и материалы к немунаправляются головной комиссией в Совет Палаты представителей дляпредварительного рассмотрения вопроса о включении законопроекта в повестку днясессии Палаты представителей.
Правотворчествопостоянных комиссий нижней палаты Парламента. Полномочия постоянных комиссий в сферезаконодательствования можно условно разделить на две группы. Первая группаполномочий связана с решением вопросов, связанных непосредственно сзаконопроектной работой. Постоянные комиссии Палаты представителейрассматривают письменные обращения граждан и других субъектов, содержащиепредложения по совершенствованию законодательства Республики Беларусь понаправлениям деятельности комиссий, а также обращения граждан по другимвопросам
Постоянные комиссииПалаты представителей рассматривают модельные законодательные акты, принятыеМежпарламентским Комитетом Республики Беларусь, Республики Казахстан,Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан иМежпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества НезависимыхГосударств, и готовят предложения об их использовании в национальномзаконодательстве. Постоянные комиссии дают заключения по законопроектам ипроектам постановлений, поступившим на их рассмотрение и т.д.
Вторую группу полномочийможно назвать организационными. Постоянные комиссии Палаты представителей имеютправо вносить предложения по повестке дня сессии Палаты представителей в СоветПалаты представителей либо непосредственно в Палату представителей, организуютпроведение парламентских слушаний, решают вопросы внутренней деятельности,привлекают к своей работе экспертов, создают на общественных началах научные,консультативные и другие советы по вопросам, входящим в компетенцию комиссий.Проводят совещания, вносят в Совет Палаты представителей предложения поподготовке вопросов, относящихся к ведению Палаты представителей и т. д.
Задачи и функцииголовной комиссии.Постоянные комиссии Палаты представителей осуществляют следующие задачи ифункции: осуществлять подготовку заключений по проектам законов ипостановлений, организовывать проведение парламентских слушаний, решать вопросыорганизации своей деятельности, рассматривать иные вопросы, относящиеся кдеятельности палаты, запрашивать официальные документы, информационные и иныематериалы, необходимые для их деятельности, в порядке, установленномзаконодательством.
Объявлениезаконопроекта срочным к рассмотрению. Всоответствии со статьей 99 Конституции Республики Беларусь Президент либо поего поручению Правительство имеют право вносить в Палату представителейпредложения об объявлении рассмотрения проекта закона срочным. Палатапредставителей должна рассмотреть такой законопроект в течение десяти дней содня его внесения на рассмотрение. Если срочный законопроект внесен в Палатупредставителей в период между сессиями, десятидневный срок для его рассмотренияисчисляется со дня открытия очередной сессии. При получении проекта закона длярассмотрения в срочном порядке Председатель Палаты представителей, а в егоотсутствие заместитель назначают головную комиссию, определяют конкретныесокращенные сроки для подготовки и рассмотрения проекта, меры по ускорениюэтого процесса (часть 3 ст. 99 Конституции, ст. 155 Регламента Палатыпредставителей).
Проект закона длярассмотрения в срочном порядке должен быть доведен до сведения депутатов Палатыпредставителей не позднее чем за два дня, а предложения и замечания депутатовПалаты представителей направляются в головную комиссию не позднее чем за суткидо рассмотрения. Законопроекты для срочного рассмотрения дорабатываются,вносятся и обсуждаются на сессии Палаты представителей в порядке, установленномРегламентом для всех законопроектов (ст. 156 Регламента Палаты представителей).
Рассмотрение проектовзаконов на сессии Палаты представителей в первом чтении. Стадии законодательного процесса,где законопроекты рассматриваются на сессии палат, именуются чтениями.Рассмотрение проектов законов, внесенных в Палату представителей,осуществляется в двух чтениях, если иное не предусмотрено Регламентом. Первымна сессии выступает субъект права законодательной инициативы, внесшегозаконопроект, или его представитель и заслушивается содоклад головной комиссии.В ходе первого чтения обсуждаются концепция, направленность, структуразаконопроекта и целесообразность принятия закона. При наличии альтернативныхпроектов Палата представителей решает, какой проект принимается за основу дляподготовки ко второму чтению.
В ходе обсуждениядепутатами высказываются предложения и замечания. По результатам обсужденияПалата представителей голосованием принимает или отклоняет законопроект.Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, принимается, если занего проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей, иоформляется постановлением Палаты представителей. Если по результатамголосования законопроект не принят Палатой представителей, Палата представителейможет принять решение об отклонении законопроекта. Решение об отклонениизаконопроекта считается принятым, если за него проголосовало большинство отполного состава Палаты представителей, и оформляется постановлением Палатыпредставителей. Копия постановления направляется для информации субъекту правазаконодательной инициативы, внесшему законопроект.
Если решение оботклонении законопроекта не было принято либо если предложение об отклонениизаконопроекта не вносилось, законопроект направляется на доработку всоответствующую комиссию, о чем делается протокольная запись. Палатапредставителей может расширить число комиссий для доработки законопроекта илипоручить доработать его специальной комиссии. После доработки законопроектрассматривается вновь в первом чтении.
Подготовка ирассмотрение проектов законов во втором чтении. Приятый в первом чтениизаконопроект Палата представителей передает на доработку в головную или другуюкомиссию, либо расширяет число комиссий, либо поручает доработку законопроектаспециальной комиссии, устанавливает сроки для доработки и представления проектако второму чтению. По решению Палаты представителей законопроект можетнаправляться для внесения предложений и замечаний Президенту РеспубликиБеларусь, в Совет Республики, Совет Министров и другим государственным органам.
Палата представителейможет принять решение о вынесении законопроекта между первым и вторым чтениемна народное обсуждение.
По законопроекту,принятому Палатой представителей в первом чтении, головная комиссия устанавливаетсрок для внесения замечаний и предложений, который должен быть не менее десятидней, если иное не предусмотрено Регламентом. Одновременно данный законопроектпредставляется головной комиссией для проведения правовой экспертизы вуправление Секретариата Палаты представителей, осуществляющееэкспертно-правовую деятельность. Срок для проведения правовой экспертизыпредоставляется не менее десяти дней, если иное не предусмотрено Регламентом.Экспертное заключение рассматривается головной комиссией. Содержащиеся в немзамечания и предложения могут включаться в проект головной комиссией в порядке,предусмотренном статьей 141 Регламента. В случае отклонения замечаний ипредложений головной комиссией экспертное заключение прилагается кзаконопроекту для сведения депутатов Палаты представителей.
Головная комиссиярассматривает внесенные поправки и готовит проект ко второму чтению.
Изменения и дополнения,вносимые в законопроект, направляются головной комиссией Президенту РеспубликиБеларусь, на заключение в Национальный центр законопроектной деятельности приПрезиденте Республики Беларусь и согласовываются с субъектом правазаконодательной инициативы, внесшим данный проект закона. В случае, еслиследствием внесения поправок может быть сокращение государственных средств,создание или увеличение расходов, такие поправки включаются в законопроект лишьс согласия Президента Республики Беларусь либо по его поручению — СоветаМинистров Республики Беларусь.
Согласованные поправки кзаконопроекту, получившие одобрение головной комиссии, включаются в текстзаконопроекта. Согласованные поправки к законопроекту, не получившие одобренияголовной комиссии, прилагаются к новой редакции проекта в форме таблицы длярассмотрения Палатой представителей.
Подготовленный для рассмотренияво втором чтении законопроект с заключением головной комиссии должен бытьнаправлен депутатам Палаты представителей, субъекту права законодательнойинициативы, внесшему законопроект, не позднее, чем за семь дней до рассмотрениязаконопроекта во втором чтении, если иное не предусмотрено Регламентом. Проектнаправляется с указанием количества принятых поправок и приложением таблицыотклоненных поправок.
Если законопроект ненуждается в доработке и в ходе первого чтения к нему не поступили предложения изамечания либо внесенные изменения и дополнения носили технический характер, тотакой проект по решению Палаты представителей может быть рассмотрен во второмчтении без доработки в постоянных комиссиях.
Второе чтение посвященообсуждению законопроекта с поправками. По проекту закона выступает председательголовной комиссии, его заместитель либо член головной комиссии. Обсуждениезаконопроекта во втором чтении начинается с его наименования, затем обсуждаетсяпреамбула. Далее по решению Палаты представителей законопроект обсуждаетсяпостатейно, по главам, по разделам, по иным структурным частям проекта или вцелом. Во время обсуждения возможно принятие решения о возвращении отдельныхчастей или законопроекта в целом на доработку.
Голосование в Палатепредставителей.Голосование может проводиться по статьям, главам, разделам или по инымструктурным частям проекта. Если по законопроекту не имеется замечаний ипредложений, Палата представителей может принять решение о голосовании позаконопроекту в целом (включая название и преамбулу).
Поправки, не принятыекомиссией, голосуются при обсуждении соответствующей статьи, главы, раздела,иной структурной части проекта. На голосование ставятся только поправкидепутатов Палаты представителей и других субъектов права законодательнойинициативы, представленные в письменной форме и рассмотренные головнойкомиссией в порядке, предусмотренном статьей 141 Регламента. Каждая поправкаобсуждается, и голосование по ней проводится отдельно. Авторы законопроектовмогут выступать с обоснованием своих поправок. Вначале ставится на голосованиепоправка, затем, если решение не принято, — статья в редакции, предложеннойкомиссией. Если внесено несколько поправок по одной статье проекта, то вначалеобсуждается и выносится на голосование та из них, принятие или отклонениекоторой позволит решить вопрос о других поправках.
После того как проведеноголосование по всем статьям, главам, разделам или иным структурным частямпроекта, а также по всем поправкам, головная комиссия направляет проект законас принятыми поправками, включенными в текст, Президенту Республики Беларусь дляинформации. Не ранее чем через десять дней после направления законопроектаПрезиденту Республики Беларусь либо по согласованию с Президентом РеспубликиБеларусь в более ранние сроки Палатой представителей проводится голосование попроекту закона в целом. Поправки, поступившие от Президента Республики Беларусьдо голосования по законопроекту в целом, рассматриваются Палатой представителейв порядке, предусмотренном Регламентом. В случае принятия поправок ПрезидентаРеспублики Беларусь головная комиссия должна сделать заключение об отсутствии впроекте внутренних противоречий. После заслушивания заключения головнойкомиссии голосование в целом по проекту проводится без обсуждения (ст. 149Регламента Палаты представителей).
По требованию Президенталибо, с его согласия, Правительства Палата представителей на своем заседаниипринимает решение, голосуя в целом за внесенные Президентом или Правительствомпроект или его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или принятыПрезидентом либо Правительством (ст. 150 Регламента Палаты представителей).
Принятие (отклонение)проекта закона. Врезультате второго чтения Палатой представителей может быть принято решение о(об): принятии проекта закона; отклонении проекта закона; повторномрассмотрении проекта закона в первом чтении в порядке, предусмотренном частьюпервой статьи 145 Регламента. Указанное решение оформляется постановлениемПалаты представителей. Законопроект считается принятым Палатой представителейпри условии, что за него проголосовало большинство от полного состава Палатыпредставителей, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь.Проекты программных законов об основных направлениях внутренней и внешнейполитики Республики Беларусь, о военной доктрине Республики Беларусь считаютсяпринятыми при условии, если за них проголосовало не менее двух третей отполного состава Палаты представителей.
Решение о принятии законапо требованию Президента либо по его поручению Правительства в соответствии счастью пятой статьи 100 Конституции Республики Беларусь считается принятым,если за него проголосовало не менее двух третей от полного состава Палатыпредставителей.
Если по результатамголосования законопроект не принят Палатой представителей, Палатапредставителей может принять решение об отклонении законопроекта. Решение оботклонении законопроекта считается принятым, если за него проголосовалобольшинство от полного состава Палаты представителей. В случае принятия такогорешения рассмотрение данного законопроекта возможно лишь после его повторноговнесения в Палату представителей в порядке реализации права законодательнойинициативы. При этом он рассматривается как новый законопроект. Если решение оботклонении законопроекта не было принято либо если предложение об отклонениизаконопроекта не вносилось, законопроект направляется на доработку всоответствующую комиссию, о чем делается протокольная запись. Палатапредставителей может расширить число комиссий для доработки законопроекта илипоручить доработать его специальной комиссии. После доработки законопроектрассматривается вновь во втором чтении (ст. 152 Регламента Палатыпредставителей).
Принятый Палатойпредставителей текст законопроекта визируется Председателем Палатыпредставителей или его заместителем и вместе с копией постановления о егопринятии в течение пяти дней направляется на рассмотрение в Совет Республики.Субъект права законодательной инициативы официально информируется о результатахрассмотрения проекта Палатой представителей.
Проекты законов могутбыть предложены для вынесения на референдум. Решение Палаты представителей поэтому вопросу принимается большинством голосов от полного состава Палатыпредставителей, оформляется постановлением и направляется в Совет Республики.
Ратификация иденонсация международных договоров. В соответствии со ст. 15 Закона от 23 октября 1991г. № 1188– XII «О международных договорахРеспублики Беларусь» ратификации подлежат межгосударственные и межправительственныедоговоры, в которых предусмотрена их ратификация; устанавливающие иные правила,чем те, которые содержатся в декретах и указах Президента, законах РеспубликиБеларусь; предметом, которых являются вопросы, относящиеся только к сферезаконодательного регулирования, но не урегулированные декретами и указамиПрезидента, законами Республики Беларусь; о территориальном разграниченииРеспублики Беларусь с другими государствами; об участии Республики Беларусь вмеждународных организациях и межгосударственных образованиях.
Ратификация международныхдоговоров осуществляется Национальным собранием Республики Беларусь.Предложения о ратификации международных договоров в шестимесячный срок со дняподписания вносятся соответствующими государственными органами в СоветМинистров. К международному договору, подлежащему ратификации, прилагаютсяследующие документы:
проект закона оратификации международного договора;
копию международногодоговора на белорусском и (или) русском языках или его официальный перевод набелорусский и (или) русский языки;
обоснованиецелесообразности заключения международного договора и выбора способа выражениясогласия Республики Беларусь на обязательность для нее данного международногодоговора;
заключение Министерстваюстиции о соответствии международного договора Конституции Беларуси, декретам иуказам Президента Республики Беларусь, законам Республики Беларусь;
финансово-экономическоеобоснование предполагаемых затрат, связанных с реализацией международногодоговора;
перечень декретов и указовПрезидента, законов Республики Беларусь (их структурных элементов), подлежащихизменению, дополнению, отмене, признанию утратившими силу или принятию в связис заключением международного договора;
иные документы, которые всоответствии с законодательством Республики Беларусь должны быть приложены кпроекту закона (части 1 и 2 ст. 16 Закона о международных договорах РеспубликиБеларусь).
Межгосударственныедоговоры вносятся на ратификацию в Парламент Президентом или по его поручениюСоветом Министров, в том числе межправительственные договоры, предусмотренныеабзацами третьим и четвертым части 15 Закона, а иные межправительственныедоговоры – Советом Министров Республики Беларусь.
Прекращение действиямеждународных договоров осуществляется в соответствии с условиями международныхдоговоров и международным правом. Эти договоры с приложением соответствующихдокументов, которые практически аналогичны документам, прилагаемым кратификации, представляются в Совет Министров. Совет Министров рассматриваетпоступившие предложения о прекращении действия международных договоров имежправительственных договоров, согласие на обязательность которых быловыражено законом, на рассмотрение Президенту. Президент Республики Беларусь илипо его поручению Совет Министров вносят эти договоры в Палату представителейдля рассмотрения и принятия соответствующего решения.
Решения о приостановлениидействия или прекращении межгосударственных и межправительственных договоровпринимаются в отношении:
Межгосударственных имежправительственных договоров, согласие на обязательность которых дляРеспублики Беларусь было выражено законом, — Национальным собранием в формезакона;
иных межгосударственныхдоговоров – Президентом Республики Беларусь в форме указа;
иных межправительственныхдоговоров – Советом Министров в форме постановления.

2.3Рассмотрение законопроекта в Совете Республики Национального собранияРеспублики Беларусь
Принятые Палатойпредставителей законопроекты в течение пяти дней передаются на рассмотрение вСовет Республики. Совет Республики рассматривает и одобряет принятые Палатойпредставителей проекты законы. Решение о направлении в Совет Республики проектазакона оформляется постановлением Палаты представителей. Проекты законоврассматриваются в соответствии с Регламентом Совета Республики, принятым 2апреля 1998г. № 278 – CP/IV. Процедура рассмотрениязаконопроекта подобна процедуре рассмотрения в Палате представителей изначительно упрощена. Законопроект должен быть рассмотрен в срок не болеедвадцати дней, если иное не предусмотрено Конституцией. Этот срок исчисляетсясо дня, следующего за днем регистрации этого законопроекта в СекретариатеСовета Республики. Если последний день срока приходится на нерабочий день, тоднем окончания срока считается следующий за ним рабочий день (ст. 175Регламента Совета Республики).
Президент либо по егопоручению Правительство имеют право вносить предложения в Палату представителейи Совет Республики об объявлении рассмотрения проекта закона срочно. СоветРеспублики в этом случае должен рассмотреть данный проект в течение десяти днейсо дня внесения его на рассмотрение.
К законопроекту,следствием принятия которого может быть сокращение государственных средств,создание или увеличение расходов, в обязательном порядке прилагается документ, подтверждающийсогласие Президента Республики Беларусь либо по его поручению ПравительстваРеспублики Беларусь на внесение этого законопроекта. Отсутствие вышеуказанногодокумента является основанием для отклонения законопроекта Советом Республики.
Процедура рассмотрениязаконопроекта начинается с определения Председателем Совета Республикипостоянной комиссии, ответственной за его рассмотрение в установленный срок.Поступивший законопроект с прилагаемыми к нему документами и материаламинаправляется в постоянные комиссии Совета Республики, структурное подразделениеСекретариата Совета Республики, осуществляющее экспертно-правовую деятельность,а при необходимости — в другие органы Совета Республики и структурныеподразделения Секретариата Совета Республики.
Структурное подразделениеСекретариата Совета Республики, осуществляющее экспертно-правовую деятельность,дает письменное заключение по законопроекту и направляет его в постояннуюкомиссию Совета Республики, ответственную за рассмотрение законопроекта.
В течение пяти дней смомента регистрации поступивший из Палаты представителей законопроект сприлагаемыми к нему документами и материалами направляется всем членам СоветаРеспублики. При наличии замечаний и предложений по законопроекту члены СоветаРеспублики направляют их в комиссию, ответственную за рассмотрениезаконопроекта (ст. 177 Регламента Совета Республики).
Постоянные комиссии,которым передан законопроект на рассмотрение, обсуждают его на своих заседанияхи принимают по нему заключения, которые направляются в постоянную комиссию,ответственную за рассмотрение законопроекта. Постоянная комиссия, ответственнаяза рассмотрение законопроекта, обобщает направленные ей заключения, замечания ипредложения по законопроекту и дает по нему заключение. Заседание комиссииосуществляется открыто и гласно. Заключение по рассматриваемому законопроектупринимается открытым голосованием большинством голосов от полного составакомиссии.
В заключении даетсяоценка рассматриваемого законопроекта и принимается одно из следующих решений:
рекомендовать СоветуРеспублики одобрить принятый Палатой представителей законопроект;
рекомендовать СоветуРеспублики отклонить принятый Палатой представителей законопроект, изложив взаключении мотивы, по которым постоянная комиссия считает необходимым егоотклонение.
Правотворчествопостоянных комиссий верхней палаты Парламента. В Совете Республики формируются следующие постоянныекомиссии: по законодательству и государственному строительству; по экономике,бюджету и финансам; по образованию, науке, культуре и гуманитарным вопросам; подемографической безопасности и социальному развитию; по региональной политике иместному самоуправлению; по международным делам и национальной безопасности.Совет Республики может принять решение об образовании новых либо о ликвидацииранее созданных постоянных комиссий Совета Республики.
В соответствии со ст. 35Регламента Совета Республики постоянные комиссии следующим образом участвуют вправотворчестве: осуществляют подготовку заключений по проектам законов,принятым Палатой представителей и переданным на рассмотрение в СоветРеспублики; готовят заключения по рассмотренным Палатой представителей декретамПрезидента Республики Беларусь; разрабатывают законопроекты и проекты иныхправовых актов; готовят предложения о порядке использования в национальномзаконодательстве нормативных правовых актов, принятых Парламентским СобраниемСоюза Беларуси и России и имеющих статус законодательной рекомендации, а такжемодельных законодательных актов, принятых Межпарламентской Ассамблеейгосударств — участников Содружества Независимых Государств и МежпарламентскойАссамблеей Евразийского экономического сообщества; организуют проведениепарламентских слушаний; рассматривают письменные обращения граждан, другихзаинтересованных субъектов, содержащие предложения по совершенствованиюзаконодательства Республики Беларусь; разрешают иные вопросы, отнесенныеРегламентом к их компетенции.
Задачи и функцииответственной комиссии. Постоянные комиссии Совета Республики осуществляют полномочия всоответствии с разделением труда по профилю комиссии. Задачи и функции у каждойкомиссии в соответствии с Регламентом Совета Республики собственные. Так,постоянная комиссия по законодательству и государственному строительству:готовит заключения по принятым Палатой представителей проектам законов огосударственном устройстве, об основном содержании и принципах осуществленияправ, свобод и обязанностей граждан, о гражданстве, статусе иностранцев и лицбез гражданства, о правах национальных меньшинств, о судоустройстве,судопроизводстве и статусе судей, об уголовной ответственности, об амнистии, обадминистративных правонарушениях, об адвокатуре, о нотариате, об организации идеятельности правоохранительных органов, об установлении государственныхнаград, а также по вопросам гражданского, гражданско-процессуального,хозяйственного процессуального, уголовного, уголовно-процессуального,уголовно-исполнительного права; готовит заключения по принятым Палатойпредставителей проектам законов о внесении изменений и дополнений в КонституциюРеспублики Беларусь, о толковании Конституции; готовит заключения попредставленным Президентом Республики Беларусь кандидатурам для дачи согласияСоветом Республики на назначение Президентом Республики Беларусь ПредседателяКонституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя исудей Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Центральной комиссии РеспубликиБеларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, Генеральногопрокурора; проводит предварительное обсуждение кандидатур для назначения надолжности шести судей Конституционного Суда и шести членов Центральной комиссииРеспублики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов;анализирует и обобщает предложения, поступающие от постоянных комиссий,Президиума Совета Республики, членов Совета Республики, вырабатываетрекомендации и вносит на рассмотрение Совета Республики предложения о внесенииизменений и дополнений в настоящий Регламент; консультирует руководство Совета Республики,председателей постоянных комиссий, членов Совета Республики, руководствоСекретариата Совета Республики, руководителей структурных подразделенийСекретариата Совета Республики по положениям настоящего Регламента,рассматривает вопросы парламентской этики и привлечения членов СоветаРеспублики к ответственности (ст. 36 Регламента Совета Республики).
Постоянная комиссия поэкономике, бюджету и финансам: готовит заключения по принятым Палатойпредставителей проектам законов по вопросам экономической политики,собственности, имущественных отношений и хозяйственной деятельности, обутверждении республиканского бюджета и отчета об его исполнении, о бюджетномрегулировании, об установлении республиканских налогов и сборов, о банковскойсистеме, валютном и денежно-кредитном регулировании, о ценовой политике, обантимонопольном регулировании и защите прав потребителей, о регулировании рынкаценных бумаг, о сфере страхования, о бухгалтерском учете и аудите, обэкономической статистике, а также по другим законопроектам, затрагивающимвопросы финансовой и денежно-кредитной политики и решает другие по профилю еедеятельности задачи (Ст. 37 Регламента Совета Республики).
Постоянная комиссия пообразованию, науке, культуре и гуманитарным вопросам: готовит заключения попринятым Палатой представителей проектам законов в области образования иподготовки кадров, науки, научно-технической политики, научно-техническогопрогресса, охраны интеллектуальной собственности, наукоемких технологий,культуры, информационной политики, труда и занятости, социальной защитывоеннослужащих Вооруженных Сил Республики Беларусь и других воинскихформирований, создаваемых в соответствии с законодательством РеспубликиБеларусь, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел,органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям и органов финансовыхрасследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, членов ихсемей, ветеранов, инвалидов, а также по вопросам общественных объединений ирелигиозных организаций;
готовит заключения посоответствующим разделам проекта республиканского бюджета и по другимзаконопроектам, затрагивающим гуманитарные вопросы, а также вопросыобразования, науки и культуры; рассматривает вопросы взаимодействия сосредствами массовой информации (ст. 38 Регламента Совета Республики).
Другие постоянныекомиссии Совета Республики решают подобные задачи и осуществляют функции по ихразрешению в рамках полномочий, закрепленных в Регламенте Совета Республики.
Кроме того, постоянныекомиссии Совета Республики вправе: вносить предложения по повестке дня сессииСовета Республики Председателю Совета Республики, в Президиум Совета Республикилибо непосредственно в Совет Республики;
создавать рабочие группыиз числа членов данной комиссии, членов других постоянных комиссий,представителей и специалистов министерств и иных государственных органов,общественных объединений, научных учреждений для подготовки отдельных вопросов,парламентских слушаний; запрашивать материалы и документы, необходимые для ихдеятельности, у государственных органов, предприятий, учреждений, организацийвсех форм собственности, общественных объединений, должностных лиц; привлекатьк своей работе экспертов, назначать независимую экспертизу законопроектов,создавать на общественных началах научно-консультативные советы по вопросам,входящим в компетенцию постоянных комиссий; вносить предложения о награжденииПочетной грамотой Национального собрания Республики Беларусь граждан иорганизаций Республики Беларусь, а также граждан других государств и поподготовке иных вопросов, относящихся к ведению Совета Республики (ст. 41Регламента Совета Республики).
Голосование в СоветеРеспублики. Одобрение (не одобрение) законопроекта. Заключение постоянной комиссии позаконопроекту представляется Председателю Совета Республики (ст. 179 РегламентаСовета Республики). Рассмотрение принятого Палатой представителей законопроектана заседании Совета Республики начинается с оглашения заключения постояннойкомиссии Совета Республики, ответственной за рассмотрение законопроекта, а внекоторых случаях перед оглашением заключения слово для доклада может бытьпредоставлено представителю субъекта права законодательной инициативы.
По результатамрассмотрения принятого Палатой представителей законопроекта председательствующийставит на голосование вопрос об одобрении законопроекта Советом Республики. Вслучае недостаточной подготовленности к рассмотрению законопроекта СоветРеспублики вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующеезаседание. Указанное решение принимается большинством голосов от числаприсутствующих на заседании членов Совета Республики. Если указанное решение непринято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос ободобрении законопроекта.
Постановление Совета Республикиоб одобрении законопроекта принимается большинством голосов от полного составаСовета Республики, если иное не предусмотрено Конституцией.
Постановления СоветаРеспублики об одобрении проекта Конституции, законопроектов о внесенииизменений и дополнений в Конституцию, о введении в действие указанных законов,актов о толковании Конституции, а также законопроектов об основных направленияхвнутренней и внешней политики, о военной доктрине считаются принятыми приусловии, если за них проголосовало не менее двух третей от полного составаСовета Республики.
Если в течение двадцатидней, а при объявлении законопроекта срочным — десяти дней со дня внесения нарассмотрение Совета Республики законопроект не был рассмотрен СоветомРеспублики, то закон считается одобренным.
Законопроект считаетсяотклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членовСовета Республики. Решение об отклонении законопроекта оформляетсяпостановлением Совета Республики.
Повторное рассмотрениезаконопроектов, отклоненных Советом Республики. Механизм и принципы созданиясогласительной комиссии. Порядок ее работы. Голосование членов согласительнойкомиссии. Окончательное решение по законопроекту. Для преодоления разногласий,возникших по законопроекту, принятому Палатой представителей и отклоненномуСоветом Республики, и выработки согласованного текста законопроекта может бытьсоздана согласительная комиссия. Согласительная комиссия создается как поинициативе Совета Республики, поддержанной Палатой представителей, так и поинициативе Палаты представителей, поддержанной Советом Республики. Следуетотметить, создание согласительных комиссий является правом, а не обязанностьюпалат. Если согласительная комиссия не создавалась, данный проект законанаправляется Председателем Палаты представителей или его заместителем надоработку в головную комиссию.
Согласительная комиссиясоздается на паритетных началах из представителей Совета Республики и Палатыпредставителей в порядке, установленном Регламентами палат.
Решение о созданиисогласительной комиссии принимается на заседании Совета Республики большинствомголосов от полного состава Совета Республики. В постановлении СоветаРеспублики, содержащем предложение о создании согласительной комиссии,указываются представители Совета Республики, предлагаемые в составсогласительной комиссии, и ее сопредседатель от Совета Республики. В составсогласительной комиссии должны быть включены представители постоянной комиссииСовета Республики, ответственной за рассмотрение законопроекта. Избраннымичленами согласительной комиссии от Совета Республики считаются те кандидаты,которые получили большинство голосов от полного состава Совета Республики.
Постановление СоветаРеспублики в пятидневный срок направляется для рассмотрения в Палату представителей.При наличии предложения Палаты представителей о создании согласительнойкомиссии Совет Республики рассматривает вопрос о создании согласительнойкомиссии в таком же порядке.
Член согласительнойкомиссии обязан участвовать в работе ее заседаний и заблаговременноинформировать сопредседателя согласительной комиссии от Совета Республики оневозможности своего присутствия по уважительной причине на заседаниисогласительной комиссии в определенное время. Согласительная комиссия вправепривлекать для работы в этой комиссии сотрудников структурных подразделенийСекретариата Совета Республики, ученых и работников министерств, ведомств иобщественных объединений в качестве экспертов и специалистов.
Решения согласительнойкомиссии принимаются путем раздельного голосования представителей СоветаРеспублики и Палаты представителей. Члены Совета Республики в согласительнойкомиссии принимают решения открытым голосованием. Решение считается принятым,если за него проголосовало большинство членов Совета Республики и большинстводепутатов Палаты представителей, входящих в согласительную комиссию.
После завершения работысогласительная комиссия составляет протокол, в котором фиксируются предложенияпо преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность ихпреодоления согласительной комиссией.
Текст законопроекта,выработанный согласительной комиссией, представляется на одобрение обеих палат.В этом случае на голосование ставится законопроект в целом.
Если согласительнойкомиссией не принят согласованный текст законопроекта и Президент РеспубликиБеларусь или по его поручению Правительство Республики Беларусь не потребовали,чтобы Палата представителей приняла окончательное решение по законопроекту, тоПалата представителей после заслушивания сообщения согласительной комиссиипринимает решение о направлении законопроекта на доработку в головную комиссию.Доработка такого законопроекта осуществляется головной комиссией по процедуре,предусмотренной Регламентом для подготовки законопроектов ко второму чтению.Доработанный законопроект вносится в Палату представителей для рассмотрения вовтором чтении.
Однако в случае, еслисогласительной комиссией не принят согласованный текст законопроекта, тоПрезидент либо по его поручению Правительство могут потребовать, чтобы Палатапредставителей приняла окончательное решение. В этом случае на голосованиеставится законопроект в прежней редакции. Закон считается принятым Палатойпредставителей при условии, что за него проголосовало не менее двух третей отполного состава Палаты представителей. Если законопроект не набрал необходимогочисла голосов, он по решению Палаты представителей отклоняется либонаправляется на доработку в комиссии. Доработанный законопроект вносится длярассмотрения Палатой представителей во втором чтении.
 
2.4Подписание закона Президентом Республики Беларусь
Принятый Палатойпредставителей и одобренный Советом Республики закон вместе с постановлениемСовета Республики в десятидневный срок представляется Президенту РеспубликиБеларусь на подпись. Председатель Совета Республики удостоверяет своей подписьюаутентичность принятого Палатой представителей и одобренного Советом Республикизакона, направляемого на подпись Президенту Республики Беларусь.
Постановление СоветаРеспублики об отклонении принятого Палатой представителей законопроекта вместес этим законопроектом либо постановление Совета Республики об одобрениипринятого Палатой представителей законопроекта в пятидневный срок направляютсяв Палату представителей.
В случае, установленномчастью 5 ст. 100 Конституции, принятый закон направляет на подпись ПрезидентуПалата представителей.
Если Президент невозвращает какой-либо закон на протяжении двух недель после того, как он былему представлен, закон считается подписанным. Закон не считается подписанным ине вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи сокончанием сессии.
Право отлагательноговето Президента на закон или на его отдельные положения. Право вето означает право главыгосударства не согласиться с законом, принятым парламентом, но не вступившим взаконную силу. Право вето используется главой государства на стадии подписаниязакона, мотивы при этом могут быть самые разные, но они должны быть изложены ввиде мотивированных возражений. Право вето является отлагательным, в отличие отабсолютного, которое не применяется в современной практике. Вето Президентаявляется одним из элементов системы сдержек и противовесов властей. Право ветоПрезидента – один из способов участия Президента в законодательном процессе.
Отлагательное ветоозначает запрет, налагаемый на закон или его отдельные положения, принятыйпарламентом, но который может быть преодолен.
При несогласии с текстомзакона Президент Республики Беларусь возвращает его со своими возражениями вПалату представителей, которая должна рассмотреть закон с возражениямиПрезидента в срок не позднее тридцати дней в период проведения сессии Палатыпредставителей.
Если Президент РеспубликиБеларусь возвращает текст закона со своими возражениями в Палату представителейв период между сессиями, тридцатидневный срок для рассмотрения закона свозражениями Президента Республики Беларусь исчисляется со дня открытияочередной сессии Палаты представителей.
Механизм преодоленияотлагательного вето Президента. Текст закона с возражениями Президента Республики Беларусьнаправляется Председателем Палаты представителей в комиссию, являющуюсяголовной по законопроекту, для подготовки заключения. Срок подготовкизаключения устанавливается Председателем Палаты представителей.
Заключение головнойкомиссии должно содержать одно из следующих предложений: согласиться свозражениями Президента Республики Беларусь; преодолеть возражения ПрезидентаРеспублики Беларусь.
После составлениязаключения головная комиссия вносит его и проект постановления на рассмотрениеПалаты представителей. Возвращенный Президентом Республики Беларусь закон можетбыть рассмотрен Палатой представителей в первоочередном порядке.
Повторное обсуждениезакона начинается с заслушивания доклада головной комиссии, в котором излагаютсявозражения Президента Республики Беларусь и заключение головной комиссии. Затемпроводится обсуждение предлагаемого головной комиссией проекта постановленияПалаты представителей.
Регламентом Палатыпредставителей не урегулировано участие полномочного представителя Президента вПарламенте. На этой стадии законодательного процесса было бы уместным начатьповторное обсуждение с выступления полномочного представителя Президента вПарламенте, а затем можно заслушать заключение головной комиссии. В Регламентенеобходимо предусмотреть процедуру вынесения первым на голосование одобрениязакона в редакции, предложенной Президентом, либо согласиться с доводамиПрезидента и снять закон с рассмотрения, либо направить его на доработку исогласование с полномочным представителем Президента. Но это пока нашипредложения.
После обсуждения наголосование ставится проект постановления Палаты представителей, внесенныйголовной комиссией. Если от субъектов права законодательной инициативыпоступило иное предложение, чем то, которое содержится в проекте постановленияголовной комиссии, то первым на голосование ставится предложение головнойкомиссии, а если оно не принято, — другое предложение.
Палата представителейможет согласиться с возражениями Президента Республики Беларусь. Решение поданному вопросу считается принятым, если за него проголосовало большинство отполного состава Палаты представителей, и оформляется постановлением Палатыпредставителей. В этом случае закон, возвращенный Президентом Республики Беларусь,направляется Палатой представителей для доработки в соответствующую постояннуюкомиссию Палаты представителей в качестве законопроекта.
Доработка такогозаконопроекта осуществляется головной комиссией по процедуре, предусмотреннойРегламентом для подготовки законопроектов ко второму чтению, и не должнавыходить за рамки возражений Президента Республики Беларусь.
Поправки к законопроекту,внесенные субъектом права законодательной инициативы, должны быть согласованы сПрезидентом Республики Беларусь или его уполномоченным представителем. Поправкинаправляются на согласование головной комиссией.
Принятые комиссиейпоправки, на которые получено согласие Президента Республики Беларусь или егоуполномоченного представителя, включаются в текст законопроекта. Поправки, накоторые получено согласие Президента Республики Беларусь, но отклоненныекомиссией, включаются в таблицу поправок и ставятся на голосование Палатыпредставителей. Поправки к законопроекту, которые, по мнению Президента РеспубликиБеларусь или уполномоченного им представителя, не согласуются с возражениямиПрезидента Республики Беларусь, Палатой представителей не обсуждаются и наголосование не ставятся.
Рассмотрениезаконопроекта, доработанного головной комиссией, осуществляется Палатойпредставителей в порядке, предусмотренном для рассмотрения законопроектов вовтором чтении, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей (ст. 167Регламента Палаты представителей).
Если Палатапредставителей настаивает на своем первоначальном решении, она может преодолетьвето Президента квалифицированным большинством голосов не менее двух третейдепутатов от полного состава Палаты представителей. В этом случае внесениеизменений и дополнений в закон не допускается. Голосование проводится по законув целом. Решение о принятии закона оформляется постановлением Палатыпредставителей, принимаемым большинством голосов от ее полного состава.
Принятый закон вместе свозражениями Президента Республики Беларусь и постановление Палатыпредставителей в пятидневный срок направляются в Совет Республики.
В случае, если возраженияПрезидента Республики Беларусь не были преодолены и Палатой представителей небыло принято решение о согласии с возражениями Президента Республики Беларусьлибо если одно из этих решений принято не было, а предложения о другом невносились, закон по решению Палаты представителей направляется в головнуюкомиссию Палаты представителей для повторного рассмотрения, о чем делаетсяпротокольная запись. Последующее рассмотрение закона Палатой представителейосуществляется в порядке, предусмотренном статьями 164 — 168 Регламента.
Возражения ПрезидентаРеспублики Беларусь на отдельные положения закона, возвращенные для повторногоголосования, рассматриваются в Палате представителей. В этом случае до вынесениясоответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики законподписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений,относительно которых имеются возражения Президента.
Если Палатойпредставителей принято решение о согласии с возражениями Президента РеспубликиБеларусь на отдельные положения закона, они направляются на доработку вголовную комиссию. Такие положения после их доработки составляютсамостоятельный законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, подписанныйПрезидентом Республики Беларусь и вступивший в силу без указанных положений.Внесение в такой законопроект изменений и дополнений, не связанных свозражениями Президента Республики Беларусь, не допускается. В качествесубъекта права законодательной инициативы в данном случае выступает субъектправа законодательной инициативы, внесший проект закона, отдельные положениякоторого были возвращены Президентом Республики Беларусь для повторногоголосования.
Если ПрезидентомРеспублики Беларусь предлагается исключить отдельные положения закона, Палатапредставителей может согласиться с возражениями Президента Республики Беларусьпо закону о невключении в текст закона его отдельных положений. Такое решениеПалаты представителей принимается, если за него проголосовало большинство отполного состава Палаты представителей, и оформляется постановлением Палатыпредставителей.
Палата представителейможет принять решение о преодолении возражений Президента Республики Беларусьпо отдельным положениям закона, возвращенным Президентом Республики Беларусьдля повторного голосования. В случае внесения такого предложения отдельныеположения закона, которые возвращены Президентом Республики Беларусь дляповторного голосования, составляют самостоятельный закон о внесении дополненийв закон, подписанный Президентом Республики Беларусь и вступивший в силу безуказанных положений. Закон голосуется Палатой представителей в целом, внесениеизменений и дополнений в этот закон не допускается. Закон считается принятым,если за него проголосовало не менее двух третей депутатов Палаты представителейот полного состава Палаты представителей. Решение о принятии закона оформляетсяпостановлением Палаты представителей, принимаемым большинством голосов от ееполного состава. После принятия данного закона он вместе с возражениямиПрезидента Республики Беларусь на отдельные положения закона в пятидневный срокнаправляется в Совет Республики.
Если Палатойпредставителей не будет принято решение о преодолении возражений ПрезидентаРеспублики Беларусь по отдельным положениям закона, которые возвращены дляповторного голосования, Палата представителей принимает решение о направленииэтих положений закона на доработку, после чего они рассматриваются в порядке,предусмотренном статьей 170 Регламента Палаты представителей.
При рассмотрении Палатойпредставителей отдельных положений закона, возвращенных Президентом РеспубликиБеларусь для повторного голосования, Палата представителей может согласиться свозражениями Президента Республики Беларусь лишь по некоторым из положенийзакона, возвращенных для повторного голосования. В этом случае на голосование впервую очередь ставится вопрос о преодолении возражений Президента РеспубликиБеларусь по тем положениям закона, с возражениями на которые Палата представителейне согласилась, в порядке, предусмотренном частью четвертой ст 170 Регламента.Затем Палата представителей принимает решение о направлении на доработку техположений закона, с возражениями на которые Палата представителей согласилась,а также тех положений закона, возражения на которые Палатой представителей небыли преодолены, после чего они рассматриваются в порядке, предусмотренном ст.170 Регламента Палаты представителей.
Закон, возвращенныйПрезидентом Республики Беларусь со своими возражениями и принятый Палатойпредставителей в порядке, предусмотренном частью седьмой статьи 100Конституции, считается одобренным Советом Республики, если за негопроголосовало не менее двух третей голосов от полного состава СоветаРеспублики.
Закон считаетсяотклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членовСовета Республики (ст. 196 Регламента Совета Республики).
Закон, одобренный СоветомРеспублики, вместе с постановлением Совета Республики об одобрении закона впятидневный срок направляется Председателем Совета Республики на подписьПрезиденту Республики Беларусь.
В случае отклонениязакона Президенту Республики Беларусь в этот же срок направляется постановлениеСовета Республики об отклонении закона.
В таком же порядке СоветРеспублики рассматривает возражения Президента Республики Беларусь на отдельныеположения закона, возвращенные для повторного голосования. В этом случае довынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республикизакон подписывается Президентом Республики Беларусь и вступает в силу, заисключением тех положений, по которым имеются возражения Президента РеспубликиБеларусь (часть 8 ст. 100 Конституции).
Если при повторномрассмотрении Палатой представителей закона, возвращенного ПрезидентомРеспублики Беларусь со своими возражениями, он принят в новой редакции, тозаконопроект рассматривается Советом Республики как вновь принятый.
Закон после преодоленияПалатой представителей и Советом Республики возражений Президента подписываетсяв пятидневный срок. Закон вступает в силу и в том случае, если он не будетподписан Президентом в этот срок.

2.5Опубликование закона и вступление его в силу
Порядок опубликования ивступления в силу законов установлен Декретом Президента Республики Беларусь от10 декабря 1998г. № 22 “Об утверждении Положения об официальном опубликовании ивступлении в силу правовых актов Республики Беларусь”.
В соответствии суказанным Декретом законы после подписания их Президентом, в том числе вслучаях, когда в соответствии с Конституцией Республики Беларусь законсчитается подписанным, подлежат немедленному и обязательному официальномуопубликованию.
Официальнымопубликованием является доведение законов до всеобщего сведения путемвоспроизведения их текстов в полном соответствии с подписанными подлинниками вследующих изданиях: издании Национального реестра правовых актов РеспубликиБеларусь и его электронной версии, газетах “Звязда” (на белорусском языке) или“Народная газета” (на русском языке). Датой официального опубликованиясчитается дата первоначального выхода в свет издания, в котором помещен закон.Законы для официального опубликования направляются Секретариатом СоветаРеспублики.
Законы РеспубликиБеларусь вступают в силу через десять дней после их официального опубликования,если в них не установлен иной срок. При этом они публикуются после включения ихв Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
Закон Республики Беларусь– нормативный правовой акт, закрепляющий принципы и нормы регулированиянаиболее важных общественных отношений (Часть 5 статьи 2 Закона о нормативныхправовых актах Республики Беларусь).
Законы РеспубликиБеларусь могут быть приняты в виде кодексов. Кодекс Республики Беларусь(кодифицированный нормативный правовой акт) – закон, обеспечивающий полноесистемное регулирование определенной области общественных отношений (Часть 4статьи 2 Закона о нормативных правовых актах Республики Беларусь).
Парламент РеспубликиБеларусь принимает программные законы. Их особенность состоит в том, что онипринимаются квалифицированным большинством в две трети голосов от полногосостава палат и по определенным Конституцией вопросам. Согласно части 4 статьи104 Конституции законы об основных направлениях внутренней и внешней политики,о военной доктрине являются программными.
Порядок изменения идополнения закона. Толкование закона. Общественные отношения, урегулированные законом, в силу объективных обстоятельствпостоянно меняются. В связи с этими факторами приходиться периодическисовершенствовать законы,вносить в них изменения и дополнения. Процедура рассмотрения проектовзаконов о внесении изменений и дополнений в закон в Парламенте аналогичнапроцедуре рассмотрения всего законопроекта в целом.
В соответствии со ст. 178Регламента Палаты представителей под толкованием Конституции и законовпонимается законодательное разъяснение смысла содержания и процедур примененияотдельных статей Конституции и законов, которое осуществляется в целях единообразного понимания и применениядействующих норм законодательства.
Субъектами правазаконодательной инициативы на толкование Конституции и законов являются Президент либо не менее 150 тысячграждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом.
Законопроект о толковании Конституциисчитается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от полногосостава Палаты представителей.
Проекты законов о толкованииКонституции должны быть направлены депутатам Палаты представителей не позднее,чем за семь дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей.
Палата представителей рассматриваетпроекты законов о толковании законов Республики Беларусь в порядке,предусмотренном Регламентом.
Принятые Палатойпредставителей законопроекты о толковании Конституции и законов в установленномпорядке направляются на рассмотрение в Совет Республики, где они проходят процедурурассмотрения в соответствии с Регламентом Совета Республики.
После одобрениязакона Советом Республики он поступает на подпись Президенту и после подписанияподлежит офоциальному опубликованию.

Тема 3.Президент Республики Беларусь – как субъект правотворческой деятельности
Вопросы темы:
3.1 Место и роль Президента в правотворческом процессе
3.2 Взаимодействие Президента с Национальным собранием и его палатами повопросам правотворчества
3.3 Взаимодействие Президента сорганами государственного управления в сфере правотворчества
3.4 Взаимодействие Президента ссудебной властью по вопросам правотворчества
3.5 Местные Советы депутатов иПрезидент в сфере правотворчества
3.1 Место и рольПрезидента в правотворческом процессе
ПравотворчествоПрезидента Республики Беларусь является новым явлением в нормотворческомпроцессе Беларуси. Оно появилось впервые в связи с закреплением поста Президента какглавы государства и главы исполнительной власти в Конституции Беларуси от 15марта 1994г. Конституционные нормы устанавливаютположение Президента не только как Главы государства, но и его место вправотворческом процессе. Прежде всего, Президент обладает правом в пределахего компетенции, установленной Конституцией и другими нормативными правовымиактами, издания собственных правовых актов: декретов, указов и распоряжений,которые обязательны для исполнения на всей территории республики.
В соответствии с главой10 «Планирование нормотворческой деятельности» Закона от 10 января 2000г. «Онормативных правовых актах Республики Беларусь» в республике планируетсяподготовка государственных программ и ежегодные планы подготовки проектовнормативных правовых актов, которые разрабатываются Национальным центром законопроектнойдеятельности при Президенте Республики Беларусь и утверждаются Президентом.Другие нормотворческие органы на основе данных документов разрабатывают иутверждают по согласованию с Национальным центром законопроектной деятельностисвои собственные программы и планы подготовки проектов нормативных правовыхактов. Так, Указом Президента от 10 января 2007г. № 11 «Об утверждении планаподготовки законопроектов на 2007 год» такой план был утвержден. Планпредставляет собой таблицу, которая содержит название законопроектов,подлежащих разработке, наименование государственных органов (организаций),ответственных за подготовку законопроектов, срок подготовки законопроектов,срок внесения законопроектов в Палату представителей, наименование субъектовправа законодательной инициативы, вносящих законопроекты.
На основе Конституции и вцелях совершенствования законодательства Республики Беларусь, повышения эффективностинормотворческого процесса Указом Президента от 10 апреля 2002г. № 205 «О Концепции совершенствованиязаконодательства Республики Беларусь» данная Концепция утверждена. Этаконцепция имеет целью сориентировать все нормотворческие органы Беларуси наперспективное решение актуальных проблем функционирования национальной правовойсистемы и определить основные направления и способы совершенствованиязаконодательства в соответствии с принципами демократического социальногоправового государства.
Таким образом, Президентвыступает в роли общего организатора всей нормотворческой работы в РеспубликеБеларусь.
Кроме того, осуществлениепрезидентской власти невозможно без сотрудничества с другими властями, в томчисле и в правотворческом процессе. Конституционные принципы и нормыустанавливают исходные положения и процедуры по взаимодействию Президента сНациональным собранием Республики Беларусь и другими государственными органами.
Акты Президента, ихконституционно-правовая природа. Президент Республики Беларусь реализует свои полномочиячерез издаваемые им правовые акты. Виды правовых актов, издаваемых Президентом,установлены ст. 85 Конституции Республики Беларусь. К ним относятся указы,декреты и распоряжения.
Указ ПрезидентаРеспублики Беларусь –нормативный правовой акт Главы государства, издаваемый в целях реализации егополномочий и устанавливающий (изменяющий, отменяющий) определенные правовыенормы. Указы Президента – правовые акты, относящиеся к неопределенному кругуфизических и юридических лиц и действующие в долговременном плане.
Указы Президента могутиздаваться на основе Конституции и в целях реализации на практике законов.
Президент вправе издаватьуказы, не носящие нормативного характера, т.е. указ может бытьправоприменительного характера. Например, о назначении того или иного лица наопределенную должность, о принятии в гражданство, о предоставленииполитического убежища, о награждении, о присвоении воинских и специальныхзваний, классных чинов, о помиловании.
Таким образом, актыПрезидента по юридической силе принято классифицировать на нормативные иправоприменительные.
Декрет Президента РеспубликиБеларусь – нормативныйправовой акт Главы государства, имеющий силу закона, издаваемый в соответствиис Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных ему Парламентомзаконодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временныйдекрет) для регулирования наиболее важных общественных отношений.
Декреты Президентапринимаются по любым вопросам, за исключением случаев, предусмотренныхКонституцией Республики Беларусь. Согласно ст. 101 Конституции декреты могутбыть двух видов: декреты, издаваемые на основе закона о делегированииПрезиденту Республики Беларусь законодательных полномочий, и временные декреты.
Распоряжение Президента – правовой акт ненормативногохарактера, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь.Распоряжение – правовой акт, рассчитанный на осуществление конкретных (разовых)организационных, контрольных или распорядительных мероприятий, например, осоздании какой-либо комиссии.
Указы, декреты ираспоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территорииРеспублики Беларусь. Президент непосредственно или через создаваемые им органыобеспечивает исполнение декретов, указов и распоряжений.
Ст. 137 Конституцииустанавливает юридическую силу нормативных правовых актов, т.е. их иерархию.Конституция обладает высшей юридической силой. Все правовые акты Президента недолжны противоречить Конституции. В случае расхождения закона, декрета илиуказа с Конституцией действует Конституция. В случае расхождения декрета илиуказа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия наиздание декрета или указа были предоставлены законом.
Таким образом, правоваяприрода актов Президента заключается в том, что они являются правовыми актамиГлавы государства, полномочия на издание которых ему предоставленоКонституцией, именно через них он реализует свои полномочия. Никакой другойгосударственный орган не вправе издавать аналогичные нормативные правовые акты.Декреты, указы и распоряжения Президента, изданные в пределах его полномочий,обязательны для исполнения на всей территории республики.
Принятые Президентомправовые акты публикуются или доводятся до всеобщего сведения инымпредусмотренным законом способом. Порядок официального опубликования ивступления в силу правовых актов Республики Беларусь утвержден ДекретомПрезидента Республики Беларусь от 10 декабря 1998г. № 22 “Об утвержденииПоложения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актовРеспублики Беларусь”. Официальным считается опубликование правовых актовПрезидента в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь иего электронной версии, газете “Советская Белоруссия”. Правовые актынаправляются для опубликования Администрацией Президента Республики Беларусь.Декреты Президента Республики Беларусь вступают в силу через 10 дней после ихофициального опубликования, если в них не установлен иной срок.
Правовые акты, не имеющиенормативного характера, вступают в силу со дня их принятия, если в этих актахне установлен иной срок.
Указы ПрезидентаРеспублики Беларусь вступают в силу со дня их включения в Национальный реестрправовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок.
Нормативные правовые акты, касающиесяправ, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официальногоопубликования. При этом акты публикуются после включения в Национальный реестрправовых актов Республики Беларусь.
Делегированиезаконодательных полномочий Президенту Парламентом. Согласно части 1 и 2 ст. 101Конституции «Палата представителей и Совет Республики законом, принятымбольшинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могутделегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силузакона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочийПрезидента на издание декретов.
Не допускаетсяделегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающихизменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнениепрограммных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о егоисполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничениеконституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательныхполномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а такжепредоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу». Однако на практикетаким правом Президент не воспользовался.
Временные декретыПрезидента. Механизмих принятия и юридическая сила. Второй вид декретов – временные декреты.Порядок их издания регулируется частью 3 ст. 101 Конституции и ст. 30 Закона «ОПрезиденте Республики Беларусь». В силу особой необходимости Президент по своейинициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты,имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства,они скрепляются подписью Премьер-министра.
Президент не вправеиздавать временные декреты по тем же вопросам, что и декреты, издаваемые наоснове закона о делегировании Президенту законодательных полномочий, за исключениемслучаев принятия мер, предусмотренных частью второй ст. 79 Конституции.
Временный декрет списьменным обоснованием необходимости его издания в трехдневный срок после егоподписания вносится в Палату представителей, в том числе и в период между сессиями.
Временный декретрассматривается палатами Парламента на предмет принятия его к сведению илиотмены. Палаты Национального собрания могут отменить временный декретбольшинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат.Решение палат оформляется постановлением.
Проекты законов, посодержанию расходящиеся с временным декретом, могут приниматься Парламентомпосле отмены или признания утратившим силу этого декрета или егосоответствующих норм, либо в случаях, когда проекты законов внесены в Палатупредставителей Президентом или с его согласия.
Отношения, возникшие илиприобретшие качественно новое состояние со вступлением в силу временногодекрета, после его отмены могут регулироваться законом. При необходимостирегулирования таких отношений палаты Парламента одновременно с принятиемрешений об отмене временного декрета обязаны принять соответствующий закон.
Палаты Национальногособрания могут принять закон, по содержанию совпадающий с временным декретом,но со вступлением в силу такого закона временный декрет утрачивает свою силу.При принятии закона, частично совпадающего по содержанию с временным декретом,этот декрет сохраняет свою силу в части, не урегулированной таким законом, есливременный декрет в данной части не отменен в установленном порядке палатамиНационального собрания Республики Беларусь.
Задачи и функцииАдминистрации Президента в правотворческом процессе. В соответствии с пунктом 5 ст. 84Конституции Президент формирует Администрацию Президента Республики Беларусь.Указом Президента от 23 января 1997 г. утверждено Положение об АдминистрацииПрезидента Республики Беларусь. Согласно пункту 1 этого Положения АдминистрацияПрезидента Республики Беларусь является органом государственного управления,обеспечивающим деятельность Президента Республики Беларусь в области кадровойполитики, идеологии белорусского государства, права, осуществляющим подготовку,выполнение и контроль за исполнением решений Президента Республики Беларусь.Главными задачами Администрации Президента являются: обеспечение проведениягосударственной кадровой политики и идеологии белорусского государства;координация деятельности подотчетных Президенту Республики Беларусьгосударственных органов в области государственной кадровой политики, идеологиии права; обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с органамизаконодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления;организационное, информационно-аналитическое и правовое обеспечение деятельностиПрезидента Республики Беларусь.
Основные функцииАдминистрации Президента Республики Беларусь в правотворческом процессе:участие в подготовке предложений по определению концептуальных основгосударственной политики и механизма ее реализации; координация деятельностигосударственных органов по подготовке проектов правовых актов; внесениепредложений по реализации полномочий Президента Республики Беларусь в областиконтроля за актами Правительства; обеспечение взаимодействия ПрезидентаРеспублики Беларусь с органами законодательной, исполнительной и судебнойвласти, местного самоуправления; организация экспертизы проектов актовзаконодательства, вносимых на рассмотрение Президента Республики Беларусь;обеспечение соблюдения установленного порядка подготовки и внесения ПрезидентуРеспублики Беларусь проектов решений и других материалов, проверка ихобоснованности; оформление и доведение декретов, указов, распоряжений и другихдокументов Президента Республики Беларусь до государственных органов, иныхгосударственных организаций; осуществление по поручению Президента РеспубликиБеларусь иных полномочий.
 
3.2Взаимодействие Президента сНациональным собранием и его палатами по вопросам правотворчества
Президент имеетправо участвовать в работе Парламента и его органов, выступать перед ними в любое времяс речью или сообщением (пункт 14 ст. 84 Конституции), вносить предложения о дополнении или изменении законов,предлагать поправки к внесенным законопроектам. Президент Республики Беларусьобладает широкими полномочиями как субъект права законодательной инициативы (часть 1 ст. 99 Конституции). Он вносит законопроектынепосредственно в Палату представителей, которые в обязательном порядке рассматриваются в ней.Президент может вносить любые законопроекты. Конституция не ограничивает Главугосударства в этом вопросе, за исключением внесения предложений о пересмотреосновополагающих разделов I, II, IV, VII Конституции,которые могут быть изменены только путем референдума (часть 3 ст. 140Конституции).
Кроме того, Президент имеет право участвовать вработе Парламента и его органов, выступать перед ними в любое время с речью или сообщением (пункт 14 ст. 84 Конституции), вносить предложения о дополненииили изменении законов, предлагать поправки к внесенным законопроектам.
На ПрезидентаКонституцией возлагается право подписывать или не подписывать законы [ст. 100Конституции]. Подписание Президентом закона является одной из форм его участияв законодательном процессе. Президент является последней инстанцией, котораянаходится на страже законности в области принятия нормативных правовых актов вформе законов, именно он дает им путевку в жизнь.
Президентомвзаимодействует с Парламентом через создаваемые им государственные органы идеятельность уполномоченных лиц.
Так, Законом от 10 января2003г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»предусмотрено, что при осуществлении права законодательной инициативы Президентпринимает решение о назначении докладчика по законопроекту в Палатепредставителей, который может одновременно являться докладчиком позаконопроекту при его рассмотрении в Совете Республики Национального собранияРеспублики Беларусь.
Указом ПрезидентаРеспублики Беларусь от 11 января 2001 г. № 21 «Об утверждении Положения опомощнике Президента Республики Беларусь», предусмотрена должность помощникаПрезидента Республики Беларусь – полномочного представителя ПрезидентаРеспублики Беларусь в Национальном собрании Республики Беларусь».
Государственные служащиеАдминистрации Президента Республики Беларусь, созданной в соответствии с УказомПрезидента Республики Беларусь от 23 января 1997г. № 97 «Вопросы АдминистрацииПрезидента Республики Беларусь» могут представлять права Президента взаконодательном процессе, но только в Палате представителей.
Действующие Регламентыпалат Национального собрания Республики Беларусь представляют возможностьпредставителям Президента и других субъектов права законодательной инициативыучастия с совещательным голосом в ответственных за подготовку законопроектапостоянных комиссиях палат Парламента. Именно на этой стадии законодательногопроцесса они могут снять совместно многие вопросы, которые возникнут позднее.Регламенты палат предоставляют возможность участия представителей Президента впервом и во втором чтении, а также в согласительной комиссии по рассмотрениюзакона или его отдельных положений, возвращенных им со своими возражениями вПалату представителей.
Президент имеет правовносить поправки к другим законопроектам, внесенным в Парламент инымисубъектами законодательной инициативы. Президент имеет возможность оказыватьвоздействие на законодательный процесс посредством использования права вето.
На основании пункта 29ст. 84 Конституции Совет Республики утверждает указы Президента РеспубликиБеларусь о введении чрезвычайного положения, военного положения, об объявленииполной или частичной мобилизации, которые должны быть рассмотрены не позднеечем в трехдневный срок после внесения.
Реализация правазаконодательной инициативы Президента в Палате представителей. Согласно статье 99 КонституцииПрезидент наделяется правом законодательной инициативы. Право Президентаподкрепляется обязанностью Палаты представителей и Совета РеспубликиНационального собрания рассмотреть эти законопроекты. В отличие от другихсубъектов права законодательной инициативы, кроме 150 тысяч граждан РеспубликиБеларусь, обладающих избирательным правом, только Президент наделяетсяисключительным правом внесения проектов законов о внесении изменений идополнений в Конституцию, о толковании Конституции.
Проекты законов, вносимыеПрезидентом в порядке реализации права законодательной инициативы, направляютсяв Палату представителей с сопроводительным письмом, подписанным Президентом.
Рассмотрениезаконопроекта, внесенного Президентом, осуществляет в соответствии сРегламентами палат Парламента.
Положением о порядкерассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов,утвержденного Указом Президента от 23 июня 1998 г. № 327 установлено, что согласование законопроектов от имени Президента в Палатепредставителей осуществляется главным государственно-правовым управлениемАдминистрации Президента Республики Беларусь, а их представление в Палатепредставителей – этим управлением или должностным лицом, определеннымПрезидентом Республики Беларусь либо уполномоченным им органом (пункт 18).
Процедура получениясогласия Президента на внесение законопроекта, следствием принятия которогоможет быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов. В соответствии с частью 2 статьи 99Конституции законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращениегосударственных средств или увеличение расходов, могут вноситься в Палатупредставителей лишь с согласия Президента либо по его поручению –Правительства. Эти проекты законов вносятся на рассмотрение Президентасубъектом права законодательной инициативы. Если субъектом правазаконодательной инициативы являются депутаты Палаты представителей, данныепроекты представляются Президенту Палатой представителей.
В соответствии с пунктом8 Положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектовправовых актов, утвержденного Указом Президента от 23 июня 1998г. № 327, довнесения в Администрацию Президента Республики Беларусь проекты правовых актовподлежат согласованию:
с Советом МинистровРеспублики Беларусь по вопросам, относящимся к его компетенции;
с Верховным Судом иВысшим Хозяйственным Судом по вопросам, относящимся к их компетенции, а также сВысшим Хозяйственным Судом по вопросам приватизации государственного имущества;
с Государственнымсекретариатом Совета Безопасности Республики Беларусь по вопросам внутренней ивнешней политики Республики Беларусь, затрагивающим интересы национальнойбезопасности и обороны страны, обеспечения безопасности личности, общества игосударства;
с Комитетомгосударственного контроля по вопросам исполнения республиканского бюджета,использования государственной собственности, регулирования хозяйственных,финансовых и налоговых отношений (только проекты актов Президента РеспубликиБеларусь, а также проекты законов Республики Беларусь и постановлений СоветаМинистров Республики Беларусь по вопросам приватизации государственногоимущества);
с Управлением деламиПрезидента Республики Беларусь по вопросам, относящимся к его компетенции;
с Прокуратурой,Министерством внутренних дел, Комитетом государственной безопасности повопросам приватизации государственного имущества;
с Министерством финансовпо вопросам финансов и бюджета, за исключением проектов, представляемых СоветомМинистров Республики Беларусь или согласованных с ним;
с Республиканским советомсудей по вопросам деятельности судебной системы;
с Национальным центромзаконопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь по вопросамвнесения изменений и дополнений в ежегодный план подготовки законопроектов;
с Федерацией профсоюзовБеларуси по вопросам, затрагивающим трудовые права граждан;
с иными заинтересованнымигосударственными органами и иными организациями.
Согласование проектаправового акта, вносимого Президенту Республики Беларусь, производитсясоответствующими государственными органами и иными организациями вдесятидневный срок (если иной срок не установлен Президентом РеспубликиБеларусь или органом, направившим проект) со дня получения в установленномпорядке проекта. Указанный срок в исключительных случаях может быть продленПрезидентом Республики Беларусь или по его поручению Администрацией ПрезидентаРеспублики Беларусь.
Проекты правовых актовсчитаются согласованными в случае непредставления в указанный срок информации осогласовании, отсутствия предложения о продлении срока согласования собоснованием необходимости такого продления или отказа в продлении срокасогласования.
Согласование выражается ввиде согласия либо несогласия с соответствующим проектом с изложением принеобходимости мотивов, обоснованием имеющихся замечаний и предложений иприложением предлагаемой редакции проекта правового акта или его отдельныхположений.
Законопроектырассматриваются в Палате представителей и Совет Республики только при наличиидокумента, подтверждающего согласие Президента на его внесение.
Объявлениезаконопроекта срочным к рассмотрению. В соответствии со статьей 99 Конституции РеспубликиБеларусь Президент либо по его поручению Правительство имеют право вносить вПалату представителей предложения об объявлении рассмотрения проекта законасрочным. Палата представителей и Совет Республики должна рассмотреть такойзаконопроект в течение десяти дней со дня его внесения на их рассмотрение.
Если срочный законопроектвнесен в Палату представителей в период между сессиями, десятидневный срок дляего рассмотрения исчисляется со дня открытия очередной сессии.
При получении проектазакона для рассмотрения в срочном порядке Председатель Палаты представителей, ав его отсутствие заместитель назначают головную комиссию, определяют конкретныесокращенные сроки для подготовки и рассмотрения проекта, меры по ускорениюэтого процесса.
Согласно статье 156Регламента Палаты представителей проект закона для рассмотрения в срочномпорядке должен быть доведен до сведения депутатов Палаты представителей непозднее чем за два дня, а предложения и замечания депутатов Палатыпредставителей направляются в головную комиссию не позднее чем за сутки дорассмотрения.
Законопроекты длясрочного рассмотрения дорабатываются, вносятся и обсуждаются на сессии Палатыпредставителей в порядке, установленном Регламентом для всех законопроектов.
Обращения Президента кПарламенту.Президент имеет право обращения с ежегодными посланиями к Парламенту (пункт 14 ст. 84 Конституции). В посланияхПрезидент нередко высказывается о своем отношении к законам и кзаконодательству в целом, ставит задачи перед обеими палатами Парламента. Так, в Послании Президента белорусскомународу и Национальному собранию от 23 мая 2006 г.«В процветании Родины –благополучие всех!» перед Парламентом поставлены задачи по принятию такихзаконов, которые были бы ориентированы на человека, на гуманизацию всего жизненногоуклада, о пересмотре законодательства на предмет соответствия его требованиямдебюрократизации,совершенствованию работы с обращениями граждан, пресечению коррупции, совершенствованию налоговойсистемы и ряд других задач. В целом Президентом перед палатами Парламента поставленазадача повышения качества законодательства, которое выступает одним из показателей цивилизованностигосударства.
Таким образом, Президентв посланиях высказывает свое мнение по конкретным законам и качествузаконодательной работы. Президент в этом случае выполняет функцию общего организатораправотворчества в Парламенте, ориентирует его на принятие первоочередных законов, направленных нарешение экономических, политических, социальных, культурных и духовных задач, стоящих перед государством иобществом. Послания Президента – программа сотрудничества всех властей власти.Возникает вопрос – какова природа данного документа, является ли он источникомправа, может ли Национальное собрание его не выполнять? С юридической точки зренияПослание Президента содержит законодательные предложения и ряд другихинициатив, но не является нормативным правовым актом, обязательным дляисполнения. Послание — политический документ, а в силу авторитета должностиГлавы государства оно не может быть Парламентом проигнорировано, и учитываясодержащиеся в нем предложения о необходимости разработки и принятия законов, — Парламент обязан его рассмотреть.
3.3Взаимодействие Президента с органами государственного управления в сфереправотворчества
В сфере правотворчестваПрезидент активно взаимодействует с органами государственного управления. Такая его роль обусловленаместом и ролью Президента в системе разделения властей. Президент своими указами образует, упраздняет и реорганизуетАдминистрацию Президента Республики Беларусь, другие органы государственного управления, а также консультативно-совещательные и иные органыпри Президенте (часть 5 статьи 84 Конституции). Президент обладает правомназначать руководителей республиканских органов государственного управления иопределять их статус (часть 15 статьи 84 Конституции).
Взаимодействие междуПрезидентом и органами государственного управления осуществляется по следующимнаправлениям деятельности: поручает подготовку проектов нормативных правовыхактов; установление обязательных процедур разработки и принятия правовых актов;согласование с Президентом подготовленных Советом Министров и другими органамигосударственного управления проектов распоряжений, законов, указов и декретов; отмена правовых актов органовгосударственного управления; осуществление контроля за ходом подготовкипроектов нормативных правовых актов.
Формы и механизмвзаимодействия Президента с Правительством в нормотворческой сфере. Конституция, законы, РегламентСовета Министров, нормативные правовые акты Президента предусматриваютразличные формы взаимодействия Президента с Правительством.
Президент РеспубликиБеларусь вправе поручить Правительству разработку проектов законов, декретов,указов и распоряжений.
В силу части 3 статьи 101Конституции Президент по инициативе Правительства может издавать временныедекреты, имеющие силу закона.
Согласно части 4 статьи16 Закона от 7 июля 1998 г. «О Совете Министров Республики Беларусь» СоветМинистров вправе вносить предложения в палаты Парламента об объявлении проектазакона срочным.
В соответствии с частью 5этого же закона Совет Министров с согласия Президента может требовать от палатПарламента принятия на своих заседаниях решения путем голосования в целом за весьвнесенный Правительством проект или часть его с сохранением лишь тех поправок,которые предложены или приняты Президентом либо Правительством.
Совет Министров также попоручения Президента может требовать принятия Палатой представителейокончательного решения, если согласительной комиссией, созданной в соответствиис Конституцией Беларуси, вследствие отклонения Советом Республики законопроектане принят согласованный текст законопроекта.
Контрольные функцииПрезидента. Одним изважных контрольных правомочий Президента является его возможность оказыватьвлияние на законотворческий процесс путем использования права вето, то естьправа не подписать закон и отклонить его.
Президент имеет правоотменять акты Правительства (часть 25 статьи 84 Конституции).
Президент вправеприостановить действие решений местных Советов депутатов в случае ихпротиворечия действующему законодательству.
Решения местных исполнительных ираспорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяютсясоответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными ираспорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь (часть 3статьи 122 Конституции).
ВзаимодействиеПрезидента с министерствами, государственными комитетами, исполнительнымикомитетами и иными органами исполнительной власти. Президент Республики Беларусьсамостоятельно или через создаваемы им органы организует контроль заисполнением его нормативных правовых актов; получает от органов исполнительнойвласти их проекты нормативных правовых актов, отчеты и информацию; направляетпри необходимости проекты своих решений для дачи предложений и заключений вгосударственные органы.
3.4Взаимодействие Президента с судебной властью по вопросам правотворчества
Суды в РеспубликеБеларусь не обладают правом законодательной инициативы. Основная функция судов– осуществление правосудия на основе Конституции и принятых в соответствии сней иных нормативных правовых актов. В соответствии с частью 4 статьи 116Конституции Президент обладает правом обращения в Конституционный СудРеспублики Беларусь о признании любого нормативного правового актагосударственных органов несоответствующим Конституции. Конституционный Судвправе вносить Президенту в соответствии с его компетенцией предложения онеобходимости внесения в акты законодательства изменений и (или) дополнений,принятия новых нормативных правовых актов (часть 8 статьи 22 Кодекса от 29 июня 2006 г. «О судоустройстве и статусе судей»). Важное значение дляправотворческого процесса имеют ежегодные Послания Конституционного СудаПрезиденту и палатам Парламента о состоянии конституционной законности. Ониориентируют Президента на принятие соответствующих решений.
ИнициированиеПрезидентом судебной проверки соответствия нормативных актов КонституцииРеспублики Беларусь.В соответствии с частью 4 статьи 116 Конституции Президент вправе инициироватьперед Конституционным Судом Республики Беларусь проверку:
о соответствии законов,международных и иных обязательств Республики Беларусь Конституции имеждународно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь;
о соответствии актовмежгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь,Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным РеспубликойБеларусь, законам и декретам;
о соответствиипостановлений Совета Министров, актов Верховного Суда, Высшего ХозяйственногоСуда, Генерального прокурора Конституции, международно-правовым актам,ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам;
о соответствии актовлюбого другого государственного органа Конституции, международно-правовымактам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам.
Порядок конституционногосудопроизводства определяется законом.
Обеспечениеконституционного контроля в отношении актов Президента. В отношении актов Президента –указов и декретов, имеющих нормативный характер, правом обращения вКонституционный Суд Республики Беларусь на предмет их проверки наделены Палатапредставителей, Совет Республики, Верховный суд Республики Беларусь, ВысшийХозяйственный Суд Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь.
Процедура обращения ирассмотрения предложений о проверке на конституционность актов Президентарегулируется законом и Регламентом Конституционного Суда.
3.5Местные Советы депутатов и Президент в сфере правотворчества
Президент РеспубликиБеларусь в интересах местных Советов депутатов, расширения их полномочий можетпринимать нормативные правовые акты. Так, например, изучив положение дел сфинансированием бюджетов сельсоветов и учитывая их предложения, Президентпринял Указ от 12 января 2007 г. № 21 «О повышении роли органов местногоуправления и самоуправления в решении вопросов жизнеобеспечения населения».Данный указ укрепил материально-финансовую базу сельсоветов.
При принятии рядаобщегосударственных программ, утверждаемых Президентом на длительнуюперспективу, в них также определяется степень и порядок участия местных Советовдепутатов в их выполнении, при этом также учитываются предложения Советов.
Формы взаимодействия. Формы взаимодействия Президента сместными Советами депутатов могут разнообразными. Это могут быть совещания спредседателями местных Советов, выступления и обмен мнениями на съездахСоветов, рассмотрение Президентом различного рода инициатив местных Советовдепутатов и их поддержка и др.
Контрольные функцииПрезидента. Вотношении местных Советов депутатов Президент обладает правом приостановленияих решений. Кроме того, Президент может поручить другим государственныморганам, например, Комитету государственного контроля проверить решениеместными Советами каких-либо вопросов и по материалам проверок принятьсоответствующее решение. Как субъект права обращения в Конституционный СудПрезидент может обратиться в него с просьбой о проверке на соответствие актамболее высокой юридической силы решения местного Совета.
Механизмприостановления Президентом решений местных Советов депутатов. Данный механизм установлен в ст. 50. Закона от 20 февраля 1991 г. № 617 – XII «О местном управлении исамоуправлении в Республике Беларусь». Статьей установлено, что решенияСоветов, не соответствующие законодательству Республики Беларусь, отменяютсявышестоящими Советами, Советом Республики Национального собрания РеспубликиБеларусь, а также приостанавливаются Президентом Республики Беларусь. В случаяхприостановления решений Советов Президент Республики Беларусь издаетсоответствующий указ и вносит представление об отмене таких решений в Совет, вышестоящийпо отношению к Совету, решение которого приостановлено, или в Совет РеспубликиНационального собрания Республики Беларусь.

Тема 4. Правительство– Совет Министров Республики Беларусь и республиканские органы государственногоуправления как субъекты правотворческой деятельности
Вопросы темы:
4.1. Место и роль Правительства вмеханизме государственного правотворчества.
4.2. Взаимодействие Правительства сПрезидентом и Парламентом по вопросам правотворческой деятельности.
4.3. Республиканские органыгосударственного управления в правотворческом процессе.
4.1. Местои роль Правительства в механизме государственного правотворчества
В статье 1 Закона от 7июля 1998г. «О Совете Министров Республики Беларусь» прямо устанавливается, чтоСовет Министров Республики Беларусь – Правительство является коллегиальнымцентральным органом государственного управления, осуществляющим исполнительнуювласть.
Согласно части 1 ст. 99Конституции Беларуси Правительство является одним из субъектов правазаконодательной инициативы.
Конституцией Беларуси иЗаконом «О Совете Министров Республики Беларусь» Правительству предоставленасоответствующая компетенция в различных отраслях народного хозяйства, дляреализации которой оно наделяется правом принимать соответствующие нормативныеправовые акты. Так, например, в сфере обеспечения экономической,бюджетно-финансовой, налоговой, денежно-кредитной политики Совет МинистровРеспублики Беларусь:
разрабатываетгосударственные прогнозы, государственные программы социально-экономическогоразвития, другие государственные программы и концепции, принимает их, еслизаконодательными актами не предусмотрено иное, и обеспечивает их реализацию(абзац 4 ст. 4 Закона о Совете Министров Республики Беларусь);
ежегодно разрабатывает ипредставляет Президенту Республики Беларусь для внесения в Национальноесобрание проект республиканского бюджета и отчет о его исполнении (абзац 26 ст.4 Закона О Совете Министров Республики Беларусь) и т.д.
Правительство попоручению Президента дает заключения о возможности направления в Палатупредставителей законопроекта, предусматривающего сокращение государственныхсредств, создание или увеличение расходов (часть 2 ст. 99 Конституции ).
В соответствии с частью 1ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» по поручению Президента,по собственной инициативе, а также в случаях, предусмотренных законами, СоветМинистров организует разработку проектов законов Республики Беларусь.
По поручению ПрезидентаПравительство вправе вносить предложения в Палату Представителей и СоветРеспублики об объявлении рассмотрения проекта срочным (часть 4 ст. 16 Закона оСовете Министров Республики Беларусь)
С согласия ПрезидентаРеспублики Беларусь Правительство Республики Беларусь вправе требовать отПалаты представителей и Совета Республики Национального собрания РеспубликиБеларусь принятия на своих заседаниях решения путем голосования в целом за весьвнесенный Правительством проект или часть его с сохранением лишь тех поправок,которые предложены или приняты Президентом либо Правительством РеспубликиБеларусь (часть 5 ст. 16 Закона о Совете Министров Республики Беларусь).
Совет МинистровРеспублики Беларусь по поручению Президента Республики Беларусь может требоватьпринятия Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусьокончательного решения, если согласительной комиссией, созданной в соответствиис Конституцией Республики Беларусь, вследствие отклонения Советом РеспубликиНационального собрания Республики Беларусь законопроекта не принят согласованныйтекст законопроекта (часть 6 ст. 16 Закона о Совете Министров РеспубликиБеларусь).
Премьер-министрРеспублики Беларусь и другие члены Совета Министров Республики Беларусь имеютправо принимать участие в заседаниях Палаты представителей и Совета РеспубликиНационального собрания Республики Беларусь и их органов, выступать на этихзаседаниях вне очереди, а также обязаны отвечать на специальных заседанияхпалат Национального собрания Республики Беларусь на вопросы соответственнодепутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, а также вустановленном порядке — на их запросы (часть 8 ст. 16 Закона о Совете МинистровРеспублики Беларусь).
Формы осуществленияПравительством правотворческой деятельности. Формы правотворческой деятельности Правительстваразнообразны: собственная правотворческая деятельность, выражающаяся впланировании, подготовке и принятии постановлений в пределах компетенции,установленной Конституцией, законами, декретами и указами; подготовка ивнесение законопроектов в Палату представителей по собственной инициативе;выполнение поручений Президента по внесению в Палату представителей и СоветРеспублики законопроектов; делегирование при необходимости ряда вопросов,входящих в компетенцию Совета Министров, на решение республиканским органамгосударственного управления; отмена актов республиканских органовгосударственного управления и др.
Механизм осуществленияПравительством правотворческой деятельности. Данный механизм состоит из норм Конституции, Закона«О Совете Министров Республики Беларусь» от 7 июля 1998 г., Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000 г., Закона «О международных договорах Республики Беларусь» от 23 октября 1991 г., Декрета Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22 «Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов РеспубликиБеларусь», Указа Президента Республики Беларусь от 4 марта 1998 г. № 99 «О некоторых вопросах законопроектной деятельности в Республике Беларусь»,соответствующих статей Регламента Палаты представителей от 4 декабря 1997 г., Регламента Совета Республики от 2 апреля 1998 г., Регламента Совета Министров РеспубликиБеларусь от 20 марта 2000 г. и других нормативных правовых актов.
Данные нормативныеправовые акты, особенно Регламенты Правительства и палат Парламента подробнорегламентируют правотворческую деятельность Совета Министров и еговзаимодействие с Национальным собранием Республики Беларусь.
Регламентом Правительствапредусматривается, что на рассмотрение Совета Министров Республики Беларусьвносятся вопросы, которые отнесены к его компетенции и не могут быть разрешеныреспубликанскими органами государственного управления, другими государственнымиорганизациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, облисполкомами,Минским горисполкомом самостоятельно или совместно.
Правом нормотворческойинициативы обладают руководителями органов государственного управления и лишь висключительных случаях, во время отсутствия этих должностных лиц, — их первыезаместители. Местные исполнительные и распорядительные органы, кромеоблисполкомов и Минского горисполкома, а также организации вносят вопросы нарассмотрение Совета Министров Республики Беларусь через соответствующиереспубликанские органы государственного управления.
Для подготовки вопросовмежотраслевого, комплексного характера, в том числе подлежащих последующемувнесению Советом Министров Республики Беларусь на рассмотрение ПрезидентаРеспублики Беларусь или Национального собрания Республики Беларусь, а также дляобеспечения выполнения Правительством отдельных поручений Президента РеспубликиБеларусь Премьер-министром Республики Беларусь, как правило, создаются рабочиегруппы, возглавляемые руководителями республиканских органов государственногоуправления, заместителями Премьер-министра Республики Беларусь илиПремьер-министром Республики Беларусь. В этих случаях издаются распоряженияПремьер-министра Республики Беларусь, в которых определяются этапы подготовкиданными группами вопросов, должностные лица, ответственные за своевременное икачественное исполнение поручений, связанных с подготовкой вопросов, срокидоклада о выполнении этих поручений, а также иные вопросы, уточняющие порядокдеятельности рабочих групп.
По каждому вопросу,вносимому на рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь, как правило,представляется проект постановления Совета Министров Республики Беларусь илипроект распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь с приложениемследующих документов:
сопроводительного письма;
обоснования необходимостипринятия постановления, распоряжения, включая финансово — экономическоеобоснование;
справки о согласованиипроекта;
экспертных заключений опроекте, если они имеются;
замечаний и предложений,поступивших при согласовании проекта, но не учтенных в нем;
списка лиц, разработавшихпроект;
иных документов,относящихся к проекту.
Сопроводительное письмо кпроекту постановления, распоряжения должно быть подписано, а проектпостановления, распоряжения и иные документы завизированы руководителямиорганов государственного управления, вносящими вопрос, а во время отсутствияэтих должностных лиц, — их первыми заместителями.
Подготовка проектовпостановлений и распоряжений в органах государственного управления должнаосуществляться в соответствии с требованиями Закона Республики Беларусь от 10января 2000 года «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»,актов законодательства Республики Беларусь и Регламента Совета Министров собязательным участием юридических служб этих органов.
Вносимые в СоветМинистров Республики Беларусь проекты постановлений (кроме проектовпостановлений об отмене актов министерств и иных республиканских органовгосударственного управления) или распоряжений, затрагивающих интересы другихорганов государственного управления, должны быть согласованы с ними. К проектупостановления, распоряжения, направляемому на согласование, прилагаютсяобоснование необходимости принятия правового акта и иные относящиеся к проектудокументы, если они имеются. Согласование производится посредством визированияпроектов руководителями органов государственного управления, а во времяотсутствия этих должностных лиц, — их первыми заместителями. Если руководителиорганов государственного управления имеют по проекту замечания, то они визируютего с изложением сути замечаний и приложением в необходимых случаях уточненнойредакции проекта.
Проекты постановленийсогласовываются органами государственного управления в 3-дневный срок, проектыраспоряжений — в 1-дневный срок со дня их получения (не считая выходных дней и дней,объявленных нерабочими), если иной срок не установлен поручением СоветаМинистров Республики Беларусь или его Президиума, Премьер-министром РеспубликиБеларусь или заместителями Премьер-министра Республики Беларусь.
Орган государственногоуправления, организующий подготовку проекта постановления или распоряжения,принимает меры к устранению высказанных по проекту замечаний до внесения его нарассмотрение Совета Министров Республики Беларусь.
Если по проекту имеютсяразногласия, руководитель органа государственного управления, организующегоподготовку проекта, должен обеспечить обсуждение его с руководителямизаинтересованных органов государственного управления в целях поискавзаимоприемлемого решения. В случае, если такое решение не найдено, проект можетбыть направлен в Правительство только руководителем органа государственногоуправления, вносящего проект, с приложением к нему протокола согласительногосовещания, перечня разногласий с мотивировками и подлинников замечаний,подписанных руководителями соответствующих органов государственного управления.
При наличии по внесенномупроекту неустраненных разногласий решение по этому проекту принимаетЗаместитель Премьер-министра Республики Беларусь, в ведении которого находитсясоответствующий вопрос, с докладом при необходимости Премьер-министруРеспублики Беларусь.
Проекты правовых актов,направляемые в Совет Министров Республики Беларусь, кроме проектовпостановлений о награждении Почетной грамотой Совета Министров РеспубликиБеларусь, назначении на должность и освобождении от должности, утверждении иизменении составов коллегий органов государственного управления, комиссий, иныхформирований, создаваемых Советом Министров Республики Беларусь, установлениимемориальных досок и памятников, присвоении предприятиям, учреждениям иорганизациям имени видных государственных и общественных деятелей, должны бытьсогласованы с Министерством юстиции, которое обеспечивает скоординированностьнормотворческой работы в Правительстве (в системе республиканских органов государственногоуправления, подчиненных Правительству), несет ответственность за соответствиепроектов правовых актов законодательству Республики Беларусь и требованиямнормотворческой техники.
Проекты правовых актовпредставляются в Министерство юстиции после их согласования со всемизаинтересованными органами государственного управления, если иной порядок непредусмотрен Президентом Республики Беларусь. К представляемому проектуприлагается справка о неучтенных в процессе согласования замечаниях и предложениях,которым Министерство юстиции дает правовую оценку.
Если Министерствомюстиции в ходе согласования проекта правового акта установлена необходимостьего согласования с иными органами государственного управления, проект вдвухдневный срок возвращается в представивший его орган, если иное неустанавливается Президентом Республики Беларусь или поручениями СоветаМинистров Республики Беларусь, Премьер-министра Республики Беларусь илизаместителей Премьер-министра Республики Беларусь.
Проекты постановлений и распоряженийпо вопросам использования финансовых средств, в том числе бюджетных, должныбыть согласованы с Министерством финансов.
Проекты постановлений повопросам, затрагивающим деятельность иностранных инвесторов и созданных с ихучастием юридических лиц Республики Беларусь, а также резидентов свободныхэкономических зон, должны быть согласованы с Министерством иностранных дел.
Проекты постановленийСовета Министров Республики Беларусь по вопросам, требующим в соответствии сзаконодательством согласия антимонопольного органа, согласовываются сМинистерством экономики.
Проекты постановленийСовета Министров Республики Беларусь по вопросам, связанным с организацией иосуществлением предпринимательской деятельности, согласовываются с Советом поразвитию предпринимательства в Республике Беларусь.
Проекты постановлений обутверждении или изменении ежегодных планов подготовки законопроектовреспубликанскими органами государственного управления должны быть согласованы сНациональным центром законопроектной деятельности при Президенте РеспубликиБеларусь.
Проекты постановленийСовета Министров Республики Беларусь по вопросам приватизации государственногоимущества должны быть согласованы с Высшим Хозяйственным Судом, Комитетомгосударственного контроля, Прокуратурой, Министерством внутренних дел иКомитетом государственной безопасности.
Проекты постановлений ираспоряжений, внесенные в Совет Министров Республики Беларусь без соблюденияуказанных требований, возвращаются представившим их должностным лицам длянадлежащего оформления.
Информационно-аналитическиематериалы и обоснования необходимости принятия постановления, распоряжения,представляемые в Совет Министров Республики Беларусь органами государственногоуправления, должны быть логично построенными, четко определять цель, задачи,пути решения поставленной задачи и желаемый конечный результат. Объем указанныхматериалов, как правило, не должен превышать 3 страниц установленного формата,а по особо крупным и важным государственным проблемам с согласия руководстваСовета Министров Республики Беларусь — 7 страниц.
Акты Правительства. Совет Министров Республики Беларусьна основании и в целях исполнения Конституции Республики Беларусь, законовРеспублики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь принимает нормативныеправовые акты в форме постановлений и контролирует их исполнение. ПостановлениеСовета Министров Республики Беларусь – нормативный правовой акт Правительства.
Принимаемые СоветомМинистров иные нормативные правовые акты (положения, уставы, правила и т.п.)утверждаются постановлениями Правительства.
Постановления СоветаМинистров принимаются по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией ииными законодательными актами.
Совет Министров принимаетнормативные правовые акты по вопросам, которые не могут быть решеныминистерствами, другими республиканскими органами государственного управления,областными и Минским городским исполнительными комитетами самостоятельно илисовместно с иными министерствами, другими республиканскими органами государственногоуправления, местными исполнительными и распорядительными органами.
РаспоряженияПремьер-министра издаются по вопросам, входящим в его компетенцию, а также приналичии поручения Правительства Республики Беларусь по входящим в компетенцию,но не относящимся к конституционным полномочиям Совета Министров РеспубликиБеларусь вопросам, если регулирование их не требует принятия решений, носящихнормативный характер. Распоряжения Премьер-министра являются ненормативнымиправовыми актами.
Решения по отдельным вопросаммогут оформляться в виде протоколов заседаний (совещаний) у Премьер-министраРеспублики Беларусь и его заместителей, а также их указаний и поручений,являющихся обязательными для исполнения должностными лицами Аппарата СоветаМинистров Республики Беларусь, республиканскими органами государственногоуправления, иными государственными организациями, подчиненными Совету МинистровРеспублики Беларусь. При этом указанные поручения и указания не могут носитьнормативный характер.
Юридическая сила актовПравительства. Всоответствии с Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»Конституция, законы, декреты, указы имеют большую юридическую силу, чемпостановления Совета Министров Республики Беларусь.
Законы, декреты, указы ипостановления Совета Министров Республики Беларусь имеют большую юридическуюсилу по отношению к нормативным правовым актам министерств, иныхреспубликанских органов государственного управления и Национального банкаРеспублики Беларусь.
Совет Министровобеспечивает контроль за исполнением своих постановлений непосредственно иличерез подчиненные ему органы государственного управления и другие органыисполнительной власти.
Постановления СоветаМинистров могут быть отменены указами Президента.
Опубликование ивступление актов Правительства. Постановления Совета Министров Республики Беларусь ираспоряжения Премьер-министра Республики Беларусь вступают в силу и публикуютсяв порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь. Порядокофициального опубликования и вступления в силу актов Правительства определенДекретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22 “Об утверждении положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовыхактов Республики Беларусь”.
Официальнымопубликованием является доведение постановлений Совета Министров РеспубликиБеларусь, распоряжений Премьер-министра до всеобщего сведения путемвоспроизведения их текстов в полном соответствии с подписанными подлинниками вследующих изданиях: издании Национального реестра правовых актов РеспубликиБеларусь и его электронной версии, газете “Рэспубліка”. Правовые актыПравительства должны быть опубликованы в газете “Рэспубліка” не позднее чем впятидневный срок со дня их получения. Датой официального опубликованиясчитается дата первоначального выхода в свет издания, в котором помещены актыПравительства. Акты Правительства для официального опубликования направляютсяаппаратом Совета Министров Республики Беларусь.
Постановления СоветаМинистров вступают в силу со дня их включения в Национальный реестр правовыхактов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок введения вдействие.
Правовые акты, не имеющиенормативного характера, вступают в силу со дня их принятия, если в этих актахне установлен иной срок.
Нормативные правовыеакты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу толькопосле их официального опубликования. При этом акты публикуются после включенияих в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
4.2Взаимодействие Правительства с Президентом и Парламентом по вопросамправотворческой деятельности
ВзаимодействиеПравительства с Президентом и Парламентом осуществляется в соответствии сКонституцией, Законом «О Совете Министров Республики Беларусь» от 7 июля 1998 г., Указом Президента от 23 июня 1998 г. № 327 «Об утверждении Положения о порядке рассмотренияПрезидентом Республики Беларусь проектов правовых актов», Регламентом Палатыпредставителей от 4 декабря 1997 г., Регламентом Совета Республики от 2 апреля 1998 г., Регламентом Совета Министров от 20 марта 2000 г. и другим законодательством.
Порядок организациивзаимодействия Правительства с Президентом и Парламентом регулируется пунктами41-46 Регламента Совета Министров.
Правительство вносит нарассмотрение Президента Республики Беларусь предложения по вопросам,относящимся к его компетенции.
Предложения по вопросам,относящимся к компетенции Президента Республики Беларусь, проекты законовРеспублики Беларусь, которые разработаны и вносятся на рассмотрение ПрезидентаРеспублики Беларусь по его поручению либо внесение которых в Палату представителейПарламента Республики Беларусь требует решения Президента Республики Беларусь,а также декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусьпредставляются органами государственного управления исключительно через СоветМинистров Республики Беларусь в порядке, установленном Регламентом для внесенияпроектов постановлений.
Проекты нормативныхправовых актов, представляемые Президенту Республики Беларусь, подлежатсогласованию:
с Верховным СудомРеспублики Беларусь и Высшим Хозяйственным Судом Республики Беларусь — повопросам, относящимся к их компетенции, а также с Высшим Хозяйственным Судом — по вопросам приватизации государственного имущества;
с Государственнымсекретариатом Совета Безопасности Республики Беларусь — по вопросам внутреннейи внешней политики Республики Беларусь, затрагивающим интересы национальнойбезопасности и обороны страны, обеспечения безопасности личности, общества игосударства;
с Комитетомгосударственного контроля Республики Беларусь — по вопросам исполнения республиканскогобюджета, использования государственной собственности, регулированияхозяйственных, финансовых и налоговых отношений (только проекты актовПрезидента Республики Беларусь, а также проекты законов Республики Беларусь ипостановлений Совета Министров Республики Беларусь по вопросам приватизациигосударственного имущества);
с Управлением деламиПрезидента Республики Беларусь — по вопросам, относящимся к его компетенции;
с Республиканским советомсудей Республики Беларусь по вопросам деятельности судебной системы;
с Национальным центромзаконопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь — по вопросамвнесения изменений и дополнений в ежегодный план подготовки законопроектов;
с Прокуратурой,Министерством внутренних дел, Комитетом государственной безопасности — повопросам приватизации государственного имущества;
с Федерацией профсоюзовБеларуси по вопросам, затрагивающим трудовые права граждан;
с иными заинтересованнымигосударственными органами и иными организациями.
Проекты правовых актов,подготовка которых осуществляется по поручению Президента Советом Министровсовместно с Администрацией Президента, вносятся Правительством РеспубликиБеларусь в Администрацию Президента, как правило, не позднее, чем за 5 дней доистечения установленного срока подготовки этих проектов.
Проекты правовых актов,по которым имеются замечания и предложения Администрации Президента, в томчисле связанные с нарушением установленного порядка внесения проектов нарассмотрение Президента, либо которые направлены на согласование в СоветМинистров, подлежат рассмотрению в 10-дневный срок со дня поступлениясоответствующего проекта правового акта из Администрации Президента РеспубликиБеларусь, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь илиАдминистрация Президента Республики Беларусь не ходатайствует о другом срокерассмотрения. Рассмотрение проектов правовых актов, по которым имеютсязамечания и предложения Администрации Президента, в том числе связанные снарушением установленного порядка внесения проектов на рассмотрение ПрезидентаРеспублики Беларусь, осуществляется, как правило, по поручению Премьер-министраРеспублики Беларусь руководителями заинтересованных органов государственногоуправления и контролируется заместителями Премьер-министра Республики Беларусь.
В случае невозможностидоработки или согласования проекта правового акта в указанный срок СоветМинистров письменно информирует Администрацию Президента Республики Беларусь онеобходимости продления данного срока с указанием уважительных причин егонарушения. В случае невозможности доработки или согласования проекта правовогоакта в срок, установленный Президентом Республики Беларусь, Совет Министровходатайствует о его продлении перед Президентом Республики Беларусь.Ходатайство направляется Президенту Республики Беларусь Премьер-министромРеспублики Беларусь, а в его отсутствие — Первым заместителем Премьер-министраРеспублики Беларусь или по поручению Премьер-министра Республики Беларусь однимиз заместителей Премьер-министра Республики Беларусь.
При согласовании СоветомМинистров Республики Беларусь проекта правового акта, доработанного вАдминистрации Президента Республики Беларусь, в Администрацию ПрезидентаРеспублики Беларусь представляется проект, завизированный Премьер-министромРеспублики Беларусь (лицом, исполняющим его обязанности) и руководителями(лицами, исполняющими их обязанности) иных заинтересованных государственныхорганов и других организаций. В случае несогласия с проектом правового акта,доработанным в Администрации Президента Республики Беларусь, Совет МинистровРеспублики Беларусь представляет мотивированные возражения.
К проекту правового акта,направляемого на рассмотрение Президента, кроме проекта закона, прилагаютсяследующие сопроводительные документы:
сопроводительное письмо собоснованием необходимости принятия правового акта, включаяфинансово-экономическое обоснование;
документы, содержащиеинформацию о согласовании и визировании проекта правового акта;
экспертные заключения опроекте правового акта, если они имеются;
замечания и предложения,поступившие при согласовании проекта правового акта, но не учтенные в нем;
список лиц, подготовившихпроект правового акта;
иные документы,относящиеся к проекту правового акта.
Перечень документов,прилагаемых к проекту закона, вносимого на рассмотрение Президента,определяется соответствующими правовыми актами Президента Республики Беларусь.
Проекты декретов, указови распоряжений Президента, а также проекты законов Республики Беларусь,представляемые Президенту Республики Беларусь, подготавливаются в АппаратеСовета Министров Республики Беларусь для доклада руководству Совета МинистровРеспублики Беларусь при необходимости с участием представителей соответствующихорганов государственного управления в порядке, предусмотренном ЗакономРеспублики Беларусь «О нормативных правовых актах РеспубликиБеларусь», иными актами законодательства с учетом решений ПрезидентаРеспублики Беларусь.
Аппарат Совета Министровобеспечивает всесторонний комплексный анализ внесенных в Правительство проектовправовых актов Президента Республики Беларусь и составляет в установленномпорядке представляемое руководству Совета Министров заключение Аппарата СоветаМинистров Республики Беларусь по проекту, содержащее информацию о соблюдениитребований Регламента Совета Министров при внесении проекта, полнотепредставленных обоснований, расчетов и прогнозов социально-экономических,финансовых и иных последствий реализации проекта, соответствии его КонституцииРеспублики Беларусь, правовым актам Президента, законам.
При необходимостиАппаратом Совета Министров Республики Беларусь представляются конкретныепредложения о доработке внесенных документов республиканскими органамигосударственного управления и иными государственными организациями,подчиненными Совету Министров.
Проекты рассматриваютсяна заседаниях Совета Министров или его Президиума, и после одобрения ивизирования соответствующими должностными лицами в порядке, установленномРегламентом для визирования проектов постановлений визируются Премьер-министром,а в его отсутствие — Первым заместителем Премьер-министра или по поручениюПремьер-министра Республики Беларусь одним из заместителей Премьер-министра инаправляются Президенту Республики Беларусь.
Совет Министров вносит нарассмотрение Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусьпроекты законов.
Проекты законов,результатом принятия которых может быть сокращение государственных средств,создание или увеличение расходов, вносятся в Палату представителейНационального собрания Республики Беларусь только с согласия Президента.
Проекты законовпредставляются на рассмотрение Совета Министров органами государственногоуправления в порядке, установленном Регламентом для внесения проектовпостановлений.
К проектам законовприлагаются (на отдельных листах):
письмо с обоснованиемнеобходимости принятия закона, включая финансово — экономическое обоснование,согласованное с Министерством финансов в порядке, установленном настоящимРегламентом, и информацией о назначении докладчика по законопроекту в Палатепредставителей;
информация о согласованиии визировании проекта закона;
перечень законодательныхактов, подлежащих изменению, дополнению или отмене в связи с принятиемзаконопроекта;
информация опредварительной экспертизе законопроекта учеными и специалистами, заключенияхзаинтересованных государственных органов, замечаниях и предложениях по этомузаконопроекту;
список лиц,разрабатывавших проект закона.
Проекты законовподготавливаются в Аппарате Совета Министров в порядке, предусмотренном Законом«О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и Регламентом дляразработки проектов постановлений, и до рассмотрения Советом Министровнаправляются на заключение в Национальный центр законопроектной деятельностипри Президенте Республики Беларусь. Если при рассмотрении законопроекта СоветомМинистров, его Президиумом принято решение о его доработке, то доработанныйзаконопроект направляется на заключение в указанный центр повторно.
Проекты законоврассматриваются на заседаниях Совета Министров и его Президиума, и послеодобрения и визирования соответствующими должностными лицами в порядке,установленном Регламентом для визирования проектов постановлений направляютсяПремьер-министром, а в его отсутствие — Первым заместителем Премьер-министраили по поручению Премьер-министра одним из заместителей Премьер-министра вПалату представителей Национального собрания Республики Беларусь.
К проекту закона,вносимому в Палату представителей, прилагаются следующие сопроводительныедокументы:
письмо с обоснованиемнеобходимости принятия закона, включая финансово-экономическое обоснование,согласованное с Министерством финансов в порядке, установленном Регламентом, иинформацией о назначении докладчика по законопроекту в Палате представителей инаправлении в Национальный центр правовой информации Республики Беларусь этогопроекта и предусмотренных законодательными актами сопроводительных документов кнему для включения в компьютерный банк данных проектов законов РеспубликиБеларусь;
информация о согласованиии визировании проекта закона;
заключение по проектузакона Национального центра законопроектной деятельности при ПрезидентеРеспублики Беларусь, а также иные экспертные заключения, если они давались;
документ, подтверждающийсогласие Президента, если следствием принятия соответствующего законопроектаможет быть сокращение государственных средств, создание или увеличениерасходов;
документ, подтверждающий,что Президенту направлены копии законопроекта и сопроводительных документов кнему.
Другие документы направляютсяв Парламент по поручению (указанию) Премьер-министра, а в его отсутствие — Первого заместителя Премьер-министра или по поручению Премьер-министра — одногоиз заместителей Премьер-министра.
Докладчиком в Палатепредставителей Национального собрания Республики Беларусь по проекту закона,вносимому Советом Министров в Парламент, назначается, как правило, руководительреспубликанского органа государственного управления, вносившего законопроект вСовет Министров. Руководитель республиканского органа государственногоуправления, назначенный докладчиком, должен принимать участие в заседанияхПалаты представителей и Совета Республики Национального собрания РеспубликиБеларусь и их органов, на которых рассматривается соответствующий законопроект,обеспечивать проведение на этих заседаниях позиции Правительства по обсуждаемымвопросам, оперативно представлять в Совет Министров информацию о результатахрассмотрения законопроекта в Парламенте.
Право законодательнойинициативы. Всоответствии с частью 1 ст. 99 Конституции Правительство обладает правомзаконодательной инициативы. Процедура реализации права законодательнойинициативы устанавливается Регламентом Палаты представителей от 4 декабря1997г., Регламентом Совета Республики от 2 апреля 1998г., Указом от 4 марта1998г. № 99 «О некоторых вопросах законопроектной деятельности в РеспубликеБеларусь», другим законодательством.
ОтветственностьПравительства.Согласно части 2 ст. 106 Конституции Правительство в своей деятельностиподотчетно Президенту и ответственно перед Парламентом Республики Беларусь.
Согласно части 3 ст. 106Конституции Республики Беларусь Правительство слагает свои полномочия передвновь избранным Президентом Республики Беларусь. Это обусловлено статусомПрезидента, его полномочиями по назначению Премьер-министра и формированию вцелом Правительства. В соответствии с частью 11 ст. 106 КонституцииПравительство в случае отставки или сложения полномочий по поручению Президентапродолжает осуществлять свои полномочия до сформирования нового Правительства.
Правительство в полномсоставе, Премьер-министр или любой член Правительства имеют право заявитьПрезиденту о своей отставке, если сочтут невозможным исполнять возложенные наних обязанности. Отставка Премьер-министра не влечет за собой сложения полномочийПравительством.
Отставка Правительстваможет наступить и в случае выражения Палатой представителей вотума недоверияПравительству. После выражения вотума недоверия Правительству Президент вправесогласиться с Палатой представителей и отправить Правительство в отставку либоне согласиться и распустить Палату представителей.
Президент вправе пособственной инициативе принять решение об отставке Правительства и освободитьот должности любого члена Правительства.
Отставка Правительстваможет наступить и в случае постановки Премьер-министром перед Палатойпредставителей вопроса о доверии Правительству по представленной программе илипо конкретному поводу. Если Палата представителей в доверии отказывает,Президент вправе в десятидневный срок принять решение об отставке Правительстваили о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов. При отклоненииотставки Правительство продолжает осуществлять свои полномочия.
 
4.3Республиканские органы государственного управления в правотворческом процессе
Совет Министров руководитсистемой подчиненных ему республиканских органов государственного управления,координирует, направляет и контролирует их работу. В систему республиканскихорганов государственного управления входят Министерства Республики Беларусь,Государственные комитеты Республики Беларусь и комитеты при Совете МинистровРеспублики Беларусь.
Республиканские органыгосударственного управления являются юридическими лицами, образуются,реорганизуются и ликвидируются Президентом.
Компетенция. Республиканские органыгосударственного управления, подчиненные Совету Министров, их территориальныеорганы в пределах своей компетенции принимают (издают) правовые акты на основеи в целях исполнения Конституции, законов, актов Президента, постановленийСовета Министров (часть 9 ст. 12 Закона о Совете Министров РеспубликиБеларусь).
Виды актов. Согласно ст. 18 Закона «Онормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000 г. нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственногоуправления могут приниматься (издаваться) только в случаях и пределах,предусмотренных Конституцией, нормативными правовыми актами Президента,законами, положениями о соответствующих органах, а также нормативными правовымиактами Совета Министров.
Нормативные правовые актыминистерств, иных республиканских органов государственного управленияпринимаются (издаются) в форме постановлений и приказов.
Постановленияреспубликанского органа государственного управления – нормативные правовыеакты, принимаемые коллегиально на основе и во исполнение нормативных правовыхактов большей юридической силы в пределах их компетенции соответствующегогосударственного органа и регулирующие общественные отношения в сфереисполнительно-распорядительной деятельности (часть 11 статьи 2 Закона онормативных правовых актах Республики Беларусь).
Приказ – нормативныйправовой акт функционально-отраслевого характера, издаваемый руководителемреспубликанского органа государственного управления, в пределах компетенциивозглавляемого им органа в соответствующей сфере государственного управления(часть 16 статьи 2 Закона о нормативных правовых актах Республики Беларусь).
Нормативные правовыеакты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан или носящиемежведомственный характер, принимаются республиканскими органамигосударственного управления коллегиально в форме постановлений.
Принимаемые (издаваемые)министерствами, иными республиканскими органами государственного управленияиные нормативные правовые акты (инструкции, положения, уставы, правила)утверждаются постановлениями или приказами.
При принятии (издании)министерствами, иными республиканскими органами государственного управлениянормативного правового акта обязательно указание в нем, на основании и воисполнении какого акта Президента, закона, постановления Совета Министровпринимается (издается) данный акт.
Юридическая сила актов. В иерархии нормативных правовыхактов постановления и приказы республиканских органов государственного управлениязанимает место после Конституции, законов, актов Президента и постановленийСовета Министров.
Нормативные правовые актыреспубликанских органов государственного управления (исполнительной власти),если они противоречат Конституции, законам, декретам и указам Президента,постановлениям Совета Министров, распоряжениям Премьер-министра могут бытьотменены Президентом, нормативные правовые акты республиканских органовгосударственного управления, подчиненных Правительству, — Советом Министров.
Специфика осуществленияправотворческой деятельности. Как и все проекты нормативных правовых актов, актыреспубликанских органов государственного управления подлежат обязательнойюридической экспертизе. Эта экспертиза проводится их юридическими службами.Кроме того, принятые (изданные) нормативные правовые акты министерств, иныхреспубликанских органов государственного управления подлежат обязательнойюридической экспертизе, проводимой Министерством юстиции. Порядок осуществленияобязательной юридической экспертизы регламентируется Инструкцией о порядкеосуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актовНационального банка, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иныхреспубликанских органов государственного управления, областных, Минскогогородского Советов депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома, местныхСоветов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня,утвержденной постановлением Совета Министров 23 сентября 2006 г.
Данные акты в 3-дневныйсрок со дня их принятия (издания) направляются в Министерство юстиции. Кнормативным правовым актам прилагаются оригинал нормативного правового акта,пять копий на бумажных носителях, магнитный носитель с файлом текстанормативного правового акта и следующие документы: сопроводительное письмо,подписанное руководителем нормотворческого органа или его заместителем;
обоснование принятия(издания) нормативного правового акта, включая финансово-экономическоеобоснование, подписанное руководителем или его заместителем;
выписка из протокола(копия протокола) заседания коллегии либо выписка из решения коллегии (копиярешения) нормотворческого органа.
Министерством юстициимогут быть запрошены и иные документы, имеющие значение для проведения юридическойэкспертизы.
Юридическая экспертизанормативных правовых актов проводится Министерством юстиции в 10-дневный срок сдаты поступления документов.
Юридическая экспертизанормативных правовых актов, в которых содержатся важные и (или) срочные мероприятия,проводится не позднее дня, следующего за днем поступления их в Министерствоюстиции.
При необходимости срокюридической экспертизы может быть продлен Министерством юстиции, но не болеечем на 10 дней.
В отдельных случаях,определяемых Министерством юстиции, срок юридической экспертизы может бытьпродлен на срок проведения дополнительной экспертизы или рассмотрения запросадругим органом (организацией), но не более чем на один месяц.
Согласно пункта 10Инструкции основными критериями оценки представленных на юридическую экспертизунормативных правовых актов являются:
соответствие Конституции,актам Президента, законам и актам большей юридической силы по отношению кпроверяемому акту;
соответствиемеждународным договорам Республики Беларусь;
соответствие требованиямунификации законодательства, осуществляемой в рамках интеграционных процессовРеспублики Беларусь и Российской Федерации;
совместимость сзаконодательством Республики Беларусь;
соблюдение требованийнормотворческой техники.
При подготовке заключенияпо нормативному правовому акту также оцениваются:
обоснованность выбораформы данного акта;
полнота, необходимость иприоритетность правового регулирования соответствующих общественных отношений.
Юридическая экспертизанормативного правового акта завершается подготовкой заключения, содержащегообоснованный вывод о соответствии либо несоответствии нормативного правовогоакта пункту 10 Инструкции, и о допустимости включения этого акта в Национальныйреестр правовых актов Республики Беларусь.

Тема 5. Роль судебной власти вправотворческой деятельности
Вопросы темы:
5.1 Механизм и формы участия судебныхорганов Республики Беларусь в правотворческом процессе
5.2 Взаимодействие судебных органов сорганами законодательной и исполнительной ветвей власти по вопросамзаконодательства
5.3 Судебная практика и судебнаястатистика как формы планирования правотворческой деятельности в государстве
 
5.1Механизм и формы участия судебных органов Республики Беларусь в правотворческомпроцессе
В соответствии со ст. 2 Кодексаот 29 июня 2006г. «О судоустройстве и статусе судей» судебная власть вРеспублике Беларусь принадлежит только судам. Она осуществляется ими в лицесудей и привлекаемых в установленных этим кодексом и иными законодательнымиактами порядке и случаях к осуществлению правосудия народных заседателей.Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского,уголовного, уголовного, хозяйственного и административного судопроизводства.Судебная власть самостоятельна, она взаимодействует с законодательной иисполнительной властью.
Правовую основу участиясудебных органов в правотворческом процессе составляют Конституция, Кодекс «Осудоустройстве и статусе судей» от 29 июня 2006 г., Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000 г., Декрет Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22 «Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов РеспубликиБеларусь», Регламент Конституционного Суда Республики Беларусь от 18 сентября1997г., Регламент Пленума Высшего Хозяйственного суда Республики Беларусь от 7декабря 2000г. и другим законодательством.
В белорусской юридическойлитературе практически не обсуждаетсявопрос о судейском правотворчестве. В настоящее время официально в Законе “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”закреплено, что «АктыКонституционного Суда Республики Беларусь, Верховного Суда Республики Беларусь(постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь), ВысшегоХозяйственного Суда Республики Беларусь (постановления Пленума ВысшегоХозяйственного Суда Республики Беларусь), Генерального прокурора РеспубликиБеларусь – нормативные правовые акты, принятые в пределах их компетенции порегулированию общественных отношений, установленной Конституцией РеспубликиБеларусь и принятыми в соответствии с ней иными законодательными актами» (часть10 ст. 2 Закона о нормативных правовых актах Республики Беларусь).
В соответствии с частью 8статьи 22 Кодекса о судоустройстве и статусе судей Конституционный Суд вправевносить Президенту, в палаты Национального собрания, Совет Министров, другиегосударственные органы в соответствии с их компетенцией предложения о необходимостивнесения в акты законодательства изменений и (или) дополнений, принятия новыхнормативных правовых актов.
Конституционный Суд ненаделен правом законодательной инициативы. Поэтому Конституционный СудРеспублики Беларусь не вносит законопроекты (оформленные надлежащим образом)или законодательные конкретные предложения (идеи, концепции).
Одной из форм участиясудебных органов в законотворчестве является право участия председателейКонституционного Суда, Высшего хозяйственного Суда, Верховного Суда РеспубликиБеларусь на заседаниях Палат парламента.
Судебные органы, помимоосуществления функции осуществления правосудия, наделены Конституцией (часть 2статьи 112) функцией судебного контроля за соответствием нормативного актаКонституции. Эту функцию общие и хозяйственные суды осуществляют прирассмотрении конкретных дел. Если суд приходит к выводу о несоответствиинормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии сКонституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативногоакта неконституционным.
Постановлением ПленумаВысшего Хозяйственного Суда «О порядке обращения хозяйственных судов РеспубликиБеларусь в Конституционный Суд Республики Беларусь с предложениями о проверкеконституционности нормативных актов» от 26 апреля 2005 г. такой порядок установлен. В соответствии со статьей 116 Конституции давать заключения осоответствии законов, декретов, указов и иных нормативных актов государственныхорганов Конституции уполномочен Конституционный Суд.
Хозяйственный судпринимает решение на основе конкретной нормы Конституции или закона, поскольку,по его мнению, нормативный акт полностью или частично подлежит проверке насоответствие Конституции.
При отсутствии вКонституции нормы прямого действия, на которую хозяйственный суд мог бысослаться, и, по мнению судьи, несоответствии нормативного акта Конституциихозяйственный суд должен руководствоваться статьей 145 Хозяйственногопроцессуального кодекса Республики Беларусь и вынести определение оприостановлении производства по делу до принятия решения по этому вопросу,рассматриваемому в порядке конституционного производства.
После вступления взаконную силу судебного постановления хозяйственный суд, рассмотревший(рассматривающий) дело, в соответствии со статьей 6 Закона Республики Беларусь«О Конституционном Суде Республики Беларусь» ставит вопрос передВысшим Хозяйственным Судом Республики Беларусь о внесении предложения вКонституционный Суд о признании данного нормативного акта неконституционным.
Пленум (Президиум)Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь рассматривает представлениесуда и направляет в Конституционный Суд предложение о проверке нормативногоакта на соответствие Конституции, о чем сообщает хозяйственному суду, направившемупредставление.
Таким образом, ПленумВысшего Хозяйственного Суда ориентировал судей на прямое применение Конституцииили закона, когда они убеждены в коллизии между Конституцией, законами идругими нормативными правовыми актами.
Высшие судебные инстанцииРеспублики Беларусь вносят в правотворческие органы предложения осовершенствовании законодательства. Так, согласно Кодексу о судоустройстве и статусе судей от 29 июня 2006 г. Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь имеют праворазрабатывать и вносить в компетентные государственные органы предложения онеобходимости внесения в акты законодательства изменений и дополнений илипринятии новых нормативных правовых актов (часть 8 ст. 22, часть 8 ст. 46,часть 7 ст. 69).
Осуществлениесудебного контроля за конституционностью нормативных актов. Для правового государства особоезначение приобретает деятельность Конституционного Суда. Согласно части 4 ст.116 Конституции и частью 2 ст. 22 Кодекса о судоустройстве и статусе судей кего ведению отнесены вопросы контроля и дачи заключений:
о соответствии законов,декретов, указов Президента, международных договорных и иных обязательствРеспублики Беларусь Конституции и международно-правовым актам, ратифицированнымРеспубликой Беларусь;
о соответствии актовмежгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, указовПрезидента, изданных во исполнение закона, Конституции, международно-правовымактам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам;
о соответствиипостановлений Совета Министров, актов Верховного Суда, Высшего ХозяйственногоСуда, Генерального прокурора Конституции, международно-правовым актам,ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам;
о соответствии актовлюбого другого государственного органа Конституции, международно-правовымактам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам.
Формы судебногореагирования на выявленные правовые коллизии. По вопросам, указанным в части 2 ст. 22 Кодекса осудоустройстве и статусе судей Конституционный Суд принимает заключения.Заключения Конституционного Суда являются окончательными, обжалованию иопротестованию не подлежат (часть 13 ст. 24 Кодекса о судоустройстве и статусесудей).
Признавая законы и другиенормативные правовые акты неконституционными, Конституционный Суд выполняетопределенную роль, сравнимую с ролью одного из участников правотворческогопроцесса. Он нацеливает правотворческие органы на создание более качественногозаконодательства, ориентирует их нормотворческую деятельность на соответствиеКонституции.
Конституционный СудРеспублики Беларусь не отменяет нормативные правовые акты. Он признает ихнеконституционными, которые уже не могут применяться на практике. Ни одингосударственный орган, ни одно должностное лицо не вправе ссылаться напризнанный неконституционным полностью или частично правовой нормативный акт.
Нормативные правовыеакты, признанные согласно заключению Конституционного Суда Республики Беларусьне соответствующими Конституции Республики Беларусь или нормативным правовымактам, обладающим более высокой по отношению к ним юридической силой, считаютсяутратившими силу в целом или в определенной их части с момента внесения в нихсоответствующих изменений и (или) дополнений либо принятия новых нормативныхправовых актов.
Признание нормативногоправового акта или его отдельных положений не соответствующими КонституцииРеспублики Беларусь или нормативным правовым актам, обладающим более высокой поотношению к ним юридической силой, является основанием для отмены положенийиных нормативных правовых актов, основанных на таком нормативном правовом актеили его отдельных положениях либо воспроизводящих его или содержащих этиположения. Положения таких нормативных правовых актов не могут применятьсясудами, иными органами, а также должностными лицами.
5.2 Взаимодействие судебных органов с органами
законодательной и исполнительной ветвей власти по вопросамзаконодательства
Согласно ст. 66Регламента Палаты представителей и ст. 106 Регламента Совета Республики на ихзаседаниях, в том числе закрытых, имеют право присутствовать наряду снекоторыми другими высшими должностными лицами Республики Беларусь такжепредседатели Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего ХозяйственногоСуда.
Руководители судебныхорганов и другие лица, приглашенные для участия в заседании Палатыпредставителей, вправе с разрешения председательствующего участвовать вобсуждении, задавать вопросы, давать справки, передавать в секретариат сессиитексты своих выступлений и другие материалы.
В соответствии с абзацами3, 4, 5, 6 части 2 ст. 50 Кодекса осудоустройстве и статусе судей в заседаниях Пленума Верховного Суда РеспубликиБеларусь имеют право принимать участие: председатели палат Национальногособрания Республики Беларусь и их заместители, а также по их поручениюпредседатели постоянных комиссий палат Национального собрания; Премьер-министр РеспубликиБеларусь и его заместители; Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь и егозаместитель; Председатель Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь и егозаместители.
Эти же лица имеют правоучастия в заседаниях Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь. Вних участвуют также Министр по налогами сборам Республики Беларусь и его заместители, Министр экономики РеспубликиБеларусь и его заместители и другие должностные лица (Статья 73 Закона осудоустройстве и статусе судей).
В главе 22 РегламентаСовета Республики регламентируется порядок избрания шести судейКонституционного Суда.
Совет Республики избираетшесть судей Конституционного Суда тайным голосованием, если Совет Республики непримет иное решение.
Кандидатуры для избранияна должности судей Конституционного Суда выдвигаются Президиумом СоветаРеспублики, постоянными комиссиями и членами Совета Республики из числа лиц,рекомендованных Председателем Конституционного Суда.
Избранными на должностисудей Конституционного Суда кандидаты, получившие в результате голосованиябольшинство голосов от полного состава Совета Республики.
Кроме того, СоветРеспублики дает согласие на назначение Президентом ПредседателяКонституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя исудей Высшего Хозяйственного Суда (пункт 2 ст. 98 Конституции).
В соответствии с частью 4ст. 116 Конституции и частью 2 ст. 22 Кодекса о судоустройстве и статусе судей палатыимеют право обращения в Конституционный Суд для проверки конституционностинормативных правовых актов. Порядок подготовки, рассмотрения и принятияобращения в Конституционный Суд регулируется главой 33 Регламента Палатыпредставителей и главой 27 Регламента Совета Республики.
Предложение орассмотрении в Палате представителей вопроса об обращении в Конституционный Судможет вноситься в Палату представителей субъектами права законодательнойинициативы (ст. 229 Регламента Палаты представителей), которое оформляетсяпостановлением.
Статья 256 РегламентаСовета Республики подробно регулирует процедуру обращения в Конституционныйсуд. Предложение о рассмотрении в Совете Республики вопроса об обращении вКонституционный Суд может вноситься Председателем Совета Республики,Заместителем Председателя Совета Республики, Президиумом Совета Республики,постоянными комиссиями и членами Совета Республики.
В предложении о проверкеконституционности акта должны содержаться:
наименованиемеждународного договора или акта, подлежащего проверке, сведения об источникеего опубликования;
основания длярассмотрения вопроса в Конституционном Суде;
позиция инициаторапредложения, ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормызаконодательства;
перечень прилагаемыхдокументов.
К предложению о проверкеконституционности акта прилагаются:
заверенная вустановленном порядке копия полного текста международного договора или акта,конституционность которого в целом или в отдельной его части подлежит проверке,с необходимым переводом и указанием источника опубликования (получения) данногоакта;
указание о представителеСовета Республики в Конституционном Суде по рассматриваемому вопросу.
К предложению могутприлагаться список свидетелей и экспертов, которых предлагается вызвать взаседание Конституционного Суда, заключения специалистов, а также другиедокументы и материалы, подлежащие рассмотрению Конституционным Судом.
Решение Совета Республикиоб обращении в Конституционный Суд принимается большинством голосов от полногосостава Совета Республики и оформляется постановлением Совета Республики.
В заседанияхКонституционного Суда могут участвовать председатели палат Парламента, Премьер-министрРеспублики Беларусь и излагать свою позицию по всем вопросам, рассматриваемымКонституционным Судом.
Судебная практика исудебная статистика как формы планирования правотворческой деятельности вгосударстве. Судебнаяпрактика – часть механизма правового регулирования. Собственно правотворчествоначинается с момента анализа общественных отношений, подлежащих правовомурегулированию, учета объективных закономерностей развития того или иногообщественного явления и максимального их отражения в принятом нормативномправовом акте. За этапом правотворчества наступает этап правоприменения.Правоприменением, наряду с другими государственными органами, занимаются исуды. Они разрешают конкретные судебные дела, применяя к ним нормы актовзаконодательства. Именно практика является критерием истины. Она показывает,насколько качественными и эффективными являются нормы права, обеспечивают линормы права социальную справедливость. Только практика показывает, насколькоправильно правотворческие органы предусмотрели и предугадали развитиеобщественных отношений, и, соответственно, урегулировали их нормами права.Практика применения норм права свидетельствует, что это удается не всегда.Поэтому практика реализации норм права оказывает обратное влияние на правотворческийпроцесс.
Все суды изучают иобобщают судебную практику, ведут судебную статистику. Пленумы Верховного Судаи Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь на основе рассмотрения иобобщения судебной практики, судебной статистики, дают в порядке судебноготолкования разъяснения по вопросам применения законодательства. Этипостановления Пленумов являются нормативными правовыми актами судебноготолкования.
Кроме того, суды в рядеслучаев устраняют за правотворческие органы их ошибки, которые встречаются впринятых нормативных правовых актах. Иногда правовой нормативный актгосударственного органа противоречит правовому акту, принятому вышестоящимгосударственным органом по такому же вопросу. В случае коллизии междунормативными правовыми актами суды обязаны руководствоваться нормой акта,обладающего высшей юридической силой (ст. 71 Закона о нормативных правовыхактах Республики Беларусь).
Суды, какправоприменительные органы, иногда выявляют пробелы в нормативных правовыхактах. Они не имеют права отказать в рассмотрении и разрешении дела в суде,сославшись на отсутствие соответствующего нормативного правового акта. В этомслучае суды должны руководствоваться частью 2 и 3 статьи 72 Закона онормативных правовых актах Республики Беларусь, которые гласят: «До внесениясоответствующих изменений и (или) дополнений преодоление пробелов можетосуществляться путем использования институтов аналогии закона и аналогии права.Применение институтов аналогии закона и аналогии права запрещается в случаяхпривлечения к уголовной или административной ответственности».
В этой связи судыобращаются в соответствующие правотворческие органы с предложением осовершенствовании законодательства, которым приходится планировать внесениесоответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство.

Тема 6. Правотворчествоместных органов управления и самоуправления
Вопросы темы:
6.1 Характерные чертыправотворческого процесса в административно-территориальных единицах РеспубликиБеларусь
6.2 Правотворческая деятельность местныхСоветов депутатов
6.3 Правотворческая деятельностьисполнительных комитетов
6.4 Формы взаимодействия субъектовместного управления и самоуправления друг с другом в процессе правотворческойдеятельности
6.1Характерные черты правотворческого процесса в административно-территориальныхединицах
РеспубликиБеларусь
Согласно ст. 120 Конституции Беларуси«Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределахкомпетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственныхинтересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории,исполняют решения вышестоящих государственных органов».
Для выполнения своихполномочий органы местного управления и самоуправления наделены правом принятиянормативных правовых актов. Так, в соответствии с частью 1 ст. 122 Конституции«Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы наосновании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательнуюсилу на соответствующей территории».
Решения органов местногоуправления и самоуправления – нормативные правовые акты, принимаемые местнымиСоветами депутатов, исполнительными и распорядительными органами в пределахсвоей компетенции с целью решения вопросов местного значения и имеющиеобязательную силу на соответствующей территории (часть 17 ст. 2 Закона онормативных правовых актах Республики Беларусь).
В соответствии с Законом«О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» система местногосамоуправления включает местные Советы депутатов и органы территориальногообщественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищныхкомплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты идругие органы, в том числе единоличные). Местное самоуправление осуществляется такжепутем проведения местных референдумов, собраний граждан и через иные формыучастия граждан в государственных и общественных делах (ст.5). Правовая природаСоветов характеризуется двойственной юридической природой: с одной стороны, онипредставительные органы государственной власти, с другой стороны, втораясоставляющая их правовой природы – общественная, самоуправленческая.Соответственно, нормативные правовые акты местных Советов обладают двойственнойюридической природой: с одной стороны, — это решения государственных органов, ас другой стороны, — это решения органов самоуправления, обладающихсоответствующей юридической силой.
Исполнительным ираспорядительным органом на территории области, района, города, поселка,сельсовета является исполнительный комитет с правами юридического лица.Исполкомы обладают двойственной юридической природой – входят в систему органовисполнительной власти и являются одновременно органами местного управления.Соответственно, принимаемые ими нормативные правовые акты, — это решенияместных исполнительных и распорядительных органов, входящих в систему органовисполнительной власти и одновременно, — решения местных органов управления.
Таким образом,особенности их правовой природы оказывают влияние на принимаемые ими нормативныеправовые акты, которые также обладают двойственной юридической природой.
Особенности организации идеятельности местных Советов депутатов и местных исполнительных ираспорядительных органов – построение их в виде трех уровней – первичного,базового и первичного, также накладывают отпечаток на принятие ими решений.Решения вышестоящих органов местного управления и самоуправления обязательныдля исполнения соответствующими нижестоящими структурами.
Принятые нормативныеправовые акты органов местного управления и самоуправления распространяют своююридическую силу на соответствующую территорию.
В соответствии с частью 6статьи 14 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике БеларусьСоветы вправе: по взаимному согласию Советов различного уровня перераспределятьмежду собой отдельные полномочия; передавать часть своих полномочийисполнительным и распорядительным органам, органам территориальногообщественного самоуправления по просьбе или с согласия этих органов, заисключением полномочий, предусмотренных статьей 121 Конституции.Соответственно, органы, которым переданы полномочия, вправе приниматьсоответствующие нормативные правовые акты, обязательные для исполнения насоответствующей территории.
Порядок делегированияполномочий на принятие (издание) нормативного правового акта определен ст. 55Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», которая гласит:«Нормотворческий орган (должностное лицо) вправе делегировать часть своихнормотворческих полномочий иным нормотворческим органам (должностным лицам),если это не противоречит Конституции и иным законодательным актам РеспубликиБеларусь. В нормативном правовом акте о делегировании полномочий указываютсяорган (должностное лицо) и срок, на который делегируется полномочие, а также иныеусловия делегирования. Государственный орган (должностное лицо), принимая(издавая) нормативный правовой акт в порядке реализации делегированныхполномочий, обязан ссылаться на нормативный правовой акт, которым емуделегированы соответствующие полномочия». Анализ статьи позволяет утверждать,что органы территориального общественного самоуправления не вправе принимать (издавать) нормативные правовые акты.
Местные субъектыправотворческого процесса. Основным субъектом правотворчества являются граждане соответствующейадминистративно-территориальной единицы. Граждане принимают решения на местномреферендуме. Согласно ст. 75 Конституции местные референдумы назначаютсясоответствующими местнымипредставительными органами по своей инициативе либо попредложению не менее десяти процентов граждан, обладающих избирательным правом.
Среди субъектовправотворческого процесса следует назвать и население, которое имеет право наосуществление правотворческой инициативы. Население имеет право направотворческую инициативу по вопросам местного значения. Реализация этогоправа населения осуществляется в порядке, предусмотренном Советом.Правотворческая инициатива населения выражается в представлении проектоврешений по вопросам местного значения и их обязательному рассмотрению наоткрытом заседании Совета с участием представителей населения, а результатырассмотрения – опубликованию в местных средствах массовой информации (статья 30Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь).
Наряду с населениемсоответствующей административно-территориальной единицы право на принятие(издание) правовых актов также имеют органы местного управления исамоуправления. В соответствии с частью 1 статьи 122 Конституции «МестныеСоветы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основаниидействующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу насоответствующей территории».
В соответствии с Законом«О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» принимать(издавать) правовые акты могут и структурные подразделения органов местного управления исамоуправления.
Правовыми актами президиума Советаявляются решения, которые принимаются большинством голосов от его состава.
Постоянные комиссииместного Совета депутатов также принимают решения рекомендательного характера,которые оформляются протоколами их заседаний.
Руководители комитетов, управлений,отделов и других структурных подразделений исполнительных комитетов издаютприказы.
Председатели исполнительных комитетови председатели местных Советов депутатов издают распоряжения по вопросам,которые не требуют коллегиального обсуждения.
Субъектами правотворческойдеятельности являются собрания граждан (собрания уполномоченных). Участникисобрания вправе обсуждать любые вопросы республиканского и местного значения,вносить по ним предложения или принимать рекомендации, участвовать впредварительном обсуждении и подготовке проектов решений органов местногоуправления и самоуправления по наиболее важным вопросам государственной иобщественной жизни (часть 8 статьи 28 Закона о местном управлении исамоуправлении в Республике Беларусь).
Местные референдумы. Одной из форм прямого волеизъяленияграждан при осуществлении местного управления и самоуправления являетсяместный референдум.
Согласно статье 73Конституции республиканские и местные референдумы проводятся для решенияважнейших вопросов государственной и общественной жизни.
Статья 111 Избирательногокодекса Республики Беларусь определяет референдум как способ принятиягражданами Республики Беларусь решений по важнейшим вопросам государственной иобщественной жизни.
Термин“референдум” (от лат. “referendum”) переводится как “то, что должно бытьсообщено”.
Гарантией прямоговластвования народа является положение Конституции о том, что “решения, принятыереферендумом, могут быть отменены или изменены только путем референдума, еслииное не будет определено референдумом” (ст. 77). Кроме того, частью 3 статьи124 Избирательного кодекса устанавливается следующее правило: “Если длявыполнения решения, принятого референдумом, требуется издание какого-либоправового акта, он должен быть принят в течение пяти месяцев со дня вступленияв силу решения, принятого референдумом”.
Решение, принятоена местном референдуме, в каком-либо утверждении местными органами управления исамоуправления не нуждается. Оно подписывается руководителем соответствующегоместного исполнительного и распорядительного органа.
В соответствии с частью 2 статьи 112Избирательного кодекса “На местный референдум могут выносится вопросы, имеющиеважнейшее значение для населения соответствующихадминистративно-территориальных единиц и отнесенные к компетенциисоответствующих местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительныхорганов”.
На референдум не могутвыносится вопросы:
— могущие вызватьнарушение территориальной целостности Республики Беларусь;
— связанные с назначением(избранием) и освобождением Президента Республики Беларусь, назначениемдолжностных лиц, назначение, освобождение которых относится к компетенцииПрезидента Республики Беларусь и палат Национального собрания РеспубликиБеларусь;
— о принятии иизменении бюджета, установлении, изменении и отмене налогов;
— об амнистии,помиловании.
На местныйреферендум также не выносятся вопросы, имеющие значение для Республики Беларусьв целом, вопросы,урегулированные законодательными актами Республики Беларусь, вопросы,связанные с назначением на должности, утверждением в должности илиосвобождением от должности, относящиеся к компетенции местного исполнительногои распорядительного органа либо его руководителя.
Все другие вопросы могутбыть вынесены на местный референдум.
Местный референдум – этовысшее прямое волеизъявление граждан соответствующейадминистративно-территориальной единицы, принятое путем тайного голосования, направленноена решение важнейших вопросов местного значения (обязательный референдум) илиих обсуждение (консультативный референдум), относящихся к компетенции местныхСоветов депутатов, исполнительных и распорядительных органов.
На местном референдумеможно отменить или изменить решение местного Совета депутатов и местногоисполнительного и распорядительного органа, а не только решить тот или инойвопрос, относящийся к компетенции местных органов управления и самоуправления.Решение, принятое на местном референдуме, обладает высшей юридической силой,верховенством над актами органов местного управления и самоуправления.
В соответствии с частью 1статьи 50 Закона Республики Беларусь “О местном управлении и самоуправлении вРеспублике Беларусь” решения местного референдума обязательны длясоответствующих Советов, исполнительных комитетов и местных администраций,органов территориального общественного самоуправления, всех предприятий,организаций, учреждений, объединений и граждан на соответствующей территории.
Местный консультативныйреферендум может проводиться для выяснения мнения населения при решениивопросов административно — территориального устройства, при наименовании ипереименовании административно – территориальных и территориальных единиц,проспектов, улиц, площадей.
Конституция иИзбирательный кодекс Республики Беларусь устанавливают следующие специальные(частные) принципы проведения референдумов: всеобщность участия граждан,свободное, равное и тайное голосование (ст. 76 Конституции, часть 4 ст. 3, ст.4, ст. 5, часть 1 ст. 6, часть 2 ст. 7, ст. 9, ст. 11, ст. 13 Избирательногокодекса Республики Беларусь).
Право граждан на участиев референдуме гарантируется статьей 37 Конституции Республики Беларусь.Избирательный кодекс уточняет, что участвовать в референдуме имеют правограждане Республики Беларусь, достигшие ко дню или в день референдума 18 лет,постоянно или временно проживающие на территории соответствующейадминистративно-территориальной единицы. Избирательный кодекс устанавливаетпричины, ограничивающие участие некоторых категорий граждан в референдуме.
Не участвуют вреферендуме граждане, признанные судом недееспособными, лица, содержащиеся поприговору суда в местах лишения свободы. В голосовании не принимают участиялица, в отношении которых избрана мера пресечения – содержание под стражей.Какие-либо другие прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие вместном референдуме в зависимости от происхождения, социального иимущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола,образования, языка, отношения и религии, политических взглядов, рода ихарактера занятий Кодексом не предусматриваются.
Принцип свободногоучастия граждан в местном референдуме означает, что гражданин лично решает:участвовать или не участвовать в референдуме; никто не вправе оказыватьпринудительное воздействие на граждан с целью принуждения их к участию или неучастию в референдуме, за что голосовать на референдуме.
Принцип равногоучастия в референдуме закрепляет положение, при котором каждый гражданин,проживающий на соответствующей территории, имеет один голос, передача своегоголоса другому не допускается.
Принцип тайногоголосования тесно связан с предыдущим принципом равного участия в референдуме.Данный принцип гарантирует гражданам свободу волеизъявления, контроль заволеизъявлением граждан не допускается. С этой целью в помещениях дляголосования оборудуются специальные кабины.
Принцип прямоговолеизъявления граждан на референдуме закреплен в части 2 статьи 7Избирательного кодекса. Этот принцип означает, что граждане принимают решенияна референдуме непосредственно сами. Принятые ими решения в каком-либоутверждении не нуждаются. Каждый гражданин выражает свою волю самостоятельно.Этот принцип повышает ответственность граждан за принятые ими же решения,развивает чувство сопричастности к происходящим на территории соответствующейадминистративно — территориальной единицы процессам.
Принцип гласностипри подготовке и проведении референдума закреплен в статье 13 Избирательногокодекса. Этот принцип означает, что подготовка и проведение референдумаосуществляется открыто и гласно. На соответствующие комиссии, местныепредставительные, исполнительные и распорядительные органы возлагаетсяобязанность информировать граждан о своей работе по подготовке и проведениюреферендума, составе, месте нахождения и времени работы комиссий, спискахграждан, имеющих право участвовать в референдуме, о результатах голосования нареферендуме.
На заседанияхкомиссий по проведению местного референдума и во время голосования, приподсчете голосов и определении результатов голосования имеют правоприсутствовать депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики,депутаты местных Советов депутатов, представители политических партий, другихобщественных объединений, трудовых коллективов, граждан, средств массовойинформации, наблюдатели от иностранных государств и международных организаций.
В соответствии состатьей 75 Конституции Республики Беларусь “Местные референдумы назначаютсясоответствующими местными представительными органами по своей инициативе либопо предложению не менее десяти процентов граждан, обладающих избирательнымправом и проживающих на соответствующей территории ”.
Часть 1 статьи 126Избирательного кодекса закрепляет право инициативы на проведение местногореферендума следующим образом: “Право инициативы на проведение местногореферендума принадлежит местным представительным органам и гражданам РеспубликиБеларусь, постоянно проживающим на территории соответствующей области, района,города, района в городе, поселка, сельсовета. Инициатива граждан выражается ввиде предложения, внесенного не менее десятью процентами граждан, обладающихизбирательным правом и проживающих на соответствующей территории”.
Если с инициативойо проведении местного референдума выступают граждане, ими образуетсяинициативная группа из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме, вколичестве:
в области и городеМинске – не менее 50 человек;
в районе, городе,районе в городе – не менее 20 человек;
в поселке, сельсовете– не менее 10 человек.
Порядок подготовкии проведения местного референдума в Избирательном кодексе четко не изложен. Внем указывается, что вся деятельность должна осуществляться применительно кнормам законодательства о республиканском референдуме.
Регистрацияинициативных групп и вопрос, предлагаемый на местный референдум, осуществляетсясоответствующими местными исполнительными и распорядительными органами.
Полагаем, что длярегистрации должны быть представлены следующие документы:
1) заявление, содержащеепросьбу зарегистрировать инициативную группу и вопрос (проект решения),предлагаемый ею на местный референдум;
2) формулировкавопроса, предлагаемого на местный референдум;
3) протоколсобрания инициативной группы, на котором было принято решение об образованиигруппы, выдвижении инициативы о проведении референдума, вопросе (проектерешения), предлагаемых на референдум, избрании председателя группы икоординаторов по соответствующим территориям;
4) списокучастников собрания, подписанный председателем и секретарем собрания;
5) список членовинициативной группы с их подписями, давших согласие на участие в работеинициативной группы, заверенными нотариально. В списке инициативной группыуказываются фамилия, имя, отчество, дата рождения, место жительства, серия иномер паспорта или реквизиты заменяющего его удостоверения личности каждогочлена группы.
Собраниеинициативной группы правомочно, если в нем принято участие более половинысостава инициативной группы. Решения собрания принимаются большинством голосовего участников.
Документы,представленные инициативной группой, направляются местным исполнительным ираспорядительным органам на заключение в соответствующее областное, Минскоегородское управление юстиции, которые проверяют соответствие вопроса (проектарешения), выносимого на референдум, требованиям законодательства и соблюдениепорядка образования инициативной группы.
Формулировкавопроса (проекта решения), предлагаемого на референдум, может быть уточнена посогласованию с инициативной группой, о чем должен быть представлен протоколсобрания группы.
В течение 30 днейсо дня обращения за регистрацией инициативной группе выдается свидетельство орегистрации, образец подписного листа, а членам инициативной группы –соответствующие удостоверения, если получено положительное заключениеобластного или Минского городского органа юстиции.
В регистрацииотказывается, если нарушены требования Избирательного кодекса и иных актовзаконодательства Республики Беларусь. Отказ в регистрации инициативной группы можетбыть обжалован в месячный срок в районный, городской суд. Кодекс непредусматривает возможность обжалования отказа в регистрации вопроса (проектарешения), предлагаемого на местный референдум.
После регистрацииинициативная группа получает образец подписанного листа и приступает к сборуподписей в поддержку проведения референдума.
Материальноеобеспечение агитации по инициированию местного референдума и сбору подписейграждан осуществляется за счет средств инициативной группы, которая открываетдля этого счет в банке. На данный расчетный счет вправе перечислять денежныесредства граждане Республики Беларусь, различные предприятия, организации (заисключением государственных), политические партии, другие общественныеобъединения, трудовые коллективы. Полагаем, что пожертвования могутосуществлять лишь те субъекты, которые находятся на территории соответствующейадминистративно-территориальной единицы, либо деятельность которыхраспространяется на данную территорию, и имеющие в ней свои филиалы, представительства,отделения и другие организационные структуры.
Иностранныеграждане, иностранные государства, предприятия, организации, международныеорганизации, предприятия Республики Беларусь с иностранными инвестициями невправе оказывать материальную поддержку по проведению местного референдума.
Сбор подписейграждан в поддержку инициативы о проведении местного референдума осуществляетсятолько членами инициативной группы в двухмесячный срок со дня регистрацииинициативной группы.
Подписной листреферендума должен содержать следующие положения:
а) формулировкувопроса, предлагаемого на референдум и (или) изложение существа предлагаемогорешения;
б) фамилию, имя,отчество члена инициативной группы, собирающего подписи;
в) номерсвидетельства о регистрации инициативной группы и органа, выдавшего его;
г) фамилию, имя,отчество, дату рождения, место жительства, номер и серию паспорта или реквизитызаменяющего его удостоверения личности, дату подписания и роспись гражданина.Все эти сведения в подписном листе выполняются гражданином собственноручно.
В подписной листмогут быть включены только подписи граждан, проживающих в одном населенномпункте, а в городах с районным делением — в одном районе города.
Каждый подписнойлист после его заполнения должен быть заверен подписью члена инициативнойгруппы, собиравшего подписи, в присутствии руководителя либо заместителяруководителя местного исполнительного и распорядительного органа, на территориикоторого проводился сбор подписей, и немедленно заверяется печатью этого органа.На каждом подписном листе производится запись об общем числе заверенныхподписей и дате такого заверения. Подписные листы изготавливаются за счетсредств инициативной группы.
С моментарегистрации инициативной группы местного референдума она имеет право выступатьс сообщениями в печати и других средствах массой информации, проводить вустановленном законодательством порядке митинги, шествия, демонстрации вподдержку проведения референдума и организовывать сбор подписей граждан наподписных листах.
Гражданин имеетправо подписаться в поддержку предложения о проведении референдума только одинраз. Запрещается принуждение граждан с целью получения подписи в подписномлисте, а также использование противоправных форм сбора подписей.
На сбор подписейотводится два месяца. Если по истечении двух месяцев не было собранонеобходимого количества подписей граждан, дальнейший сбор подписейпрекращается. С инициативой по одному и тому же вопросу разрешается выступатьне ранее чем через год после отклонения соответствующим исполкомом предложенияо проведении референдума в связи с отсутствием требуемого количества подписей.
Если в течениисрока, установленного для сбора подписей, собрано необходимое их количество, топодписные листы передаются в соответствующий исполнительный комитет, районнуюадминистрацию в городе, которые в десятидневный срок проверяют достоверностьподписей граждан в подписных листах. При этом должно быть проверено не менеедвадцати процентов подписных листов, сданных инициативной группой.
По результатампроверки достоверности данных в подписных листах подпись гражданина может бытьпризнана достоверной или недостоверной. В частях 13 и 14 статьи 61Избирательного кодекса приведены признаки, в соответствии с которыми подписиграждан считаются недостоверными. В частности, они признаются таковыми, еслиобнаружены фиктивные подписи, подписи граждан, выполненные от имени разных лицодним лицом или от имени одного лица другим лицом, подписи лиц, не обладающихизбирательным правом, подписи граждан, указавших в подписном листе данные, несоответствующие действительности и т.п.
В Избирательномкодексе Республики Беларусь не указан механизм проверки достоверности данных вподписных листах. Представляется, что во всяком случае исполнительные ираспорядительные органы не имеют право вызывать граждан в исполнительныйкомитет или местную администрацию с целью уточнения каких-либо сведений,касающихся подписных листов. Такую проверку могут осуществить, наряду сработниками исполкома, местной администрации, графологи, а также другиеприглашенные специалисты, имеющие познания в области почерковедческойэкспертизы.
Если количествообнаруженных при проверке недостоверных подписей граждан составит более 15процентов от количества проверенных подписей, проводится дополнительнаяпроверка еще 15 процентов подписей от количества подписей в подписных листах,сданных членом (членами) инициативной группы (Часть 4 статьи 116 Избирательногокодекса). В случае, если суммарное количество недостоверных подписей граждансоставит более 15 процентов от общего количества проверенных подписей вподписных листах, дальнейшая проверка прекращается. Это правилораспространяется в целом на всю территорию Совета, на которой предполагаетсяпроведение референдума, и исполнительный и распорядительный орган вправеотклонить предложение о проведении референдума.
Данное положениеИзбирательного кодекса будет действовать иначе в тех случаях, когда, например,референдум предполагается проводить на всей территории области и проверкадостоверности подписей граждан осуществляется районными, городскимиисполкомами, районными администрациями в городах. Если такая ситуация снедостоверными подписями сложилась в одном из районов, то все подписи граждан вподписных листах не учитываются при определении результата сбора подписейтолько в районе.
О результатахсбора подписей граждан соответствующий исполнительный комитет или районнаяадминистрация в городе принимает решение. В решении указываются: общееколичество подписей в подписных листах, принятых от инициативной группы;количество подписей, достоверность которых проверялась; количество подписей,признанных достоверными, и количество подписей, признанных недостоверными.Копия решения передается координатору инициативной группы, которая составляетзаключительный акт и представляет его в исполнительные и распорядительныйорган.Последнийпередает его в местный Совет депутатов.
В законодательствео референдуме отсутствует указание о том, какие сведения должны содержаться взаключительном акте. Также, на наш взгляд, в законодательстве наблюдаетсяпробел в отношении других документов, которые должны быть представленыинициативной группой в местный Совет. Представляется, что в заключительном актедолжны указываться дата регистрации инициативной группы, наименование исполнительногои распорядительного органа, зарегистрировавшего группу, дата окончания сбораподписей, количество собранных подписей, наименование исполнительного ираспорядительного органа, в котором находятся на хранении подписные листы.
Кроме того,полагаем, что инициативная группа должна составить еще один документ. Это можетбыть требование о проведении референдума, которое адресуется в местный Совет идолжно содержать обоснование необходимости референдума, четкую формулировкувопроса (проекта решения), предлагаемых на референдум. В местный Совет такжедолжна передаваться копия решения исполнительного и распорядительного органа.
Соответствующийисполнительный комитет или районная администрация в городе вправе отклонитьпредложение о проведении местного референдума с одновременным сообщением обэтом инициативной группе и местному Совету депутатов в случаях:
нарушения срокадля сбора подписей граждан;
отсутствиятребуемого количества подписей;
выявлениянарушений принципа добровольности в ходе сбора подписей, зафиксированныхисполкомом или районной администрацией в городе;
установления впредставленных документах других нарушений требований Избирательного кодекса ииных актов законодательства Республики Беларусь.
Решениесоответствующего исполнительного комитета или районной администрации в городеоб отклонении предложения по проведению местного референдума может бытьобжаловано в месячный срок в районный, городской суд. Жалоба должна бытьподписана большинством состава инициативной группы.
В Избирательномкодексе отсутствуют также варианты решений, принимаемых местным Советом порезультатам рассмотрения документов по референдуму, представленных в местныйСовет. Полагаем, что он вправе принять одно из следующих решений:
а) о назначенииреферендума, даже его проведения и мерах по его обеспечению и юридической силерешения референдума;
б) об отклонениитребований о назначении референдума в случае нарушения законодательства ореферендуме инициативной группой.
Следует такжеотметить, что Избирательный кодекс не в полной мере регулирует процедуруреализации права инициативы граждан на проведение местного референдума. Взаконодательстве о местном референдуме отсутствует срок, в течение которогосоответствующий исполком или районная администрация в городе обязана передатьзаключительный акт в местный Совет. Полагаем, что для такой передачи достаточнодве недели.
Решение оназначении областного, Минского городского, районного, городского, поселкового,сельского референдума принимается соответствующим местным Советом депутатов, арешение о назначении районного референдума в городе с районным делением — городским Советом депутатов не позднее 30 дней со дня внесения такогопредложения.
Избирательныйкодекс не предусматривает возможность обжалования инициативной группой отказаместного Совета депутатов в назначении местного референдума.
Еще раньше намиуказывалось, что данным Кодексом также не предусматривается возможностьобжалования инициативной группой отказа исполнительного и распорядительногооргана в регистрации вопроса, выносимого на местный референдум.
Данные пробелы взаконодательстве о референдуме могут быть устранены со ссылкой на нормыКонституции Республики Беларусь. Во-первых, в соответствии с пунктом 5 статьи98 и частью 2 статьи 122 Конституции решения местных Советов депутатов, несоответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительнымиорганами, Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь.Во-вторых, согласно части 3 статьи 122 Конституции “Решения местныхисполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству,отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными ираспорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь”.В-третьих, отказ в регистрации вопроса, выносимого на местный референдум илиотказ в назначении местного референдума, может быть обжалован инициативнойгруппой в судебном порядке в соответствии с частью 4 статьи 122 Конституции,которая гласит: “Решения местных Советов депутатов, исполнительных ираспорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы изаконные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательствомслучаях могут быть обжалованы в судебном порядке”.
Более того,противники проведения местного референдума также могут обжаловать в судесоответствующее решение местного исполнительного и распорядительного органа илиместного Совета депутатов. Основанием для такого вывода является часть 3 статьи49 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь, котораягласит: “Решения Советов, исполнительных комитетов и местных администраций,ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, атакже в иных предусмотренных законодательством Республики Беларусь случаяхмогут быть обжалованы физическими и юридическими лицами в судебном порядке всоответствии с законодательством Республики Беларусь”.
Местный Советдепутатов, принимая решение о назначении референдума, обеспечивает ознакомлениеграждан с содержанием вопроса (проекта решения), вынесенного на референдум.Решение о назначении референдума публикуется в печати, доводится до населенияиными способами. Однако срок публикации решения о проведении местногореферендума в законодательстве не установлен. Дата проведения референдумаустанавливается не позднее трех месяцев со дня принятия решения о назначенииреферендума. Голосование на референдуме назначается на выходной день.
Подготовку ипроведение местного референдума обеспечивают:
областного,Минского городского референдума — областная, Минская городская, районные,городские (в городах областного подчинения), районные в городах и участковыекомиссии по референдуму;
районного,городского (в городах областного подчинения), районного в городе референдума —районная, городская, районная в городе и участковые комиссии по референдуму;
городского (вгородах районного подчинения), поселкового, сельского референдума — городская,поселковая, сельская и участковые комиссии по референдуму.
Все комиссии поместному референдуму формируются из представителей политических партий, другихобщественных объединений, трудовых коллективов, а также представителей граждан,выдвинутых в состав комиссии путем подачи заявления. Избирательный кодекс непредоставляет права выдвигать своих представителей в состав территориальных иучастковых комиссий по референдуму следующим субъектам: коллективам среднихспециальных и высших учебных заведений, собраниям граждан по месту жительства,собраниям военнослужащих по воинским частям, органам территориальногообщественного самоуправления.
Областные, Минскаягородская комиссии по референдуму образуются президиумами областных, Минскогогородского Советов депутатов и областными, Минским городским исполнительнымикомитетами в составе 9-13 членов комиссии не позднее, чем за месяц дореферендума.
Районные,городские (в городах областного подчинения) комиссии по референдуму образуютсяпрезидиумами районных, городских Советов депутатов и районными, городскимиисполкомами, а районные в городах комиссии по референдуму — президиумамигородских Советов депутатов и городскими исполкомами в составе 9-13 членовкомиссии не позднее, чем за месяц до референдума.
Городские (вгородах районного подчинения), поселковые, сельские комиссии по референдумуобразуются городскими, поселковыми, сельскими исполкомами в составе 7-11 членовне позднее, чем за месяц до референдума.
Участковыекомиссии по референдуму образуются районными, городскими исполкомами, а вгородах с районным деление — районными администрациями в составе 5-19 членовкомиссии не позднее, чем за 20 дней до референдума (Часть 1 статьи 34Избирательного кодекса).
Совместные решенияпрезидиума соответствующего местного Совета депутатов и исполкома принимаютсябольшинством голосов от их состава. В совместном заседании этих органов должныучаствовать не менее двух третей от состава президиума Совета и исполкома.
При назначенииместного референдума Совет, назначивший референдум, может принять решение необразовывать соответствующие комиссии по референдуму, а возложить осуществлениеих полномочий на действующие территориальные избирательные комиссии.
Что касаетсяучастковых комиссий по референдуму, то считаем необходимым дополнитьИзбирательный кодекс нормами следующего характера. Если референдум проводитсяна территории поселкового или сельского Совета, то участковые комиссии должныбыть вправе образовывать поселковые, сельские исполкомы. Эти нормы, касающиесяучастковых комиссий, следует распространить и на их образование в случаепроведения выборов депутатов поселковых и сельских Советов вместо выбывших, а такжеих отзыва.
Органы, образующиекомиссии, вправе включить своих представителей в состав этих комиссий.
Решение обобразовании комиссий с указанием их состава, места нахождения, номеровтелефонов в семидневный срок публикуется в печати.
К полномочиям территориальныхкомиссий по местному референдуму относятся:
организацияпроведения референдума и осуществление контроля за соблюдением законности;
направлениедеятельности нижестоящих комиссий по референдуму;
заслушиваниесообщений должностных лиц местных исполнительных и распорядительных органов,организаций по вопросам подготовки и проведения референдума;
контроль засвоевременным и правильным составлением списков участников референдума ипредставлением их для всеобщего ознакомления;
распределениеденежных средств между нижестоящими комиссиями по референдуму и осуществлениеконтроля за их целевым использованием;
контроль заобеспечением комиссий помещениями, транспортом, связью, рассмотрение другихвопросов материально-технического и организационного обеспечения референдума;
рассмотрениезаявлений и жалоб на решения и действия нижестоящих комиссий и принятие по нимрешения;
обеспечениеизготовления бюллетеней;
установлениерезультатов голосования по референдуму;
содействиесредствам массовой информации в проведении разъяснения содержания вопроса,вынесенного на референдум;
опубликованиерезультатов референдума в местных средствах массовой информации.
Комиссии пореферендуму вправе осуществлять и иные полномочия, предусмотренныезаконодательством. Организации, государственные органы, общественныеобъединения, должностные лица обязаны содействовать комиссиям в осуществленииими своих полномочий, предоставлять необходимые для их работы сведения иматериалы. Решения комиссий, принятые в пределах их полномочий, обязательны кисполнению на соответствующей территории.
К полномочиямучастковой комиссии по референдуму относится решение следующих вопросов:
обеспечениесоблюдения законности на территории участка для голосования по референдуму;
составлениесписков участников местного референдума по участку;
ознакомлениеграждан со списком участников референдума;
рассмотрениезаявлений о неточностях в списках и решение вопроса о внесении в нихсоответствующих изменений;
оповещениеучастников референдума о месте нахождения, времени работы и номере телефонаучастковой комиссии, а также о дне референдума, времени и месте голосования;
обеспечениесохранности бюллетеней;
подготовкапомещений для голосования;
контроль натерритории участка для голосования соблюдения правил размещения агитационныхматериалов;
организацияголосования в день референдума;
подсчет голосов иопределение результатов голосования на участке;
рассмотрениезаявлений и жалоб по вопросам подготовки и проведения референдума и принятие поним решений.
Участковые комиссииобладают и другими полномочиями в соответствии с Избирательным кодексом и инымиактами законодательства Республики Беларусь.
Полномочия всехкомиссий по референдуму прекращаются через месяц после вступления в силурешения референдума.
Для проведения голосованияи подсчета голосов территория, на которой проводится местный референдум,делится на участки. Участки для голосования образуются из расчета не менее 20 ине более 3000 участников референдума. Участки для голосования могут бытьобразованы в санаториях, профилакториях, домах отдыха, больницах и другихстационарных лечебно-профилактических учреждениях. Участки для голосованияобразуются также в воинских частях.
Данные участкиобразуются в районах и городах районными, городскими (в городах областного подчинения)исполкомами, а в городах с районным делением — районными администрациями. Этообщее правило, установленное Избирательным кодексом. Вместе с тем считаемцелесообразным дополнить данный Кодекс положением о том, что, если референдумпроводится на территории поселка или сельсовета, то участки для голосованиядолжны быть вправе образовывать поселковые, сельские исполкомы. Данныедополнения, на наш взгляд, способствовали бы повышению самостоятельности иответственности поселковых и сельских исполкомов в деле организации ипроведения референдума, более четкому разграничению функций и полномочий междунижестоящими и вышестоящими исполнительными комитетами, устранению перекрестнойкомпетенции.
Образованиеучастков для голосования производится при проведении референдума посогласованию с соответствующими районными, городскими, районными в городах,поселковыми, сельскими комиссиями по референдуму.
Списки граждан,имеющих право участвовать в местном референдуме, составляются по каждомуучастку для голосования и подписываются председателем и секретарем участковойкомиссии. Составление списков осуществляется на основе данных, представляемыхгородскими, поселковыми, сельскими исполнительными комитетами, а в городах срайонным делением — районными администрациями, районными исполнительнымикомитетами в городах и поселках городского типа, где не образованы городские ипоселковые исполнительные комитеты.
Военнослужащие,проходящие службу в воинских частях и члены их семей, другие избиратели,проживающие в районах расположения воинских частей, включаются в спискиграждан, имеющих право участвовать в референдуме на основе данных,представляемых командирами воинских частей (Часть 3 статьи 19 Избирательногокодекса).
Списки граждан,имеющих право участвовать в референдуме, по участкам для голосования,образованным в санаториях, профилакториях, домах отдыха, больницах и другихстационарных лечебно-профилактических учреждениях, составляются на основеданных, представляемых руководителями указанных учреждений (Часть 4 статьи 19Избирательного кодекса).
В спискивключаются все граждане Республики Беларусь, достигшие ко дню или в деньреферендума 18 лет, постоянно или временно проживающие к моменту составлениясписка на территории данного участка для голосования и имеющие право участвоватьв референдуме (Часть 1 статьи 20 Избирательного кодекса).
На наш взгляд,категории граждан, указанные в частях 3 и 4 статьи 19, части 1 статьи 20Избирательного кодекса, конечно же имеют право участвовать в республиканскомреферендуме, но, что касается их участия в местном референдуме, то вопросявляется спорным. Временное нахождение гражданина на той или иной территории,на наш взгляд, не должно давать ему права на участие в решении важнейшихвопросов местного значения. Такое право должны иметь лишь те граждане, ктопостоянно проживает на соответствующей территории.
В законодательствеРеспублики Беларусь, в том числе в Гражданском кодексе Республики Беларусь, вЖилищном кодексе Республики Беларусь, не дано определение понятия “постояннопроживающий”. Однако практика применения данного понятия выработала четкийкритерий, хотя и не единственный: постоянно проживающими на соответствующейтерритории считаются те, кто имеет в паспорте постоянную прописку в даннойместности. Представляется, что военнослужащие срочной службы, проходящиевоенную службу не в той местности, где они проживали до призыва, не должныиметь права на участие в местном референдуме, так как они временно находятся вместах дислокации воинских частей и не всегда заинтересованы в результатахголосования на местном референдуме. Эта проблема касается и студентов, временнопоселившихся на соответствующей территории в связи с обучением, граждан,находящихся в стационарных лечебно-профилактических учреждениях. Поэтомупредлагается внести соответствующие уточнения в Избирательный кодекс.
Гражданин, имеющийправо участвовать в референдуме, может быть включен только в один список.Списки представляются для всеобщего ознакомления за пятнадцать дней дореферендума, а на участках для голосования, образованных в санаториях,профилакториях, домах отдыха, больницах и других стационарныхлечебно-профилактических учреждениях, — за два дня до референдума. Граждане,поселившиеся на территории участка для голосования после предоставления спискадля всеобщего ознакомления, а также граждане по какой-либо иной причине невключены в список, включаются по их просьбе в список дополнительно на основаниидокументов, подтверждающих их проживание на территории данного участка.
Каждому гражданинупредоставляется право обжаловать невключение, неправильное включение в списокили исключение из списка, а также допущенные в списке неточности в указанииданных о гражданине. Участковая комиссия обязана не позднее чем в двухдневныйсрок, а накануне и в день референдума немедленно рассмотреть заявление, внестинеобходимые исправления в список либо письменно отклонить данное заявлениегражданина. Гражданин вправе обжаловать решение в вышестоящую комиссию либо всуд. Исправление в списке в соответствии с решением вышестоящей комиссии илисуда производится немедленно участковой комиссией.
В бюллетене дляголосования на референдуме воспроизводится формулировка каждого вынесенного нареферендум вопроса и варианты ответа голосующего: “за” или “против”, подкоторыми помещаются пустые квадраты. Бюллетень для голосования должен содержатьразъяснение о порядке его заполнения.
Расходы комиссийпо подготовке и проведению местного референдума осуществляются за счет средствсоответствующего местного бюджета, а также за счет средств организаций,общественных объединений, расположенных на территории соответствующего местногоСовета депутатов и граждан, проживающих на этой территории, которые могутвносить свои денежные средства во внебюджетный фонд, создаваемый местнымСоветом депутатов, назначившим референдум. В процессе подготовки и проведенияреферендума не могут быть использованы средства иностранных государств,предприятий, организаций, иностранных граждан, международных организаций,предприятий Республики Беларусь с иностранными инвестициями.
Гражданам РеспубликиБеларусь, политическим партиям, другим общественным объединениям, трудовымколлективам предоставляется право беспрепятственной агитации за предложение попроведению референдума, за принятие решения, вынесенного на референдум, а такжепротив предложения по проведению референдума, против принятия решения,вынесенного на референдум.
Агитация можетосуществляться через местные средства массовой информации, публичное обсуждениепредложений, выносимых на референдум, на собраниях, митингах, а также путемпроведения уличных шествий, демонстраций и пикетирования, выпуска агитационныхпечатных материалов в соответствии с законодательством Республики Беларусь.
Агитационные материалы пореферендуму, выступления на собраниях, митингах, в печати, по телевидению,радио не должны содержать пропаганду войны, призывы к насильственному изменениюконституционного строя, нарушению территориальной целостности РеспубликиБеларусь, оскорблений и клеветы. Запрещается агитация и пропаганда социального,расового, национального, религиозного или языкового превосходства, выпуск ираспространение сообщений и материалов, возбуждающих социальную, расовую,национальную или религиозную вражду.
Лица, агитирующие за илипротив вопросов, вынесенных на референдум, не вправе раздавать гражданамденежные средства, подарки и иные материальные ценности, проводить льготнуюраспродажу товаров, бесплатно предоставлять любые услуги и товары.
Агитация по вопросам,вынесенным на местный референдум, начинается со дня принятия местным Советомрешения о назначении референдума и заканчивается до дня проведения голосования.Агитация в день голосования не допускается. При проведении референдума и в деньголосования в помещениях для голосования на видном месте должны быть вывешенывопросы (проекты решений), вынесенные на референдум. Агитационные печатныематериалы, ранее размещенные вне помещений для голосования, также сохраняютсяна прежних местах. В течение последних десяти дней до референдума недопускается опубликование результатов опросов общественного мнения, связанных среферендумом, прогнозом его результатов.
Районные, городские,поселковые, сельские исполнительные комитеты, районные администрации в городахорганизуют предоставление комиссиям по референдуму в порядке, установленномСоветом Министров Республики Беларусь, помещений для размещения комиссий ипроведения голосования, а также необходимого оборудования, средств связи,транспортных средств. Данная материальная помощь комиссиям по референдумупредоставляется государственными органами и организациями, общественнымиобъединениями.
При проведенииреферендума голосование проводится с 8 до 20 часов. О времени и местеголосования участковые комиссии оповещают участников референдума не позднее,чем за десять дней до референдума. На участках, образованных в воинских частях,санаториях, профилакториях, домах отдыха, больницах и других стационарныхлечебно-профилактических учреждениях, участковые комиссии вправе объявитьголосование законченным и ранее 20 часов, если проголосовали все участникиреферендума, включенные в список.
Бюллетень для голосованиявыдается участнику референдума под роспись членом участковой комиссии наосновании списка граждан, имеющих право участвовать в референдуме, попредъявлению паспорта или заменяющего его удостоверения личности. Голосованиеза других лиц не допускается.
Бюллетень заполняетсяголосующим в кабине или комнате для тайного голосования, в которых недопускается присутствие каких-либо других лиц. Если гражданин в силу физическихнедостатков не может самостоятельно заполнить бюллетень, то он вправепригласить в кабину или комнату для тайного голосования любое другое лицо посвоему усмотрению, кроме членов участковой и вышестоящих комиссий, лиц,участвующих в контроле за проведением голосования.
Участковая комиссияобязана обеспечить возможность участия в голосовании всем гражданам, имеющимправо на участие в референдуме, в том числе тем, которые по состоянию здоровьяили по другим уважительным причинам не смогут прийти в день голосования исделали по этому поводу устные или письменные заявления. Официальногоподтверждения причин невозможности прийти в помещение для голосования нетребуется. В этих целях в участковой комиссии должно быть необходимоеколичество переносных ящиков для голосования. Голосование по месту нахожденияэтих лиц организуется не менее чем двумя членами участковой комиссии ссоблюдением всех требований Избирательного кодекса.
Участник референдума,который по тем или иным причинам не будет находиться в день референдума поместу своего жительства, вправе проголосовать на своем участке, где он включенв список участников референдума, досрочно, но не ранее чем за 5 дней дореферендума. В этом случае также от участника референдума не требуетсяофициального подтверждения причин невозможности прийти в помещение дляголосования в день референдума. Досрочное голосование проводится с соблюдениемвсех требований Избирательного кодекса.
Подсчет голосовпроизводится на каждом участке для голосования непосредственно членамиучастковой комиссии без перерыва до получения результатов голосования.
При подсчете голосовпризнаются недействительными бюллетени не установленного образца, бюллетени, наоборотной стороне которых отсутствуют подписи лиц, входящих в состав участковойкомиссии, бюллетени, в которых не вычеркнут ни один или вычеркнуты оба вариантаответа. В случае возникновения сомнений в действительности бюллетеня вопросразрешается членами участковой комиссии путем голосования. Результаты подсчетаголосов рассматриваются на заседании участковой комиссии и заносятся впротокол. Не допускается заполнение протокола карандашом и внесение в негокаких-бы то ни было исправлений.
В протоколе отражаютсяследующие сведения: общее число участников референдума, внесенных в списки дляголосования; число граждан, получивших бюллетени; число участников референдума,голосовавших за одобрение вынесенного на референдум вопроса (проекта решения);число граждан, голосовавших против; число бюллетеней, признанныхнедействительными. В протоколах участковых комиссий указывается также числобюллетеней, полученных ею, число испорченных бюллетеней, число неиспользуемыхбюллетеней.
Протоколы заполняются внескольких экземплярах и подписываются председателем, заместителемпредседателя, секретарем и членами комиссии. Они направляются в вышестоящуюкомиссию, в орган, образовавший комиссию и одна копия протокола вывешиваетсяучастковой комиссией после его подписания для всеобщего ознакомления. Кпротоколу, направляемому в вышестоящую комиссию, прилагаются особые мнениячленов комиссии, заявления представителей общественности и других лиц онарушениях, допущенных в ходе голосования или при подсчете голосов, и принятыепо ним решения комиссии.
Комиссия по проведениюместного референдума, получив протоколы о результатах голосования от всех участковыхкомиссий, определяет итоги референдума. Референдум считается состоявшимся, еслив голосовании приняло участие более половины граждан, внесенных в спискиучастников референдума. Решение считается принятым референдумом, если за него вцелом проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании.
Полагаем, чтосоответствующая комиссия по референдуму может признать результаты референдума вобласти, районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете, на участке дляголосования недействительными из-за допущенных нарушений требованийИзбирательного кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь, хотяо таком исходе местного референдума в Избирательном кодексе четко неуказывается. Такой результат референдума может быть лишь в том случае, еслидопущенные нарушения не позволяют комиссии с достоверностью определитьволеизъявление граждан на референдуме, причем такие нарушения должны бытьсущественными, оказывающими влияние на результаты подсчета голосов “за” или“против”. Считаем также, что по представлению органов прокуратуры о нарушениях,допущенных при проведении референдума, соответствующая комиссия вправе принятьрешение либо о проведении в течение месяца повторного голосования на техучастках для голосования и других территориях, где были допущены нарушения,либо о проведении в течение года повторного голосования на территории области,района, города, района в городе, поселка, сельсовета.
Итоги местногореферендума публикуются в печати в семидневный срок. Однако в Избирательном кодексеотсутствует четкое указание на момент начала отсчета этого срока. Ведь егоможно начинать отсчитывать с момента окончания голосования или послеустановления результатов голосования, при этом разница в днях может быть оченьсущественной. Представляется, что в Избирательный кодекс необходимо внестисоответствующие уточнения.
Решение, принятоереферендумом, вступает в силу через 10 дней после его официальногоопубликования, если в нем не установлен иной срок. Датой принятия решенияреферендума считается день референдума.
В Избирательном кодексеопределено, что юридическую силу решения, принятого референдумом, определяетместный Совет при принятии решения о назначении референдума.
В соответствии состатьей 77 Конституции Республики Беларусь “Решения, принятые референдумом,могут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будетопределено референдумом”. Но это может быть только в том случае, если решения,принятые на местном референдуме соответствуют Конституции, Избирательному кодексу,иным актам законодательства Республики Беларусь и если они приняты в пределахкомпетенции местных органов управления и самоуправления. В случае, если решенияпротиворечат действующему законодательству или приняты с нарушением законностипри проведении референдума, то они могут быть обжалованы в судебном порядке.
Лица, препятствующиепутем насилия, угроз, обмана, подкупа или иным путем свободному осуществлениюгражданином Республики Беларусь права участвовать в референдуме, в том числе наагитацию по референдуму, воспрепятствующие работе комиссий, занимающиесяагитацией в день референдума, а также члены комиссий, должностные лицагосударственных органов и общественных объединений и иные лица, совершившиеподлог документов, заведомо неправильный подсчет документов, нарушившие тайнуголосования, не представившие комиссиям необходимые документы, или невыполнившие их решения, или допустившие незаконное использование денежныхсредств и материальных ресурсов при подготовке и проведении референдума либосовершившие другие нарушения законодательства о референдуме, несутадминистративную или уголовную ответственность в соответствии с действующимзаконодательством. К ответственности привлекаются также лица, публичнопризывающие к бойкотированию референдума.
Так, например, вУголовном кодексе Республики Беларусь в статье 191 устанавливается уголовноенаказание за воспрепятствование осуществлению гражданам своих избирательныхправ либо воспрепятствование работе избирательных комиссий – общественныеработы, или штраф, или исправительные работы на срок до двух лет, илиограничение свободы на срок до трех лет, или лишение свободы на тот же срок. Тоже деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору либо должностнымлицом с использованием своего служебного положения, — наказывается ограничениемсвободы на срок от двух до пяти лет или лишением свободы на срок до пяти лет.
В статье 192Уголовного кодекса Республики Беларусь устанавливается уголовное наказание занарушение законодательства о выборах, референдуме или отзыв депутата,выразившееся в подлоге документов, либо в нарушении тайны голосования, либозаведомо неправильном подсчете голосов или ином искажении результатовголосования, совершенные членами соответствующей комиссии либо иными лицами,принимающими в установленном законодательством порядке участия в подготовке ипроведении выборов, референдума или отзыва депутата, в виде штрафа, или лишенияправа занимать определенные должности или заниматься определеннойдеятельностью, или исправительных работ на срок до двух лет, или ограничениясвободы на срок до пяти лет, или лишения свободы на тот же срок.
Заявления онарушениях законодательства о референдуме, поступившие в комиссии,государственные органы и общественные объединения должны рассматриваться втрехдневный срок, а поступившие в день референдума – немедленно. В случаях,требующих проверки фактов, содержащихся в заявлениях, решения принимаются непозднее чем в десятидневный срок.
В РеспубликеБеларусь известны единичные случаи проведения местного референдума. Гражданееще не осознали своей роли в управлении делами местного значения, хотяконституционные нормы им такую возможность предоставляют.
Собранияграждан по месту жительства. Согласно частям 2 и 3 статьи 37 Конституции Республики Беларусьграждане вправе непосредственно принимать участие в управлении делами обществаи государства путем обсуждения вопросов республиканского и местного значения нареспубликанских и местных собраниях.
В соответствии с частью 1статьи 28 Закона о местном управлении и самоуправлении собрание, в том числесобрание уполномоченных, определяется как “совместное присутствие группыграждан, собравшихся для публичного обсуждения и решения вопросов местнойжизни, базовая форма прямого участия населения в решении государственных и общественныхдел”.
На сегодняшнийдень регламентация проведения собрания осуществляется Законом РеспубликиБеларусь “О республиканских и местных собраниях” и статьей 28 Закона о местномуправлении и самоуправлении.
В качествепринципов организации и проведения собраний можно выделить следующие основныеположения: всеобщность участия граждан, проживающих на соответствующейтерритории; добровольность участия в собрании; простота и демократичностьпроцедуры проведения собрания; гласность подготовки и проведения собрания;обязательность государственных органов и должностных лиц предприятий,учреждений и организаций рассматривать обращения собраний; соблюдениезаконности.
Согласно части второй ст.3 Закона “Ореспубликанских иместных собраниях” в них не могут принимать участия лица, признанные судомнедееспособными вследствие психического расстройства (душевной болезни илислабоумия), лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы,находящиеся по решению суда в местах принудительного лечения, а также лица, вотношении которых в порядке, установленном уголовно-процессуальнымзаконодательством, избрана мера пресечения – содержание под стражей.
Местные собрания могутпроводиться на территории административно-территориальной единицы или ее части(микрорайонов, жилищных комплексов, кварталов, улиц, дворов, поселков, сел ит.п.).
Инициаторами созывасобрания могут быть местные Советы депутатов, исполнительные комитеты, местныеадминистрации, органы территориального общественного самоуправления. Местные собрания могутсозыватся также по инициативе не менее 10 процентов граждан, постоянно проживающих насоответствующей территории.
Для подготовки собранияможет по предложению инициатора создаваться инициативная группа либообразовываться организационный комитет. Перед проведением собрания инициаторыобязаны оповестить граждан о месте, дате и времени его проведения и вопросах,выносимых на обсуждение. Для оповещения используется местное радио, делаютсяобъявления в печати, на досках объявлений и в других местах нахождения граждан.В случаях, когда предполагается присутствие большого количества граждан, аподходящего помещения для них нет, то инициатор собрания вправе установитьнорму представительства и порядок избрания уполномоченных. Выборыуполномоченных могут проводиться на собраниях жителей подъездов, домов, группыдомов и т.д. Избрание уполномоченных по решению инициатора собрания можетпроисходить и путем обхода квартир, домов с целью сбора подписей граждан, вподдержку избрания конкретного уполномоченного от определенной группы граждан.Все эти решения организационного комитета или инициативной группы гражданоформляются протоколом и доводятся до сведения граждан не позднее чем за 15дней до проведения собрания.
Собраниеправомочно, если в нем принимает участие не менее 25 процентов граждан,достигших восемнадцати лет и постоянно проживающих на данной территории, или неменее двух третей уполномоченных участвовать в местном собрании.
На собраниеграждан могут быть приглашены и участвовать в его работе с правом совещательногоголоса представители государственных органов, предприятий, учреждений иорганизаций, печати и других средств массовой информации, расположенных насоответствующей территории. Присутствие руководителей на собрании позволяет имустановить более тесные связи с населением, проживающим на данной территории,глубже узнать и изучить их проблемы, недостатки в работе руководимых имигосударственных органов, предприятий, учреждений, организаций и принятьсоответствующие решения, зависящие от них, по их устранению.
Собрание проводится подемократической процедуре. Его открывает и ведет руководитель инициативнойгруппы или организационного комитета, являющийся председателем собрания. Дляведения протокола собрания избираются секретарь собрания, а также счетнаякомиссия. Повестка дня и регламент работы утверждаются местным собранием.
На собрании ведетсяпротокол, в котором указывается дата и место проведения собрания, общее числограждан, проживающих на соответствующей территории и имеющих право участвовать всобрании, количество присутствующих граждан, повестка дня собрания, фамилиивыступающих в прениях, краткое содержание их выступлений и принятые решения.Протокол подписывается председателем и секретарем собрания. К протоколусобрания прилагается список его участников.
В соответствии со ст. 14Закона “О республиканских и местных собраниях” к компетенции местного собранияотносятся:
рассмотрение вопросов,отнесенных к ведению органов местного управления и самоуправления, внесение поним предложений, в том числе по установлению местных налогов и сборов;
обсуждение проектоврешений местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов повопросам местного значения в экономической, социальной и культурной областях;
оценка деятельностиорганов местного управления и самоуправления;
внесение предложений повопросам повестки дня сессий местных Советов депутатов, заседаний местныхисполнительных и распорядительных органов;
рассмотрение предложенийо наименовании и переименовании населенных пунктов и их составных частей ипринятие по ним рекомендаций;
обсуждение мер поукреплению (охране) общественного порядка;
рассмотрение проектовпланов развития и застройки соответствующих территорий, рациональногоиспользования природных ресурсов;
принятие решений обучреждении и упразднении органов территориального общественного самоуправления,избрания членов и утверждении уставов этих органов;
избрание уполномоченныхучаствовать в республиканском собрании;
обсуждение другихвопросов, в том числе республиканского значения, затрагивающих интересы граждансоответствующей территории.
Собрания вправе приниматьобращения, адресованные в государственные органы, предприятия, организации,учреждения и объединения, которые обязаны в порядке, установленном ЗакономРеспублики Беларусь “Об обращениях граждан” от 6 июня 1996 г. рассмотреть эти обращения и о принятых по ним решениях информировать граждан, проживающих насоответствующей территории.
Решения на собранияхпринимаются открытым или тайным голосованием. Решения собрания, в том числесобрания уполномоченных, принимаются большинством голосов его участников иоформляются протоколом. Решения, принятые на собраниях граждан, должнысоответствовать действующему законодательству.
Анализ полномочий собранийграждан свидетельствует о том, что их решения в основном имеют рекомендательныйхарактер для органов государственной власти, предприятий, учреждений,организаций и граждан. Решения собраний не могут подменять собой функции иполномочия сельских и поселковых Советов, местных исполнительных ираспорядительных органов. Только в одном случае, в соответствии с действующимзаконодательством, решения собраний носят властный характер – это касаетсяправа собраний учреждать и упразднять, а также оценивать деятельность органовтерриториального общественного самоуправления. Представляется, что в случаепротиворечия решений собраний действующему законодательству, они могут бытьотменены самим собранием или судом.
Собрания граждан являются важнейшимиэлементами непосредственной демократии, способом самоорганизации граждан,выполняют роль связующего звена между местными органами управления исамоуправления и гражданами, проживающими на соответствующей территории.
Правотворческая деятельность органовместного управления и самоуправления. Основными формами правовой деятельностиорганов местного управления и самоуправления является правотворчество иправоприменение. Правотворческая деятельность местных Советов депутатов,исполкомов и местных администрацией незначительна. Основной формой правовойдеятельности является правоприменение, так как только на месте проживанияграждан осуществляется реализация их прав и свобод, закрепленных взаконодательстве. Именно органы местного управления и самоуправления, восновном при обращении граждан в местные органы власти, через издание правовыхактов наделяют их социальными благами, предоставляют возможность удовлетворенияиных потребностей.
Правотворческаядеятельность органов местного управления и самоуправления направлена на регулированиеразличных общественных отношений, возникающих в местах проживания граждан, наих упорядочение. Эта деятельность также направлена на конкретизациюзаконодательства и применение его.
6.2 Правотворческая деятельность местных Советов депутатов
Под функциямиместного управления и самоуправления понимаются основные направления ихдеятельности. С учетом места и роли местного управления и самоуправления вжизнедеятельности общества и государства, задач, решаемых в процессе ихдеятельности, полномочий, можно выделить следующие функции местного управленияи самоуправления:
обеспечение участия населения в осуществлениипубличной власти;
управление коммунальнойсобственностью;
обеспечение выполнениярешений вышестоящих государственных органов;
обеспечение комплексногоразвития территории, удовлетворение потребностей населения всоциально-культурном, коммунально-бытовом и других сферах жизнедеятельностинаселения.
В процессе осуществлениясвоих функций и компетенции местные Советы депутатов принимают нормативныеправовые акты, определенные Конституцией, Законом «О нормативных правовых актахРеспублики Беларусь», Законом «О местном управлении и самоуправлении вРеспублике Беларусь».
МестныеСоветы депутатов реализуют свое право на правотворчество на сессиях. В соответствиисо ст. 17 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь повопросам, рассмотренным на сессиях, Советы принимают решения. Решенияпринимаются тайным или открытым голосованием, в том числе поименным. РешениеСовета принимается большинством голосов от числа избранных депутатов.
РешениеСовета должно соответствовать законодательству Республики Беларусь. РешенияСовета, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнениянижестоящими Советами, исполнительными комитетами, местными администрациями,иными расположенными на соответствующей территории государственными органами, атакже предприятиями, организациями, учреждениями и объединениями независимо отподчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.
РешенияСовета по важным вопросам местного значения могут приниматься Советами и ихорганами после предварительного обсуждения этих вопросов населением в порядке,предусмотренном регламентом Совета.
Формы имеханизм осуществления. Деятельность местных Советов депутатов и их органов осуществляется наоснове Конституции, законов и в целях их реализации на практике. В целяхосуществления своей компетенции местные Советы и их органы используют различныеспособы реализации их компетенции. Свою правотворческую компетенцию ониреализуют в форме принятия нормативных правовых актов, в формеправоприменительной деятельности, а также в форме контроля за законностьюпринимаемых органами Совета, исполкома правовых актов, направленных нарегулирование общественных отношений.
Порядок реализацииместными Советами нормотворческой деятельности регулируется Законом «О местномуправлении и самоуправлении в Республике Беларусь», регламентами местныхСоветов депутатов.
Частью 5 ст. 16 ЗаконаРеспублики Беларусь “О местном управлении и самоуправлении в РеспубликеБеларусь” предусматривается, что предложения по вопросам для рассмотрения насессии Совета могут вносить председатель Совета, президиум и другие органы Совета, депутаты, а в некоторых случаях,предусмотренных законодательством Республики Беларусь, — председательисполнительного комитета, исполнительный комитет, местная администрация, органытерриториального общественного самоуправления, избиратели.
Так, например,Регламентом Минского городского Совета депутатов, утвержденного решением Советаот 1 апреля 2004г. № 96, предусматривается, что проекты решений вносятся вСовет с приложением необходимых к ним документов, в том числе письменноеобоснование необходимости рассмотрения вопроса на сессии,финансово-экономическое обоснование к проекту, как правило, за месяц, но не позднее,чем за 2 недели до начала сессии.
Председатель Совета илиего заместитель поручает соответствующей постоянной комиссии (комиссиям) попрофилю вопроса, рассмотреть его на своих заседаниях и внести предложение впрезидиум Совета о включении вопроса в проект повестки дня сессии Совета. Поэтим вопросам могут быть запрошены заключения соответствующих структурМингорисполкома. Полагаем целесообразным рекомендовать депутатам Минскогогородского Совета дополнить регламент положением об обязательной регистрациивнесенных вопросов и о присвоении им порядковых номеров. Это позволит повыситьзначимость предложения, официальность его характера, более внимательноеотношение к нему со стороны должностных лиц, занимающихся подготовкой проектарешения, позволит установить более четкий порядок включения вопросов в повесткудня.
В регламенте Минскогогородского Совета депутатов отсутствуют какие-либо положения, указывающие напланомерную подготовку проведения сессионных заседаний. Представляется, чтоподготовка и проведение сессии должно осуществляться по предварительному плану,утвержденному председателем или президиумом Совета с указанием вопросов,подлежащих рассмотрению на сессии и ответственных должностных лиц за их подготовку,сроков подготовки и представления руководству Совета.
По получении предложенияпрофильной комиссии президиум Совета принимает решение о включении вопросов впроект повестки дня очередной сессии, либо о необходимости доработки данныхвопросов, либо об их отклонении, о чем уведомляются разработчики. ПрезидиумСовета может организовать обсуждение гражданами проектов решений Совета, иныхважнейших вопросов местного значения.
При принятии постояннойкомиссией решения о внесении на рассмотрение сессии вопроса, которыйсамостоятельно готовится комиссией, председателю Совета направляется письменнаяинформация с указанием срока подготовки проекта решения Совета.
Информация о принятыхрешениях, о подготовке вопросов на рассмотрение сессии Совета может доводитьсядо депутатов и избирателей через средства массовой информации.
Информация о ходеподготовки вопросов, вносимых на рассмотрение сессии Совета (проекты решений,заключения по проектам решений и т.д.), находится у специалистов,обеспечивающих деятельность Совета.
Замечания и предложенияпо проектам решений направляются в Совет. Профильная постоянная комиссия (принеобходимости совместно с другими постоянными комиссиями Совета) с участиемразработчиков проекта решения, лиц, представивших замечания и предложения понему, обсуждает проект решения, подводит итоги обсуждения, определяет переченьвносимых в проект решения изменений и (или) дополнений. Изменения и (или)дополнения, не внесенные в проект решения Совета, но на которых настаиваютлица, их подготовившие, прилагаются к проекту решения Совета отдельным списком.
Проект решения Совета,вносимый на сессию Совета, визируется руководителем структурного подразделенияМингорисполкома, администрации района, организации коммунальной собственности,его разработавшим, соответствующим заместителем председателя Мингорисполкома,финансовым управлением, юридическим отделом Мингорисполкома и, принеобходимости, другими должностными лицами структурных подразделенийМингорисполкома.
Подготовленные проектырешений Совета, необходимые документы к ним направляются депутатам Совета.
В случае если проектрешения рассматривается в нескольких постоянных комиссиях, ответственной за ходрассмотрения и подготовку проекта решения на сессию является профильнаяпостоянная комиссия.
Альтернативные проектырешений Совета рассматриваются постоянными комиссиями одновременно с основнымпроектом.
На сессии Совета попроекту решения Совета докладывает разработчик проекта решения Совета, ссодокладом выступает председатель профильной постоянной комиссии Совета или егозаместитель.
Депутаты обсуждаютосновные положения проекта решения Совета и вносят свои предложения и замечанияпо нему, предложения о принятии проекта решения за основу.
Альтернативные проектырешений одновременно вносятся на обсуждение сессии Совета. В итоге обсужденияпринимается решение о принятии одного из проектов за основу.
Если в ходе обсужденияпредставленного проекта решения Совета не поступили предложения и замечания,сессия может принять проект решения Совета в целом.
Если поступилипредложения, замечания, но при этом проект решения Совета не принят за основуили в целом, сессия Совета может передать его на дополнительное рассмотрение вте же постоянные комиссии или расширить их список, или поручить доработать егодругим органам Совета. При этом устанавливается срок доработки проекта решенияСовета для повторного рассмотрения на сессии Совета.
Замечания и предложения по проектурешения Совета вносятся депутатами Совета в письменном виде до начала сессии вСовет, в ходе сессии — в секретариат сессии или докладываются в устной форме.
Внесенные замечания и(или) предложения по проектам решений Совета ставятся на голосование. Наголосование ставится отдельно каждый пункт, либо раздел с внесеннымипоправками. После голосования по предложениям и (или) замечаниямпредседательствующий ставит проект на голосование в целом.
Принятое Советом решениевизируется его разработчиками, соответствующим заместителем председателяМингорисполкома, финансовым управлением, юридическим отделом Мингорисполкома,председателем профильной постоянной комиссии Совета и, при необходимости,другими должностными лицами и подписывается председателем Совета. РешенияСовета, являющиеся нормативными правовыми актами, направляются в Министерствоюстиции Республики Беларусь для проведения обязательной юридической экспертизына соответствие законодательству Республики Беларусь.
Согласование проектарешения и решения Совета, направление решения в Министерство юстиции РеспубликиБеларусь и на опубликование в газету «Минский курьер» осуществляетразработчик.
Протоколы сессии Советаоформляются специалистами, обеспечивающими деятельность Совета, в двухнедельныйсрок и подписываются председателем Совета. Подписанные протоколы сессии вместес решениями Совета, протоколами электронной системы голосования формируются вдела и хранятся в аппарате Совета в течение срока полномочий Совета, а затемсдаются в архив Мингорисполкома на хранение. Решения Совета издаются отдельнойброшюрой и направляются депутатам Совета и согласно реестру рассылки.Аудиозаписи сессий хранятся в аппарате Совета. Решение об их ликвидациипринимается президиумом Совета.
По вопросам,рассмотренным на сессиях, Совет принимает решения большинством голосов от числаизбранных депутатов. Согласно части 4 ст. 17 Закона о местном управлении исамоуправлении в Республике Беларусь решения Совета доводятся до сведенияисполнителей не позднее чем в семидневный срок со дня их принятия.
Виды актов. Правовой формой выраженияполномочий местных Советов депутатов и их органов являются принимаемые имиправовые акты.
Правовые актыместных Советов депутатов можно классифицировать по разным основаниям.
По нормативной природеразличаются нормативные правовые акты длительного действия, адресованныеширокому кругу лиц и индивидуальные правовые акты, адресованные конкретномулицу или органу.
В соответствии счастью 1 ст. 19 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № 361-З “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” местные Советы депутатов впределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты в форме решений.
Решения органовсамоуправления – нормативные правовые акты, принимаемые местными Советамидепутатов в пределах своей компетенции с целью решения вопросов местного значенияи имеющие обязательную силу на соответствующей территории (часть 17 ст. 2Закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”).
По порядкупринятия различают: акты, принятые на местном референдуме; акты, принятыеколлегиально местными Советами; правовые акты, принятые на основе единоначалия.
Согласно ст. 6Закона Республики Беларусь “О статусе столицы Республики Беларусь – городаМинска” от 12 июля 2000г. № 410-З столица имеет свой устав. Уставгорода Минска определяет направления и порядок взаимодействия Минскогогородского Совета депутатов, исполнительных и распорядительных органов, органовтерриториального общественного самоуправления по вопросам осуществленияместного управления и самоуправления в столице, особенности формирования иполномочий органов территориального общественного самоуправления в столице,градостроительного устройства, иные вопросы, касающиеся осуществления городомМинском функций столицы Республики Беларусь.
Устав городаМинска утвержден решением Минского городского Совета депутатов 26 июня 2001г.
Местные Советыдепутатов принимают регламенты – нормативные правовые акты, которые содержатправила, определяющие процедуру их деятельности. Регламенты утверждаютсярешениями Советов.
Согласно ст. 17Закона “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь” повопросам, рассмотренным на сессиях, Совет принимает решения. Решенияпринимаются тайным или открытым голосованием, в том числе и поименным. РешениеСовета принимается большинством голосов от числа избранных депутатов. В случаяхдосрочного прекращения полномочий Совета, решение принимается не менее чемдвумя третями голосов от числа избранных депутатов.
Решения Советадолжны соответствовать законодательству Республики Беларусь. Решения Совета,принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения нижестоящимиСоветами, исполнительными комитетами, местными администрациями, инымирасположенными на соответствующей территории государственными органами, а такжепредприятиями, организациями, учреждениями и объединениями независимо отподчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.
Президиум Советапринимает правовые акты в форме решений. Решения принимаютсябольшинством голосов от его состава. Заседание президиума Совета являетсяправомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от его состава.
ПредседательСовета в пределах своей компетенции издает распоряжения.
Решения постоянныхкомиссий оформляются протоколами их заседаний. Постоянные комиссии Советапринимают решения рекомендательного характера по рассмотренным вопросам.
Согласно части 5ст. 19 Закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” принятыенормативные правовые акты областных, Минского городского Совета депутатовподлежат обязательной юридической экспертизе, проводимой Министерством юстицииРеспублики Беларусь, а решения местных Советов базового уровня – управлениямиюстиции облисполкомов.
В соответствии сУказом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 “О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь” нормативные актынаправляются в Национальный центр правовой информации (НЦПИ) для их включения вНациональный реестр правовых актов Республики Беларусь в трехдневный срок содня получения положительного заключения Министерства юстиции или заключениясоответствующего областного управления юстиции.
Правовым актам,включенным в Национальный реестр, присваиваются регистрационные номераНационального реестра.
Согласно части 4ст. 7 Конституции Республики Беларусь нормативные акты государственных органовпубликуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным закономспособом.
Правовые акты,направленные в газеты для официального опубликования, должны быть опубликованыне позднее чем в пятидневный срок со дня их получения.
Датой официальногоопубликования нормативного правового акта считается день выхода в светофициального издания, в котором помещен этот акт. Правовые акты областных,Минского городского Советов, Советов базового уровня вступают в силу со дня ихвключения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этихактах не установлен иной срок. Нормативно-правовые акты, касающиеся прав свободи обязанностей граждан, вступают в силу только после их официальногоопубликования (пункты 6,12,13 Положения об официальном опубликовании ивступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденного ДекретомПрезидента Республики Беларусь 10 декабря 1998 года № 22, ст. 62, 65 Закона “Онормативных правовых актах Республики Беларусь”).
Что касаетсярешений других местных Советов, то в законодательстве срок вступления их в силуне определен. Представляется, что этот пробел в законодательстве следуетустранить.
Согласно ст. 122Конституции местные Советы, исполкомы на основании действующего законодательствапринимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории.Решения местных Советов, не соответствующему законодательству, отменяютсявышестоящими представительными органами.
Решения местныхСоветов, исполкомов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законныеинтересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могубыть обжалованы в судебном порядке.
Действующим законодательствомРеспублики Беларусь общие и хозяйственные суды не наделены правом признаватьнормативные правовые акты государственных органов недействительными. ГПК РБпредусматривает, что, если при рассмотрении конкретного дела суд придет квыводу о несоответствии нормативного акта Конституции Республики Беларусь, онпринимает решение в соответствии с Конституцией. После вступления решения взаконную силу суд, вынесший решение, обращается в Верховный суд РеспубликиБеларусь по вопросу внесения предложений Конституционному Суду о проверкесоответствия нормативного акта Конституции Республики Беларусь.
Юридическая сила актов. Решения Советов принимаются насессиях тайным или открытым голосованием, в том числе поименным. Решение Советапринимается большинством голосов от числа избранных депутатов. Решения Советадолжны соответствовать законодательству Республики Беларусь. Решения Совета,принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения нижестоящимиСоветами, исполнительными комитетами, местными администрациями, инымирасположенными на соответствующей территории государственными органами, а такжепредприятиями, организациями, учреждениями и объединениями независимо отподчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.
Решения Советов, несоответствующие законодательству Республики Беларусь, отменяются вышестоящимиСоветами, Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь, атакже приостанавливаются Президентом Республики Беларусь. В случаяхприостановления решений Советов Президент вносит представление об отмене такихрешений в Совет, вышестоящий по отношению к Совету, решение которогоприостановлено, или в Совет Республики Национального собрания РеспубликиБеларусь (часть 8 ст. 50 Закона о местном управлении и самоуправлении вРеспублике Беларусь).
В соответствии с пунктом11 части 6 статьи 16 Закона о местном управлении и самоуправлении в РеспубликеБеларусь депутаты местного Совета на сессии вправе отменять в случаенесоответствия законодательству Республики Беларусь распоряжения председателяСовета, акты органов территориального общественного самоуправления.
Правотворчествопостоянных комиссий местных Советов депутатов. Постоянные комиссии избираются на сессии из числадепутатов Совета с целью предварительного рассмотрения и подготовки вопросов,относящихся к ведению Советов, а также организации и контроля за выполнениемрешений Советов и вышестоящих государственных органов.
Порядок избрания идеятельности постоянных комиссий определяется регламентом Совета.
Постоянные комиссии попоручению Совета, президиума Совета, председателя Совета или по собственнойинициативе предварительно рассматривают проекты программсоциально-экономического и культурного развития территории, местного бюджета,других вопросов, входящих в компетенцию Совета, и вносят на рассмотрение сессиипроекты решений Совета по этим и другим вопросам.
Основной формой работыпостоянных комиссий являются заседания.
По результатамрассмотрения вопросов постоянные комиссии готовят рекомендации.
Рекомендации постоянныхкомиссий подлежат рассмотрению соответствующими государственными органами,предприятиями, организациями, учреждениями, объединениями, органамитерриториального общественного самоуправления. О результатах рассмотрениярекомендаций и принятых мерах сообщается комиссии в месячный срок (часть 4статьи 22 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь).

6.3Правотворческая деятельность исполнительных комитетов
СогласноЗакону Республики Беларусь “О местном управлении исамоуправлении в Республике Беларусь” исполнительные комитеты первичного(сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения), базового (городские(городовобластного подчинения), районные),областного уровней входят в систему органов исполнительной власти и являютсяорганами местного управления. (ст.9).Кроме того, в систему органов исполнительной власти входят местныеадминистрации, которые также являются органами местного управления (ст. 11).
Местныеисполнительные и распорядительные органы создаются для оперативного управленияопределенными сферами хозяйственной, социально-культурной и инойдеятельности, а также для осуществления координационно-регулирующей иконтролирующей деятельности в отношении органов, предприятий, учреждений,организаций и лиц, им не подчиненных.
В соответствии счастью 1 ст. 9 Закона Республики Беларусь “О местном управлении и самоуправлении вРеспублике Беларусь” исполнительные комитеты наделяются правами юридическоголица.
Исполнительныекомитеты являются коллегиальными органами. Срок полномочий исполнительного комитета взаконодательстве не определен.
Работа структурныхподразделений исполкома организуется на основе единоначалия. В качествесовещательных органов при некоторых из них могут создаваться коллегии,состоящие из руководителей и работников соответствующего органа управления.
Все основныевопросы своей деятельности исполкомы решают на заседаниях. Заседанияисполнительного комитета созываются председателем исполнительного комитета помере необходимости, но не реже одного раза в месяц и считаются правомочными,если в них принимает участие не менее двух третей от установленного составаисполнительного комитета.
В пределах своихполномочий местные исполнительные и распорядительные органы принимают решения.
Процесс подготовкирешений исполкома состоит из двух этапов: нормотворческой инициативы иразработки. Порядок организации работы местных исполнительных ираспорядительных органов устанавливается регламентами.
Формы и механизм осуществления. В качествепримера рассмотрим Регламент Минского городского исполнительного комитета,утвержденного его решением 19 ноября 2002г. № 1661.
Вопросы для рассмотрения назаседаниях Мингорисполкома вносятся в соответствии с перспективным планомработы Мингорисполкома. Вопросы, не предусмотренные перспективным планом работыМингорисполкома, могут вноситься на рассмотрение руководителями структурныхподразделений, администраций районов, подведомственных организаций посогласованию с заместителем председателя, курирующим соответствующую отрасль, атакже членами Мингорисполкома.
Подготовку наиболее важных вопросовосуществляют, как правило, специально создаваемые комиссии во главе сзаместителем председателя, управляющим делами, членами Мингорисполкома,руководителями структурных подразделений. Состав комиссии утверждаетсяраспоряжением председателя Мингорисполкома.
По каждому вопросу, вносимому нарассмотрение Мингорисполкома, в управление по контролю и делопроизводствуМингорисполкома представляется проект решения, к которому прилагаются:
справка-обоснование; списокдокладчиков и содокладчиков; список должностных лиц, приглашаемых на заседаниеМингорисполкома; перечень организаций, которым должно быть разослано данноерешение после его принятия.
Справка-обоснование подписываетсяруководителем структурного подразделения, администрации района,подведомственной организации в обязательном порядке и визируется их юридическойслужбой (главным юрисконсультом, юрисконсультом), и должна содержать:
обоснованный вывод о соответствиилибо несоответствии проекта решения:
Конституции РеспубликиБеларусь, актам Главы государства; законам Республики Беларусь; международнымдоговорам Республики Беларусь, в том числе требованиям унификациизаконодательства, осуществляемой в рамках интеграционных процессов междуРеспубликой Беларусь и Российской Федерацией; требованиям совместимости сдействующим законодательством Республики Беларусь; нормотворческой технике, втом числе требованиям согласованности нормативных актов между собой;
мотивированные предложения онеобходимости, целесообразности и основаниях принятия решения, включаяфинансово-экономическое обоснование;
сведения о ранее принятых решениях(распоряжениях) по данному кругу правоотношений;
обоснование выборапорядка и способа регулирования правоотношений;
информацию о полноте и приоритетностирегулирования соответствующих отношений;
подтверждение полномочийМингорисполкома на принятие рассматриваемого проекта решения;
предложения о необходимости отмены,приостановления, продления действия, признания утратившими силу, внесенияизменений, дополнений, в том числе путем изложения в новой редакции ранеепринятых актов Мингорисполкома.
Не подлежат согласованию юридическимотделом Мингорисполкома проекты решений без представления справки-обоснованияпо проекту.
В проекте решения Мингорисполкомадолжны быть четко определены задачи, поручения, нормативные предписания,исполнители, сроки исполнения, ответственные за исполнение, кто из членовМингорисполкома, руководителей структурных подразделений осуществляет контрольза исполнением решения и сроки информирования Мингорисполкома об исполнениирешения.
Если вносимый на заседаниеМингорисполкома вопрос уже рассматривался ранее, то в проекте решения долженбыть отражен ход и итоги выполнения ранее принятых решений и предложения оснятии их с контроля.
Проект решения, как правило, недолжен превышать 3 страниц, а справка — 5 страниц печатного текста.
Проект решения, а также приложения кнему должны быть обязательно завизированы руководителями (при их отсутствии — заместителями) структурных подразделений, администраций районов,подведомственных организаций, осуществивших подготовку проекта решения.
Структурное подразделение,администрация района, подведомственная организация, подготовившая проектрешения, согласовывает данный проект решения с руководителями заинтересованныхструктурных подразделений, администраций районов, подведомственных организацийсогласно их компетенции. Согласование производится путем визирования проектарешения руководителем (заместителем) соответствующего структурногоподразделения, администрации района, подведомственной организации и их юридическойслужбой (главным юрисконсультом, юрисконсультом).
Под визой понимается подписьсоответствующего руководителя с расшифровкой фамилии и указанием датывизирования.
Проекты решений, которые связаны сраспоряжением коммунальной собственностью и использованием финансовых средств,также визируются руководителями Минского городского территориального фондагосударственного имущества и финансового управления Мингорисполкома.
Вопросы, затрагивающие сферуантимонопольной деятельности, деятельности органа, осуществляющего защиту правпотребителей и контроль за распространением рекламы, а также влияющие наосуществление хозяйственной деятельности юридических лиц негосударственнойформы собственности и индивидуальных предпринимателей, согласовываются ссоответствующим структурным подразделением или подведомственной организацией.
Вносимые на заседания Мингорисполкомапроекты решений, в которых даются поручения структурным подразделениям,администрациям районов, подведомственным организациям, должны быть с ними согласованы.
Проекты решений, затрагивающиеинтересы районов (передача в аренду, безвозмездное пользование, отчуждениеобъектов коммунальной собственности г. Минска, разрешение проведенияпроектно-изыскательских работ, разрешение строительства и т.д.), должны бытьсогласованы с главой администрации соответствующего района, а при егоотсутствии — исполняющим обязанности главы администрации.
С постоянной комиссией Минскогогородского Совета депутатов, ведающей вопросами коммунальной собственности,согласовываются проекты решений по вопросам распоряжения объектами недвижимогоимущества и незавершенного строительства коммунальной собственности:
отчуждение (продажа, дарение,пожертвование, безвозмездная передача в республиканскую собственность илисобственность другой административно-территориальной единицы, мена, рента,внесение в уставный фонд юридического лица и другие, кроме приватизации ипродажи на условиях открытого конкурса или аукциона);
сдача в аренду с правомпоследующего выкупа;
предоставление в безвозмездноепользование субъектам негосударственной формы собственности;
отчуждение (кроме приватизации) долейв уставных фондах хозяйственных обществ.
Проекты решений должны бытьсогласованы структурными подразделениями, администрациями районов,подведомственными организациями в 3-дневный срок со дня получения проектов (несчитая выходных дней и дней, объявленных нерабочими), если иной срок неустановлен поручением председателя Мингорисполкома. При визировании проектаюридическим отделом Мингорисполкома, в случае необходимости многостороннего,тщательного анализа и дополнительной проверки проекта решения срок согласованияс указанным отделом может быть продлен.
При наличии вышеперечисленныхсогласований проект решения визируется начальником (заместителем начальника)юридического отдела Мингорисполкома или по его поручению работникамиюридического отдела.
Проекты решений по вопросамсогласования представления к награждению государственными наградами, Почетнойграмотой Совета Министров Республики Беларусь, присвоения звания, поощренийМингорисполкома, определения структуры и штатов Мингорисполкома, егоструктурных подразделений и администраций районов, по организационным, кадровыми иным вопросам, связанным с трудовыми отношениями, а также по вопросаморганизации и проведения выборов и референдумов подлежат визированиюначальником управления организационно-кадровой работы Мингорисполкома и (или)начальником отдела кадров и наград управления организационно-кадровой работыМингорисполкома.
Проект решения после согласования сначальником (заместителем начальника) юридического отдела или по его поручениюработниками юридического отдела; начальником управления организационно-кадровойработы Мингорисполкома и (или) начальником отдела кадров и наград управленияорганизационно-кадровой работы Мингорисполкома визируется соответствующимзаместителем председателя Мингорисполкома.
Необходимость согласования проектоврешений Мингорисполкома с другими заинтересованными должностными лицамиопределяется начальником (заместителем начальника) юридического отдела,начальником управления по контролю и делопроизводству Мингорисполкома.
Управляющий делами Мингорисполкома, апри его отсутствии заместитель в обязательном порядке визирует проект решениятолько после согласования проекта со всеми заинтересованными лицами.
Начальник (заместитель начальника)юридического отдела Мингорисполкома или по его поручению работники юридическогоотдела, а также начальник управления организационно-кадровой работыМингорисполкома и (или) начальник отдела кадров и наград управленияорганизационно-кадровой работы Мингорисполкома при согласовании проектоврешений Мингорисполкома делают отметку о необходимости направления проекта вМинистерство юстиции Республики Беларусь на юридическую экспертизу.
Если по проекту решения,направляемому на согласование, имеются замечания, руководитель структурногоподразделения, администрации района, подведомственной организации,осуществивших подготовку проекта решения, принимает меры к устранениюразногласий до внесения его на рассмотрение Мингорисполкома.
Если в процессе согласования проектарешения разногласия устранить не удалось, руководитель структурногоподразделения, администрации района, подведомственной организации,осуществивших подготовку проекта решения, излагает в справке своемотивированное мнение по каждому неучтенному замечанию и направляет егосоответствующему заместителю председателя Мингорисполкома для принятияокончательного решения.
Согласование проектов решенийпроизводится руководителями структурных подразделений, администраций районов,подведомственных организаций, организующих подготовку проекта решения,вносимого на рассмотрение Мингорисполкома. Согласованный проект решения, атакже документы, прилагаемые к нему, сдаются в управление по контролю иделопроизводству Мингорисполкома для размножения и включения в повесткузаседания.
Управление по контролю иделопроизводству Мингорисполкома вправе вносить в пределах компетенции, вслучае необходимости, структурным подразделениям, администрациям районов,подведомственным организациям обязательные для исполнения предложения поустранению допущенных ими нарушений при подготовке решения (распоряжения).
Персональная ответственность засвоевременную и качественную подготовку проектов решений возлагается наруководителей структурных подразделений, администраций районов,подведомственных организаций, осуществивших подготовку указанных решений.
Оформление проектов решенийМингорисполкома осуществляется в порядке, установленном законодательством.
Не позднее, чем за 5 дней до заседанияМингорисполкома (с учетом выходных дней) управление по контролю иделопроизводству формирует повестку заседания (при наличии всех необходимыхдокументов) и представляет ее управляющему делами Мингорисполкома длявизирования, после чего повестка заседания исполкома утверждается председателемМингорисполкома.
Контроль за своевременным икачественным представлением проектов решений и необходимых материалов к нимвозлагается на управляющего делами Мингорисполкома. Если материалы подготовленынекачественно, соответствующий проект решения в повестку заседания исполкома невключается и возвращается лицам, ответственным за его подготовку, длянадлежащего оформления.
Вопросы, вносимые на рассмотрениеМингорисполкома позже установленного срока, включаются в дополнительнуюповестку заседания только с согласия председателя, в случае его отсутствия — первого заместителя председателя Мингорисполкома.
За два дня до заседанияМингорисполкома (не считая выходных дней и дней, объявленных нерабочими)управление по контролю и делопроизводству представляет материалы дляознакомления членам Мингорисполкома, управлению идеологической работыМингорисполкома, начальнику юридического отдела Мингорисполкома, главамадминистраций районов, а также в Минский городской Совет депутатов, впрокуратуру города Минска, помощнику Президента Республики Беларусь — главномуинспектору по г. Минску и, при необходимости, другим заинтересованным лицам.
Рассылка материалов, оповещениечленов Мингорисполкома и приглашенных лиц о дате, месте и времени заседания,регистрация его участников и другие технические действия по подготовке ипроведению заседаний Мингорисполкома осуществляются управлением по контролю иделопроизводству Мингорисполкома.
На заседаниях Мингорисполкома вопросыдокладываются председателем, первым заместителем, заместителями председателя,управляющим делами Мингорисполкома, членами исполнительного комитета,руководителями структурных подразделений, администраций районов,подведомственных организаций, а также (с согласия председательствующего назаседании) — другими должностными лицами, организовавшими подготовку проектарешения.
Решения Мингорисполкома принимаютсяна его заседаниях простым большинством голосов от установленного составаисполнительного комитета.
Решения, требующие после обсужденияна заседании Мингорисполкома доработки, возвращаются с этой целью структурнымподразделениям, администрациям районов, подведомственным организациям,осуществившим их подготовку.
Решения, возвращенные на доработку ине поступившие в отдел по подготовке заседаний Мингорисполкома в течение 3 днейили в иной оговоренный протоколом срок, считаются непринятыми и, принеобходимости, вновь вносятся на рассмотрение исполнительного комитета впорядке, установленном Регламентом.
Решения Мингорисполкома подписываютсяпредседателем и управляющим делами, а при их отсутствии — лицами, исполняющимиих обязанности.
По отдельным, не терпящимотлагательства вопросам и вопросам, не требующим обсуждения, решения могут бытьприняты по поручению председателя Мингорисполкома путем опроса членовисполкома. При этом решение принимается большинством голосов от утвержденногосостава исполкома при условии, что в опросе участвовало не менее двух третейчленов исполнительного комитета.
Решения вступают в силу с момента ихпринятия, если в них или законодательством не установлен иной срок или порядоквступления в силу.
Порядок подготовкираспоряжений председателя Мингорисполкома также урегулирован Регламентом.
Распоряжения председателяМингорисполкома издаются в порядке оперативного руководства по конкретнымвопросам, не требующим коллегиального рассмотрения: организация работы аппаратаМингорисполкома, кадровые вопросы, поощрения, а также в целях исполнения ранеепринятых решений Мингорисполкома, и по иным вопросам в пределах полномочийпредседателя.
Распоряжения не могут отменять илиизменять ранее принятые решения Мингорисполкома.
Распоряжения готовятся всоответствии с процедурой, установленной Регламентом длярешений Мингорисполкома.
Распоряжения подписываютсяпредседателем Мингорисполкома, а при отсутствии — первым заместителемпредседателя Мингорисполкома.
Распоряжение может быть отмененоновым распоряжением.
Распоряжения председателяМингорисполкома рассылаются управлением по контролю и делопроизводствуМингорисполкома исполнителям и заинтересованным организациям на следующий деньпосле их подписания.
Распоряжения по кадровым и инымвопросам, связанным с трудовыми отношениями, рассылаются управлениеморганизационно-кадровой работы Мингорисполкома.
Решения Мингорисполкома, носящиенормативный характер, подлежат представлению в Министерство юстиции РеспубликиБеларусь в установленном порядке для прохождения юридической экспертизы.
При направлении нормативных правовыхактов Мингорисполкома на юридическую экспертизу в Министерство юстицииРеспублики Беларусь управление по контролю и делопроизводству Мингорисполкомапредставляет в указанное министерство:
справку-обоснование; сопроводительное письмо с указанием реквизитов разработчика;
шесть экземпляров решенияна бумажных носителях и один экземпляр на магнитном носителе.
После получения заключенияМинистерства юстиции Республики Беларусь о включении соответствующего решенияМингорисполкома в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь такоерешение считается вступившим в силу (если в нем не установлен иной сроквступления в силу) и подлежит рассылке, а также опубликованию. Решение,касающееся прав, свобод и обязанностей граждан, вступает в силу только послеего официального опубликования.
Виды актов. Правовой формой выраженияполномочий местных органов управления являются правовые акты, принимаемыеисполкомами.
Правовые актыместных органов управления можно классифицировать по разным основаниям.
По нормативной природеразличаются нормативные правовые акты длительного действия, адресованныеширокому кругу лиц и индивидуальные правовые акты, адресованные конкретномулицу или органу.
Согласно части 1ст. 122 Конституции, исполнительные и распорядительные органы на основаниидействующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу насоответствующей территории
В соответствии счастью 1 ст. 19 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000г. № 361-З “Онормативных правовых актах Республики Беларусь” исполнительные ираспорядительные органы в пределах своей компетенции принимают нормативныеправовые акты в форме решений.
Решения органовместного управления – нормативные правовые акты, принимаемые исполнительными ираспорядительными органами в пределах своей компетенции с целью решениявопросов местного значения и имеющие обязательную силу на соответствующейтерритории (часть 17 ст. 2 Закона “О нормативных правовых актах РеспубликиБеларусь”).
В соответствии счастью 7 ст. 9 и частью 5 ст. 11 Закона “О местном управлении исамоуправлении в Республике Беларусь” исполнительный комитет и местнаяадминистрация в пределах своих полномочий принимают решения простым большинствомголосов от установленного состава исполнительного комитета или местнойадминистрации.
В соответствии спунктом 7 части 6 ст. 10 указанного Закона председательисполнительного комитета в пределах своей компетенции издает распоряжения. Такие жеправовые акты согласно пункту 9 части 8 ст. 11 Закона “О местномуправлении и самоуправлении в Республике Беларусь” издает глава местнойадминистрации.
По порядкупринятия акты местного управления классифицируются на: акты, принятыеколлегиально местными исполнительными и распорядительными органами; правовые акты, принятыена основе единоначалия.
Исполнительные ираспорядительные органы принимают регламенты – нормативные правовые акты,которые содержат правила, определяющие процедуру их деятельности. Регламентыутверждаются решениями данных органов.
Согласно части 5ст. 19 Закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” принятыенормативные правовые акты областных, Минского городского Совета депутатов иобластных, Минского городского исполнительных комитетов подлежат обязательнойюридической экспертизе, проводимой Министерством юстиции Республики Беларусь.
Экспертизапроводится в порядке, предусмотренном постановлением Совета МинистровРеспублики Беларусь “Об обязательной юридической экспертизе нормативныхправовых актов Национального банка, Национальной академии наук Беларуси,министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных,Минского городского Советов депутатов, облисполкомов, Минскогогорисполкома, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органовбазового уровня” от 23 сентября 2006 г. № 1244.
Облисполкомы,Минский горисполком представляют принятые нормативные правовые акты вМинистерство юстиции на юридическую экспертизу в 10-дневный срок со дня ихпринятия.
Исполнительные ираспорядительные органы базового уровня представляют принятые нормативныеправовые акты в управление юстиции соответствующего облисполкома на юридическуюэкспертизу в 10-дневный срок со дня их принятия.
Юридическаяэкспертиза проводится в десятидневный срок со дня получения. Ввиду важности илисрочности предусмотренных правовыми актами мероприятий, экспертиза производитсяне позднее дня, следующего за днем получения их на экспертизу. В случаенеобходимости срок экспертизы может быть продлен, но не более чем на 10 дней. Вотдельных случаях, определяемых Министерством юстиции, срок юридической экспертизыможет быть продлен на срок проведения дополнительной экспертизы илирассмотрения запроса другим органом (организацией), но не более чем на одинмесяц.
Юридическаяэкспертиза нормативного правового акта завершается подготовкой заключения,содержащего обоснованный вывод о соответствии либо несоответствии нормативногоправового акта действующему законодательству, и о допустимости включения этогоакта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
В соответствии сУказом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 “О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь” нормативные правовые акты направляютсяв Национальный центр правовой информации (НЦПИ) для их включения в Национальныйреестр правовых актов Республики Беларусь в трехдневный срок со дня полученияположительного заключения Министерства юстиции, управления юстиции.
Правовым актам,включенным в Национальный реестр, присваиваются регистрационные номераНационального реестра.
Согласно части 4ст. 7 Конституции Республики Беларусь нормативные акты государственных органовпубликуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным закономспособом.
Официальнымиизданиями областных, Минского городского Советов депутатов, областных, Минскогогородского исполнительных комитетов являются также периодические печатныеиздания, определенные этими Советами и исполкомами. Так, например, решениемМинского городского исполкома от 24 декабря 2002г. № 1945 “Об органеофициального опубликования нормативных правовых актов Минского городскогоисполнительного комитета” таким печатным органом определена газета “Минскийкурьер”.
Правовые акты,направленные в газеты для официального опубликования, должны быть опубликованыне позднее чем в пятидневный срок со дня их получения.
Датой официальногоопубликования нормативного правового акта считается день выхода в светофициального издания, в котором помещен этот акт. Нормативно-правовые актыобластных, Минского городского Советов, областных, Минского городскогоисполкомов вступают в силу со дня их включения в Национальный реестр правовыхактов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок.Нормативно-правовые акты, касающиеся прав свобод и обязанностей граждан,вступают в силу только после их официального опубликования (пункт 6,12,13Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актовРеспублики Беларусь, утвержденного Декретом Президента Республики Беларусь 10декабря 1998 года № 22, ст. 62, 65 Закона “О нормативных правовых актахРеспублики Беларусь”).
Что касаетсярешений других местных Советов и исполкомов, то в законодательстве сроквступления их в силу не определен. Представляется, что этот пробел взаконодательстве следует устранить.
Согласно ст. 122Конституции местные Советы, исполкомы на основании действующегозаконодательства принимают решения, имеющие обязательную силу насоответствующей территории. Решения местных Советов, не соответствующемузаконодательству, отменяются вышестоящими представительными органами.
Решения местныхисполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству,отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными ираспорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.
Решения местныхСоветов, исполкомов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законныеинтересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могубыть обжалованы в судебном порядке.
В соответствии счастью 3 статьи 49 Закона Республики Беларусь “О местном управлении исамоуправлении в Республике Беларусь” физические и юридические лица вправеобратиться в суд, если считают, что решения Советов, исполнительных комитетов иместных администраций ограничивают или нарушают их права, свободы и законныеинтересы.
В суде могут бытьобжалованы как коллегиальные, так и единолично принятые решения, в результатекоторых граждане и юридические лица незаконно лишены полностью или частичноосуществить право, либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность. Всуде могут быть обжалованы только незаконные решения (действия), которые несоответствуют закону или иному нормативно-правовому акту государственныхорганов, а также бездействия. Граждане, чьи права нарушены, вправе обратиться всуд, а частные предприниматели должны обращаться в хозяйственные суды.
Нормативные акты Советови исполнительных комитетов подлежат публикации в местных периодическихизданиях. Нормативные правовые акты областных и Минского городского Советадепутатов, областных и Минского городского исполнительных комитетов публикуютсяв Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь и его электроннойверсии. Решения Советов и исполкомов вступают в силу в порядке, предусмотренномзаконодательством Республики Беларусь.
Решения местных Советов депутатов, несоответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительнымиорганами. Президент Республики Беларусь вправе приостановить решения местныхСоветов депутатов.
Решения местных исполнительных ираспорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяютсясоответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными ираспорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.
Решения местных Советов депутатов,исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права,свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренныхзаконодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке.
Решения исполнительного комитетапринимаются простым большинством голосов от установленного составаисполнительного комитета, подписываются председателем и управляющим делами(секретарем) исполкома.
Юридическая сила актов. Решения исполнительного комитетапринимаются большинством голосов от установленного состава исполнительного комитета,подписываются председателем исполнительного комитета и управляющим делами(секретарем) исполнительного комитета (часть 7 ст. 9 Закона о местномуправлении и самоуправлении в Республике Беларусь). Решения Совета должнысоответствовать законодательству Республики Беларусь. Решения Совета, принятыев пределах его компетенции, обязательны для исполнения нижестоящими Советами,исполнительными комитетами, местными администрациями, иными расположенными насоответствующей территории государственными органами, а также предприятиями,организациями, учреждениями и объединениями независимо от подчиненности и формсобственности, должностными лицами и гражданами.
Решения Советов, несоответствующие законодательству Республики Беларусь, отменяются вышестоящимиСоветами, Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь, атакже приостанавливаются Президентом Республики Беларусь. В случаяхприостановления решений Советов Президент вносит представление об отмене такихрешений в Совет, вышестоящий по отношению к Совету, решение которогоприостановлено, или в Совет Республики Национального собрания РеспубликиБеларусь (часть 8 ст. 50 Закона о местном управлении и самоуправлении вРеспублике Беларусь).
В соответствии с пунктом11 части 6 статьи 16 Закона о местном управлении и самоуправлении в РеспубликеБеларусь депутаты местного Совета на сессии вправе отменять в случаенесоответствия законодательству Республики Беларусь распоряжения председателяСовета, акты органов территориального общественного самоуправления.
6.4 Формывзаимодействия субъектов местного управления и самоуправления друг с другом впроцессе правотворческой
деятельности
Понятие законотворчества
Законотворчество, как ивсякое творчество, предполагает у законодателей не только общую культуру, нотребует от них специальных знаний, определенных навыков овладения искусствомформирования и формулирования законодательных актов. Эти знания в мировойюридической теории и практике именуются законодательной техникой, представляющейсобой определенную систему требований при создании нормативно-правовых правил,законов и подзаконных актов, их систематизации.
Успешная деятельность посозданию законов (иных правовых нормативных актов) зависит, прежде всего, отправовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения к своеймиссии, от владения юридической наукой и приемами законодательной техники. Сутьправовой культуры законодателя, как составной части всеобщей культуры, в образемышления и соответствующего действия, основанного на признании и познанииобщечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка,в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность иправореализующая практика.
Правовая культуразаконодателя тысячами нитей связана с общей культурой.
Ее мощное благотворноевлияние на правовое сознание, мышление, мировоззрение творящих законы, на ихценностные правовые установки непосредственно (или опосредствованно) определяютхарактер законодательства, отвечающего историческому и национальному духународа, его чаяниям, потребностям и интересам. Вместе с тем правовая культуразаконодателя обратно воздействует на общую культуру, защищает и создает условияее свободного развития путем выработки прогрессивных законов, установлениярежима правовой стабильности, последовательного проведения в жизнь требованийзаконности и установления режима правопорядка.
В культурезаконотворчества аккумулируются: разносторонние знания действительности, ееистории и перспектив развития; специальные знания о праве, законе изаконодательной технике, умелое их использование в практической деятельности посозданию законов и их реализации. Овладение этими знаниями и их использование впроцессе законотворчества позволяют создавать научно обоснованные и техническисовершенные законодательные акты, в полной мере отвечающие назревшим иназревающим потребностям общественного прогресса. Законодатель, следовательно,должен обладать всесторонними и глубокими знаниями, постоянно пополнять их вповседневном общении с народом, обогащаться его мудростью. И для того, чтобыпереложить все эти знания, народную мудрость и свой собственный жизненный опытна язык закона, ему следует овладеть мастерством законотворчества,профессионально использовать приемы законодательной техники.
Динамизм экономических,политических и социально культурных потребностей современного обществавыдвигает все новые и новые задачи правового опосредствования соответствующихобщественных отношений. Многогранность и глубокая социальная обусловленностьэтих задач наглядно обнаруживается уже простым перечислением проблем, встающихперед законотворчеством, а именно необходимостью:
— исследования различныхсоциальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовомрегулировании соответствующих общественных отношений;
— выявления и тщательногоучета при формировании законов многообразных интересов социальных инациональных образований, общественных групп и общества в целом, ихособенностей, обычаев, традиций;
— использования впроцессе создания закона соответствующих достижений науки, техники и культуры;
— проведениясравнительного анализа проектируемого закона не только с аналогичнымиустановлениями прошлых и ныне действующих законодательных систем другихгосударств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности;
— постановки вцелесообразных и возможных случаях специальных экспериментов для определенияоптимального варианта правового регулирования соответствующих группобщественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействияна эти отношения,
— определения связи,соответствия и взаимодействия проектируемого закона с данной правовой системойв целом и прежде всего с Конституцией;
— совершенствования организационныхформ, процедуры создания закона и т.д.
Столь объемные и трудоемкиезадачи не могут быть успешно осуществлены без творческого подхода и решения ихзаконодателем.
Законотворчествохарактеризуется органическим единством трех его основных компонентов: познания,деятельности и результата, которые в своих диалектических взаимопереходахсоставляют относительно законченный цикл законотворчества, вслед за которым повосходящей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы,образующие в своей целостности систему этого процесса. На самом деле, для тогочтобы в законах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, надопостоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективныезакономерности, направляющие эти процессы.
Именно поэтомупредпосылкой создания закона является познание тех сложных условий, факторов иобстоятельств, тех развивающихся общественных отношений, правовое регулированиекоторых диктуется нуждами социального прогресса.
Однако ограничениезаконотворчества рамками «чистого» познания, не переходящего в «деятельнуюсущность», таит в себе опасность ограничения его пассивной умозрительностью. Запознанием следует деятельность. Этот переход не является прямолинейным иодноразовым. Он представляет собой трудоемкое многоступенчатое развертывание иконкретизацию знания в творчестве необходимых обществу законов. Лишь послетого, как осознаны потребности и цели правового регулирования тех или иныхотношений, законодатель принимает решение о переходе от познания кдеятельности. Наступает период создания самого закона, разделенный, в своюочередь, на ряд стадий, регулируемых обычно законом и регламентом,установленными процедурами.
Если познание взаконотворчестве является процессом преобразования объективной действительностив факт законодательного сознания и принятия соответствующего решения, тореализация этого решения в действительность по созданию закона представляетсобой обратный процесс превращения законодательного сознания в объективносуществующий закон. Тем самым, итогом законотворчества, его продуктом,выступает результат — закон. Но этот итог — лишь промежуточный, первичныйрезультат, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся впрактическом регулировании соответствующих общественных отношений.
Изучение действия законапозволяет определить его эффективность, целесообразность, научнуюобоснованность и т. д., что в свою очередь, воздействует в порядке обратнойсвязи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать,дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить егопрактическим опытом.
По мнению Исакова В.«проблему подготовки и принятия законов в правовом государстве можноразделить на три предметные сферы:
1. Пpoблема законодательнойполитики.
2. Проблемы организациизаконодательного процесса.
3. Проблемы юридической техники.
Совершенно очевидно, чтопотерпели крах ограничения политических свобод и цензура печати.
В прежнем виде они врядли когда-нибудь возродятся. Но с другой стороны, право и правосудие не заняли вРоссийской Федерации подобающее место. Система разделения власти, закрепленнаяКонституцией, проходит трудно. Оказалось, что поделить власть — далекого невсе, надо обеспечить сотрудничество и взаимодействие властей между собой наоснове закона. На практике мы видим чаще соперничество и даже противоборство.
По итогам работы IГосударственной Думы был принят 461 закон. 55% — были внесены депутатами, 20% — Правительством, 10% — Президентом и 15% — другими субъектами законодательнойинициативы. На текущую сессию включено 558 законопроектов. Из них 50% — внесеныдепутатами, 23,3% — Правительством, 10% — президентом, 8,6% — субъектами Р.Ф.7,3% — Советом Федерации и его членами. Как видим, тенденция носит устойчивыйхарактер. В России сложилось предубеждение, повторяемое и в печати, и вофициальных кругах, что подготовка и принятие законов прерогатива Нижнейпалаты. Законодательная инициатива — это важнейшая функция правительства,которое перекладывает всю ответственность на парламент.
Действующая РоссийскаяКонституция лишила права законодательной инициативы Генерального Прокурора,руководителей органов всероссийских общественных организаций и т.д., носохранила право законодательной инициативы индивидуального депутата. Широкоеиспользование депутатами этого права привело к тому, что парламент оказалсябуквально затоплен морем депутатских проектов. В этом бумажном ворохе тонутдействительно серьезные законопроекты, необходимые для становления современнойправовой системы.
Какой-либо концепцииразвития законодательства в настоящее время нет. Оно развивается методом проб иошибок, а также за счет механического копирования западных образцов. Ясно, чтодвижение по этому пути имеет свои пределы и рано или поздно встанет вопрос:какую правовую систему мы хотим у себя иметь. В 1996 году из 256 рассмотренныхГосударственной Думой законопроектов — 1/3 отклонил Совет Федерации, и почтикаждый третий из одобренных Государственной думой и Советом Федерации отклонилпрезидент. Глава государства работает фактически как третья палата парламента,и „вето“ президента из исключительного политического событияпревратилось в рабочий момент законотворческого процесса.
Но с другой стороны,существует ряд причин, по которым глава государства вынужден накладывать»вето". Во-первых, слишком много инициаторов законотворчества.Министерства и ведомства используют в лоббистских интересах депутатов идепутатские группы, и непрочитанные законопроекты идут в парламент, хотя в нихнет предмета закона. Например, законопроект о защите Байкала. Во- вторых нескоординированные действия различных структур. Если в разработке новых законовбудет участвовать главное государственно-правовое управление президента РФ, тоглаве государства будет сложнее отказаться от подписания закона. Он должендавать поручения Институту законодательства и сравнительного правоведения приправительстве РФ проводить экспертизы, готовить законопроекты и т.д. Ситуациязначительно бы улучшилась, если:
1. Правительство не былобы критикой и тормозом законодательного процесса, а концентрировало своевнимание на качественной подготовки законопроектов.
2. Процент техническогобрака был существенно сокращен за счет более качественной работы комитетов,комиссий и служб парламента и т.д.
У законодателей часто нехватает времени и сил, чтобы поинтересоваться, какова материальная база для реализациизакона, принят ли пакет подзаконных актов, отменены ли противоречащие емунормативные акты, а без ответа на них невозможно оценить реальное значениепринятого закона, его социально правовой эффект.
3. На фоне многочисленныхутрат, которые переживает наше общество, к сожалению, деградирует и наш русскийязык. А, ведь, язык российского законодательства отличался особымфункциональным стилем, чрезвычайной чистотой речи, самыми высокимилингвистическими стандартами. Сейчас, когда за эталон права берут западныеобразцы, когда в депутаты избираются люди без высшего образования, а иногда — ранее судимые, трудно сохранить исторически сложившуюся российскую культуру языка.
По словам Бородина Р.В.«некоторые законы откровенно отражают узкогрупповые интересы, их качествонизкое.
Типичным основаниемотклонения законов является их противоречие Конституции РФ, системе действующегозаконодательства. Нередко принятые палатами законы нарушают права и свободыграждан, ущемляют права субъектов РФ и муниципальных образований. Реализациямногих законов не возможна из-за отсутствия финансовых гарантий.
Имеются факты принятиязаконов, прямо противоречащих действующему федеральному бюджету. По-прежнемунемалое число законов отражает узкоотраслевые или корпоративные интересы. Такимобразом, налицо снижение уровня законотворческой деятельности, что тормозитпроведение экономической и социальной реформ, решение проблем государственногостроительства, реализацию основных направлений внутренней и внешней политики.Представляется, что наиболее удачным является широкое понимание правотворчества,т.е. включение в этот процесс деятельности по подготовке и обсуждению проектовнормативных актов, в которой участвуют другие государственные органы,общественные организации, широкие круги общественности. На основании такогопонимания и более развернутой является классификация стадий правотворческогопроцесса, предложенная И.Л. Дюрягиным и А.С. Приголкиным.
Авторы выделяют стадиидвух основных этапов правотворчества:
»Первый — предварительное формирование государственной воли, внешне выражается всоставлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительныйхарактер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовыхнорм. Она создает основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятияакта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных этапов: принятие решения оразработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование идоработка.
Второй — официальноевозведение государственной воли в норму права, т.е. издание нормативного акта.На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет деятельностьсамого правотворческого органа. Сюда мы относим внесение проекта на обсуждение правотворческогооргана, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и егоопубликование.
Перечисленные стадии присущивсем видам правотворчества.

Литература
1. Канстытуцыя Рэспублікі Беларусь. – Мн.: Полымя, 1994. – 30 с.
2. Конституция Республики Беларусь1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканскихреферендумах 24 ноября 1996г. и 17 октября 2004г.) – Мн.: Амалфея, 2005. – 48с.
3. Послание Президента А.Г. Лукашенко белорусскому народу иНациональному собранию «В процветании Родины – благополучие всех!» // СоветскаяБелоруссия. 24 мая 2006г. № 94 (22504). С. 1-4.
4. О Концепции совершенствованиязаконодательства Республики Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь от 10апреля 2002г. № 205 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.2002. — № 46, 2/3636.
5. О нормативных правовых актахРеспублики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 10 января 2000г. № 316 – З //Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. — № 7, 2/136;2002. — № 7, 2/830; 2004. — № 175, 2/1070; 2005. — № 179; 2/1152; 2006. — № 86,2/1216; 2006. — № 107, 2/1235.
6. О создании Национального центразаконопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь: УказПрезидента Республики Беларусь от 28 июля 1997г. № 407 // Собрание декретов, указов Президента и постановленийПравительства Республики Беларусь. 1997. — № 21. – Ст. 740; 1998. — № 19. – Ст.504; 1999. — № 14. – Ст. 377.
7. Вопросы администрации ПрезидентаРеспублики Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь от 23 января 1997г. №97 // Собраниедекретов, указовПрезидента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. — № 3. – Ст. 103;1997. — № 32. –Ст. – 1013; 1997. — № 32. – Ст. 1017;Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. — № 33, 1/292; 2000. — № 54, 1/1329; 2000. — № 108, 1/1776; 2001. — № 43, 1/2588; 2001. — № 107, 1/3203; 2002. — № 31,1/3564; 2003. — № 61, 1/4630; 2003. — № 68, 1/4687; 2003. — № 103, 1/4895;2004. — № 35, 1/5358; 2004. — № 75, 1/5518.
8. О Регламенте Палаты представителейнационального собрания Республики Беларусь: Постановление Палаты представителейНационального собрания Республики Беларусь от 4 декабря 1997г. № 415- II/III // Национальный реестр правовых актов РеспубликиБеларусь. 1999. — № 32, 4/71; 1999.- № 52, 4/292; 2000. — № 67, 4/1331.
9. О Регламенте Совета РеспубликиНационального собрания Республики Беларусь: Постановление Совета РеспубликиНационального собрания Республики Беларусь от 2 апреля 1998г. № 278- CP/IV (в ред. постановления от 29 июня 2001г.) // Национальныйреестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. — № 66, 4/2547; 2004. — № 188, 4/3950; 2005. — № 107,4/4238; 2006. — № 72, 4/4549.
10. Гуйда Е.П. Законодательная деятельность в РеспубликеБеларусь: состояние и развитие. – Мн.: Право и экономика, 2005. – 366 с. Обутверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовыхактов Республики Беларусь: Декрет Президента Респ. Беларусь, от 10 декабря1998г., № 22: В ред. Декрета Президента Респ. Беларусь от 30.09.1999 г., УказаПрезидента Респ. Беларусь от 13.12.2000 г., Декрета Президента Респ. Беларусьот 28.02.2006 г., от 22.05.2006 г. //Консультант Плюс: Беларусь. Технология3000 [Электронный ресурс]/ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ.Беларусь. – Минск, 2007.
11. Реут В.И. Нормотворчество Главыгосударства: отечественный опыт и зарубежная практика. – Мн.: ИСПИ, 2004. – 188с.