Введение
С переходом в XXI век,началась новая фаза бурных дебатов и политических потрясений, связанных собсуждением проблем и перспектив развития России, что стало фундаментальнымвопросом в отечественной научной литературе.
В частности, сегоднямного нареканий на отсутствие самостоятельности органов местногосамоуправления, даже в тех вопросах, которые названы имманентными местномусамоуправлению самой Конституцией РФ. При таком положении, представляетсяабсолютно справедливым существующее мнение о заведомой безрезультативностилюбых попыток выделения каких-либо «местных дел», принципиально отличных отгосударственных. Местное самоуправление в России находится в состоянииформирования, результатом которого должно стать претворение в жизнь функциидецентрализации. Однако достичь данной цели возможно только при соблюдении инадлежащей защите прав населения муниципальных образований, в том числе правана общественную безопасность, для чего необходимо создание правоохранительныхструктур максимально приближенных к населению. Защита прав населения муниципальногообразования является неотъемлемой чертой местного самоуправления как правовогофеномена, способного наиболее полно учитывать интересы жителей конкретныхтерриторий, активно взаимодействовать с населением.
Роль местногосамоуправления в охране общественного порядка
Полноценное местноесамоуправление требует решение вопросов в области охраны общественного порядка.Конституция РФ в ст. 132, устанавливает право органов местногосамоуправления самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка. Данноеконституционное положение развивается в Федеральном законе, от 6 октября 2003года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации», определяется, как вопрос местного значения и отнесен кведению муниципальных районов и городских округов. Федеральный закон, закрепляяза органами местного самоуправления функции общественного порядка, относит кведению муниципальных образований организацию и содержание муниципальныхорганов охраны общественного порядка, а так же осуществление контроля за ихдеятельностью.
При этом органы местногосамоуправления получают возможность самостоятельно заниматься охранойобщественного порядка на своей территории собственными силами. Следовательно,под муниципальными органами охраны общественного порядка следует пониматьправоохранительные органы, создаваемые на территории муниципальных образований,финансируемые из средств местного бюджета, которые призваны защищать в пределахустановленной компетенции права и свободы граждан, интересы населения, обществаи государства от преступных посягательств.
В целях самостоятельногоосуществления охраны общественного порядка, а так же ускорения процессаформирования муниципальных органов охраны общественного порядка приведем впример Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. №1115 «О проведении вряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественногопорядка органами местного самоуправления» 8. Результаты проведенногоэксперимента говорят о том, что муниципальные образования оказались не готовы квыполнению поставленной задачи.
Определенную сложностьпредставляет определение полномочий рассматриваемых органов. В литературеприводятся две отличные друг от друга модели муниципальных правоохранительныхорганов.
Первая предусматриваеттрехуровневую структуру: милиция общефедеральная, милиция субъектов РоссийскойФедерации и муниципальные органы охраны общественного порядка. В таком случаена муниципальные органы охраны общественного порядка должны быть возложеныпрактически все функции, осуществляемые сегодня милицией в городах и районах.
Вторая модельподразумевает, что муниципальные органы общественного порядка действуют невместо органов федеральной милиции на местах, а наряду с ними, но при четкомразграничении компетенции, надлежащем контроле и в тесном взаимодействии.
При таком положениимуниципальные органы правопорядка будут выполнять лишь некоторые функции нынедействующей милиции общественной безопасности. Структура муниципальных органовохраны общественного порядка в данном случае будет соответствовать решаемымзадачам.
На практике, функциюохраны общественного порядка осуществляет милиция общественной безопасности,которая в соответствии с Законом РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. иУказом Президента РФ «О милиции общественной безопасности в РФ» от 12 февраля1993 г. является составной частью милиции РФ и входит в структуру МВД РФ.Последнее обстоятельство существенно ограничивает право органов местногосамоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка. Речь, идет отом, что эти органы лишены функции руководства в отношении местной милиции.
На наш взгляд,становление муниципальной милиции будет непростым процессом. В создании,которой не заинтересованы многие, и в первую очередь – сами представителиорганов внутренних дел, указывая, что это повлечет перераспределение полномочиймежду криминальной и муниципальной милицией.
Так как в будущем будетневозможно подчинить себе муниципальную милицию в целях возложения на нееобязанностей, порой не связанных с охраной общественного порядка, что имеетместо сегодня. С другой стороны, учреждение муниципальной милиции – это один изэтапов реформирования милиции в целом, в ходе которого часть функций иполномочий передаются другим учреждениям. Поэтому, очередная реформа – это, вобщем, утеря части полномочий в такой непростой сфере, как охрана общественногопорядка и обеспечение общественной безопасности.
Статус главы муниципального образования в уставе муниципальногообразования
Определение правового статуса главы муниципального образованияимеет не только теоретическое значение для науки муниципального права, но ипрактическое для муниципального строительства в целом.
Особый интерес вызывает усиление властных полномочий главымуниципального образования, данная тенденция наблюдается с 1991 года и этотпроцесс продолжается.
Необходимо отметить что понятие «глава муниципального образования»введено Федеральным законом №154-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправленияв Российской Федерации» в 1995 г. Ранее использовался термин «главаместной администрации». Изменения произошли, когда вместо единой советскойгосударственной системы в России были созданы два уровня управления обществом:государственная власть и местное самоуправление.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местноесамоуправление было выведено из системы государственной власти, органы местногосамоуправления стали в большей степени самостоятельны.
В результате этого процесса главы муниципальных образований занялиключевую позицию в системе местного самоуправления, не просто возглавляядеятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть наместном уровне.
При этом выстроилась и система правовых мер, которая обеспечиваетответственность глав муниципальных образований. Такие изменения требуют анализавопросов правового статуса главы муниципального образования и определениипробелов в законодательстве.
Правовой основой закрепления должности главы муниципальногообразования, его статуса и полномочий являются Конституция РоссийскойФедерации, Федеральный закон 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации», законы субъектовРоссийской Федерации, уставы муниципальных образований.
Для совершенствования правовой основы деятельности главымуниципального образования необходимо путем анализа нормативных актовопределить оптимальную модель правового регулирования.
Анализ показывает, что для избрания главы муниципальногообразования проводятся муниципальные выборы, где для повышения эффективностивыборов, выборы главы муниципального образования совмещают с выборами депутатовпредставительного органа муниципального образования.
В данной ситуации возникает необходимость указать в уставемуниципального образования запрет выдвижения своей кандидатуры одним лицомодновременно и на должность главы муниципального образования, и в депутатыпредставительного органа.
Важным является вопрос о количестве и порядке отсчета сроковвозможного замещения подряд соответствующей выборной должности. Анализ ст. 44Федерального закона 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что наличиевыборной должности главы муниципального образования, его статус и полномочиязакрепляются и регулируются уставом муниципального образования.
Вполне обоснованно в данной статье закона закрепить требование оналичии в уставе норм регулирующих количество сроков возможного замещенияподряд выборной должности одним и тем же лицом. Данная норма может бытьдиспозитивной или рамочной. Результатом правовой нерешенности этого вопросаможет стать злоупотребление властью местными руководителями.
Нерешенным остается вопрос об ответственности исполняющегообязанности главы муниципального образования. В соответствии со ст. 36Федерального закона 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» в случае досрочного прекращенияполномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняетдолжностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставоммуниципального образования.
Решением в данной ситуации может стать закрепление в уставе муниципальногообразования нормы ограничивающей круг вопросов решаемых исполняющим обязанностиглавы муниципального образования и определить его ответственность за принятыерешения.
Местное самоуправление как неиспользуемый ресурс РоссийскойФедерации
Эффективная стратегия руководства страной, реализуемая в последниегоды, позволила преодолеть кризис, началось поступательное развитие страны.Однако местное самоуправление пока не заняло в этом движении заметного места.Муниципальный ресурс до сих пор не оценен по достоинству. Сегодня, к сожалению,муниципалы как единый субъект исключены из процесса обсуждения важнейшихрешений, в том числе и тех, которые напрямую касаются их обязанностей.
Многие чиновники отказываются рассматривать местное самоуправлениекак полноценного партнера в осуществлении стратегии развития страны. А этоможет, в свою очередь, создать серьезную угрозу дальнейшему поступательномуразвитию страны и в конечном итоге стабильности государства. Кроме этого,реформа местного самоуправления сталкивается с целым рядом серьезных проблем,которые препятствуют слаженной и эффективной работе органов местногосамоуправления и требуют скорейшего разрешения на федеральном уровне.
Какие же из проблемы местного самоуправления являются наиболееважными и требуют первоочередного решения?
По данным социологического исследования, проведенного с февраля поапрель 2007 г. Единым общероссийским объединением муниципальныхобразований при организационной поддержке региональных советов муниципальныхобразований, мнения респондентов по данному вопросу свидетельствуют о том, чтоважнейшими проблемами реализации местного самоуправления, опрошенныеруководители считают, пассивность населения и слабость института поддержкиместного самоуправления. Муниципалы активно работают в направлении преодоленияпассивности и готовы рассказать об интереснейших наработках.
Что же касается создания институтов поддержки местногосамоуправления, то эта проблема представляется значительно более сложной. Впервую очередь потому, что ее решение не под силу одному, отдельно взятомумуниципалитету и требует консолидации муниципального сообщества. Существующиерегиональные и межрегиональные ассоциации, союзы и советы муниципальныхобразований, общероссийские организации и т.д. оказывают муниципальнымобразованиям помощь по целому ряду направлений.
Это обмен опытом, организационная поддержка органов местногосамоуправления, методическая, информационная, консультационная, экспертнаяпомощь, лоббирование интересов муниципальных образований и т.д. Но этогонедостаточно. Необходимо создать институциональные механизмы, которые могли быобеспечивать обмен мнений между государственной властью и органами местногосамоуправления. Такими механизмами могли бы стать «Муниципальный Совет» приПрезиденте РФ, «Муниципальная комиссия» при Правительстве РФ и «МуниципальныйСовет» при Председателе Государственной Думы Российской Федерации.
Муниципальное сообщество лишено возможности участвовать вобсуждении путей реализации важнейших решений, не существует институциональныхмеханизмов, обеспечивающих обмен мнений между государственной властью иорганами местного самоуправления. Общеизвестно, что каждому праву должнакорреспондировать обязанность. Чтобы право населения на местное самоуправлениестало реальностью, необходимо серьезное соблюдение обязанностей. И, преждевсего, со стороны государства.
Однако государство до настоящего времени не создало необходимыхусловий для реализации этого права. Это приводит к целому спектру системныхконфликтов во взаимоотношениях между государственной властью и местнымсамоуправлением, что в последующем может создать угрозу и риски стабильности,последовательности и преемственности социально-экономического развития регионови государства в целом.
О роли местнойадминистрации в муниципальном образовании
Согласно ст. 12Конституции РФ «В Российской Федерации признается и гарантируется местноесамоуправление». Положения о местном самоуправлении содержатся также вФедеральных законах, иных нормативных правовых актах, в уставах муниципальныхобразований.
В настоящее время вкачестве одного из основных элементов местного самоуправления выделяетсяместная администрация, реализующая исполнительно – распорядительные полномочия.Определение функциональной роли местной администрации представляет напротяжении последних лет предмет многочисленных споров. В Федеральном законе от28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» в качестве обязательногопредусматривалось наличие только выборных органов местного самоуправлениямуниципальных образований. Все другие органы, кроме выборных, должны былиопределяться самостоятельно муниципальными образованиями. Положение о том, чтоструктура органов местной администрации определяется населением самостоятельноподтвердил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 01 февраля 1996 №3-П «Поделу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного законаЧитинской области».
В настоящее времясогласно действующему Федеральному закону от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»наличие в структуре органов местного самоуправления местной администрациидолжно быть обязательным. Также там предусмотрено довольно детальное регулированиемуниципальных правоотношений, связанных, в том числе, с организацией идеятельностью местной администрации.
Предполагается, чтоместная администрация является одним из центров административного управления вмуниципальном образовании. В качестве практического подтверждения даннойпозиции можно привести положения отдельных уставов муниципальных образований,которые определяют правовые, экономические и финансовые основы местногосамоуправления, устанавливают основные формы участия населения в осуществленииместного самоуправления. Так, в уставе муниципального образования«Злотоустовский городской округ» сказано, что «Администрация Городского округаявляется исполнительно-распорядительным органом, наделенным собственнымиполномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями поосуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местногосамоуправления Городского округа федеральными законами и законами Челябинскойобласти».
Вступая на должность,глава местной администрации назначает заместителей главы местной администрации(в том числе и первых). Затем при главе местной администрации может бытьсформирована коллегия администрации или консультативные общественные советы,которые являются совещательным органом, рассматривающим особо важные вопросыместного значения, а также перспективные и текущие вопросы по проблемамразвития муниципального образования. Состав коллегии или консультативныхобщественных советов утверждается распоряжением главы местной администрации.
С учетом размеров муниципальногообразования, материально-финансовых ресурсов глава местной администрации вправеутвердить комитеты, управления, отделы, инспекции, службы, комиссии и другиеструктурные подразделения, которые осуществляют исполнительно-распорядительнуюдеятельность в определенной сфере управления муниципальным хозяйством.
В органах и структурныхподразделениях местной администрации могут создаваться: сектора (причисленности, как правило, не менее двух штатных единиц); отделы (причисленности, как правило, не менее трех штатных единиц); управления (причисленности, как правило, не менее десяти штатных единиц). Требование оминимальной численности штатных единиц в указанных подразделенияхустанавливается, как правило, в решении представительного органа о структуреместной администрации.
Заключение
Противоречивость инезавершенность правовой основы местной администрации, пробелы правовогорегулирования, отсутствие необходимых основополагающих законов и в то же времямножественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном,региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают зачастуюправовую неопределенность и неразбериху в организации и деятельности местнойадминистрации.
Нормативные правовые акты большинства субъектов РФ, которыерегулируют сферу местного самоуправления, воспроизводят формулу Федеральногозакона 2003 года №131, что порядок формирования, срок полномочий,подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросыорганизации и деятельности этих органов определяются уставом муниципальногообразования. Соответственно, правовой статус главы муниципального образования вкаждом муниципальном образовании имеет свои особенности, определяемыемуниципальными правовыми актами. При этом избежать пробелов в регулировании наместном уровне отношений рассмотренных выше, поможет дополнительнаярегламентация данных вопросов в федеральном законодательстве, в том числе ст. 44Федерального закона 2003 года №131 «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации».
Список литературы
1. Лапин В.А.,Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления иадминистративно-территориальное устройство России. – М.: Дело, 2008.
2. Либоракина М.И. Проблемыи перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. Фонд«Либеральная миссия», Фонд «Институт экономики города. М., 2006.
3. Оходе реформы местного самоуправления. Департамент законодательства имониторинга муниципальной реформы Конгресса муниципальных образований./ Муниципальноеправо. №1–2, 2005.
4. Парадиз А.Л. Местноесамоуправление в политической системе общества. Саратов. 2007.
5. Мальковская И.А. Трансформациягосударства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации(актуализация европейского опыта для России) // Вестник Российскогоуниверситета дружбы народов. Серия: Политология. 2006. №8.
6. Дитятковский М.Ю. (2007)Разграничение отдельных государственных полномочий и полномочий по решениювопросов местного значения // Правоведение. №4.
7. Кутафин О.Е. Фадеев В.И.(2007) Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина.М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007.
8. Лобода Т.И. (2006) Реформаместного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право.№2.
9. Сергеев А.А. Местноесамоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования вРоссийской Федерации: проблемы правового регулирования./ Под ред. А.А. Сергеева.М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.