Правовое положениебеженцев и вынужденных переселенцев в РФ
Введение
Актуальностьданной темы обусловлена тем, что проблема вынужденной миграции из стран СНГ иБалтии является в последние годы России одной из наиболее насущных. Объеммиграции и обстоятельства, при которых она происходила на постсоветскомпространстве были принципиально новыми для всего мирового сообщества. Возниклаособая социальная категория населения, которая характеризовалась целым спектромспецифических проблем. Потребовались качественно новые нормативно-правовые акты(НПА), регулирующие статус беженца в Российской Федерации, появилось новое дляроссийского права понятие «вынужденный переселенец». Южный федеральный округ всилу своего геополитического положения ощутил данную проблему наиболее остро иоказался на первом месте по приему вынужденных мигрантов. Основные Федеральныезаконы, регулирующие правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев вРоссийской Федерации ФЗ «О беженцах» и ФЗ «О вынужденных переселенцах» от 19февраля 1993 г., и разработанные позже нормативные акты о жилищномобустройстве вынужденных переселенцев и беженцев не отражают объективнуюситуацию, складывающуюся из правовых и социальных проблем вынужденныхмигрантов. В связи с полным отсутствием финансирования реализация этих законовв сфере материального обеспечения беженцев и вынужденных переселенцев былаизначальна невыполнима. Проблемы реализации конституционно-правового статусабеженца и вынужденного переселенца и правоприменительная практика в этой сфереявляются весьма актуальными как для Южного федерального округа, так и для России.Возникла острая необходимость в определении и решении основных проблемреализации конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца,т. к. значительная часть граждан, проживающих на территории РоссийскойФедерации, уже длительное время так и не смогла реализовать свои права в полномобъеме. В Государственной программе по оказанию содействия добровольномупереселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденнойУказом Президента РФ указывается, что содействие добровольному переселению вРоссию соотечественников, проживающих за рубежом, является одним из направленийрешения демографической проблемы. Хотя в данной государственной программеотсутствуют какие-либо пути решения проблемы для переселенцев, прибывших натерриторию России ранее. В принятых за последнее время НПА, ряд положенийкоторых вступил в силу с 15 января 2007 года, ужесточается ответственность какмигрантов, осуществляющих трудовую деятельность без надлежащего разрешения, таки работодателей, нанимающих мигрантов. Кроме того, изменения касаются не тольконепосредственно трудовой деятельности, но и порядка пребывания и въездамигрантов. Существенным недостатком данных нормативных актов, является то, чтов правовом вакууме по-прежнему оказываются лица, прибывшие на территорию РФ впериод с 1993 по 2002 годы, но по каким-то обстоятельствам не оформившие своепребывание на территории России. Таким образом, принятые за последние годы НПАне способствуют решению проблем беженцев и вынужденных переселенцев, получившихстатус в соответствии с ФЗ «О беженцах» и ФЗ «О вынужденных переселенцах».Существенные пробелы в законодательстве, касающиеся реализации конституционныхправ беженцев и вынужденных переселенцев, отсутствие механизмов защитыимущественных прав мигрантов и недостаточное использованиемеждународно-правовых средств защиты непосредственно мигрантами определилонеобходимость исследования способов реализации конституционно-правового статусабеженца и вынужденного переселенца.
Объектомисследования данной темы стали миграционные процессы (процессы беженства ивынужденного переселения людей) на территории стран СНГ, а именно совокупностьтаких обстоятельств и социальных, политических и иных действий, которые«определили» правовое положение людей вследствие их вынужденной миграции врезультате межнациональных конфликтов.
Чтокасается предмета исследования, то им, несомненно, являетсямеждународно-правовое, политическое и социальное положение беженцев ивынужденных переселенцев в государственной системе Российской Федерации.
Целькурсовой работы – исследовать проблему беженцев и вынужденных переселенцев вРоссийской Федерации в международно-правовом, политическом и социальномаспектах и возможные технологии ее разрешения. Достижение указанной целисвязано с решением целого ряда исследовательских задач, главными из которыхявляются:
1) датьопределение понятиям «беженец», «вынужденный переселенец» и некоторым другимпонятиям, разрешить терминологические проблемы, возникающие при исследованииданных понятий;
2)проанализировать историю возникновения проблемы беженцев и вынужденныхпереселенцев с целью выяснения их влияния на современную ситуацию в России;
3)исследовать механизм законодательного регулирования проблемы беженцев ивынужденных переселенцев в Российской Федерации путем изучения законодательствао беженцах в период распада Советского Союза, а также современного законодательства;
4) датьоценку реализации законодательства о беженцах в реальном социально-политическомположении России и ее регионов.
беженецпереселенец законодательство статус
1.Становление и развитие законодательства Российской Федерации о правовомположении беженцев и вынужденных переселенцев
1.1Историко-правовые аспекты становления и развития законодательства о правовомположении беженцев и вынужденных переселенцев
Опыт многихстран показывает, что для успешного решения проблем миграции требуется прямая иликосвенная помощь государства в обустройстве мигрантов. Одновременно такаяпомощь является важнейшим регулятором направлений объемов миграционных потоков.В России вследствие проходящего на протяжении столетий «разрастания» территориистраны государственная миграционная политика всегда играла очень важную роль. Докрестьянской реформы 1861 года регулирование миграции в России в основномограничивалось административно – организационными мерами. Сама миграцияосуществлялась в форме вольно-народного переселения, правительственной илипомещичьей колонизации. При этом миграционная (колонизационная) политика решалакак политические, так и экономические задачи. Переселенческое движениерегламентировалось рядом Высочайших Императорских Указов, а также специальнымипереселенческими законами.
Послеотмены крепостного права потребовалось 20 лет, чтобы Правительство осозналонеобходимость регулирования переселенческого движения в России. В 1881 г.,было утверждено Положение «Об установлении временных правил о переселениикрестьян на свободные казенные земли», которое скорее сдерживало, чемспособствовало переселению. Новый закон о переселении, утвержденный в 1889году, вводил ряд льгот (по арендным платежам, исполнению воинской повинности,получению ссуд). Закон не был опубликован, и это отрицательно сказалось напереселенческом движении. В то время потребность в переселении была стольвелика, что за ним не поспевало ни землеотводное дело, ни ссудная помощь.
В корнеизменить взгляд Правительства на переселенческое движение заставилостроительство Сибирской железной дороги. В 1893 году был утвержден КомитетСибирской железной дороги, обеспечивающий регулирование переселения. Системапредоставляемых льгот и пособий была расширена. Выдавались разнообразные ссуды:путевые, на хозяйственное устройство, на посев; осуществлялся безвозмездныйотпуск лесоматериалов на возведение усадебных построек. Эта система льготраспространялась не только на регламентированные переселения, но и на вольныхпереселенцев. Размер предоставляемой помощи дифференцировался по территориям иосуществлялся в размере выявленной необходимости. Правительство активнозанималось организационными проблемами: велась работа по улучшению перевозкипереселенцев, подготовке участков для расселения.
Закон 1904года, в основу которого был положен принцип свободы переселения, обеспечивалполучение содействия со стороны Правительства только для выходцев изопределенных местностей, откуда переселение признавалось желательным, либо длянаправляющихся в район, определенный для переселения. Желающим воспользоватьсягосударственным содействием в переселении устанавливалась обязательностьходачества (для выбора земельного участка). Было образовано специальноеПереселенческое Управление, которому вменялось выполнение закона. Последующиеизменения в регулировании правительством вопросов переселения расширили иуточнили систему государственных льгот. Были организованы склады продукции(сельскохозяйственной, лесной) для оказания помощи переселенцам, велись работыпо расширению дорожной сети, по исследованию новых территорий. Главной задачейпереселенческой политики тех лет становится «не выселение трудовых масс сРодины, а заселение окраин русскими людьми».
Война 1914года и последовавшие за ней революционные потрясения свели на нет наладившийсябыло в масштабах страны процесс организованного переселения: не сталипредоставляться кредиты, были свернуты землеустроительные работы.
С октября1917 года, в отличие от переселенческой политики прежних лет (допускавшейсвободное переселение из любых местностей и участие самого переселяющегося врасходах и риске переселения), закон о социализации земли все времярегулирования переселения возлагал на государство, оставляя за переселяющимисятолько выполнение плана. Так была произведена «национализация» переселенческогопроцесса.
Советскаявласть, в соответствии с циркуляром по Переселенческому Управлению от06.03.1918 года №1, призывала советы к удержанию крестьян от переселений, кнаправлению их внимания на расселение внутри Европейской России.
С введениемНовой экономической политики (НЭП) создались предпосылки для организацииколонизационных мероприятий в новой трактовке. Ряд статей Земельного Кодекса,принятого в октябре 1922 года, были посвящены вопросу об открытии плановогопереселения. Кодекс устанавливал возможность предоставления государственныхльгот плановым и внеплановым переселенцам, которые с разрешения переселенческихорганизаций поселялись на колонизуемых землях. Народному комиссариатуземледелия РСФСР, ведающему переселением в пределах России, поручалось провестимероприятия для организации Колонизационного фонда. Земплану было порученовключать в сметы средства на хозяйственное устройство переселенцев.Постановлением ЦИК и СНК Союза СССР от 10 сентября 1926 года «О льготах крестьянскомунаселению по землеустройству и переселению», предусматривалось, что расходы поземлеустройству беднейшей части крестьянского населения будут осуществляться засчет государства. Этим Постановлением вводились льготный переселенческий тариф,долгосрочный льготный кредит (до 8 лет) на землеустроительные работы, а такжельготы переселенцам по обложению единым сельскохозяйственным налогом. Правопользования льготами предоставлялось только расселяющимся в соответствии спланами переселения и землеустройства, ежегодно устанавливаемыми декретом ВЦИК,и СНК РСФСР.
Коллективизациявнесла в переселенческий процесс важное нововведение: Советское правительствопредоставляло ряд преимуществ членам переселенческих колхозов перединдивидуальными переселенцами. Со второй половины 1929 года льготноепереселение крестьян-единоличников было отменено, государство принимало на свойбюджет только колхозное переселение. Отмечу, что системы льгот, применяемыеСоветской властью, были достаточно дифференцированы. Например, для ДальнегоВостока в 20-е годы размеры ссудной помощи дифференцировались в зависимости ототнесения территории края к «обжитой», «полуобжитой» и «необжитой».Впоследствии все осваиваемые местности страны были разделены на два пояса взависимости от удаленности от центра страны и условий работы.
Послевоенноевосстановление народного хозяйства, требовавшее концентрации усилий огромныхмасс трудящихся и эффективного использования рабочих рук, обусловило усилениеорганизованных форм переселения, достигших в этот период своего пика. Формыорганизованного переселения включали: организованный набор рабочих,сельскохозяйственное переселение семей, общественные призывы молодежи, переводана работу в другую местность – переселения имели четко выраженный трудовойхарактер.
Административныемероприятия регулирования миграционных процессов сопровождались мерамистимулирования. Они осуществлялись посредством системы льгот материального инематериального характера. В послевоенный период, особенно в первые годы,льготы сыграли определенную роль в перераспределении населения в малообжитыерайоны, в районы активного промышленного освоения и восстановления разрушенногохозяйства. В то же время сила воздействия льгот на миграционные процессы небыла постоянной, а менялась в зависимости от времени и места действия.Значительные льготы предоставлялись переселяющимся в районы Крайнего Севера иприравненные к ним местности. Они регулировались многими нормативными актами, вчисле которых Указы Президиума Верховного Совета СССР от февраля 1960 года и от26 сентября 1967 года, упорядочивающие и расширяющие систему льгот для лиц,работающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним;Постановления Совета Министров СССР, устанавливающие порядок их применения.Жилищные льготы переселенцам устанавливались постановлениями Совета МинистровСССР от 19 августа 1982 года «О жилищно-строительной кооперации» и от октября1985 г. «О мерах по обеспечению работников предприятий, учреждений иорганизаций, расположенных в районах Крайнего Севера и в местностях,приравненных к районам Крайнего Севера, жилой площадью в других районахстраны». Приказом Минтруда РСФСР от 22 ноября 1990 года №2 была утвержденаинструкция «О порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам,работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районамКрайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами».Постановления Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 30 мая 1989 года №166/10–85,от 11 ноября 1989 года М 359/21–20а, от 16 февраля 1990 года М 61/3–111регламентировали порядок исчисления непрерывного стажа работы в районахКрайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Основныельготы для северян предусматривали установление льготного трудового стажа,северною коэффициента (надбавки) к заработной плате, введение дополнительныхотпусков, возможность бронирования жилья по прежнему месту жительствапереселенца, бесплатный или льготный проезд и провоз имущества и т.д. Главнаязадача, которая должна была бы решаться системами льгот для переселенцев врегионах Крайнего Севера, заключалась в привлечении населения на постоянноежительство и удержании его в обживаемых районах до тех пор, пока там не будутсозданы условия жизни, соответствующие трудностям осваиваемых территорий. Долгоевремя льготы получали только лица, направленные или командированные в районыКрайнего Севера. Местные уроженцы, а также лица, прибывшие из других областейсамостоятельно, льготами обычно не пользовались. Появилась острая необходимостьусовершенствовать законодательство о северных льготах. 19 февраля 1998 годаВерховный Совет Российской Федерации принимает Закон «О государственныхгарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах КрайнегоСевера и приравненных к ним местностях». 22 июля 1993 года принятоПостановление Верховного Совета Российской Федерации «О поставках продукции(товаров) в 1993 году для обеспечения народного хозяйства и населения районовКрайнего Севера и приравненных к ним местностей».
Со временемстало очевидно, что ставка только на одни системы льгот, регулирующиепереселение в районы Крайнего Севера (с учетом ограниченности выделяемыхсредств), не могла выполнить поставленные задачи. Фактическое прекращениедействия системы льгот произошло вследствие всеобщего социально-экономическогокризиса, начавшегося с распадом СССР сопровождающегося гиперинфляцией,сокращением производства. В условиях рыночной экономики системы льгот оказалисьнеэффективны. В результате из малообжитых районов с севера начали возвращатьсяпереселенцы к местам их прежнего проживания. Отсутствие комплексного подхода кформированию среды обитания человека как необходимого условия для созданияпостоянного населения в районах с экстремальными природными условиямипредопределило такой итог политики освоения новых районов.
Запоследние годы в России принято и действует около 30 (в их числе – большоеколичество ведомственных) НПА, направленных на оказание содействия различнымкатегориям вынужденных мигрантов. Вместе с тем действующее законодательство охватываетне все виды миграционных потоков, не способствует выделению тех категориймигрантов, процесс переселения которых в наибольшей степени нуждается вгосударственной поддержке и государственном регулировании. Вне рамоккомплексного государственного регулирования остаётся большая часть внутреннихвынужденных мигрантов (северные, экологические мигранты, уволенные в запасвоеннослужащие в результате сокращения вооруженных сил, репрессированныенароды), а также отдельные категории мигрантов, прибывающих из-за пределовРоссии: репатрианты, добровольные переселенцы. При этом по своей масштабностиэти потоки в последние годы превосходят вынужденных переселенцев и беженцев.
ПринятыеНПА зачастую носят узко ведомственный характер, что приводит кнесогласованности организационных мер и распылению финансовых средств прирешении миграционных проблем по различным ведомствам (Госкомсевер, Минатом,МЧС, Минобороны, ФМС и др.) В результате проблемы отдельных категорий мигрантоврешаются не скоординировано, нерационально используются средства какфедерального бюджета, так и бюджетов субъектов России.
1.2Доктрина правового положения беженцев и вынужденных переселенцев на современномэтапе развития Российской Федерации
Насовременной ступени развития в Российской Федерации возникает целый диапазонконфликтов, известных из истории российского государства. Хотя особенностьюэтой ступени является активность государства в поисках путей защиты правнаселения в любых формах конфликтов. Рассматривая эту проблему с точки зрения правбеженцев и переселенцев, получается, что в настоящее время она приобреласовершенно другое значение, чем в 1960–1970-е гг. Лишь 35 лет спустя был принятЗакон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР », который неопределял статуса беженцев и переселенцев. Этот Закон в большей степенизащищал, скорее, интересы государства от иностранных граждан, чем интересысамих граждан. Поэтому, наиболее подробно в этом Законе разработаны условиявыдворения граждан из пределов СССРи наиболее узко сформулированы обязанностигосударства по защите прав граждан. В течение 10-ти лет этот Закон былединственным нормативным документом, регулирующим правоотношения по вопросамполучения и приобретения гражданства.
Первойправовой реформой в новом Российском государстве стала Декларация прав и свободчеловека и гражданина, принятая Постановлением Верховного Совета РСФСР 22ноября 1991 г. Этот документ на государственном уровне признал приоритетчеловека перед государством, получили признание и приоритет международные нормыправа в области защиты прав человека. Одновременно с Декларацией принимаетсяЗакон РФ «О гражданстве Российской Федерации». Данный Закон стал основным ввопросах, определяющих право на гражданство, приобретение гражданства, приема вгражданство и восстановление в гражданстве Российской Федерации, а такжепрекращение гражданства. Кроме того, этим Законом определены полномочиягосударственных органов, ведающих вопросами о гражданстве.
Другим, неуступающим по важности документом стало «Положение о порядке рассмотрениявопросов гражданства Российской Федерации», утвержденное Указом ПрезидентаРоссийской Федерации. Этот документ определял процедуру решения вопросовприобретения и прекращения гражданства. Однако эти НПА не решали вопроса остатусе беженца, о его признании беженцем и правовом оформлении его положения вгосударстве. Решить эти проблемы должен был ФЗ «О беженцах». Кроме определенияправ и обязанностей лица, признанного беженцем, этот Закон впервые определилполномочия территориальных органов и вопросы международного сотрудничества попроблеме беженцев. Одновременно с этим Законом принимается Закон РФ «Овынужденных переселенцах». Впервые в России было сформулировано понятие«вынужденный переселенец». Новацией стало определение задач не толькофедеральных, но и территориальных органов миграционной службы по временномупоселению, финансированию приема и обустройства вынужденных переселенцев, атакже ответственность за нарушение этого Закона.
Проблемыправового положения беженцев и вынужденных переселенцев нашли свое отражениетакже в Законе РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободупередвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РоссийскойФедерации»; постановлении Правительства РФ «О мерах по поддержкесоотечественников за рубежом»; «Положении о порядке работы с иностраннымигражданами и лицами без гражданства, прибывающими в Россию и находящимися вРоссии в поисках убежища, определении их правового статуса, временногоразмещения и пребывания на территории Российской Федерации», утвержденногоПостановлением Правительства 8 сентября 1994 г.
В настоящеевремя, правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцевпретерпело большие изменения. Это можно объяснить недавним принятием двухосновополагающих законов: Закона РФ «О Гражданстве Российской Федерации» изакона РФ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25 июля 2002 г.№115-ФЗ.
Вынужденнаямиграция в настоящее время привлекает к себе внимание международного сообществаи отдельных государств, своим комплексным характером, требующим разработкиобщего регионального подхода в этой области. Поскольку основымеждународно-правового механизма помощи беженцам заложены более 50 лет назад ипроверены временем и практикой, основная проблема современной вынужденноймиграции связана с применением этих основ к новым условиям и новым явлениям. Поданным Федеральной миграционной службы, сейчас в России состоит на учете более2 млн. беженцев и вынужденных переселенцев, включая тех, кто незарегистрирован. Регионы массового сосредоточения вынужденных мигрантов – СеверныйКавказ (более 242 тыс.), Поволжье (около 207 тыс.), Центральное Черноземье(более 116 тыс.), Центральный район (более 150 тыс., из них в Московскомрегионе более 25 тыс.), Урал (более 150 тыс.).
Правовоеположение вынужденных мигрантов, находящихся на территории России, определяетсяпринятыми в 1993 г. законами «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах»,действующими с 1995 и с 1997 гг. В развитие этих законов было изданозначительное количество федеральных подзаконных актов.
Однакоосновное бремя несения обязанностей по обеспечению и защите прав беженцев ивынужденных переселенцев, закрепленных в вышеуказанных документах, лежитнепосредственно на органах миграционной службы субъектов РФ.
ЗаконыРоссийской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» ивышеприведенные подзаконные акты не охватывают все существующие проблемывынужденной миграции.
Дальнейшееразвитие регионального законодательства должно быть направлено на достижениеследующих целей: 1) управление миграционными процессами, включая регулированиевъезда и выезда вынужденных мигрантов, путем осуществления иммиграционногоконтроля, оптимизации величины и направленности миграционных потоков; 2) защитаправ и интересов вынужденных мигрантов в Российской Федерации вне зависимостиот места проживания либо пребывания; 3) содействие социально-экономическойадаптации и интеграции вынужденных мигрантов на территории субъектов РФ. Делаявывод из изложенного, можно сказать, что в субъектах РФ есть мощный потенциал иперспективы в области обеспечения и защиты прав беженцев и вынужденныхпереселенцев, который в настоящее время в полном объёме до конца ещё нераскрыт.
2.Основы правового положениябеженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации
2.1Правовые основы статусов беженцев и вынужденных переселенцев
Беженец – лицо,которое не является гражданином РФ и которое в силу полностью обоснованныхопасений может стать жертвой преследований по признаку вероисповедания, расы, национальности,гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политическихубеждений, пребывает за пределами страны своей гражданской принадлежности и неможет пользоваться защитой этой страны, или не желает пользоваться такойзащитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства инаходясь за пределами страны своего прежнего обычного местожительства врезультате подобных событий, не может или не хочет вернуться в нее вследствиетаких опасений. В данном определении, как основание для обращения заполучением статуса беженца выступают обоснованные опасения стать жертвойпреследований по признакам, которые были перечислены выше.
Лицами,ходатайствующими о признании беженцами, могут быть: 1) иностранные граждане,прибывшие или желающие прибыть на территорию Российской Федерации; 2) лица безгражданства, прибывшие или желающие прибыть на территорию Российской Федерации;3) иностранные граждане или лица без гражданства, пребывающие на территорию РФна законных основаниях.
В отличиеот беженца, не являющегося гражданином РФ, понужденный переселенец – этогражданин РФ, который покинул место жительства вследствие совершенного вотношении его или членов его семьи насилия или преследования либо вследствиереальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой илинациональной принадлежности, вероисповедания, языка.
Вынужденнымипереселенцами признаются также граждане РФ, покинувшие место жительствавследствие преследования по признаку принадлежности к определенной социальнойгруппе или по политическим убеждениям. Кроме граждан РФ вынужденнымипереселенцами признаются и иностранные граждане или лица без гражданства,постоянно проживающие на законных основаниях на местности РФ и изменившие местожительство в пределах местности РФ по обстоятельствам, предусмотренным выше, атакже граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на местности республики,входившей в состав СССР, получившие статус беженца и утратившие его.
Беженцем ивынужденным переселенцем не может быть признано: 1) лицо, совершившеепреступление против мира и человечности или другие тяжкие преступления; 2) лицо,покинувшее место жительства по экономическим причинам, либо вследствие голода,эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Действияданных законов не распространяются: 1) на лицо, которое виновно в совершениидеяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций (ООН);2) на лицо, за которым компетентные власти государства, в котором онопроживало, признают права и обязательства, связанные с гражданством этогогосударства; 3) на лицо, которое пользуется защитой и (или) помощью другихорганов или учреждений Организации Объединенных Нация, кроме ВерховногоКомиссара ООН по делам беженцев. Следует также отметить, что лицо, не обратившеесябез уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцемв течение 12 месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одногомесяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства РФ, неможет быть признано вынужденным переселенцем.
2.2Приобретение статуса
Закон «Оправе граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства впределах Российской Федерации» вступил в силу 01 октября 1993 г., он отменилпорядок, по которому Органы Внутренних Дел (ОВД) давали разрешение на пропискув соответствии с инструкциями центральных или местных властей. Теперьдостаточно уведомить ОВД о своем месте жительства и ОВД обязанызарегистрировать вас там, где вы хотите. Процедура легализации в России начинается,пожалуй, с миграционной службы, где вам обязаны разъяснить все ваши права,рассказать о реальных возможностях, сообщить, какие документы необходимособрать. Если же вы приехали сразу в село или в райцентр, где миграционнойслужбы нет, начните с паспортного стола, объяснив при этом, что хотите получитьстатус беженца или вынужденного переселенца. Затягивать с оформлением статуса ненужно.
Органы МВД,к сожалению, в которые подается заявление о получении гражданства на территорииРФ, требуют, чтобы у заявителя была регистрация по месту жительства (постояннаяпрописка). Это явное нарушение законов РФ, и отказ в принятии заявления опредоставлении гражданства можно обжаловать в суд. Однако судебная процедурадлится очень долго и суды первой инстанции, как правило, не становятся насторону заявителя. Чтоб разорвать этот замкнутый круг, можно повременить сгражданством и взять для начала статус беженца, для которого, как известно,российское гражданство не требуется. Получив этот статус, уже в качествебеженца можно обратиться за предоставлением российского гражданства. ОрганыМВД, как правило, в таких случаях не требуют регистрации по месту жительства, аудовлетворяются регистрацией по месту пребывания – временной пропиской. Нужнопомнить, что получив гражданство РФ, вы автоматически утрачиваете статусбеженца. После получения гражданства в течение месяца Вам необходимо обратитьсяс ходатайством о предоставлении статуса вынужденного переселенца. В противномслучае статус, а с ним и право на некоторую опеку со стороны органовмиграционной службы будут потеряны.
Срокиполучения статуса вынужденного переселенца – 1 год со дня выбытия с прежнегоместа жительства и 1 месяц со дня утраты статуса беженца в связи сприобретением российского гражданства. При смене статуса беженца на статусвынужденного переселенца (это становится возможно при получении гражданства РФ)люди часто обращаются в миграционную службу позже, чем через месяц, и тогдапропущенный срок становится ловушкой, попав в которую человек вообще лишаетсякакого бы то ни было статуса.
Документынеобходимые для получения статуса: прежде всего надо заполнить бланкходатайства о признании вас беженцем или вынужденным переселенцем. Его выдают воргане миграционной службы, российском посольстве или консульстве. С собой надоиметь паспорт или другое удостоверение личности.
Хотя взаконах «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» не говорится онеобходимости предоставления документальных доказательств подтверждающих фактыугроз, насилия или преследования, территориальные органы ФМС часто настаиваютна документальном подтверждении фактов, угроз, насилия или преследования.Поэтому, если можете – запаситесь документами. Это могут быть тексты судебныхприговоров, дискриминационные постановления местных властей, приказы обувольнении или переводе на низко оплачиваемую работу, милицейские протоколы,медицинские справки об увечьях и, наконец, газетные заметки и публикации.Отправляя ходатайство в Россию, необходимо приложить их копии, а оригиналыхранить при себе. При этом совершенно естественно у вас могут возникнутьопределенные проблемы – обращаясь в государственные органы с просьбой выдатьдокументы, подтверждающие факты преследования или реальной опасности, Выконцентрируете на себе внимание тех, чьей целью как раз и является«выдавливание» вас из страны, где остается годами нажитое имущество, местоработы и т.д. Из этой трудной ситуации есть два варианта выхода: прежде всего,если вы выезжаете из «горячей точки », то и доказывать ничего не надо. Если жеречь идет о территориях, на которых явных военных действий нет, но правачеловека попираются, где реальная угроза жизни, здоровью, чести и достоинствусуществует, а подтверждающие это документы получить сложно и опасно – обращайтесьв российский суд по месту вашего прибытия с таким заявлением: «Прошу установитьюридический факт опасности преследования меня и членов моей семьи в порядкеособого производства». Предварительно получите в миграционной службе письменныйотказ в признании вас беженцем или вынужденным переселенцем из-за отсутствиядокументов, подтверждающих факт или угрозу преследования и т.п. Свидетелями с вашейстороны в этом случае могут выступать другие люди, приехавшие из тех же мест, атакже представители общественных правозащитных организаций. Но следует знать,что миграционная служба не может отказать вам в предоставлении статуса толькона том основании, что вы не имеете подтверждающих документов. Именно самамиграционная служба обязана (по закону) заниматься проверкой предоставленных вамифактов преследования или ущемления ваших прав. Можно также перепоручитькому-либо право хождения за статусом, но только по доверенности, завереннойнотариусом. Без доверенности ни один член семьи, даже жена или сын заявителя,сделать этого не смогут, несмотря на то, что их имена тоже значатся входатайстве. В соответствии с российским законодательством к членам семьиотносятся супруги, их дети и родители. Другие родственники, нетрудоспособныеиждивенцы, а в исключительных случаях и иные лица могут быть признаны членамисемьи, если они проживают совместно и ведут общее хозяйство.
Миграционнаяслужба считает членами семьи только близких родственников, которые живут вместе(имеют один и тот же адрес и общий финансово-лицевой счет). Поэтому не стоитудивляться, если от ваших престарелых родителей или детей, живущих отдельно отвас, потребуют подать свое, независимое от вашего, ходатайство. По закону можетполучить статус один из членов семьи, прибывший на территорию России, еслиостальные члены семьи еще не выехали. Однако миграционные чиновники нередкоотказывают в признании беженцем или вынужденным переселенцем, например, отцасемейства, который приехал подготовить условия для переезда своих близких.Такие отказы противозаконны, их можно обжаловать через суд в течение месяцапосле получения отказа. Никто не имеет права требовать, чтобы Ваша семья сразупереезжала в полном составе. Закон определяет порядок предоставления статусакаждому человеку индивидуально, независимо от того, выехали или нет остальныечлены его семьи. Другое дело, что переезд в одиночку вам же создастдополнительные неудобства. Например, ссуду на строительство можно получитьтолько на всю семью. Да и другие жизненно важные вопросы будут решаться так,будто получивший статус одинок. Когда же приедут остальные, то всю процедуруполучения статуса им придется проходить заново. К тому же доказать фактпреследования в этом случае будет сложнее. Лучше, конечно, чтобы оставшиеся напрежнем месте жительства члены семьи одновременно с тем, кто уехал первым в Россию,обратились с ходатайством о получении статуса в посольство (консульство) РФ.
Еслиговорить о экономических причинах, по которым вы покидаете страну то согласнозакону, ни экономические, ни экологические, ни техногенные причины сами по себене могут служить основанием для предоставления статуса беженца и вынужденногопереселенца. Поэтому, заполняя бланк ходатайства, необходимо сосредоточитьсяисключительно на тех дискриминационных моментах, которые вынудили вас покинутьместо постоянного проживания. О тяжелом экономическом положении стоит упомянутьлишь в том случае, если оно стало следствием преследований по признакамнациональностей, вероисповедания и т.д.
Проверятьсообщаемые беженцами факты обязаны органы миграционной службы. Они вправеистребовать от соответствующих структур МИДа правоохранительных или другихфедеральных органов исполнительной власти информацию о положении в техгосударствах, откуда прибыли мигранты. Есть общеизвестные обстоятельства, нетребующие доказательств: вооруженные действия в горячих точках, этническиепреследования в ряде стран, политические кризисы и т.д. Подтверждением тутслужат, например, многочисленные сообщения в средствах массовой информации.
Еслимиграционная служба отказала вам в предоставлении статуса не проверив изложенныев ходатайстве факты, можно обратиться в суд.
Чтокасается правового положения граждан бывшего СССР, выехавших в Россию допринятия закона «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», то они моглизаявить о своем желании получить статус в течение двух месяцев после выходазаконов РФ «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». В соответствии с новойредакцией этих законов ходатайство о предоставлении статуса может подаватьчеловек, который находился на территории РФ и не мог вернуться в страну своегопостоянного проживания по обстоятельствам, указанным в определении понятий«беженец» и «вынужденный переселенец». Если же предусмотренный двухмесячный срокуже пропущен, ходатайство о статусе от вас теперь никто не примет. Зато всоответствии с законом РФ «О гражданстве РФ вы можете настаивать на своемправе считаться гражданами России, так как на момент принятия Закона «Огражданстве» вы уже проживали на территории РФ. Это относится, в частности, кмесхетинским туркам, покинувшим Узбекистан и к бывшим жителям Азербайджана.
Известно,что с 01.10.1993 г. прописка как разрешение на жительство в Россииотменена и носит теперь вроде бы регистрационный характер. Вынужденныйпереселенец, например, может самостоятельно выбрать место жительства, проживатьне только у родственников, но и у любых других лиц, независимо от размеразанимаемой ими жилой площади. Это – по закону, а на практике во многих местахвсе осталось как в старые времена. Хотя, наличие прописки или отсутствие ее впаспорте не может препятствовать получению статуса беженца или вынужденногопереселенца. Прописка, называемая ныне регистрацией, и статус – разные, независящие друг от друга вещи.
2.3 Утратастатуса беженца или вынужденного переселенца
В Законе «Обеженцах» указаны 3 основания утраты статуса: 1) если беженец получилроссийское гражданство (тогда он может приобрести статус вынужденногопереселенца) или гражданство любого другого государства; 2) если он выехал изРоссии на постоянное жительство в другую страну; 3) если добровольно обратилсяза помощью или защитой к тому государству, из которого ранее вынужденно уехал вРоссию. Статус вынужденного переселенца утрачивается: 1) с принятием новогогражданства; 2) выездом из России на постоянное жительство; 3) по истечениисрока действия статуса (5 лет). По закону человека можно лишить статуса беженцаили вынужденного переселенца если человек получил статус на основании умышленноложных сведений о себе или представил фальшивые документы. Если он осужден повступившему в законную силу приговору суда за совершенное преступление. Дляостальных членов семьи ничего не меняется (кроме уменьшения связанных ссоставом семьи норм предоставления жилья, ссуд, пособий и т.п.).Территориальный орган миграционной службы обязан выдавать беженцу ивынужденному переселенцу удостоверение установленного образца. Документ долженвыдаваться каждому члену семьи старше 18 лет. Сведения о детях моложе 18 летвписываются в удостоверение только одного из родителей. Законом «О вынужденныхпереселенцах» прямо предусматривается, что Удостоверение действует на всейтерритории Российской Федерации. Так что, получив статус, допустим, в Назарово,вы сохраняете все предусмотренные законом права, оказавшись хоть в Воркуте,хоть в Магадане.
Заключение
Исходя извышеизложенного, отмечу, что в целом правовой статус беженцев и вынужденныхпереселенцев в РФ, определенный законодательством РФ, позволяет лицам,обладающим или желающим обладать сведениям статусом, реализовать весь комплексправ человека и гражданина, закрепленный в Конституции РФ и международныхдоговорах РФ.
В последниегоды в России сложилась такая напряженная ситуация, которая связана с массовымпритоком вынужденных мигрантов, развивается на фоне сложной и неблагоприятнойсоциально-экономической обстановки. Многие семьи беженцев и вынужденныхпереселенцев имеют несовершеннолетних детей, причем более 1/3 этих семейсоставляют неполные и многодетные семьи. Такие семьи, лишившиеся привычногообраза жизни и воспитывающие детей в крайне стесненных финансовых и материальныхусловиях, при отсутствии постоянного жилья и работы, чрезвычайно уязвимы. Этипроблемы нашли отражение в Федеральной целевой программе «Дети семей беженцев ивынужденных переселенцев». Содержание этой программы соответствует общемусмыслу государственной политики в интересах детей и согласуется с основнымиположениями Конвенции ООН о правах ребенка.
Такаяпрограмма предусматривает решение таких задач, как: 1) создание условий дляоказания незамедлительной помощи детям семей беженцев и вынужденных переселенцев;2) предупреждение социального сиротства; 3) охрана здоровья детей семейбеженцев и вынужденных переселенцев; 4) оказание социально-психологической ипедагогической помощи детям, внедрение новых педагогических технологий; 4)определение правовых гарантий детей, броня их прав на образование, воспитание всемье, имущественных, жилищных и других интересов.
Миграционноезаконодательство РФ является одним из самых передовых на сегодняшний день инесмотря на это, проблема беженцев и вынужденных переселенцев требуетпостоянного и пристального внимания и совершенствование законодательства поданной проблеме.
Россия, ксожалению, только на словах является правовым государством и обращение в суд заразрешением гражданских споров не стало пока нормой. Как, например, обращение вбольницу в случае недомогания. Но нужно не забывать, что мигрант – такой жечеловек, как все россияне и, следовательно, на него распространяются положенияКонституции РФ и других законов страны. Однако, некоторые из правовых актовнепосредственно посвящены вынужденным мигрантам.
Хотя,известны случаи (например, в Москве, Саратове и др. городах), когда суд, взначительно короткое время, решает вопрос, из-за которого человек мучилсягодами, обивая пороги миграционных служб. Суд дает возможность просителю стать(на основе закона) в позицию требующего защиты своих прав.
Библиографическийсписок
1. Конституция Российской Федерации(принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)
2. Закон РФ от 18 апреля1991 г. №1026-I «О милиции» (с изм. и доп. от 18.02., 01.07.1993 г.,15.06.1996 г., 31.03., 06.12.1999 г., 25.07., 07.11., 29.12.2000 г.,26.7., 04.08. 2001 г.)
3. Закон РФ от 18 октября1991 г. №1761-I «О реабилитации жертв политических репрессий» (с изм. идоп. от 26 июня, 22 декабря 1992 г., 3 сентября 1993 г., 4 ноября1995 г., 7 августа, 27 декабря 2000 г.)
4. Закон РСФСР от 26 апреля1991 г. №1107-I «О реабилитации репрессированных народов» (с изм. и доп.от 1 июля 1993 г.)
5. Закон РоссийскойФедерации «О вынужденных переселенцах» (Ведомости Съезда народных депутатовРоссийской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, №12, ст. 427)
6. Федеральный закон от 20декабря 1995 г. №202-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ЗаконРоссийской Федерации «О вынужденных переселенцах» (с изм. и доп. от 7 августа2000 г.)
7. Федеральный закон от 22ноября 1994 г. №40-ФЗ «О ратификации Соглашения о помощи беженцам ивынужденным переселенцам»
8. Государственное правоРоссийской Федерации. Учебник/ Под ред. О.Е. Кутафина. – М.: Юрид литература,1996
10. Коваленко А.И. Конституционноеправо России. Учебник. – М.: Закон и правопорядок, 1997
Приложение1
РЕШЕНИЕ
ВЕРХОВНЫЙСУД РФ 31 марта 2008 г. №ГКПИ08–526
ИменемРоссийской Федерации
ВерховныйСуд Российской Федерации в составе: судьи Верховного Суда Российской ФедерацииСухорукова И.С., при секретаре Першине Д.Ю., с участием прокурораНикитенко М.С., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское делопо заявлению Лапшиной А.С., Жуковского Д.А., Морозовой Т.М. опризнании недействующим Приказа Федеральной миграционной службы и Министерствафинансов Российской Федерации от 4 февраля 2008 г. №16/19н «О признанииутратившим силу Порядка выплаты денежной компенсации вынужденным переселенцам,пострадавшим в результате вооруженного осетино-ингушского конфликта»,
Установил:
ПриказомФедеральной миграционной службы и Министерства финансов Российской Федерации от4 февраля 2008 г. №16/19н признан утратившим силу Порядок выплаты денежнойкомпенсации вынужденным переселенцам, пострадавшим в результате вооруженногоосетино-ингушского конфликта, утвержденный Федеральной миграционной службойРоссии 28 октября 1994 года, Министерством финансов Российской Федерации 12ноября 1994 года, Временной администрацией Российской Федерации на части территорииРеспублики Северная Осетия и Ингушской Республики 4 ноября 1994 года, иРоссийской государственной страховой компанией 31 октября 1994 года.
ГражданеЛапшина А.С., Жуковский Д.А., Морозова Т.М. обратились вВерховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующимПриказа ФМС России и Минфина России от 4 февраля 2008 г. №16/19н «Опризнании утратившим силу Порядка выплаты денежной компенсации вынужденнымпереселенцам, пострадавшим в результате вооруженного осетино-ингушского конфликта».
Какуказывают заявители, оспариваемый нормативный правовой акт является незаконным,поскольку на момент их обращения в суд он не был официально опубликован. Крометого, не утратил юридическую силу нормативный акт большей юридической силы(распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 июля 1994 г.№1075-р). Оспариваемый Приказ противоречит Федеральному конституционному закону«О Правительстве Российской Федерации» и нарушает права граждан на получениекомпенсации за утерю имущества в связи с ликвидацией последствийосетино-ингушского конфликта.
ЗаявителиЛапшина А.С., Жуковский Д.А., Морозова Т.М. извещены о времени иместе судебного заседания, в суд не явились, их представитель по доверенностиСамусик Р.А. поддержал в суде заявленные требования и пояснил, чтооспариваемый Приказ признает утратившим силу нормативный правовой акт, принятыйтакже Временной администрацией Российской Федерации на части территорииРеспублики Северная Осетия и Ингушской Республики, Российской государственнойстраховой компанией.
Представителизаинтересованных лиц ФМС России Карепин Е.В., Минфина РоссииАфонасьев С.В., Минюста России Есенин Р.Г. возражали противудовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемыйнормативный правовой акт издан в пределах компетенции органов государственнойвласти и не нарушает прав вынужденных переселенцев, пострадавших в результатевооруженного осетино-ингушского конфликта.
Выслушавобъяснения Самусик Р.А., представляющего интересы Лапшиной А.С.,Жуковского Д.А., Морозовой Т.М. представителей заинтересованных лицФМС России Карепин Е.В., Минфина России Афонасьев С.В., МинюстаРоссии Есенин Р.Г., исследовав материалы дела, заслушав заключениепрокурора Генеральной прокуратуры РФ Никитенко М.С., полагавшей, чтозаявление не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный СудРоссийской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленныхтребований.
Гражданин,считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативнымправовым актом органа государственной власти нарушаются его права и свободы,гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другиминормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признанииэтого акта противоречащим закону полностью или в части (часть первая статьи 251ГПК РФ).
Приказ ФМСРоссии и Минфина России от 4 февраля 2008 г. №16/19н прошелгосударственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации 18февраля 2008 г., регистрационный номер 11168, официально опубликован в«Российской газете» №39, 22 февраля 2008 г., «Бюллетене нормативных актовфедеральных органов исполнительной власти» №8, 25 февраля 2008 г.
Такимобразом, требования Указа Президента Российской Федерации 23 мая 1996 г.№763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РоссийскойФедерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актовфедеральных органов исполнительной власти» соблюдены и доводы заявителей опринятии оспариваемого акта в нарушение требований Указа Президента РФ несостоятельны.
Оспариваемыйнормативный правовой акт издан компетентными органами государственной власти.
Федеральнаямиграционная служба является федеральным органом исполнительной власти,реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющимправоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказаниюгосударственных услуг в сфере миграции.
Всоответствии с Положением о Федеральной миграционной службе, и утвержденнымУказом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. №928, ФМС Россииосуществляет нормативно-правовое регулирование в установленной сфередеятельности.
Министерствофинансов Российской Федерации согласно Постановлению Правительства РоссийскойФедерации от 7 апреля 2004 г. №185 «Вопросы Министерства финансов РоссийскойФедерации», являясь федеральным органом исполнительной власти, вправеосуществлять нормативно-правовое регулирование.
РаспоряжениемПравительства Российской Федерации от 9 июля 1994 г. №1075-р именно этиморганам с участием Временной администрации на части территории РеспубликиСеверная Осетия и Ингушской Республики было поручено разработать и утвердитьпорядок выплаты денежной компенсации вынужденным переселенцам, пострадавшим врезультате вооруженного осетино-ингушского конфликта.
Признаниеутратившим силу Порядка выплаты денежной компенсации вынужденным переселенцам,пострадавшим в результате вооруженного осетино-ингушского конфликта, не влечетнарушение прав вынужденных переселенцев на получение компенсационных выплат.
Изсодержания распоряжения Правительства Российской Федерации от 9 июля1994 г. №1075-р следует, что выплата компенсаций должна осуществлятьсятолько в 1994 году. Данный акт является фактически недействующим.
В целяхобеспечения жильем граждан Российской Федерации, пострадавших в результатеосетино-ингушского конфликта в октябре – ноябре 1992 г., и реализациипункта 19 Программы совместных действий органов государственной властиРоссийской Федерации, Республики Северная Осетия – Алания и РеспубликиИнгушетия по преодолению последствий осетино-ингушского конфликта иоздоровлению ситуации в республиках Правительство Российской Федерации издало 6марта 1998 г. Постановление №274. Этим Постановлением утверждено Положениеоб оказании государственной поддержки в жилищном обустройстве вынужденнымпереселенцам, лишившимся жилья в результате осетино-ингушского конфликта воктябре – ноябре 1992 г. Оно предусматривает оказание государственнойподдержки в жилищном обустройстве за счет средств федерального бюджетагражданам, пострадавшим в результате осетино-ингушского конфликта.
Согласночасти 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовойакт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовомуакту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе вудовлетворении соответствующего заявления.
Наосновании изложенного и руководствуясь ст. ст. 194, 195, 198, 253 ГПК РФ,Верховный Суд Российской Федерации.
Решил:заявление Лапшиной А.С., Жуковского Д.А., Морозовой Т.М. опризнании недействующим Приказа Федеральной миграционной службы и Министерствафинансов Российской Федерации от 4 февраля 2008 г. №16/19н «О признанииутратившим силу Порядка выплаты денежной компенсации вынужденным переселенцам,пострадавшим в результате вооруженного осетино-ингушского конфликта» – оставитьбез удовлетворения.
Решениеможет быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда РоссийскойФедерации в течение 10 дней после вынесения судом решения в окончательнойформе.
СудьяВерховного Суда Российской Федерации Сухорукова И.С.
31 марта2008 г.