Оглавление
Введение
1. Теоретико-правовые основы земельобороны и безопасности и их правового режима
1.1 Понятие земель и правового режимаземель
1.2 Понятие и правовой режим земельобороны и безопасности
2. Особенности правового режимаземель органов федеральной Службы безопасности России
2.1 Понятие и содержание правовогорежима земель органов федеральной службы безопасности
2.2 Особенности использования земель пограничнойслужбы органов федеральной службы безопасности на примере земель пограничных органов
Заключение
Список нормативных актов и литературы
правовой режим земля оборона
Введение
Актуальность темы.Испокон времён каждому государству необходимо было защищаться от внешнихврагов, оборонять свои территории и границы, а следовательно для решения этихзадач необходимо было содержать армию. Россия — самое большое государство вмире, протяжённость её границ составляет полтора экватора. Разумеется, такомугосударству необходима большая сильная армия. Но для её размещения ифункционирования, охраны границ необходимы специальные территории. Всовременных условиях, когда проводится военная реформа и всё серьёзнее встаютпроблемы государственной безопасности – как никогда возрастает значение вопросовправового регулирования режима земель обороны и безопасности.
Степень изученности. Правовой режимземель обороны и безопасности в научной и учебной литературе глубоко нерассматривается. Составные элементы правового режима данных земель закреплены вземельном законодательстве, других законах, а окончательно регламентируются введомственных актах. Рассмотреть правовой режим земель обороны и безопасностиполностью в каком–либо нормативно-правовом акте невозможно. Он регулируется неодной отраслью права, а целой совокупностью. Проблемами правового режима земельобороны и безопасности занимались такие учённые как С.А. Боголюбов, В.Х.Улюкаев, О.И. Крассов, Б.В. Ерофеев, А.А. Минаева, А.Г. Грандберг, И.С.Лящевский, А.С. Белых и другие.
В основу исследования положены такиеметоды, как сравнительно-правовой, аналитический, синтез и другие.Теоретической базой послужили работы видных авторов в области земельного игражданского права.
Структура работы. Выпускнаяквалификационная работа состоит из введения, двух глав по три и два параграфа вкаждой соответственно, заключения, списка используемых нормативно-правовыхактов и учебной и научной литературы. В первой главе работы рассмотрены понятияземель, земельных участков, правового режима земель, понятие земель обороны ибезопасности, особенности их правового режима, проблемы применения нормземельного права в отношении земель обороны и безопасности и пути их решения.Во второй главе освещены особенности правового режима земель органов ФСБРоссии, как составной части земель обороны и безопасности, вопросы владения органамиФСБ России землями для обеспечения охраны государства, проблемы правовогорегулирования данных земель.
Объектом исследованияявляются общественные отношения в сфере регулирования и соблюдения правовогорежима земель обороны и безопасности.
Предметом исследованияявляются нормативно-правовые акты, регулирующие земельные, гражданско-правовыеи иные отношения, возникающие по поводу земель обороны и безопасности.
Цель настоящей работысостоит в том, чтобы на основе изучения законодательства, судебной практики исоответствующей юридической литературы наиболее полно раскрыть содержаниеправового режима земель обороны и безопасности и в особенности режим земельорганов ФСБ России.
Исходя из цели, мноюперед дипломной работой ставятся следующие задачи:
1.Выявить проблемыприменения норм земельного права в отношении земель обороны и безопасности, атакже проблем правового регулирования земель органов ФСБ России.
2.Вывести определениеправового режима земель органов ФСБ России.
3.Рассмотреть понятие“правовой режим земель” и его составные элементы.
4.Раскрыть особенностиправового режима земель обороны и безопасности.
Научная новизна выпускнойквалификационной работы состоит в том, что она представляет собой комплексноеисследование, в котором произведено обобщение правовых норм, регулирующихобщественные отношения, связанные с землями обороны и безопасности. Выявленыособенности их правового режима. Рассмотрены проблемы примененияземельно-правовых норм и пути их решения.
Исходя из поставленныхзадач, на защиту я выношу одно положение:
Земли обороны ибезопасности являются категорией земель промышленности и иного специальногоназначения и обладают рядом особенностей, которые присущи им и отличают их отдругих земель.
1.Несмотря на довольноподробное регулирование правового режима земель обороны и безопасностисуществует ряд проблем, которые требуют решения и совершенствованиезаконодательства.
2.Земли органов ФСБ России, как составную часть земельобороны и безопасности также можно классифицировать на земли необходимые для обеспечения национальной безопасности, иземли, необходимые для обеспечения деятельности органов ФСБ.
3. Органы федеральнойслужбы безопасности могут использовать земли на основании различных видов прав(титулов).
1. Теоретическиеосновы земель обороны и безопасности и их правового режима
1.1Понятие земель и правового режима земель
Длянаиболее полного раскрытия понятия “правовой режим земель обороны ибезопасности”, необходимо рассмотреть такие понятия как: ”земли” и “правовойрежим земель”.
Земельныйкодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ) выделяет три объекта земельныхправоотношений: земля как природный ресурс; земельные участки; части земельныхучастков. Чаще всего встречается понятие “земельный участок”.
Во-первых,земля рассматривается в Кодексе как природный объект – главная составляющаяприроды. Под природными объектами в доктрине понимаются части (элементы,компоненты) природы, находящиеся между собой в системе естественных связей.Различают такие природные объекты, как земля, растительный и животный мирнедра, воды, атмосферный воздух, леса. Согласно Федеральному закону от 10января 2002 года «Об охране окружающей среды» природный объект — это«естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие ихэлементы, сохранившие свои природные свойства». Земля и другие природныеобъекты от других элементов материального мира отличаются следующимипризнаками: нахождение в естественном состоянии, естественный (не в результатечеловеческого труда) характер происхождения,.
Во-вторых,земля понимается как природный ресурс — основа осуществления хозяйственной ииной деятельности на территории РФ.
Подприродными ресурсами (от франц. ressource — вспомогательное средство) обычнопонимаются: а) живые и неживые ресурсы, находящиеся в земле (почве), на земле,в недрах, в воде и других природных объектах; б) компоненты (элементы, части)природы (природных объектов), окружающей природной среды, используемые илипредназначенные для использования человеком и обществом для удовлетворениясвоих потребностей. Легальное их определение дано в Федеральном законе «Обохране окружающей среды, в соответствии с которым „природные ресурсы — компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты,которые используются или могут быть использованы при осуществлениихозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктовпроизводства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность“(ст. 1). Различают: лесные, земельные, водные ресурсы, ресурсы недр(минеральные ресурсы), ресурсы животного мира, растительные ресурсы, природныелечебные ресурсы и др.
Можновыделить две основные естественные функции земли как природного ресурса. Первая- способность земли служить в качестве естественного средства производства всельском хозяйстве и лесном хозяйстве. Вторая — способность выступать вкачестве территориальной (пространственной) основы (базиса) осуществленияхозяйственной и иной деятельности на территории РФ.
Земельныйучасток-часть поверхности земли, имеющая фиксированную границу, площадь,местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в государственномземельном кадастре документах государственной регистрации прав на землю.
Земельныйучасток может быть неделимым и делимым. Делимым является земельный участок,который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образуетсамостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого можетосуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключениемслучаев, установленных федеральными законами.
Частиземельных участков могут выступать в качестве объектов земельных правоотношенийтолько в случаях прямо предусмотренных законами.
Вст.9 Конституции РФ провозглашено «земля и другие природные ресурсы могутнаходиться в частной, государственной, муниципальной и иных формахсобственности.» Данный перечень форм собственности как мы видим не являетсяисчерпывающим.
Землитой или иной формы собственности, не есть что-то безликое, неопределённое.Земельный фонд страны имеет определённую структуру. Согласно Земельного кодексаРФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются наследующие категории:
1)земли сельскохозяйственного назначения;
2)земли особо охраняемых территорий и объектов;
3)земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения,информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны,безопасности и земли иного специального назначения;
4)земли поселений;
5)земли лесного фонда;
6)земли водного фонда;
7)земли запаса.
Дляуяснения тех правовых рычагов, с помощью которых земельное законодательстворегулирует широкий спектр земельных отношений имеет принципиальное значение анализпонятия „правовой режим земель“. Поскольку именно понятие»правовой режим земель" отражает особый характер правовогорегулирования использования и охраны земельных ресурсов, использование даннойправовой категории позволяет выявить сущность всего земельного права.
Огромноепрактическое значение имеет содержание данного понятия. Суть правового режимаконкретного земельного участка чрезвычайно важна для его собственника,владельца, пользователя или арендатора. Использующее земельный участок, лицо,по вполне понятным причинам должно знать, какие обязанности на неговозлагаются, какими правами оно обладает.
Употреблениеэтого термина в наше время стало привычным и обыденным. Однако вопрос о том, вчем заключается его значение, каково его содержание, остается недостаточновыясненным. С одной стороны, вопрос о сущности правового режима земельподвергался исследованию очень многими специалистами в области земельногоправа. Однако этот вопрос анализировался с позиций изучения права собственностина землю, права землепользования, управления в сфере использования и охраныземель и т.д. С другой стороны, имеется также довольно большое число работ,специально посвященных правовому режиму соответствующих категорий или видовземель. Тем не менее, в подавляющем большинстве этих работ суть именно этогопонятия специально не затрагивалась, хотя содержание исследований сводилось вконечном счете к изучению правового режима земель. В то же время есть и работы,в которых их авторы специально концентрировали свое внимание на данном вопросе.
Актуальностьзатронутого нами вопроса обусловлена и тем, что понятие «правовой режимземель» используется ныне и в Земельном кодексе РФ, в нем предпринятапопытка дать его определение.
Проанализируемпонятие «правовой режим земель» с позиций теории земельного права.Представление о правовом режиме земель формировалось постепенно. Впервые вопросо земельном режиме затронул И.И. Евтихиев. Он писал, что при общем правовомосновании — государственной собственности на землю существуют разные и несовпадающие по объему земельные режимы для отдельных разрядов земель. Подземельным режимом понимается статус прав и обязанностей органов земельногоуправления в отношении данного разряда земель, то есть выполнение органамиземельного управления основных функций — административной, юрисдикционной инормативной. Таким образом, по его мнению, земельный режим (т.е. правовойрежим земель, выражаясь современным языком) сводился к полномочиям органовуправления землями.
Впринципе аналогичного мнения придерживался А.В. Венедиктов. Рассматривая вопросо различиях правового режима отдельных видов государственного имущества (земли,основных и оборотных средств), он считал, что все различия в характере иназначении этих объектов отражаются лишь на объеме прав и обязанностейотдельных госорганов, ими ведающих, то есть на правовом режиме соответствующихвидов государственных имуществ.
Определениеправового режима государственного земельного фонда в юридической литературе былопредложено Н.И.Красновым. Немного позже он писал, что под правовым режимомгосударственного земельного фонда следует понимать установленный нормамисоветского права порядок должного поведения по отношению к земле как объектуправа исключительной собственности государства, права землепользования иправовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования каквсеобщего условия труда и основного (главного) средства производства.
Н.И.Краснов в своём исследовании «Общая теория советского земельногоправа» указывает, что под правовым режимом государственного земельногофонда следует понимать установленный нормами советского земельного правапорядок возможного или должного поведения по отношению к земле как объектуправа исключительной собственности государства, государственного управленияземельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный наобеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда иосновного (главного) средства производства в сельском хозяйстве. После этогоданный термин использовался в юридической литературе с учетом именно такого егосодержания.
Г.А.Аксененок полагал, что определить правовой режим любой категории земель — этозначит, во-первых, дать понятие этих земель как объекта данного земельногоотношения, во-вторых, определить круг землепользователей этих земель,установить их права и обязанности, в-третьих, выявить порядок государственногоуправления этими землями, и, наконец, в-четвертых, указать на те формы и мерыответственности, которые определены законом для пользователей. В учебнике«Советское земельное право» 1981г. говорилось, что основу правового режимагосударственного земельного фонда составляют институты права исключительно государственнойсобственности, государственного управления, права землепользования и правовойохраны земли.
Правовойрежим земель, по мнению И.А. Иконицкой — это установленное нормами прававозможное и должное поведение по отношению к земле как к объекту правасобственности и иных прав на земельные участки, объекту государственногоуправления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природногоресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшиесоциально-экономические функции — основы жизни и деятельности народов,проживающих на соответствующей территории.
Встречаютсявместе с тем и иные точки зрения. Так, по мнению С.А. Боголюбова, правовойрежим земель определяется совокупностью правил их использования и включения вгражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных земельным,градостроительным, лесным, водным, природоохранным и иным законодательством,законодательством о недрах, и распространяется на земли определенной категории.
Представлениео правовом режиме земель как совокупности правовых норм, определяющих сущностьи состав элементов этого понятия: права собственности на землю, прав на землюлиц — несобственников земельных участков, управления в сфере использования иохраны земель, правовой охраны земель, является общепризнанным. Нередко всостав данного понятия включаются также и меры ответственности за нарушениеземельного законодательства.
Измененияв земельном законодательстве требуют уточнения понятия «правовой режимземель», сформулированного в науке земельного права в предшествующие годы,и его детализации.
Понятиеправового режима следует применять как в отношении всех земель (правовой режимземли), так и отдельных категорий или видов земель (правовой режим земельсельскохозяйственного назначения, земель поселений и т.д.). В данном контекстепонятие «правовой режим земель» характеризуется как определенныйрежим законности и правопорядка, точнее говоря, как земельный правопорядок.Практическое значение понятия «правовой режим земель» заключается втом, что его употребление дает возможность определить порядок использования иохраны определенной категории земель, то есть установить особенности содержанияправа собственности в отношении той или иной категории земель, возможностииспользования земель на основании соответствующих титулов (права пожизненногонаследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и др.),особенности управления использованием и охраной земель и т.д.
Развитиеземельного, и в первую очередь градостроительного, законодательства привело кдовольно значительному усложнению содержания понятия «правовой режим земель».Подпункт 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ гласит, что правовой режим земель определяетсяисходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенногоиспользования в соответствии с зонированием территорий и требованиямизаконодательства. Практически аналогичная норма содержится в п. 2 ст. 7 ЗК РФ,согласно которой правовой режим земель определяется исходя из их принадлежностик той или иной категории и разрешенного использования в соответствии сзонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которогоустанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральныхзаконов. Эти правовые нормы детализируют понятие «правовой режимземель» путем закрепления в законодательстве правовых средств определенияего содержания. При этом следует иметь в виду по меньшей мере два важныхмомента.
Первое.Указанное представление о правовом режиме земель не охватывает всех правовыхспособов, с помощью которых обеспечивается установление соответствующегоправового режима земель. В ЗК РФ говорится только о делении земель накатегории, зонировании территории и разрешенном использовании. Между темимеются иные важные и реально применяемые правовые инструменты: публичный сервитут(ст. 23 ЗК РФ), лесной, водный сервитуты и установление ограничений прав наземлю (ст. 56 ЗК РФ).
Второе.Установленное в ЗК РФ представление о правовом режиме земель не имеет общегохарактера, оно неприменимо ко всем категориям земель, по крайней мере на данномэтапе развития законодательства. Это объясняется тем, что разрешенноеиспользование, определяемое путем территориального зонирования, устанавливаетсяглавным образом в отношении земель поселений. Соответственно его нельзярассматривать в качестве общего принципа земельного законодательства.
Важнымэлементом правового режима земель являются ограничения прав лиц, использующихземельные участки, путем установления зон с особыми условиями использованияземель, санитарных зон, охранных зон и т.п. Задача установления таких зон — ограничить права лиц, использующих земельные участки, обычно в публичныхинтересах. Правовой режим земель зависит также от того, установлен в отношенииего публичный сервитут или нет.
Частныйсервитут не может рассматриваться как элемент правового режима земель,поскольку он устанавливается в зависимости от сложившихся условий использованияземельных участков в конкретной ситуации. Публичные сервитуты обычноустанавливаются в зависимости от условий использования соответствующих категорийземель, предусмотренных в законодательстве.
Целевоеназначение соответствующих земель лежит в основе разграничения земель накатегории. Определение целей, для которых могут использоваться земли, являетсятой базой, на которой устанавливаются главные положения правового режимасоответствующей категории земель. Средством уточнения и детализации правовогорежима конкретной категории земель служит зонирование территорий,предусмотренное в ЗК РФ и Градостроительном кодексе РФ. Следует также иметь ввиду, что п. 2 ст. 7 ЗК предусматривает, что общие принципы и порядокпроведения зонирования должны быть установлены федеральными законами.
Основойопределения правового режима земель поселений является именно зонирование (п. 2ст. 83 и ст. 85 ЗК). Являясь специфическим правовым инструментом определенияправового режима земель, зонирование играет определенную роль для установлениярежима земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания,телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, обороны,безопасности и иного специального назначения (п. 2 ст. 87 ЗК РФ) и земельисторико-культурного назначения (п. 4 ст. 99 ЗК РФ). Что касается иныхкатегорий земель, то в отношении их земельное законодательство непредусматривает необходимости территориального зонирования. Территориальноезонирование играет важную роль при предоставлении земельных участков (п. 3 ст.34 ЗК РФ).
Разрешенноеиспользование земельного участка — это также элемент понятия «правовойрежим земель». Однако следует отметить, что речь идет только о техкатегориях земель, в отношении которых осуществляется территориальноезонирование. Такой вывод логически следует из анализа земельногозаконодательства и смежных с ним отраслей.
ВЗК РФ разрешенное использование выступает в качестве критерия для признанияземельного участка делимым (ст. 6 ЗК РФ). Разрешенное использованиеопределяется при предоставлении земельного участка для строительства с егоформированием без предварительного согласования (п. 4 ст. 30 ЗК РФ). Разрешенноеиспользование — это правовая основа для возведения лицом, использующимземельный участок, жилых, производственных и т.п. зданий и сооружений,проведения оросительных, осушительных и т.п. работ (пп. 2 и 3 п. 1 ст. 40 ЗКРФ). В то же время собственник участка обязан использовать землю как всоответствии с целевым назначением, так и разрешенным использованием (п. 1 ст.42 ЗК РФ).
Разрешенноеиспользование представляет собой результат отнесения участка к соответствующейкатегории земель и территориального зонирования в отношении участка земли.Разрешенное использование земельного участка особенно важно для лица,использующего земельный участок. Следует подчеркнуть, что когда на основаниизонирования определены виды разрешенного использования, то лицо, использующееземельный участок, вправе выбирать любой вид разрешенного использования безкаких-либо дополнительных разрешений и согласований.
Содержаниепонятия «разрешенное использование» в законодательстве не раскрыто.Если попытаться раскрыть его содержание, основываясь на анализе положенийдействующего законодательства, то суть этого понятия связана с территориальнымзонированием. Можно попытаться определить суть этого термина путем логическоготолкования, не подкрепляя рассуждения ссылками на правовые нормы, поскольку ихпросто нет. В этом случае вполне возможно прийти к выводу, что сутьразрешенного использования составляют права лица по использованию земельногоучастка, то есть разрешенное использование — это конкретное разрешенное целевоеиспользование земельного участка.
Нужноотметить, что термин «разрешенное использование» употребляется вЗемельном кодексе РФ без учета высказанных соображений практически в отношениивсех категорий земель, что по вполне понятным причинам не может не привести кзатруднениям на практике.
Нарядус указанными выше факторами ЗК РФ предусматривает, что правовой режимсоответствующих категорий устанавливается требованиями законодательства. Такимзаконодательством являются согласно ст. 3 ЗК РФ специальные федеральные законыо природных ресурсах, об охране окружающей природной среды и т.д. Например,правовой режим земель лесного фонда определяется не только земельным, но илесным законодательством, земель водного фонда — водным законодательством ит.д.
Резюмируяизложенное, следует прийти к выводу о том, что правовой режим земель (всехземель, отдельных категорий и их видов) представляет собой определение взаконодательстве содержания права собственности, иных прав на земельныеучастки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель,посредством установления основного целевого назначения земель, территориальногозонирования, ограничения прав, публичных сервитутов и установления разрешенногоиспользования.
Анализпонятия «правовой режим земельного участка» имеет особое практическоезначение. Использование этого понятия применительно к конкретному земельномуучастку означает определение содержания прав и обязанностей лица, которыйиспользует участок на законных основаниях. Содержание понятий «правовой режимземель» и «правовой режим категории земель», рассмотренных выше, отлично отсодержания понятия «правовой режим земельного участка».
Основнымиэлементами содержания понятия «правовой режим земельного участка» являютсяправа и обязанности его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Правовойрежим конкретного земельного участка в такой ситуации можно определить толькона основе учета целого комплекса различных факторов. Посмотрим, каким образомопределяются права и обязанности лиц, использующих земельные участки, подвлиянием каких правовых условий они формируются и с помощью каких правовыхспособов.
Главнымфактором, определяющим правовой режим земельного участка, является целевоеназначение категории земель, в составе которой находится участок. Именно целевоеназначение категории земель в свою очередь определяет возможность использованияземли на соответствующем титуле: праве собственности или на титулах,производных от права собственности.
Наопределение правового режима земельного участка оказывает влияние осуществлениеуправления в сфере использования и охраны земель лишь при осуществленииотдельных управленческих функций. Так, на содержание прав и обязанностей лица,использующего земельный участок, безусловно, может повлиять реализация функцииизъятия земель для государственных и общественных нужд.
Оказываютвоздействие на комплекс прав и обязанностей собственников земельных участков,землевладельцев, землепользователей и арендаторов результаты проведенияземлеустроительных работ. Например, при изменении границ земельных участков;изъятии земельных участков; определении границ ограниченных в использованиичастей объектов землеустройства; перераспределении используемых гражданами июридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственногопроизводства; выявлении нарушенных земель, а также земель, подверженных воднойи ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению,иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления,радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативнымвоздействиям; проведении мероприятий по восстановлению и консервации земель,рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления,заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязненияотходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами,заражения и других негативных воздействий.
Некоторыемеры, осуществляемые в порядке территориального планирования использованияземель, также могут иметь соответствующее значение для определения прав иобязанностей лиц, использующих земельные участки. Например, при изменении чертыпоселения и включении в состав земель этой категории какого-либо земельногоучастка.
Следуетзаметить, что правовое регулирование территориального планирования начинаеттолько развиваться. В основном оно касается лишь градостроительногопланирования.
Врезультате резервирования земель правовой режим участка земли может измениться.Так, осуществляется резервирование земель железнодорожного, воздушного и иныхвидов транспорта. Порядок резервирования земель для указанных целейустанавливается федеральными законам и. Ст. 95 ЗК РФ (п. 5) предусматривает,что в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемыхприродных территорий органы государственной власти субъектов РФ вправепринимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявитьземлями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием такихземель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственнойдеятельности. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственногопроизводства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города (п. 2ст. 86 ЗК РФ).Основное правовое последствие резервирования земельных участковзаключается в следующем. Так, по общему правилу не допускается отказ впредоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков,находящихся в государственной или муниципальной собственности, длястроительства, за исключением случаев резервирования земельных участков длягосударственных или муниципальных нужд (п. 4 ст. 28 ЗК РФ).
Правовойрежим земельных участков на землях поселений прямо зависит от результатовзонирования территорий, от содержания градостроительных регламентов, закрепляющихвиды разрешенного использования земельных участков и находящихся на нихобъектов недвижимости. На правовой режим земельного участка оказывает влияниеналичие ограничений прав на землю и публичные сервитуты, правовая природакоторых приближается к ограничениям. И, кроме того, нужно учитывать тообстоятельство, что возможно установление частных сервитутов, наличие илиотсутствие которых также, естественно, влияет на правовой режим участка. Такимобразом можно сделать следующие выводы:
1.Законодательвыделяет три объекта земельных правоотношений: земли как природный ресурс,земельные участки и части земельных участков.
2.Земляможет рассматриваться в двух аспектах: как природный объект и как природныйресурс.
3Правовой режим земель (всех земель, отдельных категорий и их видов)представляет собой определение в законодательстве содержания правасобственности, иных прав на земельные участки, управления использованием иохраной земель, мер по охране земель, посредством установления основногоцелевого назначения земель, территориального зонирования, ограничения прав,публичных сервитутов и установления разрешенного использования.
1.2 Понятие и правовойрежим земель обороны и безопасности
Какговорилось ранее земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяютсяна категории.
Особоеместо в системе земель Российской Федерации занимают земли обороны ибезопасности.
Землямиобороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначеныдля обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, другихвойск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений,осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенноститерритории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы РоссийскойФедерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытыхадминистративно-территориальных образованиях, и права на которые возникли уучастников земельных отношений по основаниям, предусмотренным земельнымКодексом, федеральными законами.
Землиобороны и безопасности являются подкатегорией (составной частью, элементомсостава) категории «земли специального назначения», а их правовойрежим опирается на единые для этой категории принципы .
Законодательопределяет земли специального назначения (а значит и для земель обороны ибезопасности), устанавливая три присущих им признака. Это земли: а)расположенные за чертой поселений; б) используемые или предназначенные дляобеспечения деятельности определенного рода организаций и (или) эксплуатацииопределенного рода объектов, осуществления иных специальных задач; в) права накоторые возникли у участников земельных отношений по основаниям,предусмотренным Земельным Кодексом, федеральными законами и законами субъектовРФ.
Рассматриваемыеземли расположены за чертой поселений. Понятия поселений и черты поселенийустановлены ст. 83, 84 ЗК РФ. Этот признак позволяет отграничить даннуюкатегорию земель от схожих элементов состава земель поселений, отнесенных,например, к таким территориальным зонам, как: производственные, инженерные итранспортные инфраструктуры, специального назначения, военных объектов.Установление черты поселений проводится на основании утверждённойградостроительной и землеустроительной документации. Необходимо учитывать, чтопоселения постоянно расширяются, но согласно земельного законодательствавключение земельных участков в черту поселений не влечёт за собой прекращениеправ собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев иарендаторов земельных участков.
Рассматриваемыеземли используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и(или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи,радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности,объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач. Этотпризнак (признак «специальных задач») позволяет отграничить даннуюкатегорию земель от земель всех иных категорий.
Нахождениеземель в составе рассматриваемой категории обусловлено также тем, что права наних возникают только по основаниям, предусмотренным Земельным Кодексом,федеральными законами и законами субъектов РФ. Этот признак указывает нацелевой характер возникновения прав на данную категорию земель.
Следует обратить вниманиена то, что в сравнении с ЗК РСФСР 1991 года у этой подкатегории земельизменилось название: было добавлено слово «о безопасности». Современноеназвание более полно отражает назначение этих земель в современных условиях.
В отличии от другихземель промышленности и иного специального назначения права на земли обороны ибезопасности возникают у участников земельных отношений лишь по основаниямпредусмотренным Земельным Кодексом и иными федеральными законами. А это значит,что данные земли находятся в ведении Российской Федерации, а не в ведениисубъектов РФ или совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Землиэтой категории занимают достаточно большие площади (отчасти примыкают к землямдля обеспечения космической деятельности), регулирование их использования иохраны осуществлено в земельном праве с надлежащей подробностью.
Частьземельных отношений, связанных с обеспечением обороны и безопасности,регулируется в других федеральных законах: содержащиеся в них нормы должнысоответствовать земельному законодательству (п.1.ст.2 ЗК РФ)
ФедеральнымЗаконом «Об обороне» как и в Земельном Кодексе установлено, что земли, леса,воды и другие природные ресурсы, предоставленные Вооруженным Силам РоссийскойФедерации, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся вфедеральной собственности.
Правофедеральной собственности на природные ресурсы означает, что они находятся всобственности Российской Федерации, а не государственных организаций и органов,за которыми они закреплены (или им предоставлены) во владение, пользование ираспоряжение (п. 4 ст. 214 ГК РФ).
СогласноПостановлению Верховного Совета РФ «О разграничении государственнойсобственности в Российской Федерации на федеральную собственность,государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев,областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербургаи муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 (с изменениями от 23 мая 1992 г., 27 января, 21 июля 1993 г.) виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животныймир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации(п. 1).
36. Согласно Постановлению Верховного Совета РФ «Оразграничении государственной собственности в Российской Федерации нафедеральную собственность, государственную собственность республик в составеРоссийской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов,городов Москвы и Санкт — Петербурга и муниципальную собственность» от 27декабря 1991 г. N 3020-1 (с изменениями от 23 мая 1992 г., 27 января, 21 июля1993 г.) (Ведомости РФ. 1992. N 3. Ст. 89) виды собственности на землю и еенедра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются всоответствии с законодательными актами Российской Федерации (п. 1).
Порядокпредоставления земель, в том числе и для нужд обороны, ранее был установленЗемельным кодексом РСФСР от 25 апреля 1991 г. (с изменениями от 28 апреля 1993 г.), в соответствии с которым землями для нужд обороны признавались земли,предоставленные для размещения и постоянной деятельности войсковых частей,учреждений, военно — учебных заведений, предприятий и организаций ВооруженныхСил СССР, пограничных, внутренних и Железнодорожных войск.
НовымЗемельным кодексом РФ (ст. 93) определено, что землями обороны и безопасностипризнаются земли, которые используются или предназначены для обеспечениядеятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, войск Пограничной службыРоссийской Федерации, других войск, воинских формирований и органов,организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженнойзащите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защитеи охране Государственной границы Российской Федерации, информационнойбезопасности, другим видам безопасности в закрытых административно — территориальных образованиях, и права на которые возникли у участниковземельных отношений по основаниям, предусмотренным указанным Кодексом,федеральными законами.
Вцелях обеспечения обороны могут предоставляться земельные участки для:
1)строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности ВооруженныхСил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов(размещение военных организаций, учреждений и других объектов, дислокация войски сил флота, проведение учений и иных мероприятий);
2)разработки, производства и ремонта вооружения, военной, специальной,космической техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтоженияоружия и захоронения отходов);
3)создания запасов материальных ценностей в государственном и мобилизационномрезервах (хранилища, склады и др.).
Земли,предоставленные для нужд обороны, должны использоваться в соответствии с темназначением, которое было определено при их предоставлении. На воинские частимогут возлагаться обязанности по проведению некоторых общехозяйственныхмероприятий на закрепленных за ними землях — по уходу за насаждениями, имеющиминаучное или культурное значение, обеспечению их сохранности; по борьбе ссорняками и вредителями леса; по борьбе с лесными пожарами.
Принеобходимости временного использования земель (территорий) для проведенияучений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны, земельные участки усобственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев иарендаторов земельных участков не изымаются.
Порядокизъятия земель для нужд обороны в настоящее время установлен ст. 55 Земельногокодекса РФ, согласно которой принудительное отчуждение земельного участка длягосударственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условиипредварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка наосновании решения суда. Порядок выкупа земельного участка для государственныхили муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной ценыземельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд;порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при егоизъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственниказемельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальныхнужд, устанавливаются гражданским законодательством.
Согласност. 279 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника длягосударственных или муниципальных нужд путем выкупа.
Посколькувопросы обороны относятся к ведению Российской Федерации, постольку выкуп осуществляетсяРоссийской Федерацией.
Решениеоб изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нуждпринимается федеральными органами исполнительной власти.
Собственникземельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятияземельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение обизъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получениясобственником такого уведомления допускается только с согласия собственника.
Решениегосударственного органа об изъятии земельного участка для государственных нуждподлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию правна земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен опроизведенной регистрации с указанием ее даты.
Выкупдля государственных нужд части земельного участка допускается не иначе как ссогласия собственника.
Правасобственника земельного участка, подлежащего изъятию для государственных илимуниципальных нужд, определены ст. 280 ГК РФ.
Согласност. 27 Земельного кодекса РФ земли, предоставленные для нужд обороны, изъяты изоборота, т.е. они не могут предоставляться в частную собственность, а такжебыть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.
Порядокзакрепления лесов, расположенных на землях обороны, за федеральным органомисполнительной власти по вопросам обороны утвержден ПостановлениемПравительства РФ от 2 февраля 1998 г. N 135.
Подзакреплением лесов понимается передача федеральному органу исполнительнойвласти по вопросам обороны лесов, расположенных на землях обороны, в целяхпостоянного использования их для обеспечения нужд обороны.
Закреплениюподлежат расположенные на землях обороны леса, ранее входившие в лесной фонд,по состоянию на 1 января 1998 г., а также леса, расположенные на землях,предоставляемых для нужд обороны после 1 января 1998 г.
Закрепленныеза федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны леса исключаютсяиз состава лесного фонда.
Закреплениелесов осуществляется на основе данных государственного земельного кадастра,государственного лесного кадастра и государственного учета лесного фонда обучастках земель обороны, о расположенных на них лесах и об использующих этиземли и леса организациях федерального органа исполнительной власти по вопросамобороны.
Закреплениюподлежат леса, расположенные на земельных участках, предоставленных для нуждобороны, в отношении которых имеются установленные законодательством документы,удостоверяющие их принадлежность к землям обороны. По земельным участкам, вотношении которых документы об их принадлежности к землям обороны отсутствуют,вопрос о закреплении расположенных на них лесов не рассматривается.
Закреплениелесов производится оформлением необходимых документов и составлением акта опередаче (приемке) лесов. В случае прекращения права пользования участкамиземель обороны прекращается и право пользования расположенными на них лесами.Эти леса подлежат возврату в лесной фонд.
Порядокведения лесного хозяйства, а также порядок использования, охраны, защиты ивоспроизводства лесов, расположенных на землях обороны, определяютсязаконодательством Российской Федерации в соответствии с Лесным кодексом РоссийскойФедерации.
Пользованиелесами должно осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона «Обохране окружающей среды»:
экологическиетребования, предъявляемые законом к размещению, строительству, вводу вэксплуатацию и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов, в полноймере относятся к военным и оборонным объектам, военной деятельности,осуществляемой на территории Российской Федерации, к дислокации войск и военнойтехники (кроме особых ситуаций);
всоответствии с законодательством Российской Федерации военные органы обязанывозместить вред, причиненный окружающей природной среде и здоровью человека;
должностныелица органов государственного экологического контроля в соответствии с ихполномочиями имеют право в установленном порядке посещать предприятия,учреждения, организации, независимо от форм собственности и подчинения, включаявоинские части, специальные объекты и службы Вооруженных Сил, органоввнутренних дел и государственной безопасности, знакомиться с документами,результатами анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения ихслужебных обязанностей.
Посколькуна федеральный орган исполнительной власти по вопросам обороны возложеноведение лесного хозяйства и обеспечение рационального использования, охраны,защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях обороны, в системеМинистерства обороны РФ на отведенных воинским частям землях организовываютсявоенные лесные хозяйства или военные лесничества.
Лесопользование в пограничной полосе определяетсяЗаконом РФ «О Государственной границе Российской Федерации». Формысобственности на лесные участки в составе земель иных, кроме земель лесногофонда определяются в соответствии с земельным законодательством.В пограничнуюзону включаются: полоса местности шириной до 5 километров вдоль границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских береговпограничных рек, озер и других водоемов и островов на указанных водоемах. Впограничную полосу могут не включаться места массового отдыха, активного водо-и лесопользования, отправления религиозных обрядов и иные места массовоготрадиционного пребывания граждан. Законом определяются особенностихозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведение массовых общественно- политических и культурных мероприятий в пограничной полосе, содержание ивыпас скота у Государственной границы.
Государственныйконтроль за ведением лесного хозяйства, использованием, охраной, защитой ивоспроизводством лесов, расположенных на землях обороны, осуществляетсяфедеральным органом управления лесным хозяйством и федеральным органомисполнительной власти по вопросам обороны.
Государственныйконтроль за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов,расположенных на территориях режимных военных и оборонных объектов,осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.Положение об осуществлении государственного контроля за использованием,охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на территорияхрежимных военных и оборонных объектов, утверждено Постановлением ПравительстваРФ от 24 января 1998 г. N 77.
Предоставление водного объекта, находящегося вфедеральной собственности, в пользование для обеспечения обороны страны ибезопасности государства осуществляется на основании решения ПравительстваРоссийской Федерации.
Решение о предоставлении водного объекта впользование должно содержать:
1) сведения о водопользователе;
2) цель, виды и условия использования водногообъекта или его части (в том числе объем допустимого забора (изъятия) водныхресурсов) в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 11 настоящего Кодекса;
3) сведения о водном объекте, в том числе описаниеграниц водного объекта, его части, в пределах которых предполагается осуществлятьводопользование;
4) срок водопользования.
Для обеспечения безопасности хранения вооружения,другого военного имущества, защиты населения и объектов производственного исоциально-бытового назначения, а также охраны окружающей природной среды при возникновениичрезвычайных ситуаций техногенного характера на прилегающих к арсеналам, базами складам Вооруженных Сил РФ, воинских формирований и органов участках могутустанавливаться запретные зоны.
Для смежных с военным землями территорий могутвводиться ограничения, призванные обеспечить интересы обороны страны,экологическую безопасность населения и охрану окружающей среды. В пределахземель обороны и безопасности могут устанавливаться запретные зоны двух видов:
внутренние,расположенные внутри, в границах расположения военного объекта; в нихдопускается пропускной режим прохода и проезда;
внешние,устанавливаемые органами, которые издают акты об отводе земель; здесь вводятсяограничения на некоторые виды строительства, размещение объектов связи и иныхсредств информации, топографические и картографические работы.
Органыисполнительной власти, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, в порядке, установленномПравительством Российской Федерации, могут передавать отдельные земельныеучастки из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в арендуили безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам длясельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования.
Дляразмещения объектов по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружиямассового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военных ииных объектов в закрытых административно-территориальных образованиях земельныеучастки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду.
Использованиеземель закрытых административно-территориальных образований осуществляется наосновании законодательства об этих образованиях, и прежде всего на основанииЗакона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании».
Земли,занимаемые предприятиями и объектами, по роду деятельности которых созданызакрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральнойсобственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этимпредприятиям и объектам.
Землизакрытого административно-территориального образования, за исключением земель,находящихся в федеральной собственности, находятся в ведении органов местногосамоуправления данного образования.
Взакрытом административно-территориальном образовании в соответствии сзаконодательством Российской Федерации по согласованию с органами местногосамоуправления может устанавливаться особый режим использования земель.
Особуючасть земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, представляютземли пограничной службы, но о них подробно будет рассказано во второй главе. Извсего вышесказанного можно сделать определённые выводы. К ним относятся:
Такимобразом, можно по первой главе моей работы можно подвести следующие итоги.
1. Правовойрежим земель обороны и безопасности представляет собой определение взаконодательстве содержания права собственности, иных прав на земельныеучастки, управления использованием и охраной земель обороны и безопасности, мерпо их охране, посредством установления их основного целевого назначения,территориального зонирования, ограничения прав, публичных сервитутов иустановления разрешенного использования ими.
2. Вопросы земельобороны и безопасности находятся исключительно в ведении Российской Федерации,что несомненно является особенностью их правового режима и отличает их отземель других категорий.
3. Земли обороны ибезопасности являются подкатегорией земель специального назначения и этооказывает влияние на правовой режим земель обороны и безопасности.
4. Земли обороны ибезопасности предназначены для решения специальных задач указанных в законе.
5. Вместе с землямив распоряжение воинских частей и формирований переходят леса и воды,расположенные на этих землях, что оставляет отпечаток на режиме пользованияземлями.
2. Правовой режим земель органов федеральной службы безопасности
2.1 Понятие и содержания правового режима земель органовфедеральной службы безопасности
Обеспечение государственной безопасности является важнейшейвнутренней функцией любого современного государства. Конституция Российской Федерацииотнесла данную функцию к исключительной компетенции Российской Федерации.Государству политически необходимо осуществлять эффективное управление рядомобъектов собственности и, в первую очередь, обеспечивающих стратегические и оборонныеинтересы, несмотря на то, что в последнее десятилетие земельноезаконодательство развивается в направлении частноправовых начал. Регулированиеотношений, связанных с такими объектами, обеспечит безопасность личности,общества и государства. Земли органов Федеральной службы безопасности (далее –ФСБ) являются ярким тому примером. Определение особенностей правового режиматаких земель способствует правильному применению правовых норм,совершенствованию земельного законодательства.
Понятие «правовой режим» было подробно рассмотрено в первой главе.Поэтому, изучив и проанализировав взгляды на это понятие различных учёных можновывести следующее определение «правового режима земель органов ФСБ».
По мнению А.С.Белых под правовым режимом земель органов ФСБпредлагается понимать установленный нормами права круг титульных владельцевземель органов ФСБ, содержание вещных и обязательственных прав на земельныеучастки, механизм управления в сфере использования земель органов ФСБ и ихправовую охрану на основе определения целевого назначения земель, установлениявидов разрешенного использования, территориального зонирования, ограниченияправ землепользователей.
Однако для земель, переданных или предоставленных органам ФСБ,характерно установление элементов правового режима посредством норм не толькоземельного, гражданского, экологического права, но и военного,военно-административного права.
Правовой режим — это порядок регулирования, выраженный в комплексеправовых средств воздействия. Наличие особого объекта- земель пограничных органов-заставляет использовать адекватные правовые меры управления и охраны. На выборправового режима огромное влияние имеют принципы земельного права. Определениекруга субъектов, которые имеют право владеть, пользоваться и распоряжатьсяземлями, также имеет значение для установления особенностей правового режима.
Земельные отношения могут регулироваться как императивныминормами, так и диспозитивными.
Императивное регулирование выражается в установлении круга органовпубличной власти для осуществления управления в сфере использования и охраныземель, вопросов их компетенции, обязанности субъектов землепользованиясоблюдать нормы земельного права и нести за их неисполнение юридическуюответственность.
Диспозитивное регулирование дает возможность владеть землей наопределенных законом основаниях, пользоваться ею в рамках разрешенногоиспользования и распоряжаться в пределах правомочий на основании закона илидоговора
Резюмируя изложенное, к элементам правового режима той или инойкатегории (вида) земель необходимо отнести установление нормами права:
-объекта правового режима, т.е. круга земельныхучастков (их частей), составляющих определенную категорию (вид) земель;
-круга возможных титульных владельцев даннойкатегории (вида) земель;
-содержания вещных и обязательственныхправоотношений, объектом которых выступают земельные участки данной категории(вида);
-круга субъектов публичной власти, осуществляющихуправление в сфере использования и охраны земель, их компетенция;
-механизма управления землями данной категории(вида), в том числе предоставление;
-мер по охране земель данной категории (вида).
Земли, предоставленные или переданные органам ФСБ для выполненияих функций, играют стратегическую роль в обеспечении национальной безопасности,что дает основание предполагать установление особенностей правового режиматаких земель.
Особенности правового режима земель органов ФСБ от правовогорежима земель министерства обороны, выражаются: 1) в установлении в отношенииземель органов ФСБ постоянного публичного сервитута; 2) в особом порядкепредоставления земельных участков органам ФСБ для нужд государственной охраны.
Выделение земель органов ФСБ в отдельный вид земель обусловливаетсярядом объективных факторов и условий, заставляющих установить особенности какуправления в сфере использования, так и в установлении оснований и порядкаприобретения прав на землю, гарантий защиты титульных владельцев. Такимифакторами и условиями являются:
-выполнение органами ФСБ на этих землях функций по обеспечениюнациональной безопасности;
— близость сопредельных государств;
-наличие обстоятельств, обусловливающих отнесениеэтих земель в иную отдельную категорию
Данные обстоятельства определяют следующие особенности земель органовФСБ, обусловливающие характер земельных отношений, складывающихся как междуорганами публичной власти, так и между органами ФСБ с отдельными физическими июридическими лицами.
1. Основное целевое назначение земель органов ФСБ — обеспечение национальнойбезопасности.
Являясь органами исполнительной власти, реализующими политикуобеспечивающую безопасность государства, органы ФСБ организуют свою служебнуюдеятельность в соответствии с публичной целью по следующим направлениям:
контрразведывательная деятельность;
борьба с терроризмом;
борьба с преступностью;
разведывательная деятельность;
пограничная деятельность;
обеспечение информационной безопасности.
Посредством указанной деятельности органы ФСБ отвечают за безопасностьгосударства.
Закон определяет, что национальная безопасность — состояние защищенностиличности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, котороепозволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество иуровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивоеразвитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.
Определениенациональной безопасности содержится также в Законе Российской Федерации «Обезопасности» 1992 г. И определяется как состояние защищённости жизненно важныхинтересов личности, общества и государства.
Такимобразом, национальная безопасность является комплексным понятием, приоритетнымнаправлением обеспечения которой является защита личности, общества игосударства от внутренних и внешних угроз. В данном контексте вся РоссийскаяФедерация является той территорией на которой должна обеспечиватьсябезопасность.
2. Земли органов ФСБ — земли со смешанным правовым режимом.
Современное земельное законодательство, разграничивая земли наразличные категории, допускает как их дальнейшее деление внутри категории, таки использование земли не по целевому назначению. Подобный подходобусловливается тем, что одни и те же земли используются для различных целей. Законопределяет, что «земля и природные ресурсы используются органами федеральнойслужбы безопасности в соответствии с федеральным законодательством». Землиорганов ФСБ, находясь в большинстве случаев в составе земель промышленности,энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земельдля обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности иземель иного специального назначения, фактически могут относиться и к другимкатегориям.
Примером может служить прохождение государственной границы порекам (граница с Китайской Народной Республикой проходит по рекам Уссури иАмур). При этом земли, отведенные для надлежащего содержания государственнойграницы, будут одновременно землями водного фонда.
Землями поселений будет признаваться земля под объектомнедвижимости органа ФСБ, находящимся в населенном пункте.
Нахождение впределах особо охраняемой территории органов ФСБ заставляет соблюдатьсоответствующий режим. Например, правовой режим государственного природногозаповедника предполагает получение разрешений со стороны дирекциигосударственных природных заповедников на использование земли в пределах такогозаповедника.
Режим земель лесного фонда обязывает соблюдать соответствующиеправила со стороны должностных лиц и иных сотрудников органов ФСБ.
Данное обстоятельство предопределяет вопрос: каким режимом следуетруководствоваться. В конечном итоге на фактических землепользователейвозлагается большее количество обязанностей и ограничений в целях охраныземельного участка со смешанным правовым режимом.
3. Территориальные пределы земельных участков, предоставленныхорганам ФСБ, устанавливаются правовыми актами.
Как было отмечено выше, в легальном и доктринальном определении национальнойбезопасности устанавливаются территориальные пределы деятельности органов ФСБ.
Еслиобратиться к источникам военного права, то в них эти территориальные пределыконкретизируются. Так, в соответствии со ст.7.1 Федерального закона РоссийскойФедерации от 3 апреля 1995 г. «О Федеральной службе безопасности» «Земельные участки приобретенные засчет средств федерального бюджета и иных средств, являются федеральнойсобственностью. Земля используется органами федеральной службы безопасности всоответствии с федеральным законодательством. Органы федеральной службыбезопасности освобождаются от всех форм платы за использование природныхресурсов». Как следует из закона, эти земли находятсяна праве бессрочного (постоянного) пользования.
Рассмотримданный вопрос на примере охраны государственной границы. Для охраныгосударственной границы в пределах приграничной территории пограничные органыимеют право на возведение необходимых инженерно-технических сооружений,осуществление строительства линий связи и коммуникаций, размещение техники ивооружения на предоставляемых в бессрочное (постоянное) пользование землях поустановленным нормам.
Закон оГосударственной границе определяет, что приграничной территорией признаетсяпограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов,внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, гдеустановлен пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу, атакже территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон,особо охраняемых природных территорий, объектов и другие территории,прилегающие к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничныхрек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.
Для осуществления своих функций ФСБ России имеет право навозведение зданий, строений и иных сооружений. Такая недвижимость, как правило,находится на территории воинской части, пределы которой определяются наосновании ведомственных актов.
Для проведения пограничного контроля организуются пункты пропускачерез государственную границу, порядок установления границ которых определяетсяПравительством Российской Федерации.
4. Ограничение земель органов ФСБ в гражданском обороте.
В связи с тем, что земли органов ФСБ используются в большинствеслучаев для обеспечения национальной безопасности, заключениегражданско-правовых договоров в отношении этих земель, установление публичных ичастных сервитутов на этих землях ограниченно или вовсе запрещено.
Всоответствии с Земельным кодексом Российской Федерации изъяты из оборотанаходящиеся в федеральной собственности земли, занятые объектами(зданиями, сооружениями и др.) ФСБ России; земли, занятыеинженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями,возведенными в интересах защиты и охраны государственной границы РоссийскойФедерации. Иные земли, используемые в интересах охраны государственной границы,ограничены в обороте, то есть земли в пределах пограничной зоны и некоторыеиные в пределах приграничной территории.
5.Органы публичной власти как преобладающие собственники земельорганов ФСБ.
В соответствии с положениями земельного законодательства,законодательства о разграничении государственной земельной собственности, землиобороны и безопасности, а также земли, на которых находятся объекты организацийФСБ России, являются федеральной собственностью.
Однако земли пограничных органов могут находиться и в инойсобственности: частной, муниципальной или государственной собственностисубъектов Российской Федерации. Такие земли передаются пограничным органам наограниченном вещном праве или на праве, вытекающем из договора(обязательственном праве). Между тем Федеральный закон «О федеральной службебезопасности» (далее — Закон о федеральной службе безопасности) устанавливает,что земельные участки, приобретенные или приобретаемые за счет средствфедерального бюджета или иных средств, являются федеральной собственностью.
6.Возможность установления охранных и запретных зон на землях органовФСБ.
Одной из задач пограничных органов является недопущениепроникновения через государственную границу эпидемий, негативных природныхявлений, преступности. Это заставляет уделять особое внимание сохранению вприграничном пространстве природной среды в целом, создавать особые зоны охраныи проводить мероприятия по контролю за соблюдением пограничного режима, режимагосударственной границы и режима в пунктах пропуска.
Кроме того, в целях обеспечения безопасности хранения вооружения ивоенной техники, другого военного имущества, защиты населения и объектовпроизводственного, социально-бытового и иного назначения, а также охраныокружающей среды при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного иприродного характера на прилегающих к арсеналам, базам и складам органов ФСБ земельныхучастках могут устанавливаться запретные зоны .
7.Бесплатность предоставления или передачи земель органам ФСБ.
В соответствии с законодательством органы федеральной службыбезопасности освобождаются от всех форм платы за использование природныхресурсов.
Таким образом, можно утверждать, что земли органов ФСБ имеют своиособенности правового режима, которые в своей совокупности позволяют выделятьотдельный вид земель.
Землями органов ФСБ необходимо признавать ограниченные вгражданском обороте земли со смешанным правовым режимом, переданные илибезвозмездно предоставленные в пространственных пределах, установленныхправовыми актами, органам ФСБ на основании закона или договора для выполненияими задач по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации исвязанных с этими задачами функций, на которых возможно выделение особых охранныхи запретных зон.
Земли органов ФСБ не целесообразно признавать отдельной категориейземель. Как указывалось выше, большинство земельных участков относятся к землямобороны и безопасности, которые, в свою очередь, входят в состав земельпромышленности и иного специального назначения. Такие земельные участки должныявляться федеральной собственностью. Однако земли, используемые для обеспечениянациональной безопасности, находящиеся в черте города (села, поселка и т.д.),признаются землями поселений. Но во многом их режим сходен с режимом земельспециального назначения (установление ограничений передвижения, ограничениехозяйственной и иной деятельности).
Нормативное закрепление правового режима земель органов ФСБосуществляется как на различных уровнях (федеральном, региональном имуниципальном), так и различными отраслями права (земельным, военным,гражданским, экологическим и т.д.).
К числу нормативных правовых актов федерального уровня относится,прежде всего, Конституция Российской Федерации, которая, закрепляя основныепринципы земельных отношений, создает предпосылки для создания эффективногомеханизма правового регулирования в специальном законодательстве.
Немаловажное значение для определения правового режима земель органовФСБ, находящихся непосредственно у участка государственной границы с тем илииным сопредельным государством, имеют международные договоры. Они не толькомогут устанавливать территориальную сферу действия норм национального права, нои определять режим использования природных ресурсов, в том числе земли.
В специальном и военном законодательстве определены основыправового режима земель органов ФСБ.
Федеральный закон «Об обороне» устанавливает, что земли,предоставленные органам федеральной службы безопасности, являются федеральнойсобственностью. В обусловленных задачами обороны случаях необходимые земельныеучастки могут быть изъяты у иных собственников (муниципалитетов, граждан илиюридических лиц).
Законом о федеральной службе безопасности определяется, что органыфедеральной службы безопасности вправе «создавать в установленномзаконодательством Российской Федерации порядке предприятия, учреждения,организации и подразделения, необходимые для выполнения обязанностей,возложенных на органы федеральной службы безопасности, и обеспечениядеятельности указанных органов». Земли, расположенные под зданиями данныхпредприятий, учреждений, организаций и подразделений, а также, территории,необходимые для их деятельности, также предоставляются или передаютсяпограничным органам и участвуют прямо или косвенно в обеспечении пограничнойбезопасности государства.
Нормативное регулирование круга титульных владельцев, содержанияправа собственности и иных вещных и обязательственных прав на земли органов ФСБнаходит свое выражение в нормах как гражданского, земельного, так и военногоправа. Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает общие положения овещных правах на землю: основания возникновения вещных прав, круг субъектов,субъективные права и обязанности титульных владельцев, рассматривая землю какобъект гражданских прав. Земельное законодательство устанавливаетдополнительные обязанности владельцев, условия и ограничения использования,основания прекращения титульных прав на землю. Военное законодательствоустанавливает специфические особенности органов военного управления, воинскихчастей как участников гражданских, административных, земельных и иныхправоотношений.
Нормативное регулирование управления в сфере использования земель органовФСБ осуществляется посредством законодательства и подзаконных нормативных актоворганов исполнительной власти, принятых в целях реализации федеральногозаконодательства. К числу основных федеральных законов следует отнести:
-от 21 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»;
-от 18 июня 2001 г. «О землеустройстве»;
— от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре»;
— от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель».
Нормативное закрепление правового режима земель органов ФСБ нарегиональном и местном уровнях незначительное. К их ведению отнесены немногиевопросы, в частности, определение порядка предоставления земель из своегофонда.
Несомненно, действующая на сегодняшний день система нормативныхактов, регулирующих правовой режим земель органов ФСБ, создала необходимыепредпосылки для эффективного использования этих земель, но некоторыенормативные положения до сих пор остаются не соответствующими друг другу инеадекватными действительности.
Так, в соответствии с законодательством органам ФСБ предоставляетсяземли на праве постоянного (бессрочного) пользования. Данное вещное правозакреплено гражданским и земельным законодательством (ст. 20 ЗК РФ и ст. 270 ГКРФ). Гражданское законодательство определяет, что субъекты правапостоянного (бессрочного) пользования имеют право передать участок в аренду или в срочноебезвозмездное пользование с согласия собственника. Однако ЗК РФ запрещает какое-либораспоряжение земельными участками, находящимися в постоянном (бессрочном)пользовании.
ЗК РФустанавливает правило, согласно которому «нормы отвода земельных полос, размерыземельных участков, необходимых для обеспечения защиты и охраны государственнойграницы Российской Федерации, порядок их использования, включая особенностихозяйственной, промысловой и иной деятельности, определяются законодательствомРоссийской Федерации»1. В то же время Закон о Государственной границеопределяет, что нормы отвода земли для содержания Государственной границыустанавливаются Правительством Российской Федерации.
Наведомственном уровне в области нормативного закрепления механизма управленияземлями пограничных органов остаются большие недоработки. В системе нормативныхактов ранее существовавшей Федеральной пограничной службы Российской Федерациии ФСБ России в настоящее время нет ни одного системного нормативного акта,регулирующего отношения управления по использованию и охране земель. Данноеположение в некоторой части исправляется принятием индивидуальныхраспорядительных актов и отдельными инициативными действиями на местах.
Взаключение рассмотрения вопроса о нормативном закреплении содержания правовогорежима земель органов ФСБ необходимо отметить актуальность принятияфедерального закона, регулирующего правовой статус приграничной территории. Этообъясняется тем, что на данной территории имеется возможность установленияограничений прав и свобод гражданина и человека, что в соответствии сКонституцией Российской Федерации должно быть урегулировано федеральнымзаконодательством. Тем более, законодатель сам косвенно упоминает об этом. Вчастности, в ст. 82 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отмечено, что«особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территорияхустанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничнойтерритории».
Результатом анализа понятия и нормативного закрепления содержанияправового режима земель органов ФСБ является ряд выводов:
1.С изменением социально-экономических условий хозяйствованияпонятие правового режима также претерпело трансформацию. Под правовым режимомземель органов ФСБ следует понимать установленный нормами права круг титульныхвладельцев земель органов ФСБ, содержание вещных и обязательственных прав наземельные участки, механизм управления в сфере использования земель органов ФСБи их правовую охрану на основе определения целевого назначения земель,установления видов разрешенного использования, территориального зонирования,ограничения прав землепользователей.
2. Объективныефакторы и условия позволяют выделить отдельный вид земель — земли органов ФСБ ипонимать под ними ограниченные в гражданском обороте земли со смешаннымправовым режимом, переданные или безвозмездно предоставленные впространственных пределах, установленных правовыми актами, органам ФСБ наосновании закона или договора для выполнения ими задач по обеспечению национальнойбезопасности Российской Федерации и связанных с этими задачами функций, накоторых возможно выделение особых охранных и запретных зон.
3. Несмотряна то, что сложившаяся система нормативных актов создала необходимыепредпосылки для успешного закрепления правового режима земель органов ФСБ,следует признать за ней в отдельных вопросах не адекватность ипротиворечивость.
1.2 Особенности использования земель органов федеральной службыбезопасности на примере земель пограничных органов
Земля, будучи основой хозяйствования и экономического оборота,местом проживания населения, в том числе и малочисленных народов, основой его
жизни и деятельности, является также пространственнымтерриториальным базисом деятельности государственных органов. Земли пограничныхорганов предназначены именно для выполнения функций органов государственнойвласти в области обеспечения пограничной безопасности. Важно разобраться, какиеорганы в структуре пограничной службы ФСБ России имеют достаточные качества,позволяющие рассматривать их как титульных владельцев земель рассматриваемоговида.
Являясь публично-правовым образованием, Российская Федерация имеетряд функций как внутреннего, так и внешнего характера. Данные функциизакреплены в Конституции России. В соответствии с положениями КонституцииРоссийской Федерации к ее ведению относится «определение статуса и защитагосударственной границы, территориального моря, воздушного пространства,исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации».Для осуществления полномочий федеральные органы исполнительной власти «могутсоздавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностныхлиц». Таким образом, создание и функционирование пограничных органовобусловлено национальными задачами государства.
Утвержденная Президентом Российской Федерации обновленнаяструктура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерациипредусматривает отнесение пограничных органов к федеральной службебезопасности.
Известно, что пограничные органы являются основным элементоморгана исполнительной власти в сфере безопасности, реализующим пограничнуюполитику государства.
Изучение Закона о Федеральной службе безопасности, Закона оГосударственной границе, Федерального закона от 30 ноября 1995 года «Оконтинентальном шельфе Российской Федерации», позволяет выявить целипограничных органов, для выполнения которых им необходимы земельные участки.Такими целями являются:
- охранагосударственной границы на суше, море, реках, озерах и иных
водоемах, в пунктах пропуска через государственную границу;
- осуществлениепропуска через государственную границу;
- охранаэкономических и иных законных интересов Российской Федерации пределахприграничной территории, исключительной экономической зоны
и континентального шельфа Российской Федерации, а также охрана за предела
ми исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромныхвидов рыб, образующихся в реках Российской Федерации.
В интересах реализации указанных целей перед пограничными органамипоставлены следующие задачи:
-обеспечение всеми имеющимися мерами недопущения противоправного
изменения прохождения государственной границы на местности;
-осуществление контроля за соблюдением имеющих разрешительный
или уведомительный характер правил режима государственной границы, пограничногорежима и режима в пунктах пропуска через государственную границу и федеральногозаконодательства о внутренних морских водах, территориальном море, обисключительной экономической зоне и о континентальном шельфе РоссийскойФедерации, а также об использовании и охране объектов животного мира и среды ихобитания;
-проведение войсковой, разведывательной,контрразведывательной, оперативно-розыскной, режимно-пропускной ивоенно-технической деятельности;
-участие в деятельности пограничныхпредставителей Российской Федерации;
-проведение при необходимости пограничных поискови операций .
Для выполнения этих задач пограничные органы наделяются как общимиправам и обязанностями, присущими всем органам федеральной службы безопасности,так и специальными, определенными законодательством о государственной границе.
Правовой статус органов федеральной службы безопасности, в томчисле и пограничных органов, определяется Законом о федеральной службыбезопасности, указами Президента Российской Федерации. Анализ этих нормативныхправовых актов позволяет сделать вывод о том, что взаимоотношения с инымиорганами исполнительной власти государства строятся на основе сотрудничества врамках административного права.
Федеральные органы государственной власти и их территориальныепредставительства могут осуществлять гражданские права и нести гражданскиеобязанности наравне с юридическими лицами, если об этом непосредственно указанов нормативных правовых актах. Следовательно, пограничные органы наделяютсягосударством правом вступать во взаимоотношения по предоставлению или передачеземель путем принятия нормативных правовых актов, определяющих их правовойстатус (но с момента внесения в Единый государственный реестр юридических лицзаписи о регистрации в качестве юридического лица) (п. 3 ст. 49 ГК РФ).
Земли, использующиеся для выполнения перечисленных выше задач,осуществления пограничными органами своих полномочий, имеют исключительныйстатус, который выражается не только в предназначении — обеспечить суверенитети неприкосновенность страны на государственной границе Российской Федерации, ои в установлении условий для обеспечения безопасности в военной, экономической,экологической, социальной, международной и иных сферах. Для создания такихусловий устанавливаются и обеспечиваются особые административные режимы —государственной границы, пограничный и в пунктах пропуска. Нарушение правилуказанных режимов влечет за собой меры как административной, так и уголовнойответственности.
Меры, посредством которых достигаются поставленные передпограничными органами задачи по охране государственной границы входят в системумер безопасности, осуществляемых в рамках единой государственной политикиобеспечения безопасности и соответствующих угроз жизненно важным интересамличности, общества и государства. Анализ действующего законодательствапозволяет сделать вывод, что к мерам, осуществляемым с использованием земельныхучастков, относятся:
1) возведениенеобходимых инженерно-технических сооружений, осуществление строительства линийсвязи и коммуникаций, размещение и использование техники и вооружения;
2) установка,сохранение и поддержание в исправном состоянии пограничных знаков, оборудованиеи содержание пограничных просек, проведение совместных с сопредельнымгосударством проверок прохождения государственной границы;
3) осуществлениепограничного контроля;
4) осуществлениедеятельности по урегулированию инцидентов на государственной границе(погранпредставительская деятельность);
5) выдачалицам индивидуальных или коллективных пропусков для въезда (прохода) впограничную зону;
6)выдача разрешений для проведения хозяйственной, промысловой ииной деятельности, массовых общественно-политических, культурных и другихмероприятий, выпаса скота в пределах пятикилометровой полосы местности или дорубежа инженерно-технических сооружений;
7) нахождениена любых участках местности и передвижение по ним при исполнении служебныхобязанностей;
8) требованиеот владельцев, пользователей земельных участков в пограничной зоне выделениямест для передвижения пограничных нарядов, оборудования и содержания внадлежащем состоянии проходов через ограждения, переходов через другиепрепятствия;
9) проверканеобходимых документов у лиц и документов транспортных средств, произведениедосмотра (осмотра) транспортных средств и перевозимых на них грузов;
10)содержание лиц, подвергнутых административномузадержанию в помещениях пограничных органов, а также лиц, задержанных вуголовно-процессуальном порядке;
11)приглашение лиц в подразделения пограничныхорганов и получение от них объяснения об известных им обстоятельствахнезаконного пересечения государственной границы или иного нарушения режимагосударственной границы, нарушения пограничного режима или режима в пунктах пропускачерез государственную границу;
простановка в документах на право пересечения государственнойграицы соответствующих отметок;
13)запрещение допуска граждан на отдельныеучастки местности, обязывание их остаться там или покинуть эти участки в целяхзащиты здоровья и жизни людей при проведении пограничных поисков и операций,иных розыскных действий, а также действий по уголовным делам и делам обадминистративных правонарушениях;
13)временноеограничение производства различных работ, за исключением работ оборонногозначения и работ, связанных со стихийными бедствиями или особо опаснымиинфекционными болезнями;
14)проникновениев любое время суток в жилые и иные помещения граждан, на территории и впомещения предприятий, учреждений, организаций, кроме имеющих дипломатическийиммунитет, и осмотр их при преследовании лиц, в отношении которых имеютсядостаточные основания подозревать их в нарушении режима государственнойграницы;
15)проведениерегистрации лиц и учета фактических данных, статистики и использовать для этихцелей информационные системы;
Для осуществления перечисленных мер по охране государственнойграницы (пограничных мер) пограничным органам передаются на определенном титулеземельные участки в пределах приграничной территории.
Между тем пограничные органы правомочны выполнять отдельные мерыза пределами приграничной территории (преследование судна-нарушителя,задержание и сопровождение в порт судна-нарушителя, воздушное патрулирование).Данные меры осуществляются с целью охраны экономических и иных законныхинтересов Российской Федерации. При этом земельные участки (например, дляразмещения радиолокационных станций, вертолетных площадок, пунктов наблюдения)не используются исключительно для достижения этой цели. Такое использованиеосуществляется, прежде всего, с целью охраны государственной границы.
Основываясь на изложенном, можно выделить из земель пограничныхорганов их подвид — земли, необходимые для охраны государственной границы.
Следует учитывать, что земли, которые используются пограничнымиорганами для решения задач, не всегда находятся непосредственно вблизигосударственной границы, но могут находиться и в глубине страны. Примером могутслужить пункты пропуска в аэропортах, принимающих международные рейсы.
Такие земли могут передаваться на различных титулах. Так, закономустановлено, что «… пограничным органам в порядке, установленномзаконодательством Российской Федерации, отводится в бессрочное (постоянное)пользование земельная полоса, проходящая непосредственно вдоль Государственнойграницы на суше, а при необходимости — по берегу российской части водпограничной реки, озера или иного водоема...». А для охраны государственнойграницы в пределах приграничной территории пограничные органы имеют право навозведение необходимых инженерно-технических сооружений, осуществлениестроительства линий связи и коммуникаций, размещение техники и вооружения напредоставляемых в бессрочное (постоянное) пользование землях по установленнымнормам. Очевидно, что данные земельные полосы и участки передаются на правебессрочного (постоянного) пользования. Также на этом праве предоставляютсяземельные участки, на которых находятся объекты недвижимости пограничныхорганов.
Статья 30 Закона о Государственной границе определяет, чтодолжностные лица пограничных органов имеют право находиться на любых участкахместности и передвигаться по ним при исполнении служебных обязанностей. Этанорма, по существу, устанавливает публичный сервитут в интересах пограничныхорганов. Кроме того, ограниченное использование земли пограничными органами впределах пункта пропуска также подпадает под понятие сервитута.
Кроме этого, законодательство допускает для выполнения функцийпограничных органов привлечение земельных ресурсов из государственного имуниципального фонда на праве срочного безвозмездного пользования .
Таким образом, земли, необходимые для охраны государственнойграницы, не однородны по своему правовому статусу, а именно по объему вещныхправ на них у пограничных органов. Следовательно, эти земли возможно разделятьна:
—земли, на которые у пограничных органов возникаетправо постоянного (бессрочного) пользования;
—земли, на которые у пограничных органов возникаетправо
безвозмездного срочного пользования;
—земли, на которые у пограничных органов возникаетправо ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитутное право);
Выбор между этими вещными правами зависит от нескольких факторов:во-первых, от срока использования; во-вторых, от конкретной цели использованияземельных участков. При этом должны обеспечиваться общенациональные интересы всочетании с уважением частной собственности.
Для соблюдения и реализации конституционных принципов, прав исвобод граждан, обеспечения эффективности международного сотрудничества идеятельности пограничных органов необходимо нормативно установитьпространственные пределы деятельности пограничных органов. Определение такихпределов позволит установить круг земельных участков, входящих в состав земельпограничных органов, необходимых для охраны государственной границы.
В национальном законодательстве дано определение приграничнойтерритории, к ней отнесена «пограничная зона, российская часть вод пограничныхрек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моряРоссийской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска черезГосударственную границу, а также территории административных районов и городов,санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов идругие территории, прилегающие к Государственной границе, пограничной зоне,берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктампропуска».
Именно в данном контексте применяется это понятие в национальныхнормативных правовых актах .
Интересно мнение А.Г. Гранберга, который отмечает сложность оформленияунифицированного определения приграничной территории. По его мнению,приграничье может пониматься по-разному, в зависимости от широты выбранногоподхода:
- на макроуровнев него включаются все субъекты Федерации, имеющие выход к государственнымграницам. Как правильно отмечает автор, многие приграничные и прибрежныесубъекты Федерации занимают огромные территории, значительная часть которых неиспытывает существенного воздействия границ, из-за чего нецелесообразноразрабатывать какую-то особую приграничную политику для столь обширных территорий,тем более какой-либо особый приграничный статус;
- на мезоуровневключаются административные районы в составе субъектов Федерации, частьтерритории которых прилегает к государственной границе;
- на микроуровневключается приграничная полоса, включающая населенные пункты, непосредственновыходящие на государственную границу.
Концептуально необходимо согласиться с автором: нельзя выделитьобщее понятие приграничной территории, ведь ее правовой статус складывалсяисторически с учетом сложных политических, экономических и социальных факторов.Становление проходит и сейчас. Можно лишь определить конкретный перечень такихтерриторий.
Как отмечалось выше, особенностью приграничной территории,несомненно, является применение органами государственной власти на этих земляхспециальных мер, что обусловливает возможность ограничения прав и свободграждан, в том числе прав собственности на землю посредством установленияпубличных сервитутов в интересах пограничных органов.
В этой связи интересен анализ Конституции Российской Федерации ифедерального законодательства. Конституция Российской Федерации устанавливает,что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральнымзаконом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основконституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересовдругих лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государств.
Как уже отмечалось, земли пограничных органов, необходимые дляохраны государственной границы, могут находиться и в «тылу» страны. В связи сэтим непонятной представляется формулировка приграничной территории, в которуювключаются «… территории административных районов и городов,санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов идругие территории, прилегающие к… пунктам пропуска». Следуянорме, к приграничной территории должны относиться территории всех городов, гдерасположены терминалы для принятия международных рейсов. Однако для задержаниянарушителей режима в пунктах пропуска у пограничных органов, дислоцированныхнепосредственно в аэропортах, не хватит сил. Более того, целесообразновозложить в данной ситуации обязанности по их задержанию на взаимодействующиеорганы внутренних дел.
В своей диссертационной работе Д.Н.Белых отмечает, что вразрабатываемом проекте федерального закона «О статусе и защите государственнойграницы Российской Федерации» исключено понятие «приграничная территория». Онсчитает, что следует не согласиться с разработчиками, потому что, во-первых,данное понятие применяется не только в национальном законодательстве, но и вмеждународных правовых актах, во-вторых, в отсутствии приграничной территорииостается неясным пространственный предел территорий для функционирования пограничныхорганов. Включение определения приграничной территории в текст законопроекта поего мнению необходимо:
- дляустановления пределов правомерной деятельности пограничных органов и, какследствие, установление территорий, где может ограничиваться правособственности публичными сервитутами в интересах обеспечения пограничнойбезопасности;
- дляобеспечения эффективности взаимодействия пограничных органов с иными органамивласти, осуществляющими защиту государственной границы.
С учетом изложенного он предлагает включить определениеприграничной территории в проект разрабатываемого федерального закона иизменить часть 4 статьи 3 Закона о Государственной границе, изложив ее вследующей редакции: «Защита Государственной границы обеспечивает жизненноважные интересы личности, общества и государства на Государственной границе впределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части водпограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод итерриториального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим,пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорийадминистративных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемыхприродных территорий, объектов и других территорий, прилегающих кГосударственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иныхводоемов, побережью моря или пунктам пропуска, находящимся непосредственновблизи Государственной границы) и осуществляется всеми федеральными органамиисполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленнымизаконодательством Российской Федерации» .
Следующим понятием, требующим исследования, является термин«пограничная зона». Исторически сложилось, что пограничной зоной признаетсятерритория, на которой действуют более строгие правила, по сравнению состальными территориями, прилегающими к Государственной границе. В Законе СССР«О Государственной границе» содержалось определение пограничной зоны, котороене претерпело существенных изменений и в действующем законодательстве. Под нейпонимается местность «… в пределах территории поселений и межселенныхтерриторий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережьюРоссийской Федерации, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов,и в пределах территорий островов на указанных водоемах. В пограничную зону попредложениям органов местного самоуправления поселений могут не включатьсяотдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха,других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а такжеместа массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозныхобрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан». В проектенового закона пограничная зона определяется как «части территории Российской Федерации(шириной не менее 5 километров), прилегающие к Государственной границе ивключающие, как правило, территории муниципальных образований,пограничные реки, озера и иные водоемы, внутренние морские воды, территориальноеморе Российской Федерации, расположенные в них острова, пункты пропуска, атакже прилегающие к указанным водным объектам и пунктам пропуска территориимуниципальных образований, в которых устанавливается соответствующий режим».Последнее определение представляется более удачным, т.к. исключены территории,ограниченные для включения в пограничную зону, и определена минимальная ширинапограничной зоны в километров. Это позволяет избежать разногласий приустановлении пространственных пределов пограничной зоны между органами,обеспечивающими пограничную безопасность, и органами власти субъектовРоссийской Федерации и муниципальных образований.
Интересными представляются изменения законодательства, которыекоснулись субъектов, устанавливающих конкретные пространственные, временныепределы действия, содержание правил режима пограничных зон. До принятияизменений в Федеральный закон «О Государственной границе Российской Федерации»эти вопросы определялись решением органов исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации по представлениям старших должностных лиц пограничных органов ипограничных войск на территориях субъектов Российской Федерации. В настоящеевремя их устанавливает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вобласти безопасности по представлениям старших должностных лиц пограничныхорганов на территориях субъектов Российской Федерации. Расплывчатаяформулировка «уполномоченные федеральные органы исполнительной власти» даетоснование полагать о включении в перечень полномочий одного из органовисполнительной власти прав в отношении определения статуса пограничной зоны.Но, как показал анализ нормативных правовых актов, ни в Федеральномконституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», ни в Положенияхоб иных органах исполнительной власти, принятых в соответствии с УказомПрезидента Российской Федерации, определяющих структуру федеральных органовисполнительной власти, таких полномочий не содержится.
Возложение этих полномочий на федеральные органы исполнительнойвласти обоснованно, т.к. имевшиеся ранее у субъектов Российской Федерацииширокие полномочия по определению статуса пограничной зоны противоречилиКонституции Российской Федерации, которая определяет исключительные полномочияРоссийской Федерации по определению статуса и защиты государственной границы.Исходя из того, что пограничная зона служит созданию условий для охраныгосударственной границы и находится непосредственно в соприкосновении с ней,эти вопросы должны решаться на федеральном уровне Правительством РоссийскойФедерации. На практике, во многих приграничных субъектах Российской Федерациивопрос о пограничной зоне регулируется нормативными актами органов властисубъекта, из-за отсутствия актов ФСБ РФ. Ещё один вопрос состоит в том, чтоникаким образом не решается вопрос об учете мнения местного населения. Нередкоприграничный субъект занимает огромную территорию. В его масштабе проблемыместного населения приграничных районов могут не учитываться. Учитываянациональные особенности населения некоторых приграничных районов необходимозаконодательно закрепить конкретное содержание правил режима пограничных зон,исходя из особенностей приграничных районов.
Естественно, прямые задачи, решаемые пограничными органами в целяхобеспечения пограничной безопасности, не могут быть признаны исключительными.Дополнительно пограничные органы выполняют и иные функции. В частности:
-управление;
-обеспечение собственной безопасности;
-хранение военного имущества;
-подготовка личного состава (проведение учений,боевых стрельб вдали от границы на учебных центрах и полигонах; обучениекурсантов в учебных заведениях;
— осуществление повышения квалификации ипереподготовки и т.д.) ;
-расквартирование личного состава;
-проведение лечебных, профилактических,реабилитационных мероприятий;
-проведение научных, социологических исследованийв целях изучения пограничной ситуации, личного состава;
-материальное обеспечение деятельности пограничных органов. Выполнениевспомогательных функций требует использования земельных
ресурсов не только вблизи государственной границы, но и внутристраны. Поэтому земли, необходимые для выполнения вышеназванных функцийпограничных органов, предлагается назвать землями для обеспечения деятельностипограничных органов.
В состав земель, необходимых для обеспечения деятельностипограничных органов, входят земли в территориальных пределах военных городковвоинских частей, как правило, дислоцированных вдали от государственной границы.
Такие земли предоставляются в соответствии со ст. 120 и 296 ГК РФ,как и всем государственным учреждениям с учетом специфических особенностей
воинской части1 и назначения. Порядок определен ведомственнымиактами, зачастую эти акты были приняты ещё в советский период .
Кроме того, пограничные органы могут получать земли для выше названныхцелей на основании договора аренды или ссуды.
Исходя из вышеизложенного, целесообразно сделать следующие выводы:
1. В состав земель пограничных органов входят: Земли, необходимыедля охраны государственной границы:
1.Земли, находящиеся вблизи государственной границы в пределах пограничнойзоны и (или) приграничной территории, в том числе:
-земли, на которые у пограничных органоввозникает право постоянного (бессрочного) пользования;
-земли, на которые у пограничных органоввозникает право срочного безвозмездного пользования;
-земли, на которые у пограничных органоввозникает право сервитута в пределах приграничной территории или пограничнойзоны.
2.Земли не в пограничной зоне (приграничной территории) в пределахпунктов пропуска на речном и воздушном транспорте, на которые у пограничныхорганов возникает право сервитута.
Земли, необходимые для обеспечения деятельности пограничныхорганов:
1. В территориальных пределахвоенных городков воинской части на праве постоянного (бессрочного) пользования.
2. Запределами военных городков воинской части на праве:
-срочного безвозмездного пользования;
-аренды;
-ссуды.
Таким образом, основываясь на анализе теоретических положений оправовом режиме земель органов ФСБ можно сделать следующие выводы:
1. Правовымрежимом земель пограничных органов следует признать установленный нормами правакруг титульных владельцев земель органов ФСБ, содержание вещных иобязательственных прав на земельные участки, механизм управления в сфереиспользования земель пограничных органов и их правовую охрану на основеопределения целевого назначения земель, установления видов разрешенногоиспользования, территориального зонирования, ограничения правземлепользователей.
2. Анализособенностей земель пограничных органов позволяет сформулировать определениетаких земель. Под землями органов ФСБ предлагается понимать ограниченные вгражданском обороте земли со смешанным правовым режимом, переданные илибезвозмездно предоставленные в пространственных пределах, установленныхправовыми актами, пограничным органам на основании закона или договора длявыполнения ими задач по обеспечению национальной безопасности РоссийскойФедерации и связанных с этими задачами функций, на которых возможно выделениеособых охранных и запретных зон.
3. Анализфункций органов ФСБ дает основание классифицировать земли рассматриваемого видана земли, необходимые для обеспечения национальной безопасности, и земли,необходимые для обеспечения деятельности органов ФСБ.
4.Анализ современного законодательства и подзаконных нормативных актовразличного уровня показывает, что в Российской Федерации в целом созданасистема правовых норм, устанавливающих правовой режим земель органов ФСБ.Вместе с тем отдельные вопросы являются не достаточно регламентированными итребуют своего разрешения.
Заключение
Рассмотреввсе вопросы моей дипломной работы считаю, что задачи поставленные перед работойвыполнены, цель работы достигнута в полном объёме. Поэтому можно подвестикраткий итог рассмотренной проблематики.
Итак,правовой режим земель (всех земель, отдельных категорий и их видов)представляет собой определение в законодательстве содержания правасобственности, иных прав на земельные участки, управления использованием иохраной земель, мер по охране земель, посредством установления основногоцелевого назначения земель, территориального зонирования, ограничения прав,публичных сервитутов и установления разрешенного использования.
Землиобороны и безопасности в свою очередь являются подкатегорией земельпромышленности и иного специального назначения. Это обстоятельствопредопределяет факт того, что на рассматриваемые земли распространяютсяправовые положения о землях промышленности и иного специального назначения.
Землиобороны и безопасности предназначены для решения специальных задач, возложенныхна федеральные органы исполнительной власти в области обороны, безопасности и другихобластях. Эти задачи определены федеральным законодательством. Благодаря им землиобороны и безопасности можно выделить в отдельную подкатегорию, именно они предопределяютспецифику данных земель.
Вопросыпо поводу земель обороны и безопасности находятся в ведении исключительноРоссийской Федерации, что несомненно составляет особенности их правовогорежима.
Вместе с землями введение воинских частей и формирований переходят леса и воды, что такженакладывает свой отпечаток на вопросы, связанные с использованием ими земель.
Краткий анализ затронутыхнекоторых проблемных вопросов, связанных с регулированием земельныхправоотношений с участием военных организаций, свидетельствует о том, чтоправовое регулирование земель обороны, определяемое ЗК РФ, нуждается всовершенствовании. Режим земель обороны и безопасности, определенный ст. 93 ЗКРФ, применительно к государственным учреждениям Минобороны России не в полной мереучитывает специфику деятельности указанных организаций по обеспечению обороны ибезопасности государства. Так, особый режим использования земель, занятыхвоенными объектами, предусмотрен в основном только в закрытыхадминистративно-территориальных образованиях.
С изменением социально-экономических условий хозяйствованияпонятие правового режима также претерпело трансформацию. Под правовым режимомземель органов ФСБ следует понимать установленный нормами права круг титульныхвладельцев земель органов ФСБ, содержание вещных и обязательственных прав наземельные участки, механизм управления в сфере использования земель органов ФСБи их правовую охрану на основе определения целевого назначения земель,установления видов разрешенного использования, территориального зонирования,ограничения прав землепользователей.
Объективные факторы и условия позволяют выделитьотдельный вид
земель — земли органов ФСБ и понимать под ними ограниченные в гражданскомобороте земли со смешанным правовым режимом, переданные или безвозмезднопредоставленные в пространственных пределах, установленных правовыми актами,органам ФСБ на основании закона или договора для выполнения ими задач пообеспечению национальной безопасности Российской Федерации исвязанных сэтими задачами функций, на которых возможно выделение особых охранных изапретныхзон.
Несмотря на то, что сложившаяся системанормативных актов создала необходимые предпосылки для успешного закрепленияправового режима земель органов ФСБ, следует признать за ней в отдельных вопросахнеадекватность и противоречивость.
Правовым режимом земель органов ФСБ следуетпризнать установленный нормами права круг титульных владельцев земель органовФСБ, содержание вещных и обязательственных прав на земельные участки, механизмуправления в сфере использования земель органов ФСБ и их правовую охрану наоснове определения целевого назначения земель, установления видов разрешенногоиспользования, территориального зонирования, ограничения правземлепользователей.
Анализ особенностей земель органов ФСБ позволяетсформулировать определение таких земель. Под землями органов ФСБ предлагаетсяпонимать ограниченные в гражданском обороте земли со смешанным правовымрежимом, переданные или безвозмездно предоставленные в пространственныхпределах, установленных правовыми актами, органам ФСБ на основании закона илидоговора для выполнения ими задач по обеспечению национальной безопасностиРоссийской Федерации и связанных с этими задачами функций, на которых возможновыделение особых охранных и запретных зон.
Анализ функций органов ФСБ дает основаниеклассифицировать земли рассматриваемого вида на земли, необходимыедля обеспечения национальной безопасности и земли необходимые для обеспечениядеятельности органов ФСБ.
Анализ современного законодательства и подзаконных нормативных актовразличного уровня показывает, что в Российской Федерации в целом созданасистема правовых норм, устанавливающих правовой режим земель органов ФСБ.Вместе с тем отдельные вопросы являются не достаточно регламентированными итребуют своего разрешения.
правовой земля оборонабезопасность