Министерствообразования и науки Российской Федерации
ПЕНЗЕНСКИЙГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ЮРИДИЧЕСКИЙФАКУЛЬТЕТ
КАФЕДРАУГОЛОВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА
Дисциплина:ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В РФ
Курсоваяработа на тему:
«ОСНОВНЫЕНАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСЛЕ РАСПАДА СССР.ПРОБЛЕМЫ СОХРАНЕНИЯ ИНСТИТУТА ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ».
Выполнила:студентка группы 05Ю1
Мураева Д.Ю.
Проверила:ст. советник юстиции, ст. помощник прокурора области по связям со СМИ иобщественностью
ОстровскаяТ.Н.
Пенза 2006
План:
Ι. Введение.
ΙΙ. Основнаячасть.
1. Краткая предысторияРоссийской прокуратуры.
2. Прокуратура всоветский период.
3. Проблема сохраненияинститута прокуратуры после распада СССР.
4. Место прокуратуры всистеме государственного управления.
5. Прокуратура насовременном этапе.
ΙΙΙ.Заключение.
Ι. Введение
Происходящие в Россиидемократические преобразования, курс на строительство правового государства,провозглашение приоритета личности создают предпосылки для повышения ролипрокуратуры как федерального централизованного надзорного органа в укреплениизаконности и правопорядка в стране, охране конституционных прав и свободграждан.
Пройдя долгий путьстановления, к концу 20-го века прокуратура стала одним из важнейших органов,осуществляющих правоохранительную деятельность. Но каков был этот путь?
Заключительное десятилетие XX века характеризуетсяглобальными реформами в различных государственных сферах: политике, экономике,управлении. Все это не могло не коснуться и прокуратуры. Считается, что смомента распада СССР прокуратура вступила в очередной этап своего развития.События развивались бурно и непредсказуемо. Законодательство еле поспевало забыстрым развитием событий и изменениями, происходящими в обществе игосударстве. Естественно, в таких условиях был необходим строгий надзор засостоянием законности в стране, надзор за строгим исполнением законов исоблюдением требований Конституции. Эта функция целиком лежала на органахпрокуратуры и очевидна была ее необходимость. Однако и здесь были сомнения ишли дискуссии по поводу того, нужна ли России прокуратура, оставить ли ее,уделить ли ей место в новой Конституции.
Эта проблема очень заинтересовала меня и поэтому темой длянаписания курсовой работы я выбрала именно эту – «Проблема сохранения институтапрокуратуры после распада СССР и ее деятельность». В своей работе я постараюсьраскрыть все положение дел того времени и аспекты, которые подняли проблемусохранения прокуратуры.
ΙΙ. Основнаячасть
1. Краткая предыстория Российской прокуратуры
История Российской прокуратуры начинает свой отсчет с первойполовины XVIII века.12 января 1722 г. оказалось знаменательной датой в историигосударства Российского. В этот день Петр Великий подписал Указ, направленныйна улучшение деятельности всех государственных органов, где впервые вводитсяпонятие нового для России органа – прокуратуры. Издав такой указ, Петр Великийпервым в нашем Отечестве нашел ключ к решению многих государственных проблем, вчастности путем создания прокуратуры. В ней он узрел именно тот, независимый отдругих инструмент власти, который в борьбе с взяточничеством, местничеством,ведомственностью и другими порочными для страны явлениями, способен былукрепить власть монарха, поддерживать порядок и законность в стране. Царь понимал,что нужно было такое учреждение, которое стояло бы над Сенатом и всеми другимигосударственными учреждениями. Таким учреждением и стала прокуратура.
Екатерина II — преемница Петра I сознавала, что в такойимперии, как Россия, управлять надо путем усиления роли прокуратуры,независимой от местных органов власти и управления. Известный исследовательистории прокуратуры Н.В. Муравьев в книге «Прокурорский надзор в егоустройстве и деятельности» писал об этом периоде прокуратуры:«Значение генерал-прокурора постоянно возрастало, сфера деятельности егопостоянно расширялась включением в нее все новых и новых обязанностей и дел,так что к концу царствования Екатерины II генерал-прокурор ужестал во главе всей внутренней администрации и управлял разнообразнейшими ееотраслями, получая на свое имя большую часть высочайших указов и повелений,которые лишь для соблюдения формы объявлялись через Сенат».
К концу XVIII в. теория прокурорского надзора ещеотсутствовала, поэтому полномочия и функции генерал-прокурора не были четкообозначены. Поле его деятельности было очень широким: от осуществления надзораза действиями и
решениями Сената и других органов государства до выполненияразного рода личных поручений монарха, зачастую не имеющих никакого отношения кпрокурорскому надзору.
Таким образом, следует уточнить, что Российская прокуратура,возникшая позже прокуратур в некоторых странах Западной Европы, кореннымобразом отличалась от них своими функциями. Если на Западе прокурорпреимущественно был участником уголовного судопроизводства, поддерживаягосударственное обвинение, то в России эта роль прокурора не была основной.Целью создания прокуратуры в России было, говоря современным языком,осуществление прокурорами надзора за исполнением законов. Почему возникланеобходимость в осуществлении надзора? Прежде всего потому, что в Россиисуществовал свой менталитет. Он складывался из нескольких основных моментов:огромные размеры страны, суровый климат на 2/3 территории, бездорожье,склонность чиновников к взяточничеству, многонациональность российскогообщества при наличии у составляющих его народов совершенно разных традиций иобычаев.
Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и изменялись,особенно в период реформы 1864 г. Высоко оценивая судебную реформу, выдающийсярусский юрист А.Ф. Кони писал, что упразднение ею прокурорского надзора заходом несудебных дел следует признать большой ошибкой составителей судебныхуставов. Совершенное изменение в характере деятельности прокуроров, придаваяему «обвинительную» обособленность, быть может, и выходило красивым стеоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административнойжизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского устройства.В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новыхнасаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб,стоявший на страже леса[1].Этим «дубом» была надзорная функция прокуратуры, котораяликвидировалась Судебной реформой.
2. Прокуратурав советский период
После Октябрьской революции 1917 г. прокуратура была упразднена. ВДекрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. по этому поводу отмечалось:«Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей,прокурорского надзора, а равно институты присяжных и частной адвокатуры».В литературе не содержится объяснения подобного подхода к судьбе прокуратуры исудов. Представляется, что Совнарком рассматривал прокуратуру именно какрутинный угнетательский орган, функции которого могли выполняться новымгосударственным аппаратом и без нее. Опыт ближайших лет доказал несостоятельностьподобных представлений о судьбе государства после революции".Восстановление прокуратуры в системе российского государственного механизмастановится очевидным. В 1921 г. этот вопрос встает со всей остротой.
Проект Положения об учреждении прокурорского надзора, внесенногоНаркомюстом 13 мая 1922 г. на III сессию ВЦИК девятого созыва подвергся резкойкритике. Особенно острые прения вызвала ст. 5, в которой устанавливалось, чтопрокуроры на местах подчинены только прокурору республики, минуя исполкомы.Назначение, увольнение, перемещение и отстранение прокуроров должныпроизводиться также только прокурором республики. Сущность разногласий состоялав том, что большинство комиссии, выбранной ВЦИК, требовало так называемого«двойного» подчинения, которое устанавливалось вообще для всехместных работников, т.е. подчинения их, с одной стороны, центру, в лицесоответствующего наркомата, а с другой — местному губисполкому[2]. Подчинение прокуратурыгубернским исполнительным комитетам превращало ее в орган исполнительнойвласти, что напрочь исключало возможность осуществления ею прокурорскогонадзора, особенно за законностью действий и решений самих исполкомов и другихисполнительных органов. В итоге победила ленинская концепция. Прокуратуры,учрежденные в РСФСР и других союзных республиках, действовали в составенародных комиссариатов юстиции, но изначально не были органами исполнительнойвласти[3].
Советская прокуратура была создана 28 мая 1922 г., когда М.И.Калинин, как председатель ВЦИК, подписал принятое этим органом Положение опрокурорском надзоре. В нем говорилось: «В целях осуществления надзора засоблюдением законов и в интересах правильной политики борьбы с преступностьюВЦИК постановляет: «Учредить в составе Народного Комиссариата ЮстицииГосударственную прокуратуру»». В 1928 г. следственный аппарат был переданв подчинение прокуратуре в административном и оперативном отношениях, чемзавершилось полное превращение прокуратуры в орган уголовного преследования.
В период СССР прокуратура сохраняла неизменными функцию высшегонадзора за правильным и единообразным исполнением законов на всей территорииСССР и систему органов, призванных осуществлять такой надзор. Конституция СССР1977 года в основном воспроизвела прежние конституционные принципы организациии деятельности Прокуратуры СССР. Был лишь сокращен срок полномочий Генеральногопрокурора с семи до пяти лет, а также предусматривалось принятие специальногозакона о Прокуратуре СССР. Ранее действовавшее Положение о прокурорском надзорев СССР было утверждено Указом ПВС СССР 24 мая 1955 г.
Закон о прокуратуре СССР, принятый Верховным Советом СССР 30ноября 1979 г., уточнял и конкретизировал порядок осуществления высшего надзораза законностью в условиях развитого социализма. В числе наиболее важныхнововведений можно отметить следующее:
1. Закон впервые систематизировал и закрепил основные принципыорганизации и деятельности прокуратуры. Согласно этим принципам органыпрокуратуры: а) должны были действовать на основе социалистической законности всоответствии с Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республики советскими законами; б) осуществлять надзор за правильным и единообразнымисполнением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким быто ни было местным и ведомственным влияниям; в) принимать меры к выявлению исвоевременному устранению любых нарушений закона, от кого бы эти нарушения ниисходили, к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных лиц к установленнойзаконом ответственности и др.
2. Закон возложил на прокуратуру координацию деятельностиправоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями.Проблемы согласованности действий органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции исуда в процессе охраны правопорядка и укрепления законности рассматривались впостановлении ЦК КПСС от 2 августа 1979 г. Законодатель сразу отреагировал напартийный документ и закрепил за Прокуратурой СССР право координироватьдеятельность правоохранительных органов и тем самым значительно расширил еекомпетенцию. Из органа надзора Прокуратура превращалась в орган управления,поскольку координация есть один из важнейших методов управленческойдеятельности. Однако эта благая мера не привела к позитивным результатам.Возложение на Прокуратуру несвойственных ей обязанностей привело к тому, что ееглавная функция по надзору за законностью в значительной степени былаотодвинута на второй план. Не получилось и надлежащей координации, посколькудля этих целей у Прокуратуры не было ни конкретных властных полномочий, нисоответствующих кадров.
3. Закон предусмотрел образование коллегий в прокуратурахавтономных республик, краев, областей, городов, что позволило привлечькомпетентных специалистов к обсуждению актуальных вопросов прокурорскогонадзора, разработке и принятию действенных мер борьбы с преступлениями и иныминарушениями законности. Решения коллегий носили рекомендательный характер и ненарушали принципа единоначалия в органах прокуратуры.
4. Закон расширил полномочия прокуроров по осуществлению надзораза исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.Прокуратура наделялась правом осуществлять меры, способствующие точному иединообразному применению уголовного и уголовно-процессуальногозаконодательства всеми следователями, независимо от их ведомственнойподчиненности. Указания Генерального прокурора СССР по вопросам следственнойработы были общеобязательными для исполнения всеми следственными органами.
5. Закон предоставлял прокурорам союзных республик дополнительныеправа в сфере надзора за исполнением законов при рассмотрении уголовных игражданских дел судами. Прокурорам союзных республик предоставлялось правовносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда союзной республики представленияо даче судам руководящих разъяснений по вопросам применения действующегозаконодательства, а также принимать меры по отмене постановлений ПленумаВерховного Суда союзной республики, которые не соответствуют действующемузаконодательству.
Названные и иные нововведения носили по преимуществу косметическийхарактер и не оказывали заметного влияния на деятельность прокуратуры поукреплению законности и правопорядка. Прокуратура, как и иныеправоохранительные органы, не обеспечивала действенной борьбы с преступностью,не сумела защитить интересы общества и государства от преступных посягательстви со стороны высокопоставленных должностных лиц, и со стороны населения. Тем неменее, эти нововведения во многом положили основу нынешним функциям органовпрокуратуры.
3. Проблемасохранения института прокуратуры после распада СССР
Предельная напряженность социально-экономической обстановки встране породила негативные тенденции не только в сфере экономики. Не снижалисьтемпы роста преступности, уже не в ближайшем зарубежье, а кое-где и нароссийской земле вооруженным путем разрешались межнациональные конфликты. В тоже время нельзя было не видеть, что положение в краях, областях и республикахво многом усугублялось из-за административного субъективизма, прожектерства,политических и личных амбиций. В связи с этим можно со всей определенностьюсказать: реформы могут быть успешными только в том случае, если они будутосновываться на прочном правовом фундаменте, на неуклонном соблюдениизаконности во всех сферах общественной жизни общества, незыблемости правграждан.
Вот каково мнение тогдашнего Генерального Прокурора РФВ.Степанкова об этой проблеме: «Мы убеждены, что на данном этапе развитияистории без мощного прокурорского надзора, обеспечивающего исполнение законов,проведение в жизнь намеченных реформ будет значительно затруднено, если необречено на неудачу. И то ли сейчас время, чтобы разрушать еще одну институцию,цементирующую правовые основы государства, служащую интересам законности иправопорядка в обществе? Поэтому по меньшей мере странно выглядит желаниекое-кого уже сегодня свести функции прокуратуры только к поддержаниюгосударственного обвинения в суде. И об этом всерьез говорят сейчас, когдаослаблены правозащитные функции Советов, когда налицо противостояние во многихрегионах исполнительных и представительных органов и огромная массанесогласующихся между собой и противоречащих закону правовых актов.
Сегодня ситуация такова, что подавляющее большинство незаконныхактов отменяется по протестам прокуроров. За полтора года благодаря усилиямпрокуроров их выявлено и отменено почти 200 тысяч. Эти акты нарушали права иинтересы миллионов граждан, многих предприятий и организаций. Думается,устранение прокурорского надзора из этой сферы не принесет пользы делуукрепления законности. Попытка решить таким образом судьбу прокуратуры на рукутолько тем, кто хочет избавиться от последнего препятствия для безнаказанногонарушения закона.
Хочу еще раз подчеркнуть: необходимо противостоять любымотступлениям от конституционного порядка и законности, любым проявлениямадминистративного произвола, какими бы целями они ни мотивировались и от когобы они не исходили. Для нас это стержень всей работы. Надо иметь в виду, что,отстаивая закон, мы боремся не с Советом, мэром, главой администрации илипредставителем президента, как это порой пытаются представить, а боремся заСовет и главу администрации, за их авторитет с тем, чтобы каждый шаг в решениипрактических задач реформ основывался на законе. Поэтому всегда будут иметьподдержку со стороны Генеральной прокуратуры, а если нужно – и защиту, тепрокуроры, которые на деле утверждают верховенство права и единство российскойзаконности».[4]
В начале октября 1993 г. на должность Генерального прокурора РФУказом Президента РФ был назначен А.И. Казанник. Примерно в это же время быласоздана комиссия по разработке проекта новой Конституции РФ, которую возглавлялбывший в то время глава администрации Президента РФ С.А. Филатов.
В комиссии было два основных предложения по вопросу о дальнейшейсудьбе прокуратуры. Инициатором первого был тогдашний министр юстиции РФ, азатем президент Чувашии — Н.В. Федоров. Его предложение сводилось к тому, чтопрокуратура должна являться структурным подразделением Министерства юстиции, еефункции должны быть сужены до поддержания государственного обвинения в суде, апотому прокуратуру и не следует включать в Конституцию РФ. Второе предложениевыдвигалось группой ученых-правоведов и было направлено на дальнейшее усилениероли прокуратуры в государственном механизме России. Большинство членовкомиссии поддерживали первое предложение, оставалась лишь надежда, что всеможно поправить.
Поскольку Конституция должна быть принятапутемреферендума, заранее опубликовали несколько ее проектов. В первом таком проекте упоминанияо прокуратуре не было, вопрос о ней еще не был решен окончательно. Учитывая важность событий, происходивших при разработкеныне действующей Конституции, и с целью получения информации, что называется«из первых рук», я хочу привести интервью начальника управления понадзору за исполнением законов в органах внутренних дел прокуратуры г. МосквыИ.В. Бобровского. В 1993 г. он был помощником Генерального прокурора РФ. В одиниз дней конца ноября 1993 г. он оказался по служебным делам в Кремле, где узнало том, что в этот день будет последнее голосование по вопросу о прокуратуре.И.В. Бобровский решил лично присутствовать при решении этого вопроса. Большинствочленов комиссии проголосовали за предложение Н.В. Федорова, и прокуратура какгосударственный орган, осуществляющий повсеместный надзор за исполнениемзаконов, в Конституцию РФ не попадала. О позиции комиссии И.В. Бобровскийдоложил Генеральному прокурору А.И. Казаннику, который мнение Генеральнойпрокуратуры о включении института Генеральной Прокуратуры в Основной Законстраны доложил Президенту страны. Б.Н. Ельцин обещал рассмотреть складывавшуюсяситуацию. Через три дня был опубликован новый проект Конституции РФ, в которыйбыла включена ст. 129, предложенная группой ученых-правоведов. Однако положениео том, что прокуратуре в Конституции должна быть отведена отдельная глава, былоупущено. В принятой 12 декабря 1993 г. путем всенародного голосованияКонституции Российской Федерации ст. 129 о прокуратуре была включена в главу«Судебная власть». Позднее, в ноябре 1995 г., были внесены измененияи дополнения в Федеральный закон «О прокуратуре РоссийскойФедерации», которые уже более детально определяли функции и задачипрокуратуры. На сегодняшний день Конституция РФ (1993 г.) и Федеральный закон«О прокуратуре РФ» (с изменениями и дополнениями 1995 г.) являютсяосновными законодательными актами, регламентирующими работу прокуратуры.
Прошло уже достаточно времени, чтобы увидеть на практике пробелы инедостатки действующего законодательства о прокуратуре. Фактически вКонституции РФ 1993 г. допущено «двойное» подчинение, которого недопустил В.И. Ленин в 1922 г. Часть 3 ст. 129 Конституции РФ гласит: «Прокурорысубъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором РоссийскойФедерации по согласованию с ее субъектами». Норма данной статьи приприменении ее на практике способствует усилению существующих объективныхпротиворечий между некоторыми региональными и федеральными интересами, чтотесно связано с одним из коренных вопросов в сфере организации деятельностипрокуратуры — назначением на должность прокуроров субъектов РФ.
Конституция РФ ввела процедуру согласования Генеральным прокуроромРФ с субъектами РФ при назначении им на должность прокурора субъекта РФ. Закон«О прокуратуре РФ» развивает это положение указанием о согласовании сорганами государственной власти субъектов РФ. Более подробная конкретизацияэтих вопросов определяется конституциями, уставами субъектов РФ.
4. Местопрокуратуры в системе государственной власти
Хотя в Конституции РФ ст. 129 и находится в главе «Судебнаявласть», фактически, как известно, прокуратура не входит в системусудебных органов. Об этом свидетельствуют ч. 1 ст. 129 Конституции РФ:«Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованнуюсистему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральномупрокурору Российской Федерации», а также ч. 1 ст. 1 Федерального Закона «Опрокуратуре РФ», которая гласит: «Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имениРоссийской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территориизаконов». Из текста вышеуказанных статей следует, что прокуратурапредставляет собой независимую от других систему государственных органов — онане входит в систему органов ни законодательной, ни исполнительной, ни судебнойвластей, по существу являясь самостоятельной (четвертой) ветвью государственнойвласти.
В Конституции РФ закреплен принцип разделения властей,основоположником которого является Ш.-Л. Монтескье, как и в конституцияхнекоторых стран Западной Европы. Сущность данного принципа заключается в том,что законодательная, исполнительная и судебная деятельность государстварассматриваются как три самостоятельные власти, которые должны находиться вруках независимых органов государства, с тем чтобы они взаимно сдерживали иуравновешивали друг друга, что необходимо для ограждения граждан от произвола,источником которого является сосредоточение всех властей в одном органе.Монтескье развивал идею закономерного развития всего в мире, в том числечеловеческих действий, и требовал от законодателя считаться с «общим духомсвоего народа». Он призывал даже при проведении реформ не стесняться безнужды и нравов и привычек народа, не стремиться непременно исправить все.Законы одного народа не подходят другому, живущему в иных условиях. Об этом онписал в своем труде «О духе законов».
Советские ученые С.Г. Новиков и М.Ю. Рагинский представляли«сущность прокуратуры и ее отличие от других органов государства так, что,во-первых, она не имеет ни законодательных, ни административных, нисудебных функций, во-вторых, не вмешивается непосредственно воперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностьюдействий которых она осуществляет надзор, и, в-третьих, не подвергаетдеятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценкес точки зрения практической целесообразности, а лишь осуществляет надзор затем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица играждане не допускали нарушений закона»[5].А по мнению М.Н. Маршунова: "… Надзор означает деятельность только пооценке соответствия законам актов и действий поднадзорных органов, организаций,должностных лиц; контроль как элемент управленческого процесса, помимо оценкизаконности, включает и оценку целесообразности тех или иных решений, ивозможность в силу этого непосредственного вмешательства в деятельностьконтролируемых органов. Поэтому необходимо четко разграничивать надзорныеполномочия прокурора, по общему правилу исключающие возможностьнепосредственного вмешательства в конкретную деятельность, законность которойоценивается, и контрольные полномочия органов управления, предусматривающиетакую возможность… Таким образом сфера деятельности прокурорских иконтролирующих органов различны..."[6]
Из сказанного представляется возможным сделать вывод:исследователи прокуратуры на протяжении многих десятков лет не расходились вомнении, что прокуратура представляет собой уникальный элемент в системероссийского государственного механизма, который, не вмешиваясь в практическуюдеятельность тех или иных органов, осуществляет повсеместный надзор зазаконностью их действий. Такого механизма не было и нет сегодня в большинствестран, в том числе и в Западной Европе. Это было и есть отличительная чертаРоссии, которую нужно во что бы то ни стало сохранить и развивать.
Необходимо поставить вопрос об укреплении правового статуса прокуратуры,конституционном определении ее функций, расширении ее полномочий и степени ихимперативности. Требует также разработки вопрос более четкого определенияграниц и предмета прокурорского надзора за исполнением законов и законностьюправовых актов, в частности в отношении оснований вмешательства прокурора вдела экономические. Представляется необоснованным ограничение поводовпрокурорского надзора только получением информации о фактах нарушения законов.В этой связи не получило своего развития такое направление деятельностипрокурора, как выявление причин и условий, способствующих нарушениям закона ипринятию мер к их устранению, а также аналитическая и профилактическаядеятельность органов прокуратуры.
При разработке изменений и дополнений в законодательство опрокуратуре необходимо учесть тот факт, что надзорные функции обязательнопредполагают наличие властных полномочий, без которых первые не могут быть и небудут реализованы. Следует иметь в виду и тот факт, учитывая исторический опыт,что прокуратура должна быть вне местных влияний — безусловно, если государствохочет иметь единую законность. Но для этого нужно решить этот важнейший вопросна конституционном уровне: прокуратуре должна быть отведена в Конституции РФотдельная глава — необходимо признать за ней самостоятельное место в системегосударственных органов России. Как высказался один из виднейших исследователейистории прокуратуры, автор многих научных трудов в этой области А.Г. Звягинцев:"… Если посмотреть в глубь веков, то смело можно сказать — долгое времяРоссия жила и развивалась не по Монтескье — прокуратура на значительномисторическом промежутке фактически была самостоятельной ветвью власти. Невидеть этого сегодня — значит не только не знать своего прошлого, но и непонимать настоящего, когда Россия, как никогда в уходящем веке, нуждается всильных рычагах власти".
5. Прокуратурана современном этапе
Развитиероссийской правовой системы в последние годы идет по пути повышенияправоохранительной и правовосстановительной роли суда, усиления гарантийличности. Судебная реформа ориентируется на приоритет суда в системеправоохранительных органов РФ, предполагается, что суд будет выполнять рольарбитра при разрешении гражданских, уголовных и арбитражных дел, судебныеорганы, получая все больше полномочий по вопросам защиты прав личности всоответствии с законом, перестают выполнять задачи борьбы с преступностью иправонарушениями, уголовного преследования.
В связис этим неуклонно растет роль прокуратуры в деле осуществления борьбы с нарушениямизакона, охраны правопорядка, надзора за соблюдением прав и свобод человека.
Внастоящее время прокуратура, являясь единой централизованной системой органов,осуществляет надзор за соблюдением и исполнением законов, действующих натерритории РФ, осуществляет уголовное преследование, координирует деятельностьразличных органов по борьбе с преступностью. Деятельность прокуратурырегламентируется Конституцией РФ, Законом «О прокуратуре РФ» от 17 ноября 1995года, Уголовно-процессуальным, Гражданско-процессуальным иАрбитражно-процессуальными кодексами, другими нормативными актами.
По своейсущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельностиедин. Это единство обусловлено едиными для всей системы прокуратуры РФ целями,единством системы прокуратуры, единством правовой базы деятельностипрокуратуры. Однако в самом процессе прокурорского надзора имеются существенныеразличия. Эти различия в осуществлении единого прокурорского надзора порожденыособенностями законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор,и особенностями, различием субъектов, исполняющих это законодательство и,вследствие этого, различием в полномочиях прокуроров.
Всоответствии с этим в едином прокурорском надзоре выделяются следующие отраслипрокурорского надзора.
1.Надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствиемзаконам издаваемых правовых актов.
Характеризуяэту отрасль прокурорского надзора, следует прежде всего отметить необыкновеннуюшироту предмета надзора. В предмет данной отрасли надзора входит соблюдениеКонституции РФ и огромного количества чрезвычайно разнообразных по содержаниюзаконов, а также законность издаваемых правовых актов. Их многочисленность иразнообразие не позволяют хоть в какой-то мере назвать их основные виды.Поэтому в ст. 21 Закона о прокуратуре о предмете надзора этой отрасли сказанолишь в самой общей форме: «соблюдение Конституции Российской Федерации» и«исполнение законов действующих на территории Российской Федерации».
Болееподробно в Законе о прокуратуре характеризуется предмет надзора в частисубъектов, исполняющих законы. Хотя и здесь многочисленность и разнообразиеэтих субъектов позволили ограничиться перечислением только их видов. Согласност. 21 Закона о прокуратуре ими являются: а) федеральные министерства; б)государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительнойвласти; в) представительные (законодательные) и исполнительные органовгосударственной власти субъектов РФ; г) органы местного самоуправления; д) органывоенного управления; е) органы контроля; ж) должностные лица перечисленныхорганов; з) органы управления и руководители коммерческих и некоммерческихорганизаций. Нет нужды еще раз подчеркивать многочисленность этих субъектов, ихразнообразие и специфику их деятельности.
В связис чрезвычайной широтой предмета рассматриваемой отрасли прокурорского надзора вее пределах на практике выделяются дополнительные, более узкие направления(подотрасли), например, надзор за исполнением законов в социальной сфере, в сфереисполнения законодательства о несовершеннолетних, в сфере природоохранногозаконодательства и т.д. названное направление отрасли прокурорского надзораосуществляется в двух формах. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре прокурорскийнадзор осуществляется не только за соблюдением конституции РФ и исполнениемзаконов, но и за соответствием законам издаваемых перечисленными в этой статьесубъектами правовых актов.
Устанавливаяправо и обязанность прокуроров осуществлять надзор за законностью правовыхактов, Закон о прокуратуре (ст. 21) не конкретизирует ни законы, которым должнысоответствовать правовые акты, ни виды этих актов. Установлено только, что этиакты издаются субъектами исполнения законов, перечисленными в той же ст. 21Закона о прокуратуре. При этом следует иметь в виду, что проверке законностиподлежат только правовые акты, т.е. акты порождающие, прекращающие илиизменяющие правовые отношения.
2.Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Надзор в этом направленииосуществляется за исполнением законов федеральным министерствами,государственными комитетами, службами и иными федеральными органамиисполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительнымиорганами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военногоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органамиуправления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.Специфика этой отрасли прокурорского надзора определяется сферой общественныхотношений, связанных с правами и свободами граждан.
Впредмет данной отрасли прокурорского надзора входит соблюдение норм КонституцииРФ, определяющих права и свободы граждан и исполнение большого числа законов,объединенных сферой регулирования прав и свобод человека и гражданина.Непосредственно исполняют эти нормативные акты организации, учреждения, ихдолжностные лица, а также руководители коммерческих и некоммерческихорганизаций и их органы управления.
Характеризуяэту отрасль прокурорского надзора, следует особо подчеркнуть ее приоритетностькак отражение и важный путь реализации государственной политики в областизащиты прав и свободы человека и гражданина в Российской Федерации.
3.Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскнуюдеятельность, дознание и предварительное следствие. Эта отрасль выделена из единогопрокурорского надзора в связи с исключительной важностью для каждого гражданинаи государства деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскнуюдеятельность, дознание и предварительное следствие, спецификой этойдеятельности и комплексом законов, ее регулирующих. Названные виды деятельностизатрагивают важнейшие права и свободы граждан, их нарушения влекут за собойтяжелые, иногда непоправимые последствия для граждан, могут причинять имневосполнимый вред. Вот почему государство сочло необходимым закрепить в Законео прокуратуре деятельность прокуроров по надзору за исполнением законовназванными органами в самостоятельную отрасль надзора, подчеркивая тем самым ееособую важность.
Даннаяотрасль прокурорского надзора призвана обеспечить на только законные права исвободы граждан, но и интересы государства. В случаях совершения преступлений,посягающих непосредственно на интересы государства (государственную федеральнуюсобственность, порядок управления, правосудие и др.), прокурор, осуществляянадзор за исполнением законов, требует от органов, осуществляющихоперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие,своевременного и полного расследования, установления размеров причиненногоущерба и принятия мер к его возмещению и т.д., тем самым защищая интересыгосударства.
Важноотметить, что осуществление прокурорского надзора в рассматриваемой сферепризвано обеспечивать права и свободы не только лиц, совершивших преступление,но и потерпевших от конкретного преступления, а также права и свободы иныхзаконопослушных граждан, о чем на практике иногда забывается.
4.Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющихнаказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера,администрациями мест содержания и заключенных под стражу. Выделение этой отрасли из единогопрокурорского надзора, как и в предыдущем случае, объясняется исключительнойважностью специфического комплекса законов, регулирующих права и свободыграждан, задержанных в связи с подозрением в совершении преступления,заключенных под стражу или отбывающих наказание, особенностями деятельностиорганов, исполняющих эти законы. Режим законности распространяется не только надознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность. Лица,чья вина в совершении преступления установлена судом, к которым уже применяютсямеры наказания, также имеют права и свободы. Эти права и свободы определены ичетко регулируются специальным законодательством. Соблюдение этих прав и свободлиц, отбывающих наказание, не менее важно, чем соблюдение прав и свободзаконопослушных граждан. Вот почему в условиях строительства правовогогосударства прокурорский надзор в этом направлении приобретает особо актуальноезначение, ибо отражает политику государства в рассматриваемой сфереобщественных отношений.
Закон опрокуратуре предусматривает осуществление надзора за исполнением законов, регламентирующих права и свободы не только осужденных, но и лиц, подозреваемыхили обвиняемых в совершении преступления, в случае их задержания или заключенияпод стражу. Так как пи этом вина указанных лиц еще не установлена судом,прокурорский надзор должен выступать гарантией законности осуществленногоограничения свободы этих граждан. В этом также просматривается двуединая задачапрокурорского надзора – обеспечение прав и свобод граждан и интересовгосударства.
В связис принятием федеральных законов от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах»и от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», а такжесогласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура РФ осуществляет надзор заисполнением законов судебными приставами. Эту деятельность можно рассматриватькак часть прокурорского надзора за исполнением законов государственнымиорганами, исполняющими приговоры и иные решения судов.
Отличительнойчертой данной надзорной деятельности прокуратуры является то, что законодателемчетко определены субъекты, исполняющие требования законов, а именно судебныеприставы. Характеристика судебных приставов, их виды, задачи и полномочияопределены в названном выше Федеральном законе «О судебных приставах».Предметом рассматриваемого надзора является исполнение федеральных законов «Осудебных приставах» и «Об исполнительном производстве».
Объектамиданного надзора являются подразделения службы судебных приставов. К нимотносятся: департамент судебных приставов Министерства юстиции РФ, службавоенных приставов Управления военных судов Министерства юстиции РФ, службысудебных приставов органов юстиции субъектов РФ, районные, межрайонные илисоответствующие им согласно административно-территориальному делению субъектовРФ подразделения судебных приставов.
Перечисленныесубъекты и объекты надзора относятся к системе Министерства юстиции РФ, этообъединяет их с администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание иприменяющих назначаемые судом меры принудительного характера.
Определеннымисключением из этого является деятельность службы судебных приставов вКонституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ, чьядеятельность определяется не только вышеназванными законами, но и федеральнымиконституционными законами об этих судах.
Основнойзадачей рассматриваемого прокурорского надзора является обеспечение законностив деятельности судебных приставов, а также защита прав и законных интересовфизических и юридических лиц, относительно которых были приняты судебные акты.
5.Самостоятельным направлением в деятельности прокуроров является их участие врассмотрении дел судами. Согласно Закону о прокуратуре (ст. 35, 36, 39) прокурор участвует врассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.
Этонаправление состоит из надзорной и иной, ненадзорной деятельности прокурора. Всоответствии с требованиями Закона о прокуратуре прокурор, участвуя врассмотрении уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет две основныефункции. Первая – он принимает непосредственное участие в производствепо конкретным уголовным, гражданским, арбитражным и административным делам. Сучетом положений судебной реформы и принятого на ее основе новогопроцессуального законодательства о состязательности судебного процесса в этихслучаях прокурор выступает в качестве равноправного участника, со стороныуголовного, гражданского или арбитражного судопроизводства.
Втораяфункция прокурорасостоит в прокурорском надзоре за законностью решений, приговоров,определений и постановлений суда. Реализация этой функции, закрепленной вп.1 ст.36 Закона о прокуратуре, предполагает право и обязанность прокурораопротестовать или обжаловать установленном порядке указанные акты в случаяхвыявления их незаконности или необоснованности.
Осуществлениеуказанных функций прокурором преследует решение нескольких задач. Наиболееважные из них: защита прав и свобод человека и гражданина, защита охраняемыхзаконов интересов общества и государства, защита предприятий, организаций ииных юридических лиц.
Решениепоставленных задач в процессе участия прокурора в рассмотрении конкретных делили осуществлении надзора за законностью издаваемых судом правовых актовосуществляется путем применения предоставленных прокурору законом полномочий.
В п. 4ст. 35 Закона о прокуратуре сказано, что полномочия прокурора, участвующего в судебномрассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ. Ксказанному следует добавить, что полномочия прокурора, не участвующего всудебном рассмотрении дел, но проверяющего законность решений суда по этимделам (например, в порядке надзора), также регламентируется процессуальнымзаконодательством.
Помимоэтого ряд полномочий прокурора прямо предусмотрен в самом Законе о прокуратуре.Так, в соответствии со ст. 35 названного Закона прокурор имеет право:
1.Участвовать в рассмотрении дел судами.
2.Осуществлять уголовное преследование в суде.
3.Выступать в качестве государственного обвинителя в суде. Это полномочие можетпоказаться аналогичным предыдущему. Однако следует иметь в виду, чтоосуществляя уголовное преследование в суде, в процессе судопроизводства,прокурор может изменить свою позицию относительно виновности подсудимых иотказаться от обвинения, от выступления в качестве государственного обвинителя.
4.Обратиться в суд с заявлением. Это полномочие предполагает возможность для прокурораобратиться в суд с заявлением о признании правовых актов должностных лицнезаконными и, следовательно, недействительными; с исковыми заявлениями с цельюзащиты материальных и иных интересов отдельных граждан, групп населения илиюридических лиц.
5.Вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждани охраняемых законом интересов общества или государства. В данном случае законне конкретизирует, в какое дело может вступить прокурор: уголовное, гражданскоеи т.д. Совершенно очевидно, что вступление прокурора в уже начатый процесссудопроизводства требует соблюдения определенных требований, установленныхсоответствующим процессуальным законодательством.
6.Опротестовать или обжаловать в вышестоящий суд не вступившее в законную силунезаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановлениесуда (п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре). Порядок применения этого полномочиярегулируется процессуальным законодательством.
7.Опротестовать вступившие в законную силу решение, приговор, определение илипостановление суда по любому делу (п.2 ст. 36). Основания, форма и условияприменения этого полномочия, как и предыдущего, довольно существенноразличаются в зависимости от того, каким процессуальным законодательством оно регламентируется.
Генеральныйпрокурор РФ имеет право:
8.Участвовать в заседаниях Верховного Суда Р и Высшего Арбитражного Суда РФ.Конкретные формы и основания этого полномочия регламентированы соответствующимпроцессуальным законодательством.
9.Обращаться в Конституционный суд РФ в связи с нарушением или возможностьюнарушений конституционных прав и свобод граждан примененным или подлежащимприменению каким-либо законом. Закон о прокуратуре не указывает, какой законможет нарушить или уже нарушает конституционные права и свободы граждан.Поэтому можно считать, что законодатель имел в виду любой закон, принятый натерритории российской Федерации, в том числе как федеральный, так и законсубъекта РФ.
10.Обращаться с представлением в Пленум Верховного Суда РФ и Высшего АрбитражногоСуда РФ о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским,арбитражным, уголовным и административным делам (ст. 39).
Помиморассмотренных выше основных направлений прокурорского надзора, органыпрокуратуры в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре координируютдеятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью; принимаютучастие в правотворческой деятельности; рассматривают и разрешают заявления,жалобы и иные обращения граждан, поступившие в прокуратуру; принимают участие впрофилактической работе.
ΙΙΙ.Заключение
В начале90-х гг. в связи с разработкой проекта Конституции РФ сложившаяся системаорганов прокуратуры к тому времени оказалась под угрозой кардинальногореформирования. В юридической литературе стали активно отстаивать идею (в числеавторов были некоторые члены рабочей группы, готовившей проект Конституции РФ)ограничения функции прокуратуры уголовным преследованием, надзором за дознаниеми предварительным следствием, а также поддержанием обвинения в судах.Раздавались голоса за ликвидацию прокуратуры как самостоятельной системынадзорных органов и вхождение их в структуру Министерства юстиции РФ.
Этапозиция не нашла поддержки у законодателя. Но ее отголоски сказались насодержании конституционных норм, касавшихся прокуратуры. В Конституции РФ 1993г. речь идет о прокуратуре лишь в одной статье, причем помещенной в главу 7«Судебная власть».
Основная идея реформаторов, согласно которой с усилением ролисудебной власти в стране сама по себе отпадет необходимость реализацииправозащитной функции прокуратуры, — по меньшей мере — непродуманна. Институтпрокурорской власти в любом государстве связан в первую очередь с егокультурно-историческими традициями. Прокуратура — столь специфичный институтгосударственной власти, что при решении вопроса о целесообразности егосуществования прежде всего необходимо учитывать общественный интерес, а потом — теоретико-правовые устремления. Количество обращений граждан в прокуратуру вдесятки раз превышает количество аналогичных обращений за судебной защитой.Подобная ситуация объясняется доступностью и оперативностью, по сравнению ссудом, прокуратуры. Для обращения в ее органы не требуется соблюдениякаких-либо специальных процедур, денежных затрат. В условиях господстварыночных отношений, когда деятельность российской адвокатуры во многомподчинена коммерческим интересам, правозащитная роль прокуратуры очевидна.
Использованная литература:
1.Конституция РоссийскойФедерации. – М.: Элит, 2004
2. Чувилев А.А.Прокурорский надзор в Российской Федерации. – М.: Юрист, 2000
3. Винокуров Ю.Е.Прокурорский надзор. – М.: Юрайт, 2001
4. Качалов В.И.Прокурорский надзор в Российской Федерации. – М.: Юриспруденция, 2000
5. Сырых В.М. Историягосударства и права России. Советский и современный периоды. – М.: Юрист, 1999
6. Кони А.Ф. Избранныепроизведения. – М.: 1980
7. Мокичев К.А. Историясоветской прокуратуры в важнейших документах.- М.: 1990
8. Горбачев М. С.Перестройка и новое мышление. – М.: 1998
9. Степанков В. –Предназначение прокуратуры – стоять на страже закона // Законность, 1993, №3
10. Становление правовогогосударства и функции прокуратуры // Законность, 1994, №6