Содержание
Введение
1. Природа и право граждан на жилище
2. Право граждан на получение жилого помещениягосударственного и муниципального жилищных фондов
Заключение
Библиографический список литературы
Введение
Актуальность исследованияобусловлена тем, что право на жилье — это одно из прав, гарантированныхгражданам Конституцией Российской Федерации, причем, пожалуй, одно из важнейшихв социальном аспекте. Поэтому неслучайно жилищные тяжбы между гражданами, атакже между гражданами и организациями либо органами власти являются одной изсамых «популярных» категорий судебных споров. Интересно, что подходграждан ко многим жилищным проблемам с правовой точки зрения неверен, причеммногие заблуждения весьма типичны. Зачастую граждане просто не знают своих прави не умеют их защищать, поэтому представляется полезным исследовать эту тему.
Право граждан на получениежилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов социальногоиспользования по договору социального найма неразрывно связано с важнейшимсоциально-экономическим правом на жилище. Вопрос о том, что собой представляетправо на жилище, имеет не только теоретическое, но и практическое значение,поскольку законодательное и научное определение указанного понятия оказываетвлияние на развитие института обеспечения граждан жилыми помещениямигосударственного и муниципального жилищных фондов социального использования подоговору социального найма.
Целью исследованияявляется изучение особенностей конституционных прав на жильё.
Для достижения этой цели былипоставлены следующие задачи:
раскрыть природу и право гражданна жилище;
исследовать порядок получениежилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов;
рассмотреть порядокпредоставления и заселения, оформления и выдачи ордера на жилое помещение.
Методы исследования. Раскрытиетемы производится с позиций общенаучных методов (социологический, системный,структурно-функциональный, конкретно-исторический, статистический),общелогических методов теоретического анализа и частнонаучных методов (сравнительногоправоведения, технико-юридического анализа, конкретизации, толкования).
Структурно работа состоитиз введения, трех параграфов, заключения и библиографического списка литературы.
1. Природа и право граждан на жилище
Конституция Российской Федерациив ст.40 закрепила за гражданами право на жилище, в связи с чем перед наукойгражданского права возникла весьма сложная как в правовом, так и вэкономическом, социально-политическом и нравственном смысле проблема, связаннаяс понятием, содержанием и правовой природой права на жилище, механизмом егореализации и особенностей защиты.
Нередко ученые, исследующиеданную проблему, не предпринимают усилий по анализу правовой природы права нажилище. Так, Л.М. Пчелинцева пишет: «Одна из самых распространенных напрактике форм реализации гражданами права на жилище — получение жилья подоговору социального найма жилого помещения в домах государственного имуниципального фонда социального использования»[1].При этом автор достаточно подробно излагает процесс реализации указанногоправа, но совершенно оставляет без внимания природу права на жилище[2].
Именно сложностью проблемы,возникшей в связи с закреплением в Конституции РФ права граждан на жилище,можно объяснить тот факт, что, например, Ю.К. Толстой в своей книге «Жилищноеправо» даже не упомянул о праве граждан на жилище[3].П.В. Крашенинников, анализируя природу названного права, констатировал, что этоправо является конституционным[4].
На мой взгляд, наиболее полнопроанализировал содержание права на жилище П.И. Седугин, по мнению которого,данное право имеет шесть юридически значимых возможностей: стабильностьпользования имеющимся жильем; улучшение своих жилищных условий; использованиежилья в интересах других граждан; обеспечение жильцам здоровой среды обитания; недопустимостьпроизвольного лишения граждан жилья; неприкосновенность жилища[5].При этом П.И. Седугин утверждает, что право на жилище на стадии пользованияжилым помещением реализуется в конкретных правоотношениях, в которыхсоответствующие органы государства, частные, кооперативные и общественныеорганизации, иные лица выступают в качестве наймодателей, а граждане — вкачестве нанимателей жилых помещений. В то время как право на получениегражданами жилого помещения в домах государственного или муниципальногожилищного фонда социального использования реализуется в основном вправоотношениях административно-правового характера, а в домах частногожилищного фонда — в отношениях гражданско-правового характера[6].
Тем не менее, и по результатамисследования П.И. Седугина остаются вопросы о природе, содержании права нажилище и специфики его отдельных проявлений. Недостаток исследований феноменаправа на жилище сказывается в первую очередь на состоянии жилищногозаконодательства в целом. Видимо, трудности разработки и принятия Жилищногокодекса РФ также в некоторой степени объясняются данным обстоятельством. Естественно,что эта задача не может быть разрешена в рамках одной статьи и тем более однимисследователем. Необходима глубокая теоретическая проработка указанной проблемы.
Есть необходимость в том, чтобы,прежде всего, снять иронический оттенок самого понятия «право на жилище»,поскольку рядом исследователей данная правовая категория представляется неиначе как выдумкой коммунистов. И в свое время некоторые ученые предлагалиотказаться от закрепления данного права в конституции[7].Поскольку же этого не случилось и право на жилище было закреплено за гражданамив Конституции РФ, в настоящее время предпринимаются попытки выхолоститьсодержание этого права, объявляя его не более чем политической декларацией,поскольку у государства нет достаточных средств для обеспечения жильем даже техкатегорий нуждающихся граждан, которые указаны в ч.3 ст.40 Конституции РФ.
Термин «право на жилище»появился в России в конце XIX века. В этот период времени обозначиласьтенденция к выкристаллизации нового личного сервитута — права на жилище,закрепляющего за гражданами право пользования жилым помещением собственника. Данныйсервитут, как утверждал И. Горонович, в законодательстве еще не встречался, ноуже стал охраняться судебными властями[8].В XX веке право на жилище как одно из социально-экономических прав человекаполучило закрепление в Конституции СССР 1977 года, Конституции РСФСР 1978 годаи в Конституции Российской Федерации 1993 года.
Как относиться к данномуобстоятельству, в частности к закреплению за гражданами права на жилище вКонституции РФ 1993 года? Сейчас чуть ли не правилом хорошего тона признаетсякритика классиков марксизма-ленинизма. Однако Ф. Энгельс сказал, что "… Марксоткрыл закон развития человеческой истории, тот до последнего времени скрытыйпод идеологическими наслоениями простой факт, что люди в первую очередь должныесть, пить, иметь жилище и одеваться, прежде чем быть в состоянии заниматьсяполитикой, наукой, искусством, религией и т.п. "[9].
Исключить право на жилище изчисла социально-экономических прав человека можно только в том случае, еслисчитать, что у человека на жилище не больше прав, чем у зверя или птицы. Этотолько его личное дело, только его личное горе. Что это — новое толкованиегуманизма? То новое, счастливое будущее, которое обещали народу перед началомреформирования экономики и перехода к рыночным отношениям? Человек должен иметьсвое пристанище. Жилище для него является средой обитания, предпосылкой существования.Не говоря уже о важности жилья для создания и функционирования семьи,воспитания детей и т.п. Вряд ли можно усомниться, что к правам человека следуетотнести и право на жилище. Очевидно, не случайно в ст.25 Всеобщей декларацииправ человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.,говорится, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включаяпищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание, которыйнеобходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи[10].Примерно такая же формулировка содержится в ст.11 Международного пакта обэкономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. [11]
Если разговоры о демократии,гуманизме, общечеловеческих ценностях и т.п. ведутся всерьез, а не с цельюодурачивания народа в интересах политической игры; если проводимыеэкономические реформы действительно (как об этом говорят политики и политологи)направлены на улучшение уровня жизни народа по сравнению с тем, которым ониобладали до начала этих реформ (стоит вспомнить знаменитый лозунг начала 90-хгодов XX века: «Так жить нельзя!»), государство просто обязано внациональном законодательстве, во исполнение указанных международно-правовыхдокументов, установить за гражданами признанные международным сообществом правачеловека, в том числе и право на жилище.
При анализе природы и сущностиправа граждан на жилище необходимо обязательно учитывать то, что РоссийскаяФедерация является социальным государством, политика которого направлена насоздание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека(ст.7 Конституции РФ). При этом, как справедливо утверждает Г.А. Гаджиев,«в России, выходящей из распределительной и уравнительной социальнойсистемы, социальные права… имеют более важное значение и требуют большеговнимания»[12].
Вместе с тем в юридическойлитературе последнего времени все настойчивей проводится мысль, что государствоне в состоянии выполнить взятые на себя социальные обязательства. Под этоподводится соответствующее теоретическое обоснование. Так, Л.С. Мамутутверждает, что социальная деятельность государства вообще имеет внеправовойхарактер, поскольку предоставление социальных благ бесплатно либо безэквивалентного возмещения лежит по другую сторону права[13].По мнению названного автора, о правовом характере подобной деятельности можнорассуждать лишь при соблюдении принципа эквивалентности[14].
Однако если всесоциально-экономические права граждан РФ, включая и право на жилище, находятсявне сферы права, то по изложенной позиции к реализации этих прав можноотноситься как к чему-то второстепенному, малозначительному. В этой связи Л.С. Мамутвысказался уже без обиняков, прямо: «Экономические, социальные икультурные права-притязания базируются на законе. В нем — их источник, из негоони „вытекают“. Государством (через его органы публичной власти) они официальнопровозглашаются и признаются, легализуются. Но обязанностей, корреспондирующихэтим правам-притязаниям, нет»[15].
Но право без корреспондирующей обязанности- это пустая фраза! Если в Конституции РФ используется категория «право»и избиратели, ориентируясь на обычное, известное им понятие и понимание даннойкатегории, проголосовали за принятие Конституции РФ (в противном случае законавообще бы не было), а после принятия оказывается, что это отнюдь не то, о чемим говорили и о чем они думали до волеизъявления, то такую операциюнедостаточно просто назвать обманом, это — прием правовой демагогии. В.М. Барановследующим образом формулирует ее суть: «Правовая демагогия так или иначе,прямо или косвенно связана с намеренным обманом, ложностью в предпринимаемыхдействиях и преподносимых знаниях. Это не поступки искренне заблуждающегосялица или объединения граждан, не просто путаные мысли, а именно обманные деяния.Правовая демагогия — вид социального обмана. При этом провокационного обмана»[16].
В таком случае, следуя позиции Л.С.Мамута, через десять лет после принятия Конституции РФ надо сказать гражданам,что их обманули, что все эти конституционные права — это даже не права вдействительности, а прием предвыборной агитации. Можно ли в таком случаерассчитывать на социальный мир? Каким образом избиратели России отреагируют настоль радикальное решение вопроса? Если прав у граждан РФ нет, всенароднойсобственности как таковой не существует, а государственная собственностьпродолжает разбазариваться посредством плохо продуманной приватизации, то чтоже тогда будут защищать граждане РФ?
Вряд ли есть необходимость идальше развивать данную тему. Что же касается вопроса о происхожденииконституционных прав, здесь необходимо прежде всего определиться: что же такоегосударство. Б.А. Кистяковский под государством понимал правовую организациюнарода, обладающую во всей полноте своею собственной, самостоятельной ипервичной, то есть ни от кого не зависимой, властью[17].Народ посредством акта законодательства решает вопрос о наделении участниковтакой организации правами и обязанностями. Именно поэтому социальнаядеятельность (социальная функция) как таковая оказывается присуща, каксправедливо утверждает Т.Н. Радько, государству в современном мире[18].Однако в большей мере социальная деятельность должна быть присуща государству,которое в своей конституции провозгласило себя социальным.
Правила статьи 7 Конституции РФне должны восприниматься как прием правовой демагогии, а служить руководствомпри определении как экономической, так и социальной политики государства. А этоопределяет потребность в более продуманной политике в области приватизациигосударственного имущества. Поскольку социальному государству необходимысредства для реализации социальных обязательств перед гражданами, уместно линаиболее доходные предприятия (часто за бесценок) передавать в частные руки, апотом сетовать на отсутствие средств. Тут как по пословице: «Снявшиголову, по волосам не плачут». Более продуманной должна быть налоговаяполитика. Например, в Швеции разница между самым высоким и самым низким уровнемдохода не превышает четырехкратного размера. При этом Швеция — процветающеесоциальное государство. Словом, установив в Конституции РФ социальный характергосударства, надо это учитывать и в реальных делах, в том числе в созданиинадлежащих условий по реализации гражданами права на жилище.
Анализ статьи 40 Конституции РФпозволяет сделать вывод, что в содержание права на жилище в качестве элементоввходят следующие правомочия граждан:
право пользования имеющимсяжилым помещением;
право на получение вустановленном порядке жилого помещения в домах государственного имуниципального фондов и право на удовлетворение жилищной потребности путемприобретения жилого помещения в собственность по гражданско-правовым сделкамили в результате участия в жилищном строительстве[19].
Однако было бы неправильнымразделить конституционное право на жилище на отдельные его составляющие и послеэтого исследовать их самостоятельно — по сути, подменив право на жилище однимиз его элементов и оставив при этом без анализа само право на жилище. Есливнимательно проанализировать в совокупности ч.1 и 2 ст.40 Конституции РФ, томожно установить следующее: каждый гражданин РФ имеет право на жилище. Органыгосударственной власти и органы местного самоуправления создают условия дляосуществления права на жилище. Таким образом, право на жилище признаногосударством за всеми гражданами РФ и в отношении их всех органыгосударственной власти и органы местного самоуправления должны создаватьусловия для осуществления названного права.
Государство приняло на себяобязанность по созданию условий для осуществления гражданами права на жилище,поскольку не может быть права без соответствующей обязанности и, наоборот,обязанности без корреспондирующего ей права. Государство обязано выполнитьцелый комплекс мероприятий для удовлетворения притязаний граждан: развиватьстроительную индустрию; осуществлять программу строительства благоустроенногожилья; обеспечивать справедливое распределение жилой площади, охрану жилищногофонда и т.п. Следовательно, граждане и государство находятся в правовой связи,то есть в правоотношениях. Однако праву на жилище и правоотношениям, элементомкоторого оно является, присущи весьма специфические свойства.
Во-первых, правом наделены всеграждане без строгой их индивидуализации, а обязанность по созданию условий дляосуществления права на жилище приняло на себя государство, а соответственно иорганы местного самоуправления. Поэтому правоотношение носит не конкретныйхарактер типа «кредитор — должник», а более общий — «гражданин — государство».
Во-вторых, право на жилищевозникает у граждан непосредственно из закона, и поэтому оно прекращаетсятолько в связи со смертью конкретного лица или отменой закона. Следовательно,право на жилище является постоянным правом граждан, а правоотношение — длящимся.
Исходя из изложенного, можносделать вывод, что в данном случае имеют место не конкретные отношения, аправовые отношения общего порядка, которые в литературе называют «общерегулятивными»[20].Правда, концепция общих, или общерегулятивных, правоотношений встретила резкуюкритику[21],вплоть до того, что ее следует «изжить из советской науки права»[22].
Однако практика подтверждаетжизненность данной теории. Так, например, Н.С. Малеин, отзываясь о дискуссии поэтому поводу, отметил, что наличие правовых связей двух типов признают каксторонники конкретных, так и общих правоотношений. Различие состоит лишь в том,что первые признают правоотношениями только конкретную правовую связь и, нарядус ней, иную правовую связь — вне правоотношений; вторые считают оба вида связиправоотношениями, но относят их к различным типам.Н.С. Малеин при этомсовершенно справедливо указал, что связь субъектов общественных отношенийозначает, что каждый из них занимает определенное положение по отношению друг кдругу. «А если эта связь определяется нормами права, то и соответствующееположение не может быть ничем иным, как правовым, т.е. правоотношением… Правоваясвязь, выражающаяся в корреспондирующих правах и обязанностях, и есть правовоеотношение»[23].
Изложенное позволяет сделатьвывод, что правоотношение «государство — гражданин», элементомкоторого является право на жилище, есть общее (общерегулятивное) правоотношение,а само право на жилище является конституционным субъективным правом граждан.2. Право граждан на получение жилого помещениягосударственного и муниципального жилищных фондов
Право граждан на получениежилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов социальногоиспользования по договору социального найма неразрывно связано с важнейшимсоциально-экономическим правом на жилище. Вопрос о том, что собой представляетправо на жилище, имеет не только теоретическое, но и практическое значение,поскольку законодательное и научное определение указанного понятия оказываетвлияние на развитие института обеспечения граждан жилыми помещениямигосударственного и муниципального жилищных фондов социального использования подоговору социального найма.
В советский период дозакрепления в Конституции СССР 1977 г. право на жилище отождествлялось восновном с используемым термином «право на жилую площадь». В научныхисследованиях внимание уделялось раскрытию и обоснованию права советскихграждан на жилую площадь как гражданско-правового института, а не институтагосударственного (конституционного) права
Право на жилище врассматриваемый период связывалось с необходимостью обеспечить всех нуждающихсяв улучшении жилищных условий советских граждан государственным жильем. Учитываяэто, основными элементами указанного права являлись право на получение жилогопомещения в пользование и право пользования помещением. Содержание термина«право на жилище» не совпадало с его современным пониманием.
Появление качественно новогоподхода к сущности пользования жилыми помещениями связано с принятием 7 октября1977 г. Конституции СССР, а также с принятием 12 апреля 1978 г. КонституцииРСФСР в которых впервые в истории России было закреплено право граждан нажилище. Предусматривалось, что право на жилище в основном обеспечиваетсясправедливым распределением под общественным контролем жилой площади,предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенныхжилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги.
Закрепление в конституционномзаконодательстве права на жилище в дальнейшем позволило пересмотреть содержаниеуказанного права как одного из важнейших социально-экономических прав человека,комплексного правового института. право на жилище является емкой имногоаспектной категорией, в связи с чем может рассматриваться в качествепризнаваемой конституционным законодательством социально-правовой возможностиудовлетворения потребности в жилье, элемента правоспособности граждан, а такжеконкретного субъективного права, обеспечивающего удовлетворение потребности вжилье. В научной литературе отмечалось, что «право на жилище» и«право на жилую площадь» по своему содержанию не совпадают. подправом на жилую площадь следует понимать комплекс правомочий нанимателя попользованию и распоряжению жилым помещением, предоставленным ему по договорунайма. В то же время понятие права на жилище, по его мнению, по содержаниюзначительно шире и не может быть сведено лишь к праву на жилую площадь.
Положения Конституции СССР 1977г. и Конституции РСФСР 1978 г. явились важной новеллой для законодательства,регулирующего обеспечение граждан жилыми помещениями. С принятием в 1981 г. ВерховнымСоветом СССР Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, азатем Жилищного кодекса РСФСР, принятого в 1983 г. > на базе текста Основ,были конкретизированы основания и условия реализации конституционной нормы оправе на жилище. Принятие Жилищного кодекса РСФСР было толчком для продолженияисследований сущности права на жилище в теории жилищного права. Так, МартковичИ.Б. под правом на жилище понимал гарантированную для каждого гражданинавозможность быть обеспеченным постоянным жилищем, отвечающим по размеру икачеству установленным требованиям. При этом в содержании конституционногоправа на жилище им выделялись, во-первых, юридическая возможность (право) стабильногообладания жильем, во-вторых, юридическая возможность (право) получения приопределенных условиях другого жилища в домах государственного или общественногожилищного фонда, в домах жилищных (жилищно-строительных) кооперативов либоприобретения жилья в собственность
В целом можно сказать, чтомногообразие точек зрения на институт права на жилище объединяло пониманиетого, что названный институт является многоаспектным, имеет сложную юридическуюприроду и реализуется в различных по сущности правоотношениях. При этом вусловиях, когда основным собственником жилищного фонда выступало государство,право граждан на получение жилого помещения во владение и пользование являлосьбазовым аспектом права на жилище.
К началу 90-х гг. взаконодательном и научном подходе к праву на жилище произошли измененияпринципиального характера. Основной причиной послужила новая государственнаяполитика в области обеспечения граждан жильем.
Выработка новой жилищнойполитики в начале 90-х гг. была обусловлена проводимыми в тот периодпреобразованиями во всех сферах общества — в политической, экономической исоциальной. Литовкин В.Н. указывает, что в постсоветский период происходилостановление нового общественного строя. Система удовлетворения жилищныхпотребностей граждан, общественных ценностей в жилищной сфере принципиальноменялась на фоне резко сократившейся возможности государства и органов местногосамоуправления инвестировать в общественное жилищное строительство ижилищно-коммунальное хозяйство
Принятие 22 ноября 1991 г. Декларацииправ и свобод человека и гражданина повлекло за собой необходимость полногообновления как конституционного, так и других отраслей российскогозаконодательства, в том числе жилищного. Статья 10 Декларации провозглашалаправо на жилище. Кроме того, Декларация предусматривала, что из государственныхи муниципальных жилищных фондов малоимущим гражданам жилье предоставляетсябесплатно или за доступную плату. Таким образом, Декларация заложила основыформирования института права на жилище на весь дальнейший период времени вплотьдо сегодняшнего момента.
Коренные изменения в осмыслениисущности права на жилище в юридической науке произошли после принятия 12декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, в которой право на жилищеполучило закрепление как важнейшее социально-экономическое право.
В соответствии со статьей 40Конституции Российской Федерации:
1. Каждый имеет право на жилище.Никто не может быть произвольно лишен жилища.
2. Органы государственной властии органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создаютусловия для осуществления права на жилище.
3. Малоимущим, иным указанным взаконе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или задоступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов всоответствии с установленными законом нормами.
Право на жилище относится кчислу основных прав и свобод граждан. Нормы статьи 40 Конституции РоссийскойФедерации определили основное направление анализа сущности права на жилище вюридической литературе в течение последнего десятилетия.
По своему содержанию право нажилище, закрепленное в Конституции Российской Федерации, является более сложнымправовым явлением, чем право на жилище в Конституции СССР 1977 г. и вКонституции РСФСР 1978 г.
В юридической литературенеоднократно справедливо отмечалось, что статья 40 Конституции РоссийскойФедерации несовершенна и дает основания для разного понимания права на жилище,поскольку ни в самой Конституции РФ, ни в отдельных законах не раскрываетсясущность этого важнейшего социально-экономического права.
Право на жилище имеет ряд такихюридически важных возможностей, как стабильность пользования имеющимся жильем,улучшение своих жилищных условий, использование жилья в интересах другихграждан, обеспечение жильцам здоровой среды обитания, недопустимостьпроизвольного лишения жилища, неприкосновенность жилища. возможностьстабильного пользования жилищем неразрывно связана со свободой выбора местажительства, не соглашается с авторами, включающими в состав конституционногоправа на жилище право на его неприкосновенность, поскольку последнее, по еемнению, является одним из составляющих более широкого субъективного права — правана охрану частной жизни
При обобщении существующих научныхвзглядов на конституционное право на жилище можно отметить, что указанное правоимеет сложную юридическую природу и реализуется в правоотношениях разного вида- в административных, гражданских, жилищных. В целом наиболее распространеннойв отечественной цивилистике является точка зрения, в соответствии с которойсущность конституционного права на жилище сводится к возможности стабильнопользоваться уже имеющимся жильем (в данном случае речь идет об охранегосударством субъективного права гражданина на конкретное жилое помещение, обобеспечении его неприкосновенности, о недопущении произвольного лишения жилища),а также к возможности улучшения жилищных условий путем приобретения другогожилья
Отдельные элементыконституционного права на жилище названы в статьях 1, 2 и 3 Жилищного кодексаРФ, посвященных основным началам жилищного законодательства, обеспечениюусловий для осуществления права на жилище, а также неприкосновенности жилища инедопустимости его произвольного лишения. Анализ названных статей Кодексапозволяет сделать вывод, что право на жилище состоит из таких элементов, какправо на безопасность жилища, право на неприкосновенность жилища,недопустимость произвольного лишения уже имеющегося жилища, а также правополучать содействие от соответствующих органов государственной власти и органовместного самоуправления в приобретении или получении жилого помещения, а такжев пользовании им.
Жилищный кодекс РоссийскойФедерации не определяет, как право на жилище может быть практически реализованогражданами. Представляется, что главу 1 Жилищного кодекса РФ целесообразнодополнить новой статьей, определяющей способы реализации гражданами права нажилище, что позволило бы внести ясность в понимание статьи 40 Конституции РФ.
Одной из составляющих права нажилище является право граждан получить содействие в улучшении своих жилищныхусловий. Этот аспект права на жилище является одним из наиболее важныхправомочий граждан. В настоящее время в условиях многообразия формсобственности на жилые помещения граждане вправе свободно участвовать встроительстве жилья, приобретать его за собственные средства без ограниченияплощади, а также вправе пользоваться жильем на основании договоров найма идругих гражданско-правовых договоров. Органы государственной власти и органыместного самоуправления обязаны создавать условия для осуществления права нажилище.
Содействие указанных органовгражданам в улучшении жилищных условий может выражаться в том числе в видепредоставления жилья из государственного и муниципального жилищных фондовсоциального использования. Следовательно, можно согласиться с Богдановым Е.В. иАюшеевой С.Д., которые в качестве составляющей конституционного права на жилищеспециально выделяют право граждан получить в установленном порядке жилоепомещение в государственном и муниципальном жилищном фонде
В период разработки и принятияЖилищного кодекса РФ активно обсуждалась роль обеспечения граждан жильем изгосударственного и муниципального жилищных фондов социального использования наосновании договора социального найма в условиях рыночных отношений.
В частности, высказывалосьмнение, что обеспечение жильем всех нуждающихся в улучшении жилищных условийграждан имеет негативное свойство формировать у них иждивенческое отношение крешению своих жилищных проблем, нежелание вкладывать собственные средства вприобретение и строительство жилья. Некоторые авторы делают вывод, что вусловиях рыночной экономики гражданин должен сам заботиться об улучшении своихжилищных условий, с учетом чего предлагалось максимально сократить участиегосударства в решении этих проблем.
Стоит согласиться, что вусловиях изменившихся отношений собственности право граждан на получение жильяиз государственного и муниципального жилищных фондов по договору социальногонайма не может оставаться основным аспектом права на жилище. Вместе с теминститут социального найма нельзя недооценивать.
В соответствии со статьей 7Конституции РФ Российская Федерация — социальное государство, политика которогонаправлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободноеразвитие человека. Основополагающим принципом социального государства должнабыть ответственность государства перед личностью. Это означает, что созданиеусловий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, неявляется сугубо личным делом каждого, а возводится в ранг общегосударственнойполитики. Названная конституционная норма — необходимая предпосылка дляреализации закрепленного статьей 40 Конституции РФ права на жилище.
Социальная политика РоссийскойФедерации предусматривает обязанность государства осуществлять поддержкунаименее социально защищенных категорий граждан, не имеющих возможностисамостоятельно решить свою жилищную проблему
В настоящее время сложиласьситуация, когда большинство граждан, обладая правом свободно выбирать способыреализации права на жилище, из-за низкой платежеспособности лишены возможностисделать соответствующий выбор и улучшить свои жилищные условия с использованиемрыночных механизмов С учетом этого значение предоставления жилья изгосударственного и муниципального жилищных фондов социального использованияпо-прежнему велико.
В части 3 статьи 40 КонституцииРФ указывается, что из государственного и муниципального жилищных фондов жильепредоставляется бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным взаконе гражданам, нуждающимся в жилище.
Таким образом, КонституцияРоссийской Федерации, закрепляя рыночные подходы к решению жилищной проблемыграждан, не предусматривает обеспечение государственным и муниципальным жильемвсех граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий[24].
Социальный найм жилого помещенияв государственном и муниципальном жилищных фондах является самостоятельнымвидом гражданско-правового договора, цель которого заключается в удовлетворениипотребности в жилье преимущественно малоимущих граждан, которые не имеютвозможности улучшить свои жилищные условия за счет собственных или кредитныхсредств.
Вплоть до 1 марта 2005 г. (моментавступления в силу Жилищного кодекса РФ) оставалось неясным, какие именнограждане могут быть отнесены к указанным в Конституции РФ малоимущим гражданам.Кроме того, до указанного времени как в теории, так и на практике отсутствовалоединое понимание закрепленной в Конституции РФ возможности предоставлениягражданам жилья бесплатно или за доступную плату.
В Жилищном кодексе РФ впервыеполучила законодательное развитие норма части 3 статьи 40 Конституции РФ,устанавливающей порядок обеспечения граждан жилыми помещениями государственногои муниципального жилищных фондов
В статье 2 Жилищного кодекса РФпредусматривается, что одним из способов обеспечения органами государственнойвласти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданамиправа на жилище является предоставление жилых помещений по договорамсоциального найма государственного или муниципального жилищного фонда.
Предлагаемый Кодексом подход кобеспечению граждан жильем государственного и муниципального жилищных фондов подоговору социального найма отличается от подхода к этому вопросу, закрепленногов законодательстве России до его принятия, когда жильем из государственного имуниципального жилищных фондов обеспечивались все граждане, признанныенуждающимися в улучшении жилищных условий.
В соответствии с частью 2 статьи49 Жилищного кодекса РФ жилые помещения из муниципального жилищного фондапредоставляются малоимущим гражданам, признанным в установленном порядкенуждающимися в жилом помещении. Кодекс предусматривает, что малоимущимиявляются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления впорядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации,с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества,находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению
Согласно части 3 названнойстатьи Кодекса жилые помещения жилищных фондов Российской Федерации и субъектовРФ по договору социального найма предоставляются иным категориям граждан,признанных по установленным федеральным законодательством или законодательствомсубъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях.
При этом необходимо отметить,что часть 9 статьи 156 Жилищного кодекса РФ устанавливает, что граждане,признанные малоимущими и занимающие жилые помещения по договорам социальногонайма, освобождаются от внесения платы за пользование жилым помещением (платыза наем). В указанном случае речь идет о реализации гражданами, отнесеннымизаконом к категории малоимущих, своего конституционного права на жилище вособом порядке — без внесения платы за пользование помещением.
Иные категории граждан,являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма вгосударственном жилищном фонде Российской Федерации или субъекта РоссийскойФедерации, обязаны вносить плату за жилое помещение (часть 3 статьи 67Жилищного кодекса РФ). Очевидно, что в данном случае речь идет о реализацииэтими категориями граждан своего права на жилище в порядке, предусматривающемпредоставление им жилья из государственного жилищного фонда за доступную плату.
Необходимо отметить, что подход,установленный Жилищным кодексом РФ к обеспечению граждан жильем из фондасоциального использования, не вполне согласуется с положением части 3 статьи 40Конституции РФ. Конституционная норма не содержит привязки отдельных категорийграждан к определенным условиям оплаты предоставляемого им социального жилья, атакже к определенным видам жилищного фонда[25].Таким образом, Жилищным кодексом РФ необоснованно исключена возможностьбесплатного предоставления малоимущим гражданам жилья из жилищных фондовРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации. Очевидно, что органыместного самоуправления не обладают достаточными финансовыми возможностями,позволяющими обеспечить жильем всех малоимущих граждан. Кроме того, возложениеисключительно на органы местного самоуправления непосильного для них бремениобеспечения бесплатным жильем малоимущих граждан может привести к тому, что этиорганы, устанавливая размер дохода и стоимость имущества, имеющих значение дляпризнания граждан малоимущими (часть 1 статьи 14 Жилищного кодекса РФ),постараются исключить из этой категории максимальное число граждан. При этомграждане, не признанные малоимущими, исходя из собственных доходов, вряд лисмогут самостоятельно улучшить свои жилищные условия. Учитывая изложенное,представляется целесообразным внести изменение в Жилищный кодекс РФ,предусматривающее, что малоимущим гражданам жилые помещения по договорамсоциального найма могут предоставляться как из муниципального, так и изгосударственного жилищных фондов. Реализация такого подхода позволила бы болееравномерно распределить между бюджетами всех уровней финансовую нагрузку,связанную с обеспечением жильем малоимущих, что увеличило бы возможностьулучшить жилищные условия большего числа граждан с низкими доходами. При этомтакое изменение полностью соответствовало бы положению части 3 статьи 40Конституции РФ. Следует указать, что в случае принятия такого решенияпотребуется внесение изменений и в статьи Жилищного кодекса РФ, определяющиекомпетенцию органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ иорганов местного самоуправления в части, касающейся установления порядкаопределения размера дохода и стоимости имущества в целях признания гражданмалоимущими, а также установления размера этих показателей).
3. Решение о предоставлениижилого помещения. Заселение освободившихся квартир (комнат) и оформление ивыдача ордера
В домах муниципального жилищногофонда жилые помещения предоставляются по решению местного исполнительногооргана (администрации), в домах ведомственного жилищного фонда — на основаниисовместного решения администрации и профкома предприятия (организации) при егоналичии на предприятии (в организации). Данное решение должно быть утвержденоместным исполнительным органом власти.
В домах общественного жилищногофонда жилые помещения предоставляются гражданам на основании совместногорешения органа соответствующей организации и профкома (при его наличии) споследующим сообщением местному исполнительному органов власти о предоставлениижилых помещений для заселения.
При утверждении решенийпредприятий (организаций) о предоставлении жилых помещений работникам местныйисполнительный орган не вправе включать в списки предприятий (организаций) другихграждан. Если в решении предприятия (организации) о предоставлении жилыхпомещений работникам допущено нарушение правил учета граждан, нуждающихся вулучшении жилищных условий, то это решение с замечаниями местногоисполнительного органа возвращается соответствующему предприятию (организации) надополнительное рассмотрение.
При получении жилого помещения вдоме государственного, муниципального или общественного жилищного фондаграждане обязаны освободить ранее занимаемую ими жилую площадь.
Жилые помещения, освобождающиесяв домах, построенных с привлечением в порядке долевого участия средствпредприятий (организаций), заселяются в первую очередь нуждающимися в улучшениижилищных условий работниками этих предприятий (организаций). Данный порядокзаселения следует соблюдать независимо от времени окончания строительстважилого дома.
Если, допустим, в квартиреосвободилось жилое помещение, не изолированное от занимаемого другимнанимателем жилого помещения, то это помещение подлежит передаче в пользованиенанимателя.
Что касается коммунальнойквартиры, где проживают несколько нанимателей, то освобождающиеся в этойквартире изолированные жилые помещения должны предоставляться проживающим вэтой квартире гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, а приотсутствии таковых — гражданам, имеющим жилую площадь, менее установленнойнормы на одного человек (при этом учитывается право на дополнительную жилуюплощадь). При отсутствии в квартире указанных граждан освободившееся жилоепомещение передается иным нанимателям этой квартиры по договору аренды иликупли-продажи.
С согласия всех нанимателей одиниз них может приобрести иные жилые помещения и передать их для переселениядругим нанимателям коммунальной квартиры в частную собственность, занятьосвободившиеся в квартире жилые помещения без дополнительной платы иприватизировать их в установленном порядке. В том случае, если в квартире нетжелающих заселить освободившееся жилое помещение, оно предоставляется другимгражданам по договору найма.
На основании решения опредоставлении жилого помещения по договору найма в доме государственного,муниципального или общественного жилищного фонда местный исполнительный органвласти (администрация) выдает ордера установленной формы. Данный документ — единственноеоснование для вселения в предоставленное жилое помещение. Ордер может бытьвыдан только на фактически свободно жилое помещение.
Отдел по учету и распределениюжилой площади или специально назначенные должностные лица выдают ордера вточном соответствии с решением о предоставлении жилья.
Получить ордер может тольколицо, которому предоставляется жилое помещение или в исключительных случаяхдругое лицо по доверенности, удостоверенной в установленном порядке.
При получении ордерапредъявляются паспорта или другие заменяющие и документы на всех членов семьи,подлежащих включению в ордер, а также письменное согласие всех совершеннолетнихчленов семьи на переселение в предоставленное жилое помещение.
Местный исполнительный органвласти может приостановить выдачу ордеров в следующих случаях:
когда фактический состав семьи несоответствует указанному в решении о предоставлении жилого помещения;
если выявлены другиеобстоятельства, которые могли повлиять на решение вопроса о предоставлениижилого помещения[26].
При вселении в предоставленноежилье ордер должен быть сдан в жилищно-эксплуатационную организацию.
Важно учитывать, что ордер нажилое помещение может быть признан недействительным в судебном порядке вследующих случаях: предоставления гражданами не соответствующихдействительности сведений о нуждаемости в улучшении жилищных условий; нарушенияправ других граждан или организаций на указанное в ордере жилое помещение; неправомерныхдействий должностных лиц при решении вопроса о предоставлении жилья; в иныхслучаях нарушения порядка и условий предоставления жилых помещений.
Требование о признании ордеранедействительным может быть заявлено в течение трех лет со дня его выдачи.
Заключение
Подводя итог анализа праваграждан на получение жилого помещения государственного и муниципальногожилищных фондов социального использования как аспекта права на жилище, можносделать следующие выводы.
1. Право граждан на получениежилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов во владениеи пользование является составляющей права на жилище на протяжении каксоветского, так и современного периода развития российского законодательства,однако его значение и роль меняются в зависимости от социально-экономических иполитических общественных преобразований, а также в зависимости от изменениязаконодательного и научного определения понятия права на жилище.
2. В советском государстве вусловиях, когда основным собственником жилищного фонда выступало государство,право граждан на получение жилого помещения государственного жилищного фонда вовладение и пользование являлось базовым аспектом права на жилище.
3. В настоящее время на основеанализа норм Конституции РФ и Жилищного кодекса РФ можно утверждать, что правограждан на получение жилого помещения государственного и муниципальногожилищных фондов социального использования как аспект права на жилище утратилоосновополагающее значение, что, однако, нисколько не умаляет социальную значимостьэтого права в связи с тем, что число российских граждан, имеющих доходы, непозволяющие им улучшить свои жилищные условия с помощью рыночных механизмов,очень велико.
4. Норма части 3 статьи 40Конституции РФ, устанавливающая основания и порядок возникновения права гражданна получение жилого помещения государственного и муниципального жилищныхфондов, впервые получила законодательное развитие в Жилищном кодексе РФ.
Библиографический список литературы
Нормативно-правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.93)(с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008№6-ФКЗ, от 30.12.2008г. №7-ФКЗ) // Российская газета от 31.12.2008г. — № 267.
2. Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ //Собрание законодательства РФ.03.01.2005. N 1 (ч.1). Ст.14.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (с изм. от 27.12.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации,1994, № 32, ст.3301.
Учебная литература, книги, учебники,монографии, статьи:
4. Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. Т.1.М., 2005.
5. Герасимов Р.А. Право на жилище и механизм его реализации: Дис… к. ю. н.СПб.: Издательство юридического института, 2006.
6. Иванов А.А. Право граждан на получение жилого помещения государственногои муниципального жилищных фондов // Хозяйство и право. 2005. N 6.С.
7. Крашенинников П.В. Жилищное право. М.: Статут, 2008.
8. Лазарев Л.В. Комментарий к Конституции Российской Федерации. ООО «Новаяправовая культура», 2007.
9. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под общ. ред. проф.Л.И. Скворцова.24-еизд., испр. — М., 2005.
10.Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Подред. П.В. Крашенинникова. — М., 2005.
11.Седугин П.И. Жилищное право: Учебник для вузов. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 2007.
12.Щенникова Л.В. Недвижимость: законодательные формулировки иконцептуальные подходы // Российская юстиция. 2003. N 11.