Содержание
Введение
1. Парламентский финансовый контроль и факторы егодейственности
2. Правовые основы финансового контроля
3. Субъекты и объекты парламентского финансового контроля
Заключение
Библиографический список
Введение
Актуальность темыисследования. В настоящее время особую актуальность приобретает проблемаопределения места парламентского финансового контроля в общей системегосударственного финансового контроля, совершенствования его форм и методов. Необходимостьповышения эффективности парламентского финансового контроля в Россииобусловлена становлением демократического федеративного правового и социальногогосударства, дальнейшим развитием социально-экономических реформ.
Мировая практикасвидетельствует, что уровень государственного управления выше, еслирезультативнее, лучше организован внешний финансовый контроль исполнения государственногобюджета, который дает возможность наблюдать как за деятельностью государства повыполнению экономических и социальных программ, так и за деятельностью органовисполнительной власти, административно-территориальных образований, отдельныхотраслей и иных использующих государственные ресурсы хозяйствующих субъектов.
Исключительная актуальностьисследования проблемы совершенствования парламентского финансового контроля взначительной мере обусловлена возрастанием внимания международных организаций квопросам исполнения федерального бюджета, а также тем, что с моментаформирования Счетной палаты РФ и принятия Бюджетного кодекса РФ в российскоезаконодательство не вносилось существенных изменений и дополнений, направленныхна совершенствование внешнего финансового контроля. Вследствие этого сложилосьпротиворечие между активно развивающейся финансовой системой, бюджетнымзаконодательством и организацией внешнего финансового контроля, какпарламентского, проводимого высшими органами финансового контроля по опытуразвитых стран.
Состояние научнойразработанности проблемы. В отечественной науке и практике существенный вклад вразработку проблем парламентского финансового контроля внесли С.А. Агапцов, М.П.Афанасьев, И.А. Белобжецкий, Н.Т. Белуха, В.В. Бурцев, СЮ. Витте, Э.А. Вознесенский,Ю.М. Воронин, И.В. Вышнеградский, Ю.Д. Данилевский.
Целью исследованияявляется разработка теоретических аспектов организации и совершенствованияпарламентского финансового контроля.
Поставленная цельпредусматривает решение следующих задач:
рассмотреть парламентскийфинансовый контроль и факторы его действенности;
исследовать правовые основыфинансового контроля
раскрыть субъекты и объектыпарламентского финансового контроля.
Объектом исследованияявляется система и методы парламентского (представительного) финансовогоконтроля, а также деятельность Счетной палаты РФ по контролю исполненияфедерального бюджета.
Предметом исследованиявыступает совокупность финансово — экономических отношений, возникающих впроцессе осуществления финансового контроля, проводимого органамизаконодательной (представительной) власти.
Теоретико-методологическойосновой исследования являются современные научные методы, в том числесистемный анализ финансово-экономических процессов, методы исторического,сравнительного анализа, другие конкретные методы финансовой науки,экономической и социальной экспертизы, а также теоретические и практическиеразработки, содержащиеся в фундаментальных и прикладных научных исследованияхотечественных и зарубежных авторов по вопросам совершенствованиягосударственного финансового контроля, финансово-экономической экспертизы ибюджетного анализа.
1. Парламентский финансовый контроль и факторы егодейственности
Парламентский контроль являетсяодним из видов государственного контроля и выступает непременным условиемустойчивого конституционного строя. Он представляет собой самостоятельныйинститут парламентаризма и призван обеспечить не только соблюдение и исполнениепринятых им законов, но и осуществлять контроль за деятельностью исполнительнойвласти, представлять и защищать интересы населения всей страны.
В настоящее время вопросыорганизации парламентского контроля достаточно подробно и всестороннерассмотрены рядом современных российских исследователей, таких как С.А. Авакьян[1],А.С. Автономов[2],М.В. Баглай[3]и др. Они раскрывают формы и содержание такого контроля. Так, С.А. Авакьян,определяя основные функции парламента Российской Федерации, отмечает, что ондолжен «в пределах своих полномочий и присущими ему формами осуществлятьфункцию парламентского контроля в области государственного строительства,деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д. „[4].
Другой исследователь — М.В. Баглайпарламентский контроль представляет прежде всего в виде права “представительногооргана участвовать в формировании исполнительных органов государственнойвласти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставкуминистров или правительства в целом в случае признания их деятельностинеудовлетворительной»[5].
Таким образом, следуетсогласиться с тем, что под парламентским контролем понимается одна из основныхфункций парламента, направленная на осуществление контроля за деятельностьюисполнительной власти в области государственного строительства, государственныхфинансов и собственности, а также в других сферах. Такой контроль парламентомобеспечивается с помощью различных методов и способов: постановка вопроса одоверии правительству, резолюция порицания, интерпелляция, письменные и устныевопросы правительству, парламентские и депутатские запросы, парламентскиерасследования и др.
Особой разновидностьюпарламентского контроля является финансовый контроль. Он осуществляется каксамим законодательным органом путем заслушивания отчетов об исполнении бюджета,внесения парламентских запросов, направления депутатских запросов и вопросовправительству или отдельным его членам, так и через специальные органыпарламента, создаваемые для осуществления финансового контроля: счетные палаты,счетные суды, аудиторские суды, национальные офисы аудита и т.п. Объемконтрольных полномочий парламента в финансовой сфере в большей степени зависитот формы правления государства, а также от сложившихся в данной стране традиций.
Предназначение финансовогоконтроля заключается в успешной реализации функций государства по обеспечениюпроцесса формирования и эффективного использования финансовых и материальныхресурсов во всех сферах и звеньях жизнедеятельности общества. Роль финансовогоконтроля в современных условиях огромна.
Контроль, осуществляемыйгосударством в области финансов, имеет свою специфику, к которой относятсяобязательность для всех субъектов хозяйствования и строгая нормативно-правоваяобоснованность. С точки зрения современного российского законодательствагосударственный финансовый контроль, в том числе и парламентский, включает всебя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральныхвнебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитныхресурсов, состоянием государственных внутреннего и внешнего долгов,государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот ипреимуществ[6].Он в соответствии с установленным законодательством Российской Федерацииразграничением функций и полномочий возлагается на Счетную палату РоссийскойФедерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансовРоссийской Федерации, Федеральное казначейство, Федеральную службуфинансово-бюджетного надзора, Федеральную налоговую службу, Федеральнуютаможенную службу, территориальные органы финансового бюджетного надзора,органы государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации, атакже на иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованиемсредств федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, бюджетовсубъектов Федерации и территориальных внебюджетных фондов.
Парламентский финансовыйконтроль призван содействовать успешной реализации финансовой политики государстваво всех сферах социального и экономического развития страны. Общеизвестно, чтобез наведения должного порядка в бюджетно-финансовой сфере, без стабильнойсистемы государственного финансового контроля невозможно продуктивно решать какобщегосударственные вопросы, так и конкретные социально-экономические проблемы.В связи с этим встает справедливый вопрос: каким образом можно повыситьэффективность функционирования системы государственного финансового контроля икакие отводятся место и роль в этой системе законодательным органамгосударственной власти?
Вполне логично, чтопарламентский финансовый контроль должен быть наиболее эффективным идейственным в государствах, как было уже отмечено, имеющих парламентскую формуправления. Здесь высший законодательный орган страны формирует правительство, ионо подотчетно ему по всем направлениям своей деятельности. Безусловно, данныйфактор имеет большое значение, но, наверное, не всегда является решающим.
По моему мнению, на уровеньдейственности парламентского финансового контроля в не меньшей степени влияет,а в отдельных случаях имеет и определяющее значение, действующий в странегосударственный (политический) режим. Наглядный тому пример — советский периодразвития российского государства, когда законодательные органы практическивыполняли второстепенные функции и являлись орудием реализации решенийпартийно-государственной номенклатуры. Поэтому важным фактором действенностипарламентского финансового контроля является становление и развитие институтовдемократии.
В государствах с развитымгражданским обществом желание и стремление держать под постоянным контролемпроцессы того, куда и как расходуются бюджетные средства, должно быть присущене только парламентариям, но и большинству граждан. Такая гражданская активностьтребует более высокого уровня самоорганизации общества. В этом случае вгосударстве не может быть зон, закрытых для парламентского финансового контроля.
Эффективность парламентскогофинансового контроля напрямую зависит и от ряда других факторов, которыеопределяют его действенность. К числу таких наиболее важных, на мой взгляд,можно отнести решимость и стремление парламентского большинства обеспечитьвсесторонний и эффективный контроль за расходованием финансовых ресурсовгосударства и распоряжением его собственностью.
По итогам прошедших в декабрепрошлого года выборов депутатов Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации абсолютное большинство депутатских мандатов досталосьВсероссийской политической партии «Единая Россия». Ее представителиполучили 315 мест в Государственной Думе из 450 предусмотренных КонституциейРоссийской Федерации, или 70,0%. Они сформировали конституционное большинство впарламенте, т.е. могут обеспечить принятие как обычных федеральных, так ифедеральных конституционных законов. Таким образом, действенностьпарламентского финансового контроля прежде всего будет зависеть от деятельностифракции «Единая Россия», от того, насколько она решительно настроенаосуществлять контроль за расходованием средств федерального бюджета ираспоряжением государственной собственностью.
Постоянный и тщательный контрольза финансовой деятельностью Правительства и других органов государственнойвласти, осуществляющих свою деятельность за счет привлечения бюджетных средств,в правовых демократических государствах составляет одну из основных функцийпарламента как высшего законодательного органа власти. В Российской Федерацииформально функции такого контроля принадлежат обеим палатам ФедеральногоСобрания. Однако, как уже нам приходилось отмечать ранее, в КонституцииРоссийской Федерации отсутствуют нормы, прямо указывающие на контрольныефункции самого парламента России[7].
Отсутствие конституционногомеханизма взаимоотношений между Федеральным Собранием и ПравительствомРоссийской Федерации является фактором, ограничивающим осуществлениепарламентского финансового контроля. Поэтому, на наш взгляд, представляетсяцелесообразным внесение поправок в ст.102 и 103 Конституции РоссийскойФедерации с целью наделения Совета Федерации и Государственной Думы прямымиполномочиями по осуществлению финансового контроля, в частности, за бюджетнойдеятельностью Правительства Российской Федерации.
Полномочия Совета Федерации поконтролю за использованием средств федерального бюджета практически нигдезаконодательно не закреплены. Они косвенно проявляются лишь при его участии вмеханизме законотворчества. В частности, ст.106 Конституции РоссийскойФедерации предусматривает, что обязательному рассмотрению в Совете Федерацииподлежат принятые Государственной Думой законы по вопросам федерального бюджетаи финансового регулирования.
Незаметна роль Совета Федерациии при процессе формирования федерального бюджета. Хотя ст.164 Бюджетногокодекса Российской Федерации и включает его в число участников бюджетногопроцесса наряду с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой идругими, но реальное его участие в осуществлении предварительного, текущего ипоследующего финансового контроля бюджетное законодательство не предусматривает.
Основное место в процессерассмотрения и утверждения федерального бюджета отводится Государственной Думе.Именно в Думу в соответствии со ст. 192 Бюджетного кодекса ПравительствоРоссийской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение проект федеральногозакона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Бюджетныйкодекс предоставляет Государственной Думе право отклонить в первом чтениипроект федерального закона о федеральном бюджете (ст. 202).
Также за ней закреплено право (ст.203) не принимать решения по основным характеристикам федерального бюджета поитогам работы согласительной комиссии. В этом случае проект федерального законасчитается повторно отложенным в первом чтении. Но в Бюджетном кодексеоговаривается, что повторное отклонение проекта закона о федеральном бюджетевозможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверииПравительству Российской Федерации (ст. 203). В этой ситуации решающее значениебудет иметь соотношение парламентского большинства с Правительством РоссийскойФедерации или же, по-другому говоря, насколько состав Правительства сформированиз сторонников парламентского большинства.
Одной из актуальных тем насегодняшний день является понимание места и роли конкретных органов государствав системе финансового контроля. По глубокому убеждению, здесь приоритет долженбыть за представительной властью и органами, которые ими для этого специальносоздаются. Никто, кроме законодательных (представительных) органов, не можетпретендовать на право осуществления контроля от имени всего общества за тем,насколько эффективно и целесообразно управляют вверенными государствомфинансовыми и другими ресурсами те или иные органы и организации. К тому жетолько парламент Российской Федерации в соответствии с Конституцией ифедеральными законами рассматривает и утверждает федеральный бюджет и дляосуществления контроля за его исполнением образует Счетную палату РоссийскойФедерации.
Как уже отмечалось, существуетмножество государственных органов, которые в той или иной степени призваны иосуществляют функции финансового контроля. Проблема заключается в том, чтобыобеспечить четкий механизм функционирования всей системы финансового контроляисходя из принципа единства управления государственными финансами. На данныймомент остро встают вопросы координации и взаимодействия всех контролирующихорганов в сфере использования бюджетных средств. Поэтому особую актуальностьсейчас приобретают в осуществлении парламентского финансового контролявыстраивание на правовой основе и развитие вертикали финансово-контрольныхорганов в системе представительной власти.
Повышение действенностипарламентского финансового контроля непосредственно связано с дальнейшимсовершенствованием и развитием специальных органов, образуемых законодательнойвластью для осуществления такого контроля, — контрольно-счетных органов. Этомуво многом должны способствовать положения Декларации принципов деятельностиконтрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой еще в декабре 2002 г.IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов России. В ней, вчастности, говорится, что необходимо заложить основу для объединения усилийвсех органов государственной власти и органов местного самоуправления посозданию единой системы всеобъемлющего государственного и муниципальногофинансового контроля в Российской Федерации. Создание такой системы позволит всоответствии с принципами бюджетного федерализма охватить финансовым контролемуправление всеми государственными и муниципальными финансовыми и материальнымиресурсами[8].
Организация эффективногоуправления государственными финансами и осуществление действенного контроля заих использованием во многом зависят от наличия в государстве единой концепциигосударственного финансового контроля. Однако данная концепция, начиная еще с2000 г., находится на различных стадиях разработки и согласования.
Отсутствие такого важногодокумента ставит препятствия для разработки и принятия основополагающего дляфинансового контроля нормативного правового акта — федерального закона огосударственном финансовом контроле в Российской Федерации. Его принятиесоздало бы соответствующую нормативную базу для функционирования эффективнойсистемы государственного финансового контроля и в целом для единойобщероссийской политики в этой сфере.
Анализ парламентскогофинансового контроля показывает, что действенность такого контроля напрямуюзависит от достижения поставленных целей. Так, на данном этапе развитияроссийского государства, как нам кажется, основной целью парламентскогофинансового контроля является не только достижение целевого и эффективногоиспользования бюджетных средств, обеспечение их сохранности, но и в целомсоздание эффективной системы бюджетного финансирования.
Особое значение в современныхусловиях развития внешнего (парламентского) финансового контроля приобретаютвопросы аудита эффективности. Он в последние годы становится одним из основныхвидов контроля за исполнением государственного бюджета. Как подчеркивается в ст.4Лимской декларации руководящих принципов, аудит эффективности «направленна проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственныесредства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления,но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную иадминистративную системы»[9].
Аудит эффективности активновнедряется в деятельности Счетной палаты Российской Федерации иконтрольно-счетных органов регионов. В соответствии с Методикой проведенияаудита эффективности использования государственных средств, принятой коллегиейСчетной палаты Российской Федерации 23 апреля 2004 г., он определяется какпроверка деятельности органов государственной власти и получателейгосударственных средств в целях выявления эффективности использования имигосударственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций ипоставленных задач[10].
Другой немаловажный фактордейственности контроля — это то, что слабый парламентский финансовый контрольявляется одним из источников коррумпированности прежде всего исполнительной власти.Коррупция в современной России стала одним из самых серьезных политических,социально-экономических и правовых проблем.
Отсутствие правового механизмапредупреждения злоупотребления властью или служебными полномочиями из корыстнойили иной личной заинтересованности, в том числе сопряженного со взяточничествоми хищениями бюджетных средств со стороны лиц, занимающих государственныедолжности и должности государственной службы, наносит значительный ущербразвитию демократических начал в деятельности российского государства.
В Государственной Думе насегодняшний день находится ряд законопроектов, направленных на защиту прав исвобод человека и гражданина, общественных и государственных интересов, в томчисле и в финансовой сфере, путем создания условий для неподкупности лиц,занимающих государственные и муниципальные должности, а также иных приравненныхк ним лиц. В частности, проект Федерального закона «О противодействиикоррупции», который еще в ноябре 2002 г. был принят Государственной Думойв первом чтении, предусматривает достаточно четкую правовую регламентациюдеятельности системы органов государственной власти, участия парламентариев иобщественности в контроле за ней. В данном документе также прописаны процедурыпринятия решений, обеспечивающих защиту прав и законных интересов физических июридических лиц, неотвратимости юридической ответственности за совершенноекоррупционное правонарушение, а также вводятся ограничения для должностных лицорганов государственной власти занимать должности в органах управленияхозяйствующих субъектов, в том числе и на безвозмездной основе. К сожалению,принятие этих законов, которых ждет вся общественность страны, парламентариинеоправданно затянули.
2. Правовые основы финансового контроля
Необходимым условиемэффективности правового регулирования финансовых отношений выступает финансовыйконтроль, являющийся составной частью единого механизма государственногоконтроля[11].Наличие финансового контроля обусловлено тем фактом, что финансам присущи нетолько распределительная, но и контрольная функции. Осуществляют финансовыйконтроль в порядке, установленном законом, органы государственной власти,местного самоуправления, в том числе специальные контрольные органы при участииобщественных организаций и граждан.
Несмотря на то, чтогосударственный финансовый контроль непосредственно охватывает толькообщественную (публичную) часть совокупного продукта, он в определенной форме (путемпроверки составления налоговых деклараций, при оказании юридическим лицам ииндивидуальным предпринимателям финансовой помощи, в процессе выполнения имигосударственных заказов и т.п.) касается и деятельности граждан и организаций.
В основе финансового контролялежат определенные принципы, которые отражают его сущность. Среди них следуетвыделить:
1) осуществление финансовогоконтроля компетентными органами. Данный принцип состоит в том, что осуществлятьфинансовый контроль могут только специально уполномоченные государственныеорганы, органы местного самоуправления и иные организации. Однако следуетотметить, что инициатором проведения финансового контроля могут быть любыезаинтересованные лица, а привлекаться к осуществлению контрольных мероприятиймогут граждане и организации, способные оказать действенную помощь.
2) результативность финансовогоконтроля — проявляется в своевременности проведения контрольных мероприятий,выявлении реальных результатов финансово-хозяйственной деятельности, нарушенийфинансовой дисциплины, в своевременности доведения полученных результатов долиц, правомочных принимать соответствующие решения о принятии мер по устранениюпричин финансовых правонарушений и привлечении виновных к юридическойответственности. Конечным результатом финансового контроля должно статьсовершенствование финансово-хозяйственной деятельности.
3) гласность финансовогоконтроля — состоит в обнародовании результатов финансового контроля, в ихпубличном обсуждении, привлечении к ним внимания государственных органов,общественных организаций и граждан. Есть необходимость также в обнародованиитех мер, которые были приняты по выявленным в процессе финансового контролянарушениям и недостаткам.
Сущность финансового контролятакже находит свое отражение в его задачах. Одной из них является обеспечениефинансовой дисциплины в сфере публичных финансов, предполагающее проверкусвоевременности и полноты исполнения обязательств перед бюджетами всех уровней,операций по использованию централизованных и децентрализованных государственныхи муниципальных денежных фондов. При этом финансовый контроль призванобеспечить соблюдение действующего законодательства в области исполнениябюджетов различных уровней, налогообложения, валютных операций, регулированиявнешнеэкономической деятельности и др. Эффективность контроля неразрывносвязана с ответственностью за нарушения финансовой дисциплины, предусматривающейадминистративные и финансово-правовые меры воздействия.
Финансовый контроль — это нетолько средство обеспечения законности и правопорядка при осуществлениифинансовой деятельности государства и муниципальных образований. Онпредполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействииконтроля на более рациональное использование финансовых ресурсов, в устранениипрепятствий оптимальному функционированию всех звеньев публичного секторафинансовой системы. Этим целям служат укрепление режима экономногоиспользования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, вучреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерскогоучета и отчетности. Таким образом, мы можем говорить о второй не менее важнойзадаче финансового контроля — повышении эффективности публичных финансов.
Финансовый контроль выступаетформой реализации контрольной функции финансов, т.е. присущего финансамсвойства служить средством контроля за производством, обменом, распределением ипотреблением совокупного общественного продукта и национального дохода. Инымисловами, контрольная функция финансов является объективной основой финансовогоконтроля, содействующей сбалансированности между потребностью в финансах иналичием финансовых ресурсов[12].При этом необходимым условием эффективности финансового контроля являетсячеткая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определенияее границ, методов и форм осуществления, установления правового статусаконтрольных органов, объема их прав и обязанностей, т.е. всех тех элементов,которые составляют механизм финансового контроля.
Одним из наиболее существенныхнедостатков современного механизма финансового контроля является слабый уровеньрегулирования контрольной деятельности. Развитие рыночных отношений в России,появление новых организационно-правовых форм юридических лиц и видовхозяйственной деятельности потребовало коренного реформирования финансовогоконтроля. В то же время деятельность некоторых контрольных органов до сих поррегламентируется нормами, установленными в советский период. Ряд вновьсозданных институтов финансового контроля длительное время функционировал илидо настоящего времени функционирует без соответствующей нормативной базы. Тольков 2001 году, например, был принят Федеральный закон «Об аудиторскойдеятельности». Встречаются и такие случаи, когда деятельность отдельныхинститутов финансового контроля нашла свое урегулирование в правовых актах, асами органы остаются долгое время существующими только на бумаге. Очевидно, чтонеразвитость юридической базы финансового контроля не может способствоватьэффективному управлению финансовой системой страны.
В юридической литературенаиболее распространенным является следующее определение финансового контроля: финансовыйконтроль — это осуществляемая с использованием специфическихорганизационно-правовых форм и методов деятельность органов государственнойвласти и местного самоуправления, а в ряде случаев и иных организаций,наделенных законом соответствующими полномочиями в целях обеспечениязаконности, обоснованности и достоверности финансовых операций, объективнойоценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности ивыявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджеты всехуровней и сохранности государственного и муниципального имущества[13].
В зависимости от уровняпроведения финансовый контроль может быть государственным, муниципальным,внутрихозяйственным и независимым (аудиторским).
Следует также отметить, что взависимости от уровня государственной власти, органы которого осуществляютконтрольную деятельность, государственный финансовый контроль может бытьфедеральным и региональным[14].3. Субъекты и объекты парламентского финансовогоконтроля
В ходе реализации задачпарламентского финансового контроля складываются определенные, урегулированныенормами права общественные отношения. Как и любые другие правовые отношения,они возникают между конкретными субъектами по поводу определенного объекта иимеют содержание, которое раскрывается непосредственно через соответствующиеправа и обязанности их участников.
В настоящее время в теории правапод субъектами права понимаются лицо или организация, за которыми государствопризнает способность быть носителями субъективных прав и юридическихобязанностей[15].Субъектом права может быть только лицо, обладающее правосубъектностью, то естьпотенциально способное выступать в качестве участника правоотношений. Поэтомуне случайно, по мнению известного исследователя в области теории государства иправа М.Н. Марченко, «в современной юридической литературе понятие „субъектправа“ чаще используется в качестве синонима термина „субъект, илиучастник, правоотношений“[16].
Государственный финансовыйконтроль многообразен, осуществляется значительным количеством субъектовфинансовых правоотношений. Его специфика заключается в том, что, во-первых, онвозникает в ходе деятельности государства в финансовой сфере, во-вторых, однимиз субъектов этих контрольных правоотношений в обязательном порядке выступаетгосударственный орган или уполномоченное на то лицо и, в-третьих, он всегдакасается финансовых ресурсов государства.
Финансовый контроль представительныхорганов может осуществляться как коллективными, так и индивидуальнымисубъектами. В процессе его реализации субъектами парламентского финансовогоконтроля выступают реальные участники правоотношений, которые складываются впроцессе осуществления законодательными органами непосредственно и черезсоздаваемые ими органы функции по контролю за поступлением, движением ирасходованием государственных финансовых и материальных ресурсов, средствгосударственных внебюджетных фондов, за целевым и эффективным их расходованием,а также за использованием налоговых и иных льгот и преимуществ, предоставляемыхгосударством по платежам в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РоссийскойФедерации. Поэтому в данной работе при исследовании правовой природы субъектовпарламентского финансового контроля автором они рассматриваются именно какучастники правоотношений, возникающих в ходе реализации законодательнымиорганами своих контрольных функций в финансовой сфере.
Коллективных участниковрассматриваемых правоотношений в зависимости от выполняемых ими функций можноподразделить на следующие виды:
государственные органыпредставительной власти, наделенные властными полномочиями для осуществленияфинансового контроля над другими государственными органами и всеми хозяйствующимисубъектами, пользующимися государственными финансами;
государственные органы, имеющиеисполнительно-распорядительные функции и, с одной стороны, являющиеся объектомфинансового контроля со стороны представительной власти, а с другой — осуществляющиевнутренний (ведомственный) финансовый контроль;
органы местного самоуправления,прежде всего, в силу того, что они являются участниками бюджетного процесса ибольшая часть муниципальных образований страны получает межбюджетные трансфертыиз бюджетов субъектов Российской Федерации;
имущественно-хозяйственныеорганы и организации различной организационно-правовой формы, пользующиесяфинансовыми ресурсами государства и государственной собственностью в томслучае, если они имеют статус юридического лица.
К первой группе участниковправоотношений в сфере финансового контроля относятся Совет Федерации иГосударственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты икомиссии палат Федерального Собрания, Счетная палата Российской Федерации, законодательныеорганы субъектов Российской Федерации, их комитеты и комиссии,контрольно-счетные органы регионов, создаваемые законодательными органамисубъектов Федерации. Эти органы занимают приоритетное положение в системеорганов государственного финансового контроля. Их особый статус имеетконституционное закрепление: только законодательные органы обладают правомутверждать бюджеты (федеральный, бюджеты субъектов Федерации) и отчеты об ихисполнении.
В свою очередь, внутри даннойгруппы субъектов их можно подразделить: по уровню своей деятельности — нафедеральные органы (Совет Федерации, Государственная Дума, комитеты и комиссиипалат Федерального Собрания, Счетная палата РФ) и органы государственной властисубъектов Российской Федерации (законодательные органы субъектов, их комитеты икомиссии, контрольно-счетные органы); исходя из решаемых задач, поставленныхперед ними, — на органы, выполняющие общие функции контроля (палатыФедерального Собрания, законодательные органы субъектов Федерации, их комитеты икомиссии), и на специальные органы финансового контроля за исполнениемфедерального бюджета и бюджетов регионов (Счетная палата РФ иконтрольно-счетные органы субъектов).
Ко второй группе субъектовотносятся органы исполнительной власти. В силу своего правового положения онине только распоряжаются финансовыми ресурсами государства, обеспечиваютисполнение бюджетов, но и осуществляют выработку единой государственнойфинансовой, кредитной, денежной политики и подзаконное нормативно-правовоерегулирование, основанное на законодательстве в финансовой сфере, включая ибюджетную.
В качестве участников бюджетныхправоотношений исполнительные органы, являющиеся главными распорядителями иадминистраторами бюджетных средств, активно взаимодействуют с органами парламентскогофинансового контроля и им подконтрольны. Так, согласно ст.264.2 Бюджетногокодекса Российской Федерации главные распорядители бюджетных средств, главныеадминистраторы доходов бюджета, главные администраторы источника финансированиядефицита бюджета составляют бюджетную отчетность[17].Она включает в себя: отчет и баланс об исполнении бюджета; отчеты о финансовыхрезультатах деятельности и о движении денежных средств; пояснительную записку.
Годовой отчет об исполнениибюджета до его рассмотрения в законодательном органе подлежит обязательнойвнешней проверке, которая включает проверку бюджетной отчетности всех главныхадминистраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет обисполнении бюджета (ст.264.4). Внешняя проверка годового отчета об исполнениифедерального бюджета осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, абюджета субъекта Федерации — органом государственного финансового контролярегиона, образованным законодательным органом субъекта.
Главные администраторы средствфедерального бюджета не позднее первого апреля, а бюджета субъекта Федерации — непозднее первого марта текущего финансового года представляют годовую бюджетнуюотчетность соответственно в Счетную палату Российской Федерации иконтрольно-счетный орган субъекта Федерации для внешней проверки. Ее результатыоформляются заключениями по каждому главному администратору в срок до 1 июня идо 1 апреля текущего финансового года соответственно.
Правительство РоссийскойФедерации не позднее 15 июня направляет в Счетную палату годовой отчет обисполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению вГосударственную Думу одновременно с годовым отчетом. На уровне регионов ихвысшие исполнительные органы государственной власти представляют отчет обисполнении бюджета субъекта в контрольно-счетный орган не позднее 15 апрелятекущего финансового года[18].
Активное внедрение в последнеевремя новых финансовых и межбюджетных отношений требует повышения контроля заиспользованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектовРоссийской Федерации муниципальным образованиям. Органы местногосамоуправления, составляющие третью группу субъектов, как представительные, таки исполнительно-распорядительные, несут непосредственную ответственность заэффективное и целевое использование средств, выделяемых в виде: дотаций навыравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городскихокругов); субсидий и субвенций местным бюджетам и иных межбюджетных трансфертов.
В Бюджетном кодексе РоссийскойФедерации предусмотрена специальная ст.136, которая определила основные условияпредоставления указанных трансфертов. В частности, она закрепила и нормы,определяющие обязательное проведение не реже одного раза в два года внешнейпроверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органамисубъекта, если в бюджетах муниципальных образований доля трансфертов избюджетов регионов (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов подополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетныхфинансовых лет превышала 70 процентов объема собственных доходов местныхбюджетов. При несоблюдении органами местного самоуправления, выступающими вкачестве участников межбюджетных отношений, условий предоставления трансфертовиз бюджета субъекта финансовые органы региона вправе принять решение оприостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления этоговида финансовой помощи соответствующим местным бюджетом.
В четвертую группу коллективныхучастников правоотношений, связанных с реализацией законодательными органамифункций контроля за использованием государственных финансов, входит большоеколичество хозяйствующих субъектов. К этой категории субъектов относятсяпредприятия, организации, банки, страховые компании и другиефинансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения внезависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют,используют средства федерального бюджета и бюджетов субъектов РоссийскойФедерации, пользуются государственной собственностью либо управляют ею, а такжеимеют предоставленные законами льготы по налогам в соответствующие бюджеты.
В качестве субъектовпарламентского финансового контроля могут выступать и общественные объединения,негосударственные фонды и другие некоммерческие организации в случаяхпредоставления им государственных финансов. В данной ситуации контрольныеполномочия органов государственного финансового контроля законодательныхорганов распространяются на них в той части, которая связана с использованиемими в своей деятельности бюджетных средств.
Индивидуальными участникамиправоотношений, возникающих в процессе осуществления парламентского финансовогоконтроля, являются физические лица, которые могут быть субъектами праваконтроля или же права получения государственных финансовых ресурсов. К числупервых относятся депутаты законодательных органов государственной власти. Вчастности, в соответствии с действующим законодательством они обладаютиндивидуальными формами контроля. Так, согласно ст.14 Федерального закона от 8мая 1994 г. (ред. от 27.10.2008)»О статусе члена Совета Федерации истатусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РоссийскойФедерации" члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправенаправить запрос к руководителям федеральных органов исполнительной власти иорганов государственной власти субъектов Федерации и органов местногосамоуправления по всем вопросам, входящим в компетенцию этих органов идолжностных лиц. Также они могут пригласить их на заседания палат и обратитьсяк ним с вопросами в порядке реализации своих контрольных полномочий[19].
Субъектами права получениягосударственных финансов являются индивидуальные предприниматели. В случаеполучения и использования ими средств государственного бюджета игосударственного внебюджетного фонда или же предоставления им льгот по налогамна них распространяются контрольные полномочия законодательных органов.
В целом участников правоотношений,складывающихся при реализации контрольных функций законодательных органов вфинансовой сфере, условно можно подразделить на управомоченные и обязанные. Куправомоченным относятся законодательные органы государственной власти, ихорганы, депутаты, а также созданные парламентами специальные органыгосударственного финансового контроля — контрольно-счетные органы. В числообязанных входят все остальные группы субъектов, которые нами приводились выше.
В этой ситуации каждомууправомоченному лицу соответствует наличие обязанного субъекта. Данный довод нив коем случае нельзя понимать в том смысле, что одна сторона обладает толькоправами, а другая — обязанностями. Как управомоченная, так и обязанная стороныв контрольных правоотношениях выступают в качестве носителей субъективных прави юридических обязанностей в соответствии с их правомочиями.
Деятельность участниковконтрольных правоотношений закреплена в различных нормативных правовых актах. Ихправа и обязанности определены компетенцией, и они, в большинстве случаев,обладают статусом юридического лица. Согласно гражданскому законодательствуюридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности,хозяйственном ведении или в оперативном управлении обособленное имущество,отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имениприобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нестиобязанности, быть истцом и ответчиком в суде[20].Они могут иметь гражданские права и нести обязанности только в соответствии сцелями своей деятельности, предусмотренными в их учредительных документах. Притом,как можно убедиться при анализе законодательства, в большинстве случаев правогосударственного органа — юридического лица одновременно является и егообязанностью.
В зависимости от осуществляемыхфункций деятельность юридических лиц носит публично-правовой и частно-правовойхарактер. К публичным юридическим лицам причисляют, как правило,государственные органы и органы местного самоуправления, а к частным — хозяйственныеорганизации.
Вопрос о субъектахпарламентского финансового контроля тесно связан с объектом такого контроля. Онине могут существовать в отрыве друг от друга и поэтому взаимно обусловлены.
У современных исследователейтеории права нет единого подхода к определению понятия «объектправоотношений». Чаще всего авторы исходят из того, что под объектомправоотношений следует понимать те материальные и духовные блага,предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересыуправомоченной стороны правоотношений[21].Суммируя и конкретизируя различные суждения относительно объектовправоотношений, М.Н. Марченко выделяет следующие их виды:
материальные блага, предметыматериального мира — вещи;
результаты духовного,интеллектуального творчества;
поведение людей — ихопределенные действия или бездействие, а также последствия, результаты того илииного поведения;
личные неимущественные и иныесоциальные блага, которые служат удовлетворению интересов и потребностейучастников правоотношений и по поводу которых возникают у сторон юридическиеобязанности и субъективные права[22].
Исходя из общих подходов копределению объектов правоотношений, по нашему мнению, под объектамипарламентского финансового контроля следует понимать все то, на что направленоповедение участников такого контроля. Поэтому в качестве объектовпарламентского финансового контроля можно выделить следующие основные виды:
во-первых, действия илибездействие государственных органов, органов местного самоуправления,хозяйственных организаций и индивидуальных предпринимателей, а также результаты,последствия того или иного поведения в ходе использования ими бюджетных средств;
во-вторых, определенныематериальные блага, которые можно определить в виде: денежных средств, налогов,сборов, бюджетных ассигнований, субсидий, бюджетных кредитов, дотаций,субвенций, свободных остатков прибыли государственных предприятий, штрафов,недоимок, пеней и государственного долга;
в-третьих, проекты федеральногобюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетныхфондов и их бюджеты, управленческие решения государственных органовисполнительной власти и органов местного самоуправления по поводу распоряжениягосударственными финансами, денежные и иные финансово-расчетные документы,связанные с использованием бюджетных и внебюджетных государственных средств.
Основным объектом финансовогоконтроля со стороны законодательных органов являются средства федеральногобюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, формирующие их доходную ирасходную части. Доходы включают в себя все поступающие в бюджет денежныесредства (в виде налогов, неналоговых доходов, безвозмездных поступлений) заисключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.
Расходами бюджета являютсявыплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, отнесенныхв соответствии с Бюджетным кодексом к источникам финансирования дефицитабюджета. Структура расходов состоит из разделов функциональной и ведомственнойклассификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Формированиерасходных параметров бюджетов осуществляется в соответствии с требованиямиБюджетного кодекса и на основании показателей реестров расходных обязательств,обусловленных установленным законодательством Российской Федерацииразграничением полномочий федеральных органов государственной власти и органовгосударственной власти субъектов Федерации.
Бюджетные ассигнованияпредставляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных всоответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Всоответствии со ст.69 Бюджетного кодекса к ним относятся ассигнования на:
оказание государственных услуг,в том числе ассигнования на оплату государственных контрактов на поставкутоваров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд;
социальное обеспечение населения;
предоставление бюджетныхинвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными учреждениями;
предоставление субсидийюридическим лицам (за исключением субсидий государственным учреждениям),индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров,работ, услуг;
предоставление межбюджетныхтрансфертов;
предоставление платежей,взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
обслуживание государственногодолга;
исполнение судебных актов поискам к Российской Федерации, ее субъектам о возмещении вреда, причиненногогражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия)органов государственной власти (государственных органов) либо должностных лицэтих органов.
Значительная часть ассигнованийв регионы поступает в виде межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Онипредоставляются в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченностисубъектов, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, а такжемежбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов. Межбюджетныетрансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) выделяются приусловии соблюдения органами государственной власти субъектов Федерациибюджетного законодательства и законов о налогах и сборах.
Под постоянным парламентскимконтролем должны находиться формирование и обслуживание государственного долгаРоссийской Федерации и субъектов Федерации. К государственному долгу РоссийскойФедерации относятся долговые обязательства Российской Федерации передфизическими и юридическими лицами, субъектами Российской Федерации,муниципальными образованиями, иностранными государствами, международнымифинансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностраннымифизическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственныхзаимствований России, а также долговые обязательства по государственнымгарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства,возникшие в результате принятия законодательных актов об отнесении нагосударственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения вдействие Бюджетного кодекса.
Структура государственного долгаРоссийской Федерации представляет собой группировку долговых обязательствРоссийской Федерации по установленным видам долговых обязательств. Они могутсуществовать в виде обязательств по:
кредитам, привлеченным от имениРоссийской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранныхгосударств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международныхфинансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранныхюридических лиц;
государственным ценным бумагам,выпущенным от имени Российской Федерации;
бюджетным кредитам, привлеченнымв федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
государственным гарантиямРоссийской Федерации;
иным долговым обязательствам,ранее отнесенным в соответствии с законодательством Российской Федерации нагосударственный долг России.
Долговые обязательстваРоссийской Федерации могут быть краткосрочными (менее одного года),среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 летвключительно). В объем государственного внутреннего долга Российской Федерациивключаются:
номинальная сумма долга погосударственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которымвыражены в валюте Российской Федерации;
объем основного долга покредитам, которые получены Россией и обязательства по которым выражены в валютеРоссийской Федерации;
объем основного долга побюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;
объем обязательств погосударственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;
объем иных (за исключениемуказанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валютеРоссийской Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действиеБюджетного кодекса.
В объем государственноговнешнего долга Российской Федерации входят:
номинальная сумма долга погосударственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которымвыражены в иностранной валюте;
объем основного долга покредитам, которые получены Россией и обязательства по которым выражены виностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям),привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;
объем обязательств погосударственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.
Бюджетный кодекс определилпорядок прекращения долговых обязательств Российской Федерации и их списание сгосударственного долга. Соответствующая структура государственного долга, видыи срочность долговых обязательств и порядок их прекращения предусмотрены и науровне субъектов Российской Федерации.
При осуществлении парламентскогофинансового контроля объектами проверки также выступают различные документы,касающиеся использования государственных финансов. Они имеют определенные формыи различаются в зависимости от стадии осуществляемого законодательными органамифинансового контроля. Так, парламент Российской Федерации и законодательныеорганы субъектов через создаваемые ими специальные органы финансового контроляпроводят экспертизы проектов: бюджетов на очередной финансовый год и плановыйпериод и вносимых в них изменений; законодательных и иных нормативных правовыхактов по вопросам бюджетно-финансовой политики и совершенствованию бюджетногопроцесса; бюджетов государственных внебюджетных фондов; программ, нафинансирование которых используются бюджетные средства. Объектами исследованияи анализа являются и другие законопроекты, которые предусматривают расходы,покрываемые за счет средств федерального бюджета и бюджетов регионов иливлияющие на финансирование и исполнение бюджетов.
В ходе исполнения бюджетовобъектами парламентского финансового контроля становятся сметы доходов ирасходов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средствс целью выявления нарушений бюджетной дисциплины, соблюдения финансовых норм инормативов. Данный контроль направлен на решения исполнительных органовгосударственной власти, опирается на первичные документы оперативного,бюджетного, бухгалтерского учета и отчетности.
Таким образом, в порядкеконтроля проводится документальная проверка непосредственно государственныхорганов и хозяйственных организаций, пользующихся государственными финансами игосударственной собственностью.
Заключение
Исследования парламентскогофинансового контроля показывают, что в обеспечении его действенности большаяроль должна отводиться и организационной деятельности законодательного органа,использованию различных правовых форм и методов парламентского воздействия насубъекты правоотношений, складывающихся в ходе финансового контроля. Однакоанализ практики деятельности Государственной Думы последних лет, к сожалению,свидетельствует о том, что депутаты редко используют такие методы, какпарламентский и депутатский запросы, в качестве контроля за расходованиемсредств федерального бюджета, распоряжением иными государственными ресурсами. Также,например, в деятельности Государственной Думы четвертого созыва вообще неиспользовалась по теме, связанной с организацией парламентского финансовогоконтроля, такая форма деятельности, как парламентские слушания.
Институт парламентскогофинансового контроля является одним из важных элементов в обеспечениисбалансированности полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Законодательныйорган не может быть беспомощным в возможностях осуществления финансовогоконтроля. Полноправный парламент с устоявшейся эффективной системой финансовогоконтроля ни в коем случае не является препятствием для функционирования сильнойисполнительной власти. Он в данном случае выступает лишь в качествесдерживающего фактора чрезмерной, неоправданной самостоятельностиисполнительных органов в распоряжении финансовыми и иными ресурсамигосударства, обеспечивает прозрачность движения бюджетных средств и тем самымзащищает интересы государства и всего общества в целом.
Библиографический список
Нормативно-правовые акты:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от24.07.2008) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3823.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст.3301.
3. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ «О статусе члена СоветаФедерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации» // СЗ РФ. 1994. N 2. Ст.74.
4. Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. N 1095 (в ред. от18 июля 2001 г)«О мерах по обеспечению государственного финансовогоконтроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. N 31. Ст.3696.
5. Закон Чувашской Республики от 23 июля 2001 г. N 36 «О регулированиибюджетных правоотношений в Чувашской Республике» // ВедомостиГосударственного Совета Чувашской Республики. 2001. N 43.
Специальная литература:
6. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс.2-е изд.,перераб. и доп. В 2 т. Т.2. М.: Юристъ, 2007.
7. Автономов А.С. Парламентский контроль // Парламентское право России: Учеб.пособие. — М., 1999.
8. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник дляюридических вузов и факультетов. — М., 1998.
9. Демидов М.В. Внешний государственный финансовый контроль как формареализации парламентского финансового контроля в России // Конституционное имуниципальное право. 2008. N 2.
10. Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов РоссийскойФедерации // Четвертая конференция Ассоциации контрольно-счетных органовРоссийской Федерации: Москва, 3 — 5 декабря 2002 г. / Сост.Н.С. Столяров, И.П. Никулин,Д.И. Саморуко. М.: Изд. дом «Финансовый контроль», 2003.
11. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Правовоерегулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. — М.:Прометей, 1998.
12. Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник.2-е изд., перераб. идоп. М.: ТК «Велби», Изд-во «Проспект», 2003.
13. Методика проведения аудита эффективности использования государственныхсредств. — М., 2004.