Законодательный процесс в Российской Федерации

ВСЕРОССИЙСКАЯАКАДЕМИЯ ВНЕШНЕЙ ТОРГОВЛИ
Международно-правовойфакультет
Дневноеотделение
Кафедрапубличного права
КУРСОВАЯРАБОТА
подисциплине: «Конституционное право России»
Тема:«Законодательный процесс в РФ»
Работу выполнила
Научный руководитель
Студентка 2 курса МПФ ДО кандидатюридических наук,
Байдина Светлана доцент
Д.М. Колмаков
Москва-2010г.

Содержание
Введение
Глава I. Законодательный процесс на федеральном уровне
Глава II. Законодательный процесс в субъектах РФ
Заключение
Список использованной литературы

Введение
Всовременном обществе люди и различного рода их объединения постоянносоприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконныхнормативных актах — с их требованиями, запретами и дозволениями, снеобходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями,которые наступают при их нарушении. Каждое государство устанавливает вобщественных отношениях определенный порядок, который с помощьюзаконодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает,охраняет и защищает от различных посягательств. Законодательство охватываетбольшинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своегорегулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнениясоциального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг сдругом.
Стользначительная роль законодательства в жизни человека и общества предполагаетзнание, прежде всего, того, каким образом оно создается, формируется иразвивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания исключается сколько-нибудьуспешная деятельность по созданию законов и подзаконных нормативных актов,призванных служить задачам обеспечения свободы человека и прогресса общества.Современный законодательный процесс в Российской Федерации проходит вчрезвычайно сложно политической обстановке, детерминированной состояниемнедостаточно высокого развития экономических и социальных отношений внутригосударства. Это, на мой взгляд, и обусловливает особенности законодательногопроцесса, его основные элементы, свойства и принципы, отличные отзападноевропейской и американской законодательной модели. Экономическая исоциальная данность заставляет законодателя стремиться к эффективному,адекватному, своевременному регулированию той или иной группы общественныхотношений. Феномен законодательного процесса в Российской Федерациипредставляет собой комплексную проблему как в теоретическом, так и впрактическом отношении. Продиктованная жизнью необходимость усложнения имодернизации парламентских процедур прохождения законопроекта в законодательном(представительном) органе государственной власти требует от законодателя и иныхсубъектов законодательного процесса наличия определенного уровня правосознания,правовой культуры, юридико-технических и иных навыков, являющихся гарантами принятиязакона, отвечающего интересам общества.
Этизнания в мировой юридической теории и практике именуются законодательнойтехникой, представляющей собой определенную систему требований при созданиинормативно-правовых правил, законов и подзаконных актов, их систематизации.

ГЛАВАI: «Законодательный процесс на федеральном уровне»
Реальность показывает,насколько широк круг вопросов, не урегулированных правом, без которыхневозможно реализовать экономические и социальные программы, выдвигаемыежизнью. Речь идет не только об обновлении, улучшении законодательства, но и оформировании многих принципиально новых правовых институтов, отвечающих новымэкономически условиям, критериям правового государства.
Одно из важнейшихнаправлений государственной деятельности — правотворчество. В его пониманиисегодня в научной литературе обозначились два аспекта. В узком смысле подправотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовыхнорм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» смомента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы(подготовка, принятие, опубликование и т.д.).
На мой взгляд, можно вполной мере согласиться с Лазаревым В.В., определившим правотворчество какособую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отменеправовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей иинтересов общества[1].
Анализнаучной и учебной литературы по вопросам правотворческой деятельностипоказывает, что вся совокупность общественных отношений, возникающих в процессеинициирования, подготовки, обсуждения и принятия будущего закона чаще всего понимаетсякак законодательный процесс[2], иногда какзаконотворческий процесс[3] и крайне редко какзаконопроектный процесс[4]. Наиболеераспространенным является представление о законодательном процессе как опроцедуре принятия парламентом законопроекта к рассмотрению, его обсуждение,принятие и обнародование закона[5].
На мойвзгляд, законодательныйпроцесс является видом правотворческого процесса, направленным на созданиенормативных правовых актов высшей юридической силы — законов. Законодательныйпроцесс можно определить как нормативно установленный порядок создания (производства)законов. При нестрогом толковании законодательный процесс это и сама процедурнооформленная деятельность по созданию законов[6].
Иногдазаконодательный процесс совершенно справедливо именуют процессом принятиязаконов, разумея под принятием закона не только положительное голосованиезаконотворческого органа по законопроекту в итоге его официального рассмотрения(принятие закона в собственном смысле слова), но и всю процедуру созданиязакона от возбуждения законодательной инициативы до вступления закона в силу. Крометого, следует различать принятие закона Государственной Думой (статья 105Конституции Российской Федерации) и принятие федерального закона (статья 107Конституции Российской Федерации), завершающего законодательную процедуру вФедеральном Собрании в целом и вбирающего в себя как принятие законаГосударственной Думой, так и одобрение закона Советом Федерации. Таким образом,термин «принятие закона» имеет несколько значений, что следует отнести кособенностям отечественной юридической терминологии.
Законодательныйпроцесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальнуюсторону этого явления. Законодательный процесс в разных странах имеет рядособенностей, которые могут быть предметом отдельного исследования. Однако,несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признакизаконодательного процесса:
1)состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательностькоторых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии сними нормативными актами;
2)осуществляется специальными субъектами;
3) результатомявляется создание акта высшей юридической силы — закона.
Именно из такогопонимания законодательного процесса мы и будем исходить в дальнейшемисследовании, предложенном в настоящей работе.
Структурноесодержание правотворческого процесса складывается из двух частей. Перваявключает в себя организационные вопросы правотворчества, не связанные сюридически значимыми действиями (подготовка проекта нормативного акта, егообсуждение в соответствующей государственной или общественной организации,трудовом коллективе и т.д.), вторая — опирается на правовые начала, а точкойотсчета ее функционирования служит решение о подготовке проекта нормативногоакта. Обе эти части неразрывно связаны между собой и в общем контекстепредставляют целостную процедуру по подготовке, официальному обсуждению,принятию и опубликованию правового документа. Соответственно этому в процессеправотворчества выделяют две основные стадии. Первая предусматриваетпредварительное формирование государственной воли при составлении проектанормативного акта. Все действия на этой стадии носят подготовительный характери не порождают правовых последствий. Официальное закрепление государственнойволи в нормах права — вторая стадия, которая превращает проект нормативногоакта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер. Внутри этих стадийосуществляются различные операции формирования нормативных актов в зависимостиот их юридической значимости в правотворческой иерархии.
С формальной точки зрения сам законодательный процесспредставляет собой сложную систему организационных действий (процедур),результатом которых является создание закона. Таким образом, одной из характерных особенностейзаконодательного процесса является деление его на структурные элементы,именуемые в теории права процессуальными стадиями.
Стадиюзаконодательного процесса в самом общем виде можно определить как некуюсовокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенногоправового результата[7]. В зависимости отхарактера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается отдругой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормамипоследовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическоеразвитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решениястоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая вопределенных временных границах, представляет собой законченный этапзаконодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностьюи специфической целенаправленностью.
Иными словами, стадии законодательного процесса представляютсобой совокупность процедур, которые образуют относительно законченные этапы,содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что толькоисполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу[8].
Существуют различные мнения относительно количества стадийзаконодательного процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. Водних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две изних: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон[9].Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативногоакта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта(основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия)[10].У других юристов встречается шесть стадий[11]: прогнозирование ипланирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработкаконцепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждениепроекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.
Известныеученые-юристы Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин в учебнике «Конституционное правоРоссии» выделяют 7 (семь) стадий законодательного процесса, которые именуютследующим образом:
1)право законодательной инициативы,
2)предварительное рассмотрение законопроектов,
3)рассмотрение законопроектов в Государственной Думе,
4)принятие закона,
5)рассмотрение и одобрение законов Советом Федерации,
6)особая стадия законодательного процесса — преодоление разногласий междупалатами Федерального Собрания,
7)завершающая стадия — подписание и обнародование закона[12].
Юристы-практикинасчитывают значительно большее число стадий, причем это зависит отпарламентских традиций и от особенностей политической системы. Однако, какправило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу,выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:
1) внесениезаконопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);
2) рассмотрениезаконопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждениезаконопроекта);
3) принятиезакона;
4) опубликованиезакона.
Процедурызаконодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинствестран регламентируются нормами конституций, других законов и регламентами.
Ксубъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которыхнаправлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы,должностные лица, граждане, различные общественные политические силы:политические партии, общественные организации и т.д.
Необходиморазличать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательногопроцесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъектзаконодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же времяорганы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей впринятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть самиучастниками правоотношений, составляющих законодательный процесс[13].
Участиев законодательном процессе его субъектов основано на их правах илиобязанностях. Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах,например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е.участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать передзаконодательным органом вопрос об издании нового закона. Субъективное правоинициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своейинициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может ивоздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решениикакой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании ссубъективным интересом инициатора к этому предмету, формируют решение субъектаправа законодательной инициативы использовать это право[14].
Крометого, есть иные субъекты законодательного процесса, участие которых взаконодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выборасобственного поведения (его вида и меры)[15].
Так,граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме —всенародном голосовании, посредством которого принимается государственноерешение, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах.Как правило, в референдуме имеют право участвовать все лица, обладающиеактивным избирательным правом.
Еслисоблюдены все нормативно установленные условия, то решение, полученное в ходереферендума, считается принятым всем обществом путем прямого и свободноговолеизъявления. Его юридическая сила нередко считается выше юридической силызаконов, принятых парламентским путем.
Государственныеорганы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательногопроцесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ(ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральныеконституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст.106 Конституции. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости оттого, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса всилу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ.
Принятиепоправок к гл. 3-8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных(представительных) органов не менее чем двух третей субъектов РоссийскойФедерации (ст. 136 Конституции РФ).
Разработкапроекта новой Конституции РФ и его принятие возложены на КонституционноеСобрание (ст. 135 Конституции).
Комитеты, комиссии парламентов принимают участие взаконодательном процессе согласно конституциям или регламентам. На них можетбыть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения вопределенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироватьсяна тех или иных отраслях права, либо через них проходят все законопроекты (такотличаются, соответственно, специальные комиссии и Большая комиссия парламентаФинляндии).
Центральная комиссия референдума Российской Федерацииучаствует в законодательном процессе согласно Федеральному закону от 10 октября1995 г. «О референдуме Российской Федерации»[16], обеспечивая проведениевсенародного голосования в России. К обязанностям Председателя Центральногоизбирательного совета в Испании относятся подведение итогов общенациональныхреферендумов, их официальное объявление, в том числе путем немедленногосообщения председателям правительства и палат парламента. Таким образом,осуществляя свои полномочия, данное должностное лицо является субъектомзаконодательного процесса.
Некоторыесубъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям,относящимся к их численности:
1)предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ должно бытьподдержано при голосовании группой численностью не менее трех пятых от общегочисла членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;
2)граждане России могут приобрести статус субъектов законодательного процесса —инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью неменее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального закона «О референдумеРоссийской Федерации»).
Институтнародной инициативы, предусмотренный законодательством рада стран, требуетобъединения в группу определенной численности (в Италии — 50 тыс. человек, вБразилии — не менее 1% избирателей из не менее 5 штатов).
Такимобразом, субъектами законодательного процесса являются субъекты правазаконодательной инициативы, а также граждане и их объединения, лица, обладающиеспециальной правосубъектностью (депутаты), их объединения, а такжегосударственные органы, их подразделения, государственные, общественныеорганизации, научные учреждения, которые тем или иным образом участвуют всоздании закона.
Всесубъекты могут быть разделены на следующие группы:
1) вобязательном порядке участвующие в законодательном процессе;
2) участвующиев законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.
Кпервой группе относятся те, чье участие в законодательном процессе обусловленоих компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства: Парламент (егодепутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы,непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательнойинициативы до опубликования.
Указанныелица и органы всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку этосвязано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключаеттого, что в этом же процессе они могут реализовать предоставленные им права.Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления правазаконодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует вголосовании.
Вторуюгруппу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификойконкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана видомнормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественныхотношений, подлежащих регулированию (например, расходование федеральногобюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферыдеятельности государства и общества (реализация законодательной инициативывысшими судебными органами по вопросам их ведения).
Всесубъекты законодательного процесса обладают следующими общими для нихпризнаками:
1) участвуютв этом процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей),установленных, как правило, конституциями и принятыми в соответствии с нейиными законами;
2) совершаютв рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные,взаимобусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на нихполномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мереприобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только призавершении всего процесса в целом;
3) действуютв рамках нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридическизначимые последствия;
4) действуютс целью создания закона.
Традиционнопервой стадией законодательного процесса признается законодательная инициатива,которую, как первую стадию, отличает главным образом то, что ею приводится вдействие механизм законотворческой деятельности парламента. С началомреализации законодательной инициативы, выражающейся в возбуждении вопроса опринятии закона, связано возникновение, условно говоря, «первогоправоотношения», сочетающего в себе комплекс взаимных прав и обязанностейсубъекта законодательной инициативы и законодательного органа. На субъектазаконодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроектав строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательныйорган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении — возвратить законопроект инициатору. Основная обязанность законодательногооргана состоит в том, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включив его вповестку дня своего заседания. Ей соответствуют правомочия инициатора:требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта наголосование сессии законодательного органа, отстаивать положения законопроектапри его предварительном рассмотрении комитетом, отозвать законопроект до началаобсуждения на заседании парламента.
Справедливостиради следует отметить, что в юридической литературе нет единого мнения озаконодательной инициативе как первой стадии законодательного процесса. Рядавторов предлагает выделить этап создания (разработки) проекта нормативногоакта[17], выявление потребностейв принятии закона[18], или деятельность попрогнозированию и планированию законодательного процесса[19].Среди тех, кто признает стадию законодательной инициативы начальной стадиейзаконодательного процесса, имеются разногласия по вопросам содержания ипределов этой стадии: следует ли считать, что она начинается внесениемзаконопроекта или она включает этап предварительного обсуждения проекта,предшествующий внесению[20]. Высказывались мнения отом, что законодательный процесс начинается с включения законопроекта вповестку дня[21]. Таким образом,реализация права законодательной инициативы как стадия вообще исключалась иззаконодательного процесса.
Влитературе выработалось два подхода к вопросу о том, что считать фактическимначалом законодательной инициативы. Большинство юристов ограничиваютзаконодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно в рамкахофициального прохождения законопроекта в законодательном органе, считая началомзаконодательной инициативы внесение законопроекта на рассмотрениезаконодательного органа. Наряду с этим существует точка зрения, авторы которойрасширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая в него вкачестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовкепроекта закона. В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, чтовозбуждение вопроса об издании закона, выявление потребности в его принятии,его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как и внесение законопроектана рассмотрение законодательного органа, — есть деятельность, связанная спроявлением законодательной инициативы. Более того, работа по подготовкезаконопроекта, «осуществляемая в условиях широкой гласности, с участиеммногих лиц и коллективов», составляет наиболее существенную ее часть, таккак именно на данном этапе закладываются основы будущего закона. Внесение жезаконопроекта в законодательный орган является завершающим действием в этойдеятельности[22].
Трудноне согласиться с тем, что этап подготовки законопроекта образуют действия,непосредственно направленные на создание закона. От них во многом зависит егокачество, эффективность применения, социальная значимость. Вместе с темочевидно, что как по характеру, так и по функциональному назначению указанныедействия существенно отличаются от действий, которые совершаютсянепосредственно при внесении законопроекта в законодательный орган. Подготовказаконопроекта, в ходе которой «нарабатываются» материалы дляпоследующих этапов законотворческой деятельности парламента, служит лишьосновой для реализации субъектом своего права законодательной инициативы; онапризвана содействовать осуществлению им данного права, создавая для этогонеобходимые предпосылки. Различие состоит и в том, что действия, обеспечивающиереализацию права законодательной инициативы и подготовку проекта закона,выполняются разным субъектным составом. Внести проект в парламент может толькоспециально на то уполномоченное лицо (орган), тогда как круг субъектов,готовящих законопроект, не определен, он часто включает в себя также лиц,которые не обладают правом законодательной инициативы. И даже в том случае,когда разработка проекта проводится лицом, обладающим таким правом, внесениеего на рассмотрение законодательного органа может быть «доверено»другому субъекту права законодательной инициативы, который вносит проект отсвоего имени. Следует к тому же иметь в виду, что, являясь одной из стадийзаконодательного процесса, законодательная инициатива должна осуществлятьсястрого в рамках процессуально-правовых отношений, обязательным субъектомкоторых выступает законодательный орган. А это означает, что начало реализациизаконодательной инициативы сопряжено лишь с вступлением в отношения поосуществлению законотворческой деятельности законодательного органа, т.е. оноимеет место с того момента, когда проект уже представлен на его рассмотрение.
ВРоссии есть примеры установления права законодательной инициативы граждан всубъектах Федерации. Согласно Закону г. Москвы от 14 декабря 1994 года «Озаконодательных актах города Москвы»[23] правом законодательнойинициативы обладают жители города, которые реализуют его путем внесения вМосковскую городскую Думу петиций с предложениями принятия законодательныхактов, отмены или изменения ранее принятых.
Реализацияправа законодательной инициативы может зависеть от вида законодательного акта.В России предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могутвносить Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство,законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностьюне менее 1/5 членов Совета Федерации или Государственной Думы (ст. 134Конституции РФ). Как правило, круг субъектов права законодательной инициативыустановлен в конституциях.
Правозаконодательной инициативы может быть реализовано в форме законодательногопредложения или готового законопроекта. Теоретически, разница между этими двумяформами следует из буквального смысла терминов: первое имеет в виду идею,концепцию будущего закона, второе — предполагает наличие текста со всемиатрибутами закона (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками; ит.д.)[24], т.е. законодательноепредложение отличается более облегченной формой реализации (например, можетбыть сделано в устной форме).
Напрактике выбор формы может зависеть от вида субъекта законодательнойинициативы. В Москве жители города вносят в Московскую городскую Думузаконодательные предложения в форме петиций, а все прочие субъекты правазаконодательной инициативы — только законопроекты[25].В принципе такое разграничение обосновано: граждане (в большинстве) нерасполагают необходимой подготовкой и квалифицированным персоналом дляподготовки полноценного законопроекта, отвечающего всем требованиям к такогорода документам.
Вюридической литературе встречаются примеры различных форм законодательныхпредложений.
КонституцияРФ (ч. 1 ст. 104) предусматривает внесение в Государственную Думу толькозаконопроектов. Однако Регламент Государственной Думы[26]содержит указания на осуществление законодательной инициативы и в иных формах.
Согласност. 104 Регламента «законодательная инициатива осуществляется в форме внесенияв Государственную Думу:
а)проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РоссийскойФедерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее — законопроекты);
б)законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законыРоссийской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы ифедеральные законы, либо о признание этих законов утратившими силу, либо онеприменении на территории Российской Федерации актов законодательства СоюзаССР;
в)поправок к законопроектам.
Непосредственнов Конституции РФ термины «законодательное предложение» и «поправки кзаконопроектам» используются только в контексте ст.134: «предложения опоправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации». Такимобразом, форма законодательного предложения может быть использована субъектомзаконодательной инициативы только для внесения изменений в Конституцию РФ.
Вносязаконодательное предложение, депутат не «связан» формальными рамками, чтопозволяет оперативно реагировать на возникающие потребности общества внормативном регулировании. С другой стороны, запрет устной формы для внесениязаконодательного предложения может способствовать повышению ответственностидепутата, а также законодательного органа. Такой запрет уменьшит числонеобоснованных идей, выдвигаемых в процессе реализации законодательнойинициативы, и поможет «не потерять» ценные предложения, например, в ходесессионных выступлений.
Вюридической науке возникли разногласия по поводу продолжительности исследуемойстадии законодательного процесса. Высказывается суждение, что стадиязаконодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлениизаконопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениямизаконодательного органа[27]. Некоторые авторыотносят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельной стадиизаконодательного процесса, которая необходимо следует за официальным внесениемзаконопроекта в законодательный орган[28]. Считаю, что в указанныхслучаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы.
Полагаю,что логическим завершением данной стадии следует считать включениезаконопроекта в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Что жекасается его предварительного рассмотрения, то, поскольку указанная процедуратолько предваряет решение вопроса о включении законопроекта в повестку дня, онанаходится в пределах стадии законодательной инициативы. В ходе ееподтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, даетсяреальная взвешенная оценка тех общественных отношений, которые предлагаетсяурегулировать. Одновременно рассматриваются возникшие по проекту разногласия,устанавливается соответствие проекта действующему законодательству,экономическим и правовым требованиям. Неточность, допускаемая авторамикритикуемого взгляда, заключается в том, что ими затушевывается различие междупредварительным рассмотрением законопроекта и последующим, когда законопроектпередается в ответственный комитет для подготовки его к пленарному заседанию.Это различие следует признать существенным, так как предварительноерассмотрение касается тех законопроектов, которые не включены в повестку дня, аподготовка — уже включенных и рассматриваемых по существу.
Самфакт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседаниязаконодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадиизаконодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта. Стадию обсуждениязаконопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение вданном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. Входе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому идетальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываютсякомпромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемогозакона, его практическое применение.
Этонаиболее важная и объемная стадия законодательного процесса, в рамках которойвыделяются отдельные этапы, по мнению ряда авторов, являющиеся самостоятельнымистадиями: чтения, обсуждения в комитетах (комиссиях). Они не являютсяобязательными, поскольку теоретически возможна ситуация, когда законопроектможет быть принят и после первого чтения.
Российскимфедеральным законодательством предусмотрено рассмотрение законопроекта в трехчтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, небудет принято другое решение.
Каждоечтение законопроекта наполнено определенным функциональным содержанием. Припервом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положенийзаконопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта,практической значимости. Суть второго чтения заключается в обсуждениизаконопроекта вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут бытьнаправлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение егоновыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьиили полностью каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их наголосование и принятие по ним решений позволяет вести работу непосредственно потексту законопроекта, т.е. предметно и конструктивно влиять на ход егорассмотрения. Третье чтение состоит в заключительном голосовании позаконопроекту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрениизаконопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок ивозвращение к обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Висключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющихбольшинство депутатов Государственной Думы, председательствующий на еезаседании должен поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта кпроцедуре второго чтения. Результатом проведения всех чтений законопроектаявляется его общая оценка; оценка правильности и необходимости отдельных частейзаконопроекта (начиная с его названия и заканчивая заключительнымиположениями); совершенствование законопроекта с учетом внесенных по нему впроцессе обсуждения поправок (исправление, дополнение текста законопроекта,ликвидация всевозможных пробелов и упущений).
Прохождениезаконопроекта через ряд чтений дает возможность более основательно организоватьего рассмотрение в законодательном органе. Неоднократное голосование по проектуна разных заседаниях создает условия для его детального изучения и максимальнополного учета высказанных по нему замечаний, предложений. Важным представляетсявведение нормативно установленных сроков, определяющих временной интервал междучтениями законопроекта. Период, который должен приниматься во внимание приопределении продолжительности таких сроков, следует устанавливать с учетомвремени, необходимого для совершения всех процедурных действий по подготовкезаконопроекта к очередному чтению, включая его рассмотрение другой палатой.
Процедурачтений, как правило, предваряется рассмотрением законопроекта в комитетахГосударственной Думы. Наблюдается тенденция значительного расширения их полномочийна стадии обсуждения законопроекта. Комитеты, рассматривая законопроект дообсуждения на пленарном заседании, освобождают палату от необходимости егодетального изучения и тем самым ускоряют движение законопроекта взаконодательном органе. Деятельность комитетов, призванных осуществлятьподготовку законопроекта к чтению на пленарном заседании, включает в себя сбори оформление материалов по обсуждаемому проекту; изучение и обобщение всехпоступающих в ходе его рассмотрения замечаний, предложений; уточнение,редактирование текста законопроекта; организацию проведения его экспертизы.
Целесообразнымследует признать устранение дублирования в проработке одних и тех же вопросовпарламентскими комитетами и всем составом парламента. Наибольший эффект работас законопроектом будет иметь лишь при полной согласованности их действий.Выводы комитета призваны служить ориентиром в осуществлении парламентом тех илииных процедурных действий, предупреждать возникновение споров, излишние дебатыво время пленарных заседаний. В своей основе рекомендации комитетов должныносить если не решающий, то хотя бы определяющий характер. Этот общий принцип,принятый в виде правил парламентской деятельности в большинстве зарубежныхстран, получает сегодня распространение и в нашей законотворческой практике.
Пообщему правилу смысл первого чтения заключается в том, чтобы определить, «нуженли такой закон» (Б.А. Страшун). В некоторых парламентах первое чтение состоитиз дебатов по общим принципам — законопроекта.
Итогомпервого чтения является голосование: при отрицательном решении проект снимаетсяс повестки дня, при положительном — переедается в постоянную комиссию (комитет)в соответствии с профилем проекта.
ВРоссии после передачи Советом Думы законопроекта в соответствующий комитет,последний самостоятельно определяет порядок его подготовки и рассмотрения.Основная работа проводится в парламентских подкомитетах. На второе чтениезаконопроект выносится с таблицами поправок, рекомендуемых комитетомсоответственно к отклонению или к принятию.
Значениекомитетов (комиссий) парламента не одинаково в различных парламентах. Однако,каким бы ни было соотношение выполняемой ими работы с деятельностью палат,наличие двух форм обсуждения (сессионного и в рамках комитетов/комиссий)приводит к сочетанию исследований общих положений проекта и детальныхформулировок, что способствует:
1)оптимизации законодательного процесса;
2)улучшению качества законотворчества.
Второечтение означает обсуждение законопроекта по существу. Как правило, оно проводитсяпо докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Такой доклад имеетчрезвычайно важное значение. Его текст изучается депутатами до обсуждения впалате и, соответственно, оценки, выводы, в нем представленные, могут повлиятьна позицию депутатов, еще не сформировавших собственного четкого мнения. Втексте доклада могут содержаться:
1)указания на разногласия, возникшие в отношении отдельных положенийзаконопроекта;
2)указания на намерения меньшинства прибегнуть к механизму внесения поправок во времяобсуждения проекта в палате.
Настадии второго чтения происходит обсуждение и голосование каждой статьипроекта, отдельных поправок, однако уже невозможно изменить основызаконопроекта, принятые на первом чтении. Если по какой-либо причинезначительная часть депутатов не согласна с содержащимися в проектепринципиальными решениями, возможно его отклонение и прекращение всякой работынад данным законопроектом.
Обсуждениекаждой поправки завершается голосованием. Палата может вернуть проект длядоработки в комитет (комиссию), и в этом случае могут предлагаться поправки куже принятым поправкам. Если палата одобрила проект во втором чтении, он такжевозвращается в комитет (комиссию) для редакционной отработки.
Притретьем чтении законопроект обсуждается и голосуется в целом со всеми принятымиранее поправками. Новые поправки не допускаются за исключением чисторедакционных. Теоретически на этой стадии законопроект также может бытьотклонен, например, если для его принятия требуется квалифицированное или абсолютноечисло голосов, а его сторонники не смогли набрать требуемого количества.
Обсуждениев ходе любого чтения может быть фракционным или свободным. При фракционномобсуждении выступают лидеры фракции или уполномоченные ею депутаты дляизложения позиции фракции по обсуждаемому законопроекту.
Законопроект,одобренный той палатой, в которую он был внесен, направляется вместе ссопроводительными документами в другую палату.
Обсуждениезаконопроекта в законодательном органе завершается принятием по нему официальногорешения. Законопроект получает одобрение большинства депутатов парламента(палаты) и превращается в обязательный для исполнения законодательный акт.
Следующийэтап законодательного процесса обычно именуется стадией принятия закона. Исходяиз современных представлений о законодательном процессе, законопроект вРоссийской Федерации на федеральном уровне может быть внесен только вГосударственную Думу, она и принимает закон. Вместе с тем Конституцией РФобеспечено участие в принятии законов также Совета Федерации. Обязательнымявляется передача ему принятого Государственной Думой закона, от рассмотрениякоторого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхнейпалаты на принятие закона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательноговето. По существу, Совету Федерации отведена роль органа, с одной стороны,обеспечивающего участие территориальных образований в государственномуправлении, а с другой, способствующего более углубленному обсуждению вопросовзаконодательства в парламенте. В этом смысле верхняя палата служит полезнымдополнением нижней выборной палаты. Она призвана исправлять допускаемыеГосударственной Думой законотворческие ошибки и способствовать принятию болеевзвешенных законодательных решений. В самом механизме такого взаимодействиязаложена реальная возможность палат автономно влиять на содержание будущегозакона, действуя в соответствии со своим функциональным назначением иобеспечивая интересы как Федерации, так и ее субъектов. В целом можно сказать,что созданы условия, позволяющие максимально полно раскрыть потенциалзаконодательного органа, и если они не всегда в достаточной степенисрабатывают, о чем свидетельствует практика, то это объясняется не дефектамизаконодательных процедур, а ошибками, злоупотреблениями, которые еще нередки взаконотворческой деятельности российского парламента.
Содержаниестадии принятия закона различается в разных парламентах в зависимости от ихструктуры.
Воднопалатных парламентах принятие закона составляет последнее голосование, т.е.последнее (или единственное) чтение.
Впарламентах, состоящих из двух палат, законопроект становится законом, если онпринят в одинаковом тексте в обеих палатах. Как правило, во второй палатезаконопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую он былвнесен. На практике существуют процедуры «молчаливого одобрения», которыезаключаются в отсутствии официальной реакции на закон, поступивший в верхнююпалату.
Так,согласно ст.105 Конституции России с момента принятия Государственной Думойзаконопроект становится федеральным законом. До прохождения Совета Федерацииэто еще не действующий федеральный закон, но уже и не законопроект, а принятыйпалатой акт, поступающий на рассмотрение другой палаты[29].Федеральный закон должен получить выраженное или молчаливое одобрение СоветаФедерации. Без этого невозможно его дальнейшее движение. Процедуры «молчаливогоодобрения» не могут применяться в тех случаях, когда Конституцией РФ прямопредусмотрено обязательное рассмотрение верхней палатой федеральных законов(ст. 106-107).
Вслучае возникновения у палат разногласий применяется механизм выработкисогласованного решения. Его процедуры определяются положением палат.
Приравноправных палатах применяются различные примирительные процедуры, цельюкоторых является достижение компромисса, поскольку если одна из палатокончательно отвергнет законопроект, то такой законопроект не может быть внесенвновь на той же сессии парламента.
Сложностив достижении одобрения обеими палатами идентичной редакции текста законопроектазаложены в самой идее многопалатного парламента. Таким образом, наличие двухпалат парламента и необходимость достижения ими компромисса являются стабилизирующимфактором не только законодательного процесса, но и в целом общественной жизни.
Послепрохождения представительного органа законопроект становится законом, то естьзакон принимается, но он еще не является действующим актом. Для его вступленияв силу требуется проведение процедур санкционирования и промульгации.
Санкционированиезакона осуществляется главой государства путем подписания его официальноготекста. Понятие санкционирования напоминает о временах абсолютной властимонархов, когда закон, принятый парламентом, вступая в силу только принепременном условии, что глава государства с ним согласен и свое согласиевыражает подписью. В противном случае глава государства отказывается подписатьзакон, налагая на него абсолютное вето: закон выбрасывается в корзину[30].
Постепенноглава государства утрачивал свои полномочия в области законодательногопроцесса, институт абсолютного вето трансформировался в институт отлагательноговето.
Процедурасанкционирования (подписания) — одна из форм участия глав государств взаконодательном процессе. Однако в конституциях не всегда достаточно яснозакрепляется их роль в принятии законов.
ВРоссийской Федерации принятыйпалатами закон направляется главе государства для подписания и обнародования.Подписывая закон, Президент РФ удостоверяет, что закон принят и подлежитопубликованию. Вместе с тем Президент имеет право выразить свое несогласие сзаконом или его отдельными положениями и с соответствующей мотивировкой вернутьзакон в парламент. В этом случае предусмотрено: а) повторное рассмотрениеГосударственной Думой отклоненного Президентом закона и либо снятие закона сдальнейшего рассмотрения палатой, если она соглашается с решением Президента обего отклонении, либо принятие закона в редакции с учетом предложений Президентаили в прежней редакции; б) повторное рассмотрение Советом Федерации закона,принятого Государственной Думой в редакции с учетом предложений Президента либов прежней редакции, его одобрение или отклонение.
Вотечественной юридической науке процедуру подписания закона Президентом РФиногда рассматривают как отдельную стадию законодательного процесса, получившуюв конституционном праве и доктрине наименование промульгации. Промульгациязакона, предусмотренная конституциями многих стран мира, предполагаетутверждение (санкционирование) закона главой государства. В этом случае законне приобретает юридической силы до тех пор, пока глава государства не даст емусвое одобрение. По действующей Конституции РФ Президент не обладает темкомплексом необходимых полномочий, которые позволяли бы ему окончательнопринимать закон, утверждать его дополнительно. Закон, который возвращен ипринят палатами после повторного рассмотрения, должен подписываться Президентоми тогда, когда он с ним не согласен. Вторичное вето на закон наложено быть неможет.
Насегодняшний день утвердилась практика возвращения Президентом РФ принятыхфедеральных законов без рассмотрения. Право Президента на возвращение принятогозакона без рассмотрения прямо Конституцией РФ не закреплено. Оно подтверждаетсяПостановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. №10-П, содержащего толкование отдельных положений ст. 107 Конституции РФ. Согласно данномуПостановлению Президент как гарант Конституции может отказаться подписатьзакон, если усматривает нарушения установленных Конституцией РФ условий ипроцедур его принятия, и вернуть закон в палату Федерального Собрания,непосредственно нарушившую Конституцию РФ. При этом закон признается непринятым[31].
Совершенноочевидно, что прежде чем закон начнет действовать, должно быть устранено любоенесоответствие его конституционным предписаниям, в том числе и по процедурепринятия. Но суть проблемы в другом. Несоответствия такого рода, по общемуправилу, должны устанавливаться лишь тем компетентным органом, которыйуполномочен принять решение о конституционности закона. В российской доктринедо настоящего времени не сложилось единого мнения относительно способовразрешения споров по поводу соблюдения конституционной процедуры принятиязаконов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эффективностизаконотворческой деятельности. Вместе с тем буквальное толкование ст. 125Конституции РФ приводит практически к однозначному выводу, что единственновозможной формой контроля за соответствием принятого федерального законаКонституции РФ является контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ.
Врассматриваемой ситуации конституционный контроль Суда имеет своей задачейприостановление вступления в силу закона, принятого парламентом с нарушениемустановлений Конституции РФ. Поводом к возбуждению процесса должно служитьобращение в Конституционный Суд Президента с запросом о проведении в порядкеконституционного судопроизводства проверки правильности применения парламентомнорм процессуального права при принятии конкретного закона. Запрос может содержатьуказания на допущенные процессуальные нарушения, влекущие, по мнению ПрезидентаРФ, признание закона в части процедуры его принятия неконституционным. Судправомочен, не ограничиваясь указаниями, содержащимися в запросе, проверить всеэлементы соблюдения правил процедуры принятия закона. Это дает ему возможность,при необходимости, выйти за пределы заявленных Президентом требований инезависимо от его доводов окончательно решить вопрос о конституционности«спорного» закона. Правильность применения норм процессуального праваоценивается Судом по имеющимся в деле материалам. Возможно использованиедополнительных материалов и установление на их основе новых фактических данных.Президент должен извещаться о времени рассмотрения дела и иметь право участвоватьв нем в качестве заинтересованного лица.
Следуетиметь в виду, что несоблюдение норм процессуального права служит основанием дляпризнания закона неконституционным лишь при условии, если тем самым нарушаетсяустановленный непосредственно Конституцией РФ порядок принятия федеральныхзаконов. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановленииот 22 апреля 1996г. №10-П, федеральный закон считается принятым с нарушениемустановленного конституционного порядка принятия закона в случае, когда такоенарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат ФедеральногоСобрания.
Основываясьна приведенной правовой позиции Конституционного Суда, можно прийти к выводу,что нарушения норм процессуального права служат поводом для обращения вКонституционный Суд РФ в соответствии со ст. 125 Конституции РФ, если онивызывают обоснованное сомнение в свободном волеизъявлении депутатовГосударственной Думы либо членов Совета Федерации. К таким нарушениям, на мойвзгляд, следовало бы отнести: несоблюдение принципа личного участия вголосовании; проведение голосования при отсутствии необходимого кворума;рассмотрение законопроекта только одной палатой в случае, когда рассмотрениеего второй палатой признано обязательным; изменение текста закона после егопринятия и т.п.
Закон,объявленный Судом неконституционным, не может быть подписан Президентом ивведен в действие. Появляется необходимость в принятии мер по приведению такогозакона в соответствие с Конституцией РФ, поскольку здесь исключается какая-либодругая возможность разрешения возникшего спора, кроме как устранениедопущенного нарушения[32]. Решением Суда законнаправляется на новое рассмотрение парламента. В решении должны быть четкоизложены основания, повлекшие признание закона противоречащим Конституции РФ;указано, какие допущены нарушения и какие процессуальные действия следуетпроизвести при новом рассмотрении возвращенного закона. Парламент, для которогоисполнение решения Суда является обязательным, призван исправить установленныеСудом нарушения. Рассмотрение закона в парламенте возобновляется с тогомомента, с какого были допущены данные процессуальные нарушения. Процедурарассмотрения таких законов во многом аналогична процедуре повторногорассмотрения отклоненных Президентом РФ законов.
Принятиезакона в практике деятельности законодательного органа Российской Федерациислужит, таким образом, актом его утверждения. Именно принятием законаокончательно формулируется государственная воля, а сам закон становитсяобязательным для исполнения. Неподписание закона главой государства отнюдь неозначает отказ в его принятии. Глава государства, проверяя закон, в том числе ис точки зрения его соответствия Конституции РФ, вправе лишь задержатьопубликование закона. А это значит, что процедура подписания закона ПрезидентомРФ, хотя и оказывает непосредственное влияние на формирование законодательногорешения, на объективность составляющих его правовых норм, самостоятельнойстадией законодательного процесса не является. Она логически включается встадию принятия закона как ее составная часть.
Правовето является важной формой участия президента в законодательном процессе.Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит президенту иявляется одним из традиционно закрепляемых за ним полномочий.
Правовето — это право главы государства не согласиться с законом, принятымпарламентом, и еще не вступившим в силу. Право вето используется главойгосударства на стадии подписания закона или промульгации.
Какправило, вето распространяется на законопроект (закон, принятый парламентом) вцелом, и не может распространяться на отдельные его положения. Это создаетчасто неудобства, так как президенту приходится либо одобрять законопроектцеликом с неугодными ему статьями, либо опротестовывать весь законопроект попричине присутствия в нем статей, с которыми президент не согласен. В Россиивето трудно назвать выборочным, поскольку Конституция говорит о правеПрезидента отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельныхположений и статей. Вместе с тем, как показывает практика реализации этогопрезидентского полномочия, Президент может не согласиться как с законом вцелом, так и с каким-либо его отдельным положением.
Конституции,не указывая подробных оснований для отклонения президентом закона парламента,при этом могут содержать требования об обоснованности и мотивированностипрезидентского вето. Конституция РФ 1993 г. также не закрепляет перечняоснований для отклонения. Вместе с тем на практике наиболее частыми причинамиотклонения Президентом РФ принятых Федеральным Собранием законов являются:несоответствие Конституции, неясность источников финансирования. Так, нередковыявляется несоответствие отдельных статей и положений закона статье 72Конституции РФ (в части разделения полномочий между Российской Федерацией и еесубъектами), статьям 10 и 73 Конституции, когда наблюдается вторжение вкомпетенцию других ветвей власти или в компетенцию субъектов Федерации повопросам, отнесенным к их ведению.
Принятыйпарламентом закон направляется для подписи главе государства, который вустановленный срок может либо подписать его, либо отказать в санкции (подписи),т.е. наложить вето.
ВРоссии преодолеть президентское вето довольно трудно. Парламент может отклонитьвето лишь при наличии квалифицированного большинства голосов (при повторномголосовании). Подписание и обнародование принятого федерального закона являетсяконституционной обязанностью Президента Российской Федерации. В соответствии сКонституцией Российской Федерации после одобрения Советом Федерациифедерального закона, последний в течение пяти дней направляется СоветомФедерации Президенту. Также Президенту направляются и те, принятые ГосударственнойДумой федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации вчетырнадцатидневный срок. Однако Президент не должен подписывать федеральныезаконы в обязательном порядке, у него всегда имеется возможность отклонитьфедеральный закон, еще раз вернув депутатов Государственной Думы и членовСовета Федерации к его рассмотрению. Согласно статье 107 части третьейКонституции Российской Федерации, если Президент в течение четырнадцати дней смомента поступления к нему федерального закона отклонит его, то ГосударственнаяДума и Совет Федерации в установленном конституцией порядке вновь рассматриваютданный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательноговето. Конституция Российской Федерации, впрочем, как и ряд других конституций,термин «вето» не употребляет. Вместе с тем по существу это право ветопредусмотрено частью третьей статьи 107. При повторном рассмотрении ФедеральноеСобрание может согласиться с доводами Президента, изменить закон или вообщеотказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своемпервоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этогонужно квалифицированное большинство голосов, т.е. не менее двух третей голосовот общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Еслипри повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятойредакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членовСовета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписаниюПрезидентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.
Какбыло отмечено ранее, от права вето Президента следует отличать возвращениеПрезидентом Российской Федерации полученного на подпись закона «безрассмотрения», что возможно в случае нарушений конституционных требований,связанных с процедурой принятия такого закона. Конституционный Суд РоссийскойФедерации дал по этому поводу соответствующее разъяснение в своем Постановлениипо делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. Как констатировал Конституционный Суд, не является отклонениемфедерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции РФ возвращениеПрезидентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания,возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституциейтребований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условийи процедур.
ИзКонституции Российской Федерации не следует, что Президент может возвращать впалаты Федерального Собрания законы, принятые с соблюдением требованийКонституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, азначит, и без мотивов отклонения[33]. В то же время в случаенарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона,если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палатФедерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерациивправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции РФ вернуть егов соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционныхтребований. Президент РФ не может использовать свое право вето в отношениифедеральных конституционных законов. Вместе с тем отсутствие такого права неозначает, что в случае обнаружения в переданном на подпись федеральномконституционном законе несоответствия конституционным нормам Президент невправе обратиться к палатам Федерального Собрания с предложением рассмотретьспорные вопросы. Президент в этом случае выступает как гарант КонституцииРоссийской Федерации. Однако юридической силой вето такое обращение необладает. Окончательно спор в подобных случаях должен быть решенКонституционным Судом Российской Федерации.
Следуемоенепосредственно за подписанием обнародование принятого законодательного актаимеет целью официальное доведение до всеобщего сведения его содержания. Актобнародуется от имени органа, издавшего и подписавшего его, чаще всего в видеопубликования, которое состоит в воспроизведении текста законодательного акта вспециально предусмотренных для этого официальных изданиях.
Опубликованиезакона означает помещение его текста в установленном официальном печатномиздании, которое воспроизводит полный аутентичный текст закона. Целью даннойстадии законодательного процесса является официальное доведение до сведенияисполнителей содержания принятого акта, широкое ознакомление с закономобщественности, граждан и государственных органов, издание разного родаофициальных дубликатов.
Различаетсянеофициальное и официальное опубликование закона.
Принеофициальном опубликовании сообщение об издании закона или изложение егосодержания осуществляется издательствами, ведомственными органами, научнымиучреждениями, организациями. Неофициальное опубликование имеет толькоинформационное значение и не порождает правовых последствий. В его процессемогут быть представлены не только вновь принятые законы, но и законы,утратившие силу, а также проекты законов.
Официальноеопубликование закона необходимо для создания дубликатов официального текстапринятого закона и определения вступления его в силу. Оно имеетформально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированномобъявлении от имени уполномоченного субъекта законодательного процесса длявсеобщего сведения полного и точного текста принятого закона путем егопомещения в предусмотренном законодательством официальном издании, на котороеможно ссылаться в сводах и собраниях законодательства, актах применения права,печатных работах, судебных заседаниях и т.д.[34]
Опубликованиеявляется составляющей более широкого понятия — обнародование (оглашение)закона. На практике иногда происходит смешение данных терминов. Так, согласноФедеральному закону от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования и вступленияв силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палатФедерального Собрания» под обнародованием понимается только доведениефедерального закона до общего сведения по телевидению и радио, а под опубликованиемвоспроизведение его текста в печати. Конституция России содержит три термина«официальное опубликование», «опубликование» и «обнародование». В частности, наПрезидента РФ возложена обязанность обнародования закона. Если понятие«официальное опубликование» не рассматривать как одну из составляющих понятия«обнародование», то действия Президента РФ должны сводиться только к доведениюзакона до всеобщего сведения с помощью радио и телевидения. Это, однако,является неадекватным толкованием конституционного термина: «обнародование»[35].
Качественнымотличием официального опубликования является его обязательность. Так, согласноч. 3 ст.15 Конституции РФ, федеральные законы, как и любые нормативные правовыеакты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, немогут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.Введение норм, предписывающих необходимость опубликования актов как условие ихдальнейшего действия, решает проблему открытости, доступности актов,обеспечивая тем самым возможность ознакомления с ними всех заинтересованныхсубъектов. Важное значение имеет установление конкретной даты официальногоопубликования акта, которая одновременно служит отправной точкой для исчислениясрока вступления его в силу[36].
Вправовой теории утвердился взгляд на опубликование как на стадию, завершающуюзаконодательный процесс. Вместе с тем он разделяется не всеми учеными.Некоторые авторы связывают опубликование с процедурой подписания закона главойгосударства, утверждая, что опубликование может выступать в качестве стадиизаконодательного процесса только в случае, если главе государства предоставленоправо самому принимать решение относительно того, опубликовать либо неопубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства не обладаеттаким правом, опубликование не является стадией законодательного процесса,поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией законаглавой государства[37].
Помнению других авторов, опубликование не входит в число стадий официальногопрохождения законопроекта в законодательном органе. Образуя, как ониутверждают, наряду с предварительной подготовкой законопроекта самостоятельнуючасть законодательной деятельности, не связанную с официальной деятельностьюзаконодательного органа, опубликование представляет собой в этом качествеособую стадию законодательного процесса. Данное мнение обосновывается, исходяиз широкого понимания законодательного процесса, когда в него помимо официальнойдеятельности самого законодательного органа включается также деятельность посозданию закона, в которой наряду с законодательным органом участвуют иныегосударственные органы, общественность[38]. Существует точказрения, сторонники которой полностью исключают опубликование из сферызаконотворчества, считая его началом реализации принятого законодательногоакта. В качестве основного аргумента, призванного доказать основательностьотнесения опубликования к правоприменительной деятельности, указывается, чтоопубликование — это, прежде всего, одно из условий доведения текста принятогоакта до сведения его непосредственных исполнителей[39].
Намой взгляд, опубликование представляет собой самостоятельный этап юридическойдеятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадийзаконодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие,промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладаяспецифической целью, опубликование осуществляется в определенных временныхграницах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия законазаконодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами исоответствующего оформления, т.е. тогда, когда процедура по созданию законаполностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранееобусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, авступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности.Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализацииустанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новымзаконом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слоинаселения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно.Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его исообразовать с ним свое поведение.
Взависимости от того, кому в государстве принадлежит право на изданиезаконодательного акта, заключительной стадией законодательного процесса, понашему мнению, может быть либо принятие закона парламентом, либосанкционирование закона главой государства. Если законодательный процессзаканчивается утверждением закона в парламенте, опубликование осуществляется отимени или по прямому нормативно закрепленному поручению данного органа, как этоимеет место в Российской Федерации. Если же утверждение закона проводитсяпосредством санкционирования его главой государства, за последним обычно изакрепляется право на опубликование санкционированного им закона. Ни в том, нив другом случае опубликование не связано непосредственно с завершениемзаконодательного процесса, им лишь удостоверяется тот факт, что закон принят иутвержден, но еще не начал действовать.
Датаопубликования имеет важное значение, поскольку от нее ведется отсчет срока,установленного для вступления закона в силу.
Показакон официально не опубликован, он не может вступить в силу. Это являетсяодним из основополагающих конституционных принципов современных государств:неопубликованные законы не применяются (ст. 15 Конституции РФ). Невозможны вэтом случае и другие формы его реализации — соблюдение, исполнение,использование.
Напрактике может иметь место такая ситуация, когда закон опубликован, но невступил в силу, поскольку существуют разные правила вступления в силу:
l) с моментаопубликования;
2) в срок, указанный непосредственно в самом законе или внормативном акте, устанавливающем особенности его вступления в силу;
3) всрок, предусмотренный законодательством страны для вступления законов в силу.
Крометого, для отдельных норм, статей, частей статей, глав, разделов закона могутбыть установлены разные сроки вступления в силу.
Так,согласно Федеральному закону РФ от 30 ноября 1994 года «О введении в действиечасти первой Гражданского кодекса Российской Федерации»[40]часть первая Кодекса вступила в силу с 1 марта1995 года. Исключение составили положения, для которых указанным Федеральнымзаконом были установлены иные сроки для введения в действие (в частности, Глава4 вступила в силу с момента официального опубликования Кодекса). Как правило,подобный «временной разрыв» обусловлен содержанием норм закона,целесообразностью согласования практики их применения с иными нормативнымиактами или общими принципами права. Например, принципы справедливости иэффективности налогообложения, а также необходимость согласования бюджетного иналогового законодательства обусловили особый порядок введения в действиенормативных актов, устанавливающих новые налог». Согласно п. 1 ст. 5 Налоговогокодекса РФ[41] акты законодательства оналогах вступают в силу не ранее 1-го числа очередного налогового периода посоответствующему налогу (за исключением ряда случаев).
Вюридической литературе встречаются разные точки зрения относительно того,каково соотношение процедуры вступления в силу нормативного акта и егоопубликования. Некоторые исследователи включают ее в стадию опубликования:«опубликование закона (и вступление его в силу)»[42].По мнению других, вступление закона в силу не связано со стадиямизаконодательного процесса, поскольку содержание последних составляет деятельностьпо подготовке и приданию официального значения нормативному акту.Следовательно, вступление закона в силу — это только юридически значимыепоследствия принятия или опубликования акта, а не какое-либо действие субъектазаконодательного процесса[43].
Встранах, где действует принцип разделения властей, а взаимоотношениягосударства и личности регулируются конституциями как отношения равноправныхсубъектов, опубликование закона напрямую связано с завершением законодательногопроцесса. Содержание опубликования составляет обязанность уполномоченногооргана (участника законодательного процесса) довести до всеобщего сведенияпринятый закон.
Взаконе выражена государственная общеобязательная воля. Его создание иокончательное оформление этой воли предполагает включение закона в системуправового регулирования, а это невозможно без официального ознакомления с егопредписаниями всего общества, отдельных граждан, государственных органов и должностныхлиц.
Значимостьи самостоятельность данной стадии обусловлены тем, что право на информацию оновых правовых актах — одно из общепризнанных международным сообществом правчеловека.
Именноофициальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текстполностью соответствует подлиннику, то есть тому тексту, который был принятзаконодательным органом (или референдумом) и подписан компетентным должностнымлицом. В отличие от иных способов обнародования, целью которых также являетсядоведение до сведения законов (информативная функция), официальноеопубликование носит удостоверяющий характер[44].
Таким образом, официальное опубликование — завершающая стадиязаконодательного процесса, для которой характерны следующие признаки:
1. Носит юридический, официальный характер, происходит внормативно определенных рамках;
2.Осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручениюпредставительного органа;
3.Выполняет информационную функцию, которая заключается в доведении до всеобщегосведения текста закона путем его первичного обнародования (оглашения), ифункцию удостоверения, поскольку результатом является официальное издание, тоесть документ, удостоверяющий действие закона, его точный текст, на которыйможно ссылаться в процессе применения норм права, в печатных изданиях и т.д.
ГЛАВА II:«Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации»
Законодательныйпроцесс в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процессаи представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органамигосударственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, ихопубликованием и вступлением в силу.
Какизвестно, федеральная Конституция закрепляет общие принципы и отдельные формынормотворчества субъектов Федерации, а также круг вопросов, которыерегулируются нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 4, ст.5, 10, 11, 66, 72, 76 Конституции РФ). Наиболее часто используемыми источникамии ориентирами нормотворчества субъекта Федерации являются федеральныеконституционные и федеральные законы.
Федеральныйзакон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями)определил круг вопросов, по которым законодательные органы субъектов РФпринимают законы и постановления. Этот перечень не является исчерпывающим, таккак в указанном Законе отмечается, что законодательный орган субъекта вправерегулировать и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ,федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта к его ведениюи полномочиям.
Впринципе процедура подготовки и принятия нормативных правовых актов субъектовФедерации соответствует аналогичной процедуре на федеральном уровне. Принятиюкакого-либо нормативно-правового акта предшествует включение проекта акта вплан законопроектных работ органа государственной власти субъекта Федерации.При этом определяются приоритетные, первоочередные законопроекты, скороепринятие которых имеет важное значение для социального, экономического и культурногоразвития субъекта Федерации. Однако составление подобного рода планов неисключает возможности внепланового рассмотрения законопроектов. При составленииплана законопроектных работ, как правило, учитывается мнение всехзаинтересованных органов, научных и иных учреждений, граждан и их объединений[45].
Чтокасается участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе, следуетотметить следующее. Наделение субъектов Федерации в лице их представительныхорганов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагироватьна ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смыслеуправлять ею. Это имеет особое значение для тех случаев, когда вопросы,нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулированиясобственно субъекта Федерации и не могут быть нормативно разрешенынепосредственно им. Ведь нормотворческая деятельность субъектов Федерацииявляется гарантом оптимального государственного управления, так как именногосударственные органы субъектов Федерации максимально близки к гражданам,наилучшим образом знают проблемы региона, что позволяет принять наиболееэффективное правотворческое решение.
Ксожалению, в настоящее время субъект Российской Федерации не в полной меререализует свое право на участие в федеральном правотворчестве. Ни в КонституцииРФ, ни в регламентах палат Федерального Собрания РФ, не говоря уже онормативных правовых актах субъектов РФ, нет четкой регламентации порядкаучастия субъектов РФ в осуществлении права законодательной инициативы нафедеральном уровне. Как следствие — остаточно еще сохраняется тенденциядецентрализации правового регулирования[46], когда субъект Федерациистремится в первую очередь издавать свои собственные законы и иные нормативныеправовые акты.
Активнымиформами участия субъектов в федеральном правотворчестве могли бы статьвыступления представителей субъектов Федерации при обсуждении законопроекта назаседании Государственной Думы, а также совместная законодательная инициатива,реализуемая сразу несколькими субъектами Федерации. Она направлена на решениекакой-то общей задачи и тем самым обеспечивает определенную гармонизациюроссийского законодательства. В ходе ее осуществления координируются разныеинтересы, что позволяет более полно отражать в принимаемом законе назревшиепотребности общественного развития.
Намой взгляд, законопроекты, вносимые в порядке законодательной инициативы, до ихрегистрации законодательным органом субъекта РФ необходимо подвергать внешнейкомплексной экспертизе. Такую процедуру необходимо закрепить в качествеобязанности субъекта права законодательной инициативы.
Интересени процесс взаимодействия законодательных и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Федерации в процессе правотворчества.
Круглиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, определен дляреспублик в их конституциях, а для других субъектов — в их уставах.
Так,например, ст. 76 Конституции Республики Коми устанавливает ограниченный, всравнении с большинством республик в составе Российской Федерации, кругсубъектов прав законодательной инициативы. К нему относятся: депутатыГосударственного Совета Республики Коми, местные представительные органывласти, Съезд народа Коми и его исполнительный орган. Конституционный,верховный и высший арбитражный суды республик обладают правом законодательнойинициативы по вопросам их ведения.
Статья67 Устава (Основного закона) Челябинской области и ст. 49 РегламентаЗаконодательного Собрания Челябинской области предоставили правозаконодательной инициативы депутатам Законодательного Собрания области,прокурору области, органам местного самоуправления.
Законодательныеи исполнительные органы субъекта Федерации взаимодействуют между собой вустановленных федеральными законами и законами субъекта формах в целяхэффективного управления процессами экономического и социального развитиясубъекта и в интересах его населения. В рамках такого взаимодействия высшеедолжностное лицо субъекта, органы исполнительной власти направляют принятые имиправовые акты в законодательный (представительный) орган субъекта в сроки,установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта. Законодательныйорган субъекта, в свою очередь, вправе обратиться к высшему должностному лицусубъекта, в органы его исполнительной власти с предложением о внесенииизменений и (или) дополнений в эти акты либо об их отмене. Он также можетобжаловать указанные акты в судебном порядке или обратиться в КонституционныйСуд РФ (конституционный, уставный суд субъекта) с запросом об их соответствииКонституции РФ (конституции или уставу субъекта).
Высшеедолжностное лицо субъекта вправе обратиться в законодательный орган субъекта спредложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления этогооргана либо об их отмене. Оно может также обжаловать указанные постановления всудебном порядке.
Конечно,проходит немало времени, чтобы подготовленный проект соответствующего документасубъекта Федерации был направлен и обсужден в законодательном(представительном) органе и его комиссии, прежде чем мог быть принят в качествезакона или другого акта.
В п.4 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» установлено, что «проектзакона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным(представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерациине менее чем в двух чтениях». В приведенной норме также выражена важностьи необходимость подготовительного этапа правотворческой деятельности.
Законодательныйорган субъекта направляет высшему должностному лицу субъекта планызаконопроектной работы и проекты законов субъекта. На заседанияхзаконодательного органа субъекта и его органов могут присутствовать с правомсовещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта илилица, уполномоченные указанными руководителями. На заседании органовисполнительной власти субъекта вправе присутствовать депутаты либо (попоручению законодательного органа субъекта или его председателя) работники аппаратазаконодательного органа.
Законодательныйорган субъекта может принимать участие в формировании его высшегоисполнительного органа, в утверждении или согласовании кандидатур, выдвигаемыхна должности отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа субъекта.Он имеет право участвовать в согласовании назначения на должность руководителейтерриториальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях,предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации». Законодательный орган субъекта вправе выразитьнедоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта, в назначениикоторых на должность он принимал участие, если иное не предусмотреноконституцией (уставом) и (или) законом субъекта.
Законодательныйпроцесс является формально юридическим выражением законотворческой функциигосударства. Он «отвечает» за технологию создания закона. Врезультате последовательной реализации составляющих его процедур в правовойсфере начинает действовать новый закон — нормативный акт, создающий, изменяющийили отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознаниеобщества.

Заключение
В результате проведенногоисследования, объектом которого выступила правовая природа законодательногопроцесса и возникающих в ходе его осуществления общественных отношений, апредметом — российское и зарубежное законодательство, а также правовая доктринав изучаемой области, мною были сделаны следующие выводы:
Значениезаконодательного процесса в первую очередь связано с его ролью в механизмезаконотворчества, поскольку он является формально-юридическим выражениемзаконотворческой функции государства. В результате последовательной реализациисоставляющих его процедур в правовой среде начинает официально действоватьновый закон — нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормыправа.
Законодательныйпроцесс, иными словами, является одной из составляющих законотворчества,отражая процессуальную сторону этого явления. Законодательный процесс в разныхстранах имеет ряд особенностей, однако, несмотря на существующие отличия, можновыделить следующие общие признаки законодательного процесса:
1)состоитиз нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которыхустановлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ниминормативными актами;
2)осуществляетсяспециальными субъектами;
3)результатомявляется создание акта высшей юридической силы — закона.
С формальной точки зрения сам законодательный процесспредставляет собой сложную систему организационных действий (процедур),результатом которых является создание закона. Таким образом, одной из характерных особенностейзаконодательного процесса является деление его на структурные элементы,именуемые в теории права процессуальными стадиями. Стадию законодательногопроцесса в самом общем виде можно определить как некую совокупностьпроцессуальных действий, способствующих достижению определенного правовогорезультата.
Вюридической литературе существуют различные мнения относительно количествастадий законодательного процесса и, соответственно, объединения тех или иныхпроцедур.
Однако,как правило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу,выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:
1) внесениезаконопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);
2) рассмотрениезаконопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);
3) принятиезакона;
4) опубликованиезакона. Эту же позицию я разделяю в настоящему исследовании.
Субъектамизаконодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, атакже граждане и их объединения, лица, обладающие специальнойправосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы,их подразделения, государственные, общественные организации, научныеучреждения, которые тем или иным образом участвуют в создании закона.
Всесубъекты могут быть разделены на следующие группы:
1) вобязательном порядке участвующие в законодательном процессе;
2) участвующиев законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.
Крометого, анализ действующего законодательства (российского и зарубежных стран), атакже юридической доктрины позволяет выделить следующие общие для всехсубъектов законодательного процесса признаки:
1) ониучаствуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей),установленных, как правило, конституциями и принятыми в соответствии с нейиными законами;
2) совершаютв рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные,взаимобусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на нихполномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мереприобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только призавершении всего процесса в целом;
3) действуютв рамках нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридическизначимые последствия;
4) действуютс целью создания закона.
Законодательныйпроцесс в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процессаи представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органамигосударственной власти субъектов РФ и связанных с рассмотрением законопроектов,их опубликованием и вступлением в силу. По итогам рассмотрения общих принциповорганизации законодательного процесса в субъектах РФ, можно прийти к выводу отом, что в настоящее время субъект РФ не в полной мере реализует свое право научастие в федеральном правотворчестве. Ни в Конституции РФ, ни в регламентахпалат Федерального Собрания РФ, не говоря уже о нормативных правовых актахсубъектов РФ, нет четкой регламентации порядка участия субъектов РФ восуществлении права законодательной инициативы на федеральном уровне. Какследствие — остаточно еще сохраняется тенденция децентрализации правовогорегулирования, что вряд ли может быть оценено положительно.
Влюбом случае, необходимо отметить, что данная тема исследования обладаетзначительным научно-практическим потенциалом, который может позволить вдальнейшем выйти на формулирование конкретных предложений по совершенствованиюорганизации законодательного процесса в РФ.

Списокиспользованной литературы:
1.    Законодательныйпроцесс. Понятие. Институты. Стадии. Научно-практическое пособие. Отв. РедакторВасильев Р.Ф. Москва, 2000.
2.    АвакьянС.А. Федеральное Собрание- Парламент России. М., 1999.
3.    АлексеевС.С. Общая теория социалистического права. Учебное пособие. Выпуск третий.Свердловск, 1966.
4.    АлексеевС.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982.
5.    БаглайМ.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.
6.    ВасильевР.Ф. О понятии правового акта // Вестник Московского университете Серия 11.Право. 1998. №5.
7.    ВенгеровА.Б. Теория государства и права. Часть 2. Теория права. Т. 1. М., 1996.
8.    ГузновА.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс:основные институты и понятия. Смоленск, 1995.
9.    ИгнатенкоВ.В. Региональное правотворчество и законодательство: основные понятия итермины. Иркутск, 1996.
10.   ИвановВ.В. Общие вопросы теории договора. М., 1999.
11.   КолесниковЕ.В. Конституция и конституционные законы как основа российской правовойсистемы // Правоведение. 1995. № 4-5.
12.   Комментарийк Конституции Российской Федерации. Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996.
13.  КонституцияРоссийской Федерации в решениях Конституционного Суда России / Лазарев Л.В.,Морщакова Т.Г., Страшун Б.А. и др., «Институт права и публичной политики»,2005г.
14.   Конституция.Закон. Подзаконный акт. Отв. ред. Ю.А. Тихомиров М.,1994.
15.   КозловаЕ.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1998.
16.   МицкевичА.В. Вспомогательные и производственные акты правотворчества // Уч. запискиВНИИСЗ. Вып. 8. М., 1966.
17.   МицкевичА.В. Акты высших органов советского государства. М., 1967.
18.   ПиголкинА.С. Правотворчество. — В кн.: Проблемы общей теории права и государства. Подобщ. ред. B.C.Нерсесянца. М., 1999.
19.   ПоленинаС.В. Законотворчество Российской Федерации // Труды Института законодательстваи сравнительного правоведения. М., 1993.
20.   Проблемыправотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие.Отв. ред. А.С. Пиголкин. М. 1998.
21.   СпасовБ.П. Закон и его толкование. М., 1986.
22.   ТихомировЮ.А. Теория закона. М., 1982.
23.   АвакьянС.А. Федеральное Собрание — Парламент России. М., 1999.
24.   АнцифероваО.В. «Конституционное и муниципальное право», 2006, №5
25.   БошноС.В. Субъекты права законодательной инициативы: традиции и современные подходы,реальность и перспективы. — В сб.: Осуществление политической и правовой реформв Российской Федерации. Вып. 3. М., 1996.
26.   ГранкинИ.В. Парламент России. М., 1999.
27.   ГузновА.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс:основные институты и понятия. Смоленск, 1995.
28.   Законодательныйпроцесс в России: граждане и власть. Практические советы. М., 1996.
29.   Законотворчествов Российской Федерации. Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000.
30.  Комментарийк Конституции Российской Федерации. Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996.
31.   МалковВ.П. Опубликование и вступление в силу федеральных законов, иных нормативныхактов // Государство и право. 1995. № 5.
32.   Парламенти президент (опыт зарубежных стран) // Труды Института законодательства исравнительного правоведения. 58. М., 1995.
33.   СахаровН.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.
34.   ШохинА.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997.