ДЕЯКІ АСПЕКТИ ВПРОВАДЖЕННЯ ЄВР0ПЕЙСЬК0Ї ХАРТІЇ
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
(до п’ятої річниці ратифікації)
Волеюісторичних обставин на початку 90-х років ХХ століття Україна отримала нагодускористатися в повній мірі європейським доробком у сфері місцевої демократії,який у концентрованому вигляді міститься у Європейській хартії місцевогосамоврядування (ЄХМС). На нашу думку, ця Хартія є найважливішим європейськимдокументом для будівництва в Україні демократичної держави із ефективною соціально-економічноюсистемою.
Європейськахартія місцевого самоврядування була прийнята Радою Європи (РЄ) 15 жовтня 1985року у Страсбурзі і набрала чинності 1 вересня 1988 року. РЄ вважає демократичнемісцеве управління однією з головних підвалин демократичного устрою держави.Самоврядування ставить на службу державі і суспільству енергію і ініціативу містта регіонів і зміцнює державу, створюючи можливості для врахування культурних, історичних,економічних, політичних і інших особливостей кожного міста і регіону. 9листопада 1995 року прапор України, як держави — повноправного члена Ради Європи,було піднято перед й будинком, а 15 липня 1997 року Парламент України ратифікувавЄХМС. Конвенції (Хартії), що ухвалює Рада Європи, зобов’язують відповідну країну-членаРади Європи після того, як її вищий представницький орган затвердить, тобтоухвалить рішення про приєднання до конкретної Конвенції. Разом з тим вступ країнидо Ради Європи означає, що ця країна бере на себе зобов’язання увійти у загальноєвропейськеправове поле, відповідним чином відкоригувавши своє національне законодавство.Загалом за роки свого існування Рада Європи ухвалила більше 150 документіврангу Конвенцій (Хартій). Серед такого роду загальноєвропейських Конвенцій чільнемісце займає, безумовно, ЄХМС. Після ратифікації ЄХМС Верховною Радою Українип'ять років тому відповідно до ст. 9 Конституції України вона (Хартія) сталачастиною національного законодавства і обов’язкова до виконання поруч ізКонституцією і законами України.
ЄХМС визначаєелементи, котрі повинні бути притаманні ефективному демократичному місцевомусамоврядуванню. У сучасній практиці реформування державно-політичних систем упосткомуністичних країнах ЄХМС використовується як базовий документ пристворенні внутрішнього законодавства про місцеве самоврядування. Наприклад, вУгорщині вона безпосередньо згадується у законі про комунальне самоврядування.Звичайно, для України, що шукає шляхи до тісної інтеграції з європейською спільнотою,Хартія теж повинна бути дороговказом при довго триваючому реформуванні архаїчноїрадянської системи у сучасну ефективну демократичну систему місцевого управління.Взаємна відповідність і схожість якомога більшої кількості елементів політичногота економічного устрою держав, безумовно, сприяє зближенню країн, полегшуєлюдські і ділові зв’язки.
ЄХМСмістить європейські стандарти місцевого самоврядування у вигляді 30 принципів,що викладені у 10 статтях першої частини Хартії. Стаття 12 Хартії розподіляє ціпринципи на дві групи. Назвемо їх умовно основними і додатковими. Групаосновних принципів складається з 14 принципів. А група додаткових — із 16.
Розглянемобільш уважно процедуру приєднання до Хартії, що передбачена самою Хартією. Сімстатей другої і третьої частини разом з першою статтею Хартії описують порядок іумови приєднання держави до Хартії і елементи процедури її денонсації. Частинадруга обумовлює зобов’язання країни при ратифікації Хартії та дає можливість непоширювати дію Хартії на всі органи місцевого самоврядування. Стаття 14 в ційчастині Хартії зобов'язує кожну країну, що приєднується до Хартії, надсилатиГенеральному секретареві Ради Європи всю необхідну інформацію про всі підготовчізаходи до приєднання та законодавчі акти, що регулюють місцеве самоврядування.Стаття 15 встановлює порядок набуття Хартією чинності після її підписання таратифікації. Дуже важливою є стаття 12, яка встановлює мінімальну кількістьпунктів, що мають бути прийняті на виконання державою-учасницею Хартії. Цястаття вимагає дотримання країною-учасницею 20 з 30 пунктів першої частини Хартії.Тут же перераховано 14 особливо важливих пунктів, з яких слід вибрати 10 дляобов’язкового дотримання. Хартія надає можливості країні, що приєднується до неї,досить гнучко підходити до впровадження Хартії в конкретних умовах країни.Наприклад, стаття 13 дозволяє країні “вказати ті категорії органів місцевогоабо регіонального самоврядування, якими обмежується застосування цієї Хартії,або категорії органів місцевого самоврядування, які вона має намір виключити зсфери її застосування”. Крім того, стаття 16 дозволяє країні “вказати територіюабо території, до яких застосовуватиметься Хартія”. Хартія не обмежує в часі іу просторі виключення щодо її застосування. Ця можливість Україною не булавикористана.
Стаття17 Хартії обумовлює деякі деталі денонсації Хартії країною-учасницею. Важливимпри цьому є положення, згідно до якого країна не може денонсувати Хартію до закінченняп’ятирічного терміну з дня набрання Хартією чинності для даної країни. Це положенняХартії, очевидно, спрямоване на усталення участі у Хартії і стимулює розважливістьпри приєднанні до неї. Як бачимо, процес приєднання до ЄХМС не є одноразовийакт її формальної ратифікації парламентом країни. Він повинен складатисьпринаймні з декількох етапів. На першому — країна має чітко визначити своєпрагнення приєднатися до Хартії і визначити категорії органів самоврядування,на які буде поширюватись Хартія, і території, на які її дія не поширюватиметься.Разом із тим, відповідні структури парламенту та підрозділи виконавчої влади (АдміністраціїПрезидента, Кабінету Міністрів, Міністерства закордонних справ тощо) маютьзапочаткувати вивчення Хартії групою експертів з питань державного будівництва,самоврядування, міжнародного права, має бути підготовлено офіційний перекладцього документа. На другому етапі — країна, як держава — член Ради Європи,повинна визначитись, коли вона приєднається до Хартії. Одночасно готується планзаходів і графік якомога повнішого поетапного втілення взятих щодо Хартіїзобов’язань у національне законодавство та практику. Необхідно також опублікуватитекст Хартії у засобах масової інформації, довести до свідомості представниківвладних структур і громадян її зміст. На третьому етапі має відбутися підготовкаконкретних редакційних і текстуальних пропозицій по приведенню національногозаконодавства у відповідність до положень Європейської Хартії.
Цяробота, на наш погляд, повинна проходити одночасно з підготовкою документів проратифікацію Хартії, й ратифікацією у Верховній Раді і повідомленням про це РадиЄвропи. На четвертому етапі, нарешті, мають бути внесені зміни і доповнення унаціональне законодавство у відповідності із зобов’язаннями держави, які вонабере на себе при ратифікації. Зрозуміло, що ця багатопланова організаційна,законотворча, експертна та представницька робота має бути скоординована іпроходити з участю зацікавлених сторін, перш за все — представників місцевих тарегіональних влад. Масштабність роботи по входженню до європейського правовогопростору очевидна.
Процедураприєднання до Хартії допускає вибір принципів, які застосовуватиме кожна здержав. Передбачається, що держава має взяти на себе зобов’язання виконувати неменше 20 принципів. При цьому не менше 10 з обраних принципів мають належати доосновної групи. Процес вибору принципів, яких має намір дотримуватись держава,є по суті конструюванням національної моделі місцевого самоврядування.
Розглянемодеякі кількісні параметри цього процесу.
Національнамодель місцевого самоврядування повинна задовольняти не менш ніж 10 будь-яким з14 принципів основної групи. Тобто, кількість принципів К, що можуть бути обранііз основної групи, лежить у межах 10 £ К £ 14. Враховуючи ту вимогу Хартії, щозагальна кількість принципів Хартії, які мусять бути враховані у національніймоделі, є 20, зрозуміло, що кількість принципів Р, які мають бути обрані згрупи додаткових 16 принципів визначається нерівністю: 20 — К £ Р £ 16. Тобто, наприклад, у випадкуобрання усіх 14 принципів основної групи (К = 14), кількість додаткових принципівмає бути не менше 6. Загальна кількість принципів хартії, що має бути задоволенау національній моделі К + Р, має бути у межах від 20 до 30, тобто 20£ К + Р£ 30. Таким чином, на значення параметрівК та Р Хартія накладає наступні умови: 10 К£ 14, 20 — К£ Р£ 16, 20£ К+ Р£ 30.
Хартіяне накладає обмежень на сполучення принципів у кожній з груп. В кожній із групдля реалізації у національній моделі місцевого самоврядування можуть бути обранібудь-які принципи. Тому, кількість варіантів вибору принципів із основної групиNК визначається як кількість сполук з 14 по К, тобто, />, а кількість варіантіввибору принципів із додаткової групи Nр визначається як кількістьсполук з 16 по Р, тобто />. Такимчином, для кожної зафіксованої пари значень параметрів К та Р можливосконструювати NК * Nр моделей місцевого самоврядування.При кожному значенні параметра К може бути реалізовано
/>
різнихваріантів моделей самоврядування.
Загальнакількість моделей місцевого самоврядування N, що можуть бути сконструйовані вмежах Хартії, обчислюється за формулою
/>
Обчисленняпоказують, що кількість можливих моделей місцевої демократії, які можуть бутиреалізовані в рамках Європейської хартії місцевого самоврядування N = 34348972!!!
Такимчином, кількісний аналіз доводить, що на основі Хартії може бути реалізовано більше34 мільйонів варіантів моделей місцевого самоврядування, які відповідають Хартії.При обранні варіанту приєднання до Хартії, кожна з держав має зробити вибір з цієївеличезної кількості можливих варіантів, виходячи з власних потреб і традицій.Цікаво порівняти це число із кількістю можливих національних моделей місцевогосамоврядування, що можуть бути реалізовані у країнах Європи. Кількість країн в Європіна сьогодні не перевищує 60. Як бачимо, потенціал варіабельності устроїв місцевогоуправління на засадах Хартії величезний. Якщо уявити собі Хартію у вигляді квітки,де пелюстками є принципи Хартії, і кожний пелюсток має свій колір, то маємовибрати свою квітку на величезному полі вибору з 34 мільйонів відмінних однавід одної квіток (див. Малюнок). Ці квітки можуть мати від 20 до 30 пелюсток урізноманітних їх сполученнях. Продовжуючи ботанічні аналогії, можемо вважати,що інтенсивність кольору пелюстка характеризує ступінь втілення відповідногопринципу і національні особливості його реалізації. Тоді маємо перед собою безкінечнерозмаїття моделей місцевого самоврядування, що можуть бути побудовані на основіпринципів Хартії. І всі вони відповідатимуть Хартії! Але ідеальна, тобто повнамодель місцевого самоврядування лише одна. Це втілення в національній моделі усіхтридцяти принципів Хартії.
Нашадержава 15 липня 1997 року зробила свій вибір на користь задоволення усіх 30принципів Хартії. Тобто, взяла на себе зобов’язання реалізувати найбільш повнумодель місцевого самоврядування. Це є дуже важке завдання. Тим більше, що воно ускладнюєтьсятим, що в конституційній моделі місцевого самоврядування Україна намагаєтьсявипередити Європу, оскільки головною діючою особою місцевого самоврядування в Україніпроголошена територіальна громада, а не органи місцевої влади, як цепроголошено у Хартії. Ці амбітні наміри України можна було б лише вітати. Алечас показав, що завдання надто важкі. Тим більше, що як на момент ратифікації,так і сьогодні конституційна модель місцевого самоврядування в Україні не відповідаєобраній Україною моделі місцевого самоврядування згідно із Хартією.
Актуальністьпитання про втілення принципів хартії у законодавство і практику витікає і зтого, що зараз Україна продовжує удосконалювати правовий фундамент свогомайбутнього. З ухваленням парламентом Конституції (29 червня 1996 року) іЗакону “Про місцеве самоврядування” (21 травня 1997 року) в Україні створеноправові підстави і сформовано українську національну модель місцевогосамоврядування та засади для існування місцевого самоврядування. На жаль, цізаконодавчі акти особливо в частині, що стосується місцевого управління ісамоврядування, несуть в собі сліди компромісів між різними політичними силами,суперечливі і не в повній мірі відповідають ЄХМС. Аналіз, що був проведений декількароків тому (а правова ситуація щодо місцевого самоврядування до цього часу незмінилась!) Вадимом Прошко, що нині є членом групи незалежних експертівКонгресу місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ) з питань Європейської хартіїмісцевого самоврядування, показав безсумнівну відповідність нашогозаконодавства лише 11 з 30 пунктів Хартії і, в тому числі лише 5 з особливоважливих 14 пунктів! Можна стверджувати, що в свій час український парламент підійшовдо ратифікації Хартії досить формально і кон’юнктурно, не зваживши усі наслідкиакту її ратифікації. Цим створено проблеми політичного і морального порядку, щоне розв’язані ще й досі. Дійсно, при приєднанні України до Хартії були проігноровані,друга і третя частини Хартії, що надають можливість пом’якшити процес втілення Хартіїв конкретній державі і обумовлюють процедури приєднання до ЄХМС. А потреба впоступовості, як в часовому, так і у територіальному аспектах, впровадження ЄХМСє, оскільки не можливо одномоментно змінити законом свідомість і стереотипиповедінки людей, вихованих за тривалий час існування попередньої радянськоїсистеми.
РадаЄвропи має механізми моніторингу за дотриманням країнами-членами зобов’язань поратифікованих ними європейських документах. Коли мова йде про моніторинг станувтілення у законодавство і життя положень Європейської хартії місцевогосамоврядування, то ключова роль в цьому покладена на Конгрес місцевих і регіональнихвлад Європи. По Україні такий моніторинг КМРВЄ проводив вже двічі: у 1998 році іу 2001 році. Не будемо зупинятись на аналізі документальних наслідків цих моніторувань.Вони відомі і наводяться у даному виданні як матеріал українсько-європейськогосемінару, присвяченого Європейській хартії місцевого самоврядування.
Одниміз шляхів усунення формальних суперечностей між цими моделями є внесення відповіднихзмін до Конституції України і приведення конституційної моделі місцевого самоврядуваннядо моделі, обраної при ратифікації Хартії. Але процедура коригування Конституціїє досить складною, а процес внесення поправок до Основного Закону вкрай політизований.В результаті, протягом 6 років, що пройшли після ухвалення Конституції, до неїне внесено жодних змін. Крім того, є великі сумніви щодо доцільності зміничинної конституційної моделі місцевого самоврядування, принаймні у деяких їїаспектах. Розглянемо, хоча б, проблему відсутності у обласних та районних рад власнихвиконавчих органів, що вимагає п.2 ст.3 Хартії. В свій час таке рішеннячастково було виправдане, оскільки були необхідними заходи для зміцнення інтеграційноговпливу центральної влади. Дійсно, в Україні ще не закінчився процес формування політичноїнації і тому існує загроза дезінтеграції молодої держави через автаркію ісепаратизм регіонів. Зараз ці настрої дещо пом’якшились. Але при опрацюванніпропозицій щодо зміни ролі відповідних місцевих державних адміністрацій іпередачі самоврядних повноважень обласним та районним радам зразу ж виникаютьпропозиції про зміни способу формування керівників областей. А саме, пропонуєтьсяобирати губернаторів населенням відповідних регіонів. Тобто, фактично пропонуєтьсяпоширити кримську модель устрою місцевої влади на всі 25 областей. А чи це доцільно,чи кримська модель показала свої переваги перед іншими регіонами? В економічній,політичній, соціальній площині? Ні. А небезпеки, про які згадувалось вище,отримують живлення, оскільки самоврядування у населених пунктах ще є дужеслабке і не може гарантувати уникнення загроз автаркії регіонів, переродженнярегіональних лідерів, обмежень демократії в регіонах. Прояви цих негативних рисспостерігаються навіть і зараз, коли губернатори призначаються центром і немають іншого джерела легітимності, ніж Указ Президента. Неважко собі уявити, щоможе статися у випадку їх прямого обрання населенням. Таким чином, спробинадати регіональним радам власних виконавчих структур, що вимагає Хартія, блокуєтьсяпропозиціями про пряме обрання губернаторів, чого Хартія не вимагає і що несепевну небезпеку. Перенесення досвіду федеративної Росії в унітарну Україну є,м’яко кажучи, необґрунтованим.
Другийваріант усунення суперечностей між моделями місцевого самоврядування в Україні«по Хартії» і «по Конституції» міститься у самій Хартії. Асаме, відповідно до ст. 13 Хартії, Україна по закінченню п’ятирічного терміну(див. стаття 17 Хартії) може висловити застереження щодо поширення дії Хартіїна дві категорії органів місцевого самоврядування — обласні і районні ради.Тобто, є можливість скористатися механізмом денонсації Хартії для цих двох рівнівмісцевої влади. Такого типу пропозиції можуть виникнути і щодо виведення з-піддії Хартії двох особливих територій України — Києва і Севастополя. Таке єможливим на основі ст. 16 Хартії.
Звичайно,це найменш бажаний шлях. Оголошення Україною про такі наміри може викликатинегативну реакцію у Європі і поставити ще одну пляму на іміджі України. Такийкрок став би сигналам, що ступінь демократичних устремлінь України зменшується.
Нанаш погляд, більш перспективним напрямом дій є робота по більш повному втіленнюпринципів Хартії там, де це є можливим в рамках української моделі. А тутвелике поле діяльності. Особливо, в частині реалізації більшості положеньчинного національного законодавства у повсякденній практиці територіальних громад.В цій роботі слід мати на увазі, що фундаментальною причиною гальмування як із імплементацієюХартії в повному обсязі, так і зі становленням справжнього (не по формі, а посуті!) місцевого самоврядування в Україні, на наш погляд, є нерозвиненістьгромадянського суспільства в Україні взагалі, і у кожній конкретній місцевій спільнотізокрема. Громада діє, проявляється і впливає через громадські організації,сукупність яких у кожному місті, селищі, селі і складає місцеве громадянськесуспільство, якщо так можна висловитись. Квітка “місцевого самоврядування”потребує демократичного гумусу (див. Малюнок). Вона не може рости на камінні.Актуальне завдання полягає в тому, щоб внести гумус демократії в українськігромади. Найбільш далекозорі голови українських міст розуміють свою відповідальністьу цій важливій справі. Наприклад, міські голови Комсомольська, що на Полтавщині,та Кам’янця-Подільського, що на Хмельниччині, відповідно Олександр Попов таОлександр Мазурчак, безпосередньо працюють із своїми громадами, підтримуютьгромадських активістів, навчають їх, залучають до розв’язання міських проблем,до участі у стратегічному плануванні, проводять громадські опитування тагромадські слухання, чутливі до місцевих громадських ініціатив тощо.Нарощування соціального капіталу сприяє розвиткові цих міст. Справи в них йдутьнабагато краще, ніж у багатьох інших містах України. Ці та інші прикладипоказують, що справа не стільки у законодавчих чи фінансових умовах для місцевогосамоврядування або не у недосконалості української моделі місцевогосамоврядування (зрозуміло, що проблеми і недоліки в цих сферах є!), скільки унаявності політичної волі з боку місцевих лідерів, їх загальної демократичноїполітичної культури. Це, як кажуть, закид у бік місцевої влади. Разом з тим,свою частину шляху, свій внесок у нарощування шару демократичного гумусу моглиб зробити безпосередньо і позаурядові громадські організації, наприклад,користуючись такими інструментами місцевої демократії, як: громадські слухання,місцеві ініціативи, органи самоорганізації за місцем проживання, статут територіальноїгромади тощо. Всі ці інструменти вже передбачені чинним законодавством.Часто-густо громадським організаціям бракує елементарних знань щодо цих інструментіві зосередженість на вузькому предметі своєї власної діяльності. Звичайно,велику роль тут відіграє і певна несамодостатність неурядового сектора, відсутністьу лідерів громадських організацій вміння балансувати між Сциллою конфронтаційностіі Харибдою конформізму у відносинах із місцевою владою. Влада завжди є джереломресурсу для вирішення статутних завдань громадської організації. В будь-якомувипадку влада має бути партнером третього сектора — громадських організацій.Виховати собі партнера у спільній конструктивній роботі над проблемами громади іїї окремих членів — громадян є спільним завданням як влади, так і громадськості.
Повертаючисьдо проблем імплементації ЄХМС, звернемо увагу, що громадськість могла б сприятицьому процесу запровадженням таких громадських інституцій, як Уповноважений подотриманню Європейської хартії місцевого самоврядування чи Громадський комітетз моніторингу за дотриманням Європейської хартії місцевого самоврядування. Думається,що муніципальний рух України на своїх VIII муніципальних слуханнях міг бивиступити із такою ініціативою. Спільними зусиллями урядових і позаурядовихструктур могла б бути також розроблена і реалізована Програма пропагуванняпринципів ЄХМС і сприяння їх впровадженню.