План
Введение
Глава1. Понятие, сущность и принципы государственного управления
§1.1.Понятие и сущность государственного управления
§1.2.Принципы государственного управления
Глава2. Особенности государственного управления в пограничной сфере
§2.1.Управление в сфере охраны государственной границы
§2.2.Направления совершенствования государственного управления в пограничной сфере
Заключение
Списокнормативных актов и литературы
Введение
Начиная изучение темыкурсовой работы, прежде всего, хотелось бы отметить ее актуальность втеоретическом и практическом аспектах. Являясь специфическим видом социальногоуправления «государственное управление» воздействует на всюобщественно-политическую жизнь, причем особую значимость в данном контекстепредставляют исполнительно-распорядительные институты государственной власти,их внутреннее содержание, так как посредством их деятельности происходитупорядочение общественных отношений в той или иной сфере, в том числе ипограничной. Вопросы, связанные с «государственным управлением», исполнительнойвластью, их количественным и качественным соотношением, а также принципыосуществления их деятельности продолжают изучаться ведущими теоретикамиадминистративного права. Разрешение проблем, ликвидация неточностей и пробеловв этих вопросах будут содействовать дальнейшему построению правовогогосударства в Российской Федерации. Следует отметить огромные заслуги втеоретической разработке данных фундаментальных категорий доктора юридическихнаук, профессора Козлова Ю.М., профессора Лазарева Б.М., ведущих правоведовМанохина В.М., Адушкина Ю.С., Багишаева З.А. и других представителей российскойадминистративно- правовой науки.
Итак, определивактуальность темы, необходимо выяснить, какова сущность государственногоуправления, его содержание, а также наиболее оптимальные условия применения основныхпринципов, в соответствии с которыми оно осуществляется. Объектом исследованияв курсовой работе являются общественные отношения, возникающие в ходеисполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти впограничной сфере. Что касается предмета изучения, то его составляют такиеявления, как государственное управление и основные положения-принципы егоосуществления, основы государственного управления в пограничной сфере. Таким образом,целью написания данной работы ставится всестороннее изучение фундаментальныхвышеуказанных категорий административного права.
Исходя из этого,определим задачи, которые нам предстоит решить:
1. изучить понятиегосударственного управления и принципов его осуществления;
2. разъяснить, в чемсостоит отличие государственного управления от исполнительной власти;
4. систематизироватьзнания в области принципов государственного управления и их классификации;
5. акцентировать вниманиена особенностях государственного управления в пограничной сфере деятельности.
Изучение данной темыкурсовой работы имеет огромное научно-теоретическое и практическое значение.Это обусловлено тем, что государственное управление как социальное явлениеисследуется специалистами в области социологии, политологии, экономики,конституционного и других фундаментальных отраслей российского права — финансового, гражданского, уголовного. Следовательно, государственноеуправление оказывает огромное влияние на все сферы общественной жизни, и,соответственно, будет намного эффективнее, если его изучение будет продолжатьсяи в дальнейшем.
Положения, выносимые назащиту:
Государственноеуправление — разновидность социального управления, с функционированием которойтрадиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именноадминистративного права.
Государственноеуправление и осуществляющие его функции, государственные органы — естьсоставная часть единого механизма государственной власти.
Государственноеуправление — организующая, исполнительно-распорядительная деятельность органовгосударства, осуществляемая на основе и во исполнение законов и состоящая вповседневном практическом выполнении функций государства и др.
Принципы образуют основууправленческой, исполнительной деятельности. Эффективность управлениядостигается последовательным применением всей системы принципов и каждого изних в отдельности.
Государственноеуправление в пограничной сфере требует систематизации данных, получаемых отначальников региональных управлений и активизации нормотворческой деятельностипо данному направлению.
Глава 1. Понятие, сущность и принципы государственногоуправления
1.1Понятие и сущность государственного управления
Термин «государственноеуправление» широко используется в отечественной и зарубежной научнойлитературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет онупотреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделенияданного вида государственной деятельности.
Конституция РоссийскойФедерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедренновый термин — исполнительная власть. Означает ли это, что государственноеуправление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?
На эти закономерныевопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным провозглашениемразделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции РоссийскойФедерации[1]государственнаявласть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную исудебную.
В связи с этимпредставляет интерес соотношение государственного управления и исполнительнойвласти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятиегосударственного управления до 80-х годов.
Любая деятельностьсостоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.
По существу, на подобнойоснове строится государственный аппарат, т.е. совокупность органов, выражающихгосударственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит«разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций. Онопредполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органовгосударственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственногоуправления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот илииной вид государственной деятельности. Так, на долю органов государственнойвласти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной иобщественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственногоуправления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их висполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.
Место и рольгосударственного управления в механизме «разделения труда» определялисьследующими характеристиками:
а) государственноеуправление — конкретный вид деятельности по осуществлению единойгосударственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику,отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
б) государственноеуправление — деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основнымнаправлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов иподзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властныхполномочий (распорядительство);
в) государственноеуправление — прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых какисполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органыгосударственного управления;
г) государственноеуправление — исполнительная деятельность, осуществляемая в процессеповседневного и непосредственного руководства хозяйственным,социально-культурным и административно-политическим строительством.Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении(организационном подчинении) органов государственного управления находиласьосновная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государствакак собственника основных средств производства;
д.) государственноеуправление — подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и воисполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.
Такова обобщеннаяхарактеристика государственного управления, к которой можно добавить инекоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность(субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительныхорганов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочийв административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующимзаконодательством возможность административного правотворчества (сочетаниеправоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему)государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов,но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрациигосударственных предприятий) и т.п.
В таком понимании органыгосударственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппаратагосударственной власти или государственной администрации, являющейся основнымзвеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актоворганов государственной власти, т.е. Советов различных уровней.
В своих основныхорганизационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо илиопосредствованно к системе Советов народных депутатов.
Исполнительно-распорядительнуюдеятельность практически ocyществляли не все государственные органы, а лишь те,которые конституционно обозначались как органы государственного управления(специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществлялигосударственную власть (государственно-властные полномочия) в формеисполнительной или правоприменительной функции. Здесь виден специфическийвариант проявления государственной власти, которому отводилось особое(самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций).Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой)деятельностью.
Изложенное позволяетобратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего —государственное управление и осуществляющие его функции, государственные органы- есть составная часть единого механизма государственной власти. Данноеположение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годовсоответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всехуровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношенииПравительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве«исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иныеорганы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде быне имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно,не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценкароли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись всенеобходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда»представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, посколькуименно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочиягосударственно-властного характера.
Второе обстоятельствосвязано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социальногоуправления, последнее во всех своих проявлениях органически связано супорядочивающим воздействием на определенный объект. Говоря же огосударственном управлении, акцентируется его исполнительное назначение. Всвязи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?
Суть данной проблемызаключена в следующем. Управление различными сторонами государственной иобщественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппаратагосударства; в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единойгосударственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействиясостоит не столько в принятии соответствующих решений(например, законов), а вих реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в нихюридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и самзаконодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнениепринятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полномобъеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся вупорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимозаконодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость вспециализированном управленческом звене государственного аппарата,осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте.Значит, исполнение — это, в рассматриваемом аспекте, и есть по существунепосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющеевоздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеетпринципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующегорешения — законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнениезакона либо подзаконного нормативного акта).
Таковы наиболее емкиечерты, свойственные государственному управлению, как разновидности социальногоуправления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только дляРоссийской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периодаразвития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своихосновных проявлениях государственное управление непременно присутствует вмеханизме воздействия на общественную жизнь западных государств, гдегосударственная власть базируется на иных социально-политических и экономическихосновах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, попризнанию видного теоретика французского административного права Г.Брэбана, и вподобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженныйпублично-правовой характер, т.е. государственное содержание; государственноеуправление осуществляет функция текущего управления, представляя собойгосударственную деятельность по управлению .
Рассмотрим далее вопрособ исполнительной власти как специфической ветви в системе разделения властей иего значение для всестороннего понимания «государственного управления».
Конституция РФ четковыделяет исполнительную власть в системе разделения властей, устанавливаетсамостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст.10), предусматривает отнесение установления системы федеральных органовзаконодательной, исполнительной и судебной власти к ведению РФ (п.«г» ст. 71).[2]
Думается, что вКонституции РФ юридически не совсем четко говорится о какой-то единой системе,которой по существу нет на самом деле. Речь, по-видимому, должна вестись онескольких системах или подсистемах. Причем применительно к органамзаконодательной власти этот тезис недостаточно применим, если вообще подходит,и следует иметь в виду статус и совокупность, а также взаимоотношения органовзаконодательной власти РФ и субъектов РФ. Приступая к анализу такого сложного,комплексного и многогранного феномена, как исполнительная власть, обратимся кпониманию этого фундаментального института в коллективном труде.
Выделим некоторыеитоговые определения, сформулированные в этом труде.
И. Л. Бачило, например,полагает: «Государственное управление можно характеризовать какцеленаправленное организующее воздействие органов государственной власти наразвитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политическихи социальных характеристик государства на определенных этапах его историческогоразвития» [3](с.28-29). И далее следует обобщающее определение исполнительной власти:
«Это подсистема,ветвь государственной власти, осуществляющая, исполнительно-распорядительнуюдеятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путемреализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичногои преимущественно административного права'' (с. 29).
В этом определениипривлекает выделение по существу конституционно-правового аспектаисполнительной власти — подсистема, ветвь государственной власти (ст. 10, КонституцииРФ).
Вместе с тем, некоторыеформулировки в приведенном определении требуют дополнительных разъяснений иаргументации. Какое содержание вкладывается, например, в термин»исполнительно-распорядительная деятельность", что такое «методыи средства публичного права»? Далее, реализация государственно-властныхполномочий характерна не только для исполнительной власти — она присуща идругим ветвям власти: законодательной, судебной. В целом же, как показываетанализ административно-правовой литературы, возможны различные вариантытрактовки и определения категории «исполнительная власть».
Например, свой подход испецифическое понимание характера и содержания исполнительной власти, еевзаимоотношений с другими ветвями власти сформулировали В. М. Манохин, Ю. С.Адушкин, 3. А. Багишаев. Данные авторы высказали следующие соображенияотносительно характера содержания исполнительной власти.
Само назначениерассматриваемой власти — исполнительная — говорит о том, что ее задача-исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов и иныхправовых актов.
Но почему предписаниятолько представительной власти? А какую роль играют в этом процессе предписаниясудебной власти, например, постановления Конституционного Суда РФ? Следуетодновременно согласиться с мнением авторов, что кота эти взаимоотношениястроятся на основе принципа разделения властей, не должно допускатьсявозможности поглощения одной власти другой, иначе говоря, всевластияпредставительных органов в отношении других властей[4].
Авторы высказывают своепонимание особенностей исполнительной власти в плане ее сущности, содержания всравнении с представительной и судебной властями. Причем, ссылаясь на известноеи емкое определение К. Маркса: «Администрация есть организующаядеятельность государства», — они делают акцент на организационной сторонедеятельности исполнительной власти.
Однако организационноеначало присуще также деятельности представительных, законодательных органов.Например, Федеральное Собрание РФ, принимая федеральные законы по сферам иотраслям управления (в экономической, социальной и правоохранительной сферах, вобласти административно-политической деятельности), активно участвует«организации руководства и управления сферами и отраслями общественной жизни.Государственная Дума непосредственно осуществляет организационные функции поформированию и направлению деятельности исполнительной и судебной власти. СоветФедерации решает организационные по своему характеру вопросы: о назначениивыборов Президента РФ; о назначении на должность судей Конституционного СудаРФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; о назначении на должностьи об освобождении от должности Генерального прокурора РФ.
Трудно согласиться смнением авторов, что хотя целесообразность и является конституционнымпринципом, но действует она только внутри системы исполнительной власти. Данныйвывод весьма спорен, поскольку целесообразность — глобальный принципорганизации и деятельности государства, систем и органов законодательной(представительной), исполнительной и судебной власти.
В литературе высказаныдалеко не однозначные мнения о соотношении государственного управления иисполнительной власти.
Например, иногдасклоняются к отождествлению исполнительной власти и государственногоуправления, утверждается, что это очень близкие по смыслу понятия, чтоадминистративное право — право управленческое.
В таких рассуждениях ивыводах есть много существенных неточностей. Во-первых, эти термины — не простоназвания, а фундаментальные категории, институты теории государственногоуправления и административного права. Во-вторых, допускается определеннаятавтология, ибо термины «управленческое» и «право» имеютединую корневую основу.
Более четкую позициюзанимает профессор Ю. М. Козлов[5].Он полагает, что понятие «государственное управление» — более широкоепо сравнению с исполнительной властью. Последняя в известном смысле производивот государственного управления и далее.
Исполнительная власть посуществу составляет содержание деятельности по государственному управлению,выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность. В этойчасти, однако, формулировка Ю. М. Козлова также близка к отождествлениюгосударственного управления и исполнительной власти и несколько противоречитпервой части его определений.-
Анализируя проблемысодержания государственного управления и его соотношения с исполнительнойвластью, необходимо хотя бы кратко остановиться на понимании этих проблем однимиз виднейших представителей российской административно-правовой науки, докторомюридических наук, профессором Борисом Михайловичем Лазаревым, сформулированномв его последних крупных трудах: «Государственное управление на этапеперестройки» (М. 1988) и изданной под его руководством и при его участииоригинальной монографии «Управленческие процедуры» (М., 1998):[6]
Прежде всего Б. М.Лазарев отмечал, что в литературе получила распространение точка зрения онепрерывном расширении сферы государственного управления и повышении степениуправляемости всех процессов, происходящих в обществе. Причем, подчеркивал Б.М. Лазарев, подобная позиция не оставляла места самоуправлению и саморегуляциив экономике и других сферах жизни. Не только на практике, но и в теориинаблюдались вера во всесилие аппарата управления, попытки решить любую сложнуюэкономическую или социальную проблему путем создания все новых и новых органов.В то же время реальное влияние аппарата на управляемых почти не изучалось.Государственное управление часто отождествлялось с текущим распорядительством,а другие формы и методы управления, особенно косвенные регуляторы,недооценивались. В ряде работ по сути дела прославлялиськомандно-административные, административно-нажимные методы.
Б. М. Лазарев,справедливо констатировал: «Юристы — патриоты правовых норм. Видимо, это,а также преобладание административных методов управления породило идеюнепрерывного расширения сферы правового регулирования общественных отношений.Само это регулирование на практике все чаще приобретало мелочный,казуистический, запретительный характер. Гипертрофированные формы приобреловедомственное нормотворчество. Вправе образовались завалы, противоречащиепотребностям поступательного развития общества. Увеличилось число и слишкомобщих предписаний, не обладающих реальной способностью регулировать поведениелюдей, деятельность предприятий, учреждений и организаций. Среди отраслейправа, в наибольшей степени страдающих этими недостатками, можно смело назватьадминистративное право. Вот почему так актуально исследование проблемоптимальных рамок и методов правового регулирования различных общественныхотношений в сфере государственного управления».
Интересны и плодотворныглубокие мысли и суждения Б. М. Лазарева о соотношении науки государственногоуправления и теории административного права. Ученый считает, что различия впредметах этих двух наук вовсе не количественные, а качественные. Наука государственногоуправления изучает его субъекты, государственную управленческую деятельность искладывающиеся в ходе нее управленческие отношения, причем как урегулированныеправом, так и не регулируемые им, а теория административного права имеет своимпредметом одну из отраслей права — административное право.
Далее, это замечания ивыводы Б. М. Лазарева о цикличности государственного управления, о том, что накаждой стадии цикла субъект управления и другие его участники совершают рядопределенных, последовательно сменяющих друг друга действий. Государственноеуправление как исполнительно-распорядительная деятельность имеет в отличие отправосудия более сложную структуру — состоит из многочисленных и разнообразныхвидов нормотворческой, правоприменительной, юрисдикционной деятельности и т.д.Достойно внимания также его напоминание о формуле К. Маркса: процесс нельзясчитать бессодержательной формой, формальностью, не имеющей никакой ценности, — один и тот же дух, утверждал К. Маркс, должен осуществлять процесс и материальныйзакон, т.е. процесс, будучи формой, имеет свою ценность; материальные ипроцессуальные нормы должны быть проникнуты определенным единством идр.Несколько позднее Б. М. Лазарев сформулировал общий вывод о понятиигосударственного управления как разновидности управления делами государства исоциального управления. Ссылаясь на известную формулировку К. Маркса, что«администрация есть организующая деятельность государства[7]», Б. М. Лазаревполагал: в этом главное отличие государственного управления от других видовгосударственной деятельности.
Мы уже ранее частичноостанавливались на этой проблеме. Подчеркнем вновь: организующая деятельностьприсуща не только государственному управлению; эта деятельность — неотъемлемыйпризнак, свойство законодательного и судебного видов государственнойдеятельности, а также прокуратуры.
Б. М. Лазарев делает итакой вывод: "… государственное управление является разновидностьюуправления государственными делами, а оно — разновидностью управления деламиобщества".
Ученый так определялсущность и содержание государственного управления: оно имеет ярко выраженныйорганизующий, исполнительно- распорядительный характер. Исполнительная егосторона заключается реализации законов и иных решений представительных органов.
Но эта исполнительнаядеятельность чаще всего является одновременно и распорядительной, так какпредполагает издание органами государственного управления властных актов,охраняемых государственным принуждением.
Итоговое и обобщающееопределение государственного управления было сформулировано Б. М. Лазаревым какорганизующая, исполнительно-распорядительная деятельность органов государства,осуществляемая на основе и во исполнение законов и состоящая в повседневномпрактическом выполнении функций государства и др.
Мы краткопроанализировали проблему соотношения государственного управления сисполнительной властью, представили обобщенный обзор позиций и точек зренияавторов по этим актуальным для дальнейшего развития административного права РоссийскойФедерации вопросам.
Несмотря на подчассущественные различия в подходах к этим проблемам; в целом их авторов во многомобъединяет единство взглядов в целостной оценке характера и содержаниягосударственного управления, его соотношения с исполнительной властью.
По-видимому,целесообразно шире и активнее участвовать в разработке названных выше проблемспециалистам в области теории государства и государственного управления,политологии и социологии, экономики; конституционного и других фундаментальныхотраслей права — финансового, гражданского, уголовного, а также комплексныхправовых отраслей.
Словом речь идет одальнейшем углубленном исследовании статуса и соотношения государственногоуправления и исполнительной власти, понимании значения этих научных и учебныхразработок для формулирования современной концепции административного права.
Интересные и плодотворныемысли по этим вопросам высказывали Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, Г. В.Атаманчук, К. С Вельский, другие ученые.
Их труды надо всемерноучитывать при разработке и формулировании обновленной концепцииадминистративного права.
1.2 Принципы государственного управления
Принципы оказываютвоздействие на формы, методы, структуру, процесс управления. В принципахнаходят свое выражение требования, предъявляемые к построению и организацииаппарата управления, его подразделений и способам осуществления ими функций,относящихся к управлению, к стратегии, тактике и стилю работы, к характерувзаимоотношений с субъектами и объектами управления.
Принципы устанавливаются,формулируются людьми. Однако это не означает, что они носят субъективныйхарактер. Принципы отражают сущность явлений и реальных процессов развитияобщественных.отношений, т.е. они носят объективный характер.
Итак, принципы образуютоснову управленческой, исполнительной деятельности. Из основы выводятся всеостальные свойства и отношения. Какова принципиальная основа деятельноститакова и ее сущность.
Классификация принциповгосударственного управления
Принципы управленияобразуют систему, в которой они так или иначе связаны и взаимообусловлены.Ввиду этого эффективность управления достигается последовательным применениемвсей системы принципов и каждого из них в отдельности. Вместе с тем выделениетого или иного принципа из системы дает возможность конкретно определить ролькаждого принципа, что облегчает их практическое применение.
В системе управленческой,исполнительной деятельности делятся на общие (социально-правовые) иорганизационные принципы.
К общим (социально-правовым)принципам относятся те, которые имеют общесоциальный характер и реализуются вуправленческой деятельности независимо от уровня и места то или иного органа,от должности, занимаемой работником, осуществляющим управленческуюдеятельность. Важная роль этих принципов обусловлена тем, что они являютсяосновоположниками социальных (моральных, юридических) правил управленческойдеятельности.
Этими принципамиявляются: объективность, конкретность, активность, сочетание централизации идецентрализации, эффективность и дисциплина.
Объективность. Социальныепроцессы протекают в соответствии объективными законами развития общества.Поэтому от управления требуются познание и умелое использование активныхзакономерностей, учет реальных возможностей, фактического состояния общества.Эти требования и составляют суть принципа объективности. Управление может бытьрезультативным тогда, когда люди, познав объективные законы, сознательноиспользуют их, «заставляют служить» самым насущным интересам, следовательно, познаниезаконов выступает в качестве необходимой предпосылки научного управления.
Принцип объективноститребует анализа и учета фактического состояния дел, учета трудностей ипротиворечий, существующих в социальной среде. Кроме того, важно учитыватьзакономерности взаимодействия общества с природной средой, ибо природа, являясьважным источником средств к жизни, одновременно вносит в общественные процессыэлементы случайности, нередко неблагоприятно отражающиеся на ходе социальныхпроцессов. Принцип объективности в управлении несовместим с субъективизмом,игнорирующим объективные условия, закономерности развития общества.Субъективный фактор может играть важную роль в управлении лишь тогда, когда онопирается на учет объективных, реальных условий, на объективные закономерностиобщественного развития. Субъективизм в социальном, в том числе игосударственном управлении приводит к волевым, волюнтаристским необоснованнымрешениям, а стало быть, к заведомому их неисполнению. Он может привести кбесполезной затрате сил и средств, вызвать дезорганизацию процессов управления,подорвать доверие к субъекту управления. Вместе с тем объективные законыобщества сами по себе, вне сознательной деятельности людей, не обеспечиваютрезультативность управления. Использование законов заключается в том, чтобыпривести в соответствие с требованиями этих законов деятельность людей,использовать открытый закон во имя целей управления. Из сказанного следует, чтоиспользование законов общества представляет собой взаимосвязь объективных закономерностейи субъективных действий людей.
Таким образом,содержанием принципа объективности являются изучение закономерностейобщественного развития, научное определение способов использования законовобщества субъектом государственного управления (субъективным фактором) в целяхобеспечения оптимального управления, эффективной исполнительной деятельностигосударства.
Научность вуправленческой, исполнительной деятельности выражается в применении научныхметодик сбора, анализа-синтеза информации о состоянии объекта управления (сфер)отрасли управления. Для обработки и хранения информации используютсяэлектронно-вычислительные машины. Научность предполагает:
анализ информации;
выявление актуальныхпроблем;
прогнозирование;
выработку оптимальныхвариантов разрешения проблемы;
избрание наиболееэффективных путей и средств выполнения намеченных программ;
комплексный, системныйподход к решению вопроса определения путей достижения целей исполнительнойдеятельности, которые позволили бы их достигнуть при наименьших затратах сил и.средств;
оптимальное определение иправовое закрепление функциональных обязанностей работников;
совершенствованиеструктуры аппаратов и служб органов исполнительной власти;
научную организацию трудав органах исполнительной власти, использование автоматизированных системуправления и других научно-технических средств.
Принцип объективностипредполагает использование выводов и рекомендаций науки в повседневнойуправленческой практике, изучение и обобщение собственного опыта,реалистическую объективную оценку последствий принимаемых решений для того,чтобы своевременно выявить и применить все положительное, оправдавшее себя напрактике, а также творчески использовать отечественный и зарубежный опыторганизации управления.
Конкретность. Объективныезакономерности в повседневной, конкретной жизни проявляются через действиялюдей, которые своим поведением стремятся достичь определенной цели.Следовательно, к числу принципов управления относит принцип конкретности. Сутьэтого принципа состоит в осуществлении управления применительно к конкретнымжизненным обстоятельствам с учетом разнообразных форм проявления объективныхзаконов, на основе достоверной информации как о внутреннем состоянии объектауправления, так и о внешних условиях, в которых он находится. При этом речьидет не о разрозненных конкретных фактах, а об обобщенной систематизированной иобъективной информации. Информация, ее объем, направленность, необходимость идостаточность должны соответствовать функциям, которые осуществляют конкретныйсубъект управления.
Достоверная информацияпозволяет установить конкретные формы проявления в данных условиях тех или иныхобщественных закономерностей и определить в соответствии с этим цели и действиялюдей, т.е. конкретизировать пути и средства достижения целей управления.
Эффективность. Сутьданного принципа заключается в том, чтобы достигнуть целей управления принаименьших затратах сил, средств и времени. Управление в любой социальнойсфере, будь то экономика, образование, культура, безопасность, оборона,внутренние дела и т.д., связано с материальными и духовными ценностями,финансовыми и людскими ресурсами. Поэтому управление, как и всякая общественнополезная деятельность людей, должно осуществляться рационально, эффективно. Ккритериям эффективности, которые применяются на практике, обычно относятразмеры затрат, сроки выполнения задач, сроки окупаемости и др.
Требования данногопринципа управления состоят в оптимизации решений, т.е. в разработке различныхвариантов решений, их сопоставлении и выборе наилучшего варианта. Задачасубъекта управления состоит в том, чтобы выявить и исследовать вариантырешений, которые с возможно большей степенью вероятности ведут к достижениюцели при наличии находящихся в распоряжении субъекта управления сил и средств.Кроме того, эти варианты должны учитывать внешние и внутренние условия,возможно больший круг возбуждающих воздействий среды функционирования насистему управления, социальные последствия того или иного решения, а такжеинтересы работников, принадлежащих к системе управления.
Наряду со средствамиоптимизации управления большое значение имеет избрание эффективных методовуправленческого воздействия, стимулирования, материальной заинтересованностипредоставления исполнителям простора для разумной инициативы исамостоятельности, установления ответственности за результаты своей работы.
Эффективность являетсобой, таким образом, важный принцип государственного управления,исполнительной деятельности, который обеспечивает оптимальное функционированиесистемы управления, способствует решению задач, стоящих перед субъектомуправления, достижению намеченных целей управления.
Сочетание централизации идецентрализации. Этот принцип имеет важное значение в таком федеративномгосударстве, как Россия. Разграничение предметов ведения и полномочий междуфедеральными субъектами управления и субъектами управления республик в составеРоссии, краев, областей, округов, ropoдов Москвы и Санкт-Петербургаосуществляется на основе Конституции, [8]Федеративногодоговора и иных актов о разграничении между указанными субъектами компетенции.Законодательством признается и гарантируется местное самоуправление, котороедействует в пределах своих полномочий самостоятельно. Этим достигаетсясочетание интересов государства и местного самоуправления.
Несоблюдение этогопринципа приводит, с одной стороны к снижению роли федеральных субъектовуправления в соответствующей сфере или отрасли управления, а с другой мелочнойопеке, к ограничению самостоятельности нижестоящих субъектов управления приосуществлении оперативных функций управления.
Федеральные субъектыуправления определяют приоритетные направления развития соответствующихсоциальных сфер, разрабатывают и реализуют комплексные программы, проводятнаучные исследования, участвуют в разработке правил, стандартов и иныхнормативов в той или иной сфере управления, составляют и осуществляютреспубликанские межрегиональные программы в сфере управления. Однако в единомцентре нельзя эффективно решить многочисленные проблемы управления, учестьусловия и особенности субъектов федерации. Это достигается путемдецентрализации оперативных функций управления, предоставления нижестоящимсубъектам управления самостоятельности в peшении повседневных текущих дел ивопросов управления, повышения их ответственности за состояние дел всоответствующем региональном учреждении, организации, предприятии(объединении), трудовом коллективе.
Принцип сочетанияцентрализации и децентрализации организационно обеспечивается системой двойногоподчинения объекту управления, т.е. подчиненностью по вертикали и горизонтали.По вертикали обеспечивает необходимое единство в сложных вопросах, имеющихобщегосударственное (общероссийское)значение для сферы управления. Подчинениепо горизонтали позволяет учитывать местные (региональные) условия и особенностипри осуществлении управления.
Так, органы внутреннихдел, осуществляя функции по охране общественного порядка и обеспечениюобщественной безопасности, руководствуются в своей деятельности не толькозаконами, актами федеральных органов, но и актами субъектов федерации, а такжеактами органов местного самоуправления.
Централизация идецентрализация реализуются также в сочетании единоначалия и коллегиальности вуправлении. При выработке управленческого решения руководитель должен считатьсяс мнением специалистов, нацеливать их на разработку вариантов решений,производить экспертную оценку проектов решений. Это не только не подрывает, нои повышает его авторитет. Руководитель, чувствуя за собой поддержку коллектива,повышает взаимную взыскательность и требовательность в коллективе за выполнениепорученного задания.
Законность и дисциплина.Законность как принцип управления, исполнительной деятельности, означаетстрогое и неуклонное соблюдение и исполнение субъектами и объектами управлениязаконов и подзаконных нормативных и иных актов государственных органов.Законность выражается в обязанности каждого субъекта и объекта управлениядействовать в установленных пределах, т.е. в пределах своей компетенции. Спринципом законности тесно связана дисциплина.
Сущность дисциплины какпринципа управления состоит в исполнении обязанностей, возложенных на системууправления, которые содержатся в нормах и правилах, установленных полномочнымисубъектами управления, а также в исполнении индивидуальных предписаний (актов)субъектов управления теми, к кому они адресованы. Государственная дисциплина —это добросовестное исполнение обязанностей по должности, а также обязанностей,Установленных полномочными государственными органами.
Соблюдение законности идисциплины составляет главное условие эффективности управления. Нарушениезаконности и дисциплины наносит ущерб государству и обществу. Злоупотреблениевластью, должностным положением и совершение иных противоправных действийвлекут для субъекта управления установленную законом ответственность.Невыполнение предписаний, указаний, решений может служить основанием дляпривлечения объекта управления (исполнителя) к дисциплинарной или инойответственности.
Организационные принципыуправления, исполнительной деятельности, включают в себя две группы.
К первой группе относятсяпринципы: отраслевой, территориальный, линейный, функциональный, двойногоподчинения.
Отраслевой принципвыступает в качестве ведущего в организации аппаратов и служб, осуществляющихисполнительную деятельность. В соответствии с ним для реализации того или иноговида управленческой деятельности образуются соответствующие органы и аппараты(службы, подразделения). Так, для осуществления управления той или инойотраслью формируется специальный аппарат, орган исполнительной власти(министерство, департамент, служба). Отраслевой принцип обеспечивает единствогосударственной политики, проводимой в соответствующей отрасли, рациональноеиспользование сил и средств, более эффективное внедрение достижений науки итехники, единообразное решение общих для всей отрасли вопросов.
Территориальный принцип.Суть этого принципа состоит в формировании аппарата исполнительной власти натерриториальной основе. Территориальный принцип позволяет обеспечиватькомплексное развитие сфер и отраслей управления на конкретной территории (вреспублике, крае, области, округе, городе, регионе).
Линейный принцип. Егоприменение обеспечивает такой тип организации аппаратов и служб, осуществляющихисполнительную деятельность, при котором каждый руководитель в пределах своейкомпетенции обладает в отношении подчиненных всеми правами и функциямиуправления. При таком построении каждый подчиненный имеет лишь одногонепосредственного начальника, в компетенции которого находятся все вопросыдеятельности подчиненного. Линейный принцип обычно применяется при организациинебольших по численности групп и коллективов работников и где работаотносительно не сложна и не требует узкой специализации. Наиболее часто на этомпринципе строятся низовые аппараты при управлении непосредственноисполнителями, которые не имеют подчиненных. В частности, линейный принципположен в основу организации органов внутренних дел.
Функциональный принцип.На основе этого принципа формируются специальные органы и аппаратыисполнительной власти, которые осуществляют общие надведомственные функцииуправления. Применение функционального принципа обеспечивает
развитие межотраслевыхсвязей, решение вопросов, имеющих общее значение для всех или многих отраслейуправления, способствует достижению согласованности и необходимого единообразияв деятельности отраслевых систем управления. В соответствии с рассматриваемымпринципом формируются органы государственного управления, занимающиенадведомственное положение и осуществляющие ту или иную межотраслевую функциюгосударственного управления (статистика, стандартизация, метрология,сертификация и др.). Эти органы наделяются соответствующими полномочиями. Ихуказания по вопросам, связанным с осуществлением своих функций, являютсяобязательными независимо от ведомственной подчиненности того или иного органаотраслевой компетенции.
Функциональный принципприменяется также при сложных структурах аппаратов исполнительной власти,поскольку единоличный руководитель не в состоянии лично реализовать все функцииоргана. В этих случаях образуются и действуют подразделения, реализующиекоординационные и обеспечивающие функции — кадровую, финансовую,материально-техническую (хозяйственную), функцию планирования работы органа иДр. Применение при создании структуры аппарата органа исполнительной властифункционального принципа позволяет руководителю разрешать конкретные вопросычерез функциональные подразделения. Функциональный принцип обеспечиваетспециализацию труда, квалифицированное решение вопросов, повышает действенностьконтроля, упрощает работу руководителей. При этом важно, что функциональныеаппараты оказывают управленческое воздействие на объект управления ненепосредственно, а через руководителя органа, в состав которого они входят.
Принцип двойногоподчинения. Как уже указывалось, этот принцип обеспечивает сочетаниенеобходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий иособенностей субъектов федерации, региональных органов исполнительной власти.
Во вторую группуорганизационных принципов входят: рациональное распределение полномочий междусубъектами исполнительной деятельности, ответственность субъектов этойдеятельности за результаты их работы, сочетание единоначалия и коллегиальности.
Рациональноераспределение полномочий между субъектами исполнительной деятельностипредполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждыморганом, аппаратом, службой, подразделением и работником; урегулирование ихвзаимоотношений в исполнительной деятельности.
Ответственность субъектовисполнительной деятельности за результаты работы тесно связана с принципомрационального распределения полномочий. За ненадлежащее исполнение служебныхобязанностей они могут быть привлечены к дисциплинарной или инойответственности. Установление ответственности способствует повышению качества иэффективности работы, воспитывает добросовестное отношение к служебнымобязанностям, требовательность руководителей к подчиненным, чуткое ивнимательное отношение к людям.
Сочетание единоначалия иколлегиальности выражается в том, что важнейшие вопросы исполнительнойдеятельности государства решаются коллегиальными органами исполнительнойвласти, например Правительством Российской Федерации[9], а вопросы текущего,оперативного характера, не требующие коллегиального рассмотрения, решаютсяединоначальными органами, скажем, министерствами. Сочетание коллегиальности иединоначалия проявляется также в единоначальном руководстве органом с коллегиальнымобсуждением основных вопросов исполнительной деятельности на совещательноморгане — коллегии, оперативном совещании. Это позволяет избегатьодностороннего, субъективного принятия решений. Орган информируют население,трудовые коллективы, общественные организации, средства массовой информации(радио, телевидение, печать), государственные органы о своей деятельности,состоянии общественного порядка и общественной безопасности. Не подлежатразглашению данные, составляющие государственную и служебную (профессиональную)тайну, а также сведения затрагивающие честь и достоинство граждан, полученные впроцессе служебной деятельности, за исключением случаев, предусмотренныхзаконом[10].
Глава 2. Особенности государственного управления впограничной сфере
2.1Управление в сфере охраны государственной границы
Национальные интересыРоссии в пограничной сфере заключаются в создании политических, правовых,организационных и других условий для обеспечения надежной охраныГосударственной границы Российской Федерации, в соблюдении установленныхзаконодательством Российской Федерации порядка и правил осуществленияэкономического и иных видов деятельности в пограничном пространстве РоссийскойФедерации. Национальной безопасности и интересам в пограничной сфере угрожают,во-первых, экономическая, демографическая и культурно-религиозная экспансиясопредельных государств на российскую территорию, во-вторых, активизация деятельноститрансграничной организованной преступности, а также зарубежных террористическихорганизаций. Ликвидация указанных угроз ранее была возложена на Пограничнуюслужбу Российской Федерации, состоявшую из пограничных войск, органов и другихорганизаций. Указом Президента Российской Федерации «О мерах посовершенствованию государственного управления в области безопасности РоссийскойФедерации» от 11 марта 2003 г. N 308 с 1 июля 2003 г. упразднена Федеральная пограничная служба Российской Федерации и переданы в составФедеральной службы безопасности пограничные войска, органы пограничной службы иорганизации упраздненной Пограничной службы Российской Федерации.
Пограничная служба решаетследующие основные задачи: защита и охрана Государственной границы в целяхнедопущения противоправного изменения ее прохождения, обеспечение соблюденияфизическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничногорежима в пункте пропуска через нее; охрана внутренних морских вод,территориального моря, исключительной экономической зоны, континентальногошельфа Российской Федерации и их природных ресурсов в целях их сохранения,защиты и рационального использования, а также в целях защиты морской среды,экономических и иных законных интересов Российской Федерации и др.
Пограничные войскасовместно с Вооруженными Силами Российской Федерации участвуют в отраженииагрессии против Российской Федерации, а также привлекаются к выполнению иныхзадач в области обороны государства. Органы пограничной службы решают другиезадачи, а также участвуют в выполнении возложенных на пограничные войска задачи обеспечивают деятельность указанных войск. Задачи и функции пограничнойслужбы реализуются через различные виды деятельности ее органов и войск:войсковую, разведывательную, оперативно-розыскную, режимно-пропускную и др.
В пределах своихполномочий пограничные войска применяют оружие, специальные средства, боевую,специальную и другую технику и иные средства, решают задачи военнойбезопасности, в том числе военными методами. В настоящее время осуществленпереход к дифференцированному построению группировок пограничных войск иорганов с учетом степени проявления угроз в пограничной сфере; в приоритетномпорядке развивать невойсковые способы служебной деятельности и адекватносокращать пограничные войска, наращивать усилия по созданию органов пограничнойстражи на участках, где войсковая охрана нецелесообразна.
Основыадминистративно-юрисдикционной деятельности в сфере охраны государственнойграницы определены Законом РФ от 1 апреля 1993 г. «О государственной границе Российской Федерации», Федеральным законом от 31.07.1998г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зонеРоссийской Федерации». Также существенное значение имеют: КонституцияРоссийской Федерации как институциональный акт российской правовой системы,Федеральные конституционные законы, иные Федеральные законы, акты Президента иПравительства, а также внутриведомственные приказы и распоряжения Федеральнойслужбы безопасности России.
2.2Направления совершенствования государственного управления в пограничной сфере
Современный периодразвития Российской Федерации характеризуется достаточно большим различиеммежду требуемым и имеющимся уровнем обеспечения правового регулированиядеятельности пограничной службы.
В целях устраненияданного различия организована работа по совершенствованию законодательства,регулирующего отношения в пограничной сфере государства.
В настоящее времязавершается согласование с заинтересованными федеральными органамиисполнительной власти проекта федерального закона «О статусе и защитегосударственной границы Российской Федерации»[11].Он подготовлен с учетом накопленного в последнее десятилетие опыта примененияЗакона Российской Федерации «О Государственной границе РоссийскойФедерации»[12] и направлен нарегулирование отношений в сфере определения статуса и защиты государственнойграницы Российской Федерации, правовых основ ее установления и поддержаниережима на ней, а также полномочий государственных органов в указанной сфере.
Разработка данногозаконопроекта вызвана тем, что Закон о границе был принят Верховным СоветомРоссийской Федерации 1 апреля 1993 г. в период применения Конституции(Основного Закона) Российской Федерации — России от 12 апреля 1978 г., т.е. в совершенно иных от ныне существующих правовых, политических и социально-экономическихусловиях. Как показывает правоприменительная практика, срок эффективногодействия закона, как правило, не превышает десяти лет. При этом практикаприменения Закона о границе также выявила, что законодательство огосударственной границе требует серьезной модернизации. Основные усилия в этомнаправлении должны быть сосредоточены на формировании единой системы защитыинтересов государства в пограничной сфере, повышении эффективностигосударственного управления в обеспечении интересов и безопасности России впограничной сфере.
Наименованиезаконопроекта обусловлено положениями ст. 71 (п. «н») и 106 (п.«д») Конституции Российской Федерации*(3).
С учетом неукоснительногоследования указанным положениям Конституции выстроена и структуразаконопроекта. Он состоит из преамбулы и пяти разделов, которые, в своюочередь, содержат шесть глав. Самостоятельными разделами урегулированы вопросы,связанные со статусом государственной границы, а также с ее защитой.
В законопроекте, вотличие от Закона о границе, изменено определение понятия «государственнаяграница Российской Федерации», которой признается линия и проходящая поэтой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы территории России.Необходимость такого подхода диктуется тем, что существующее определениегосударственной границы не в полной мере учитывает реалии российской правовойсистемы. Это объясняется следующими причинами.
Во-первых, ст. 67 (ч. 1)Конституции уже дает определение территории России, воспроизведение которого вфедеральном законе (особенно в искаженном виде, как это имеет место в статье 1Закона о границе) не несет никакой правовой нагрузки и не отвечает принципунормативной экономии.
Во-вторых, из определениягосударственной границы изъято указание на то, что она определяет«пространственный предел действия государственного суверенитета РоссийскойФедерации». Так, в соответствии с частью первой статьи 1 Договора междуРоссийской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовскогоморя и Керченского пролива, эти районы морских пространств признаны внутреннимиводами России и Украины. Федеральным законом от 22 апреля 2004 года N 23-ФЗ«О ратификации Договора между Российской Федерацией и Украиной осотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива»названный международный договор ратифицирован и на основании ст. 15 (ч. 4)Конституции стал составной частью правовой системы России. В свою очередь,согласно пункту 1 статьи 2 Конвенции ООН по морскому праву, государствообладает суверенитетом над своими внутренними водами. Таким образом, в Азовскомморе и Керченском проливе сложилась правовая ситуация, когда государственнойграницы нет, а государственный суверенитет России имеется. Вполне возможно, чтоаналогичным образом может быть разрешен вопрос и на Каспийском море.
Впервые в российскомправе законопроектом раскрывается содержание понятия «статус государственнойграницы», под которым понимается правовое положение государственнойграницы, обусловленное пространственным пределом действия государственногосуверенитета России, а также правилами установления, обозначения, режима изащиты государственной границы.
Особенностьюзаконопроекта является отсутствие в нем понятия «охрана государственнойграницы». Это обусловлено тем, что действующая Конституция РоссийскойФедерации, в отличие от Конституции (Основного Закона) СССР, принятой 7 октября 1977 г. (пункт 8 статьи 73), применительно к однородной правовой ситуациииспользует термин «защита государственной границы», а не «охранагосударственных границ», как это имело место ранее. Сохранение жеискусственной конструкции, созданной в части пятой статьи 3 Закона о границе,где охрана границы признается составной частью ее защиты, невозможно, посколькув российском праве понятие «охрана» по своему содержанию шире понятия«защита». Это, в частности, вытекает из положений ст. 80 (ч. 2) и 82(ч. 1) Конституции.
Существенные измененияпретерпело понятие содержания режима государственной границы. Согласнозаконопроекту статус государственной границы обусловливают правила ееустановления, обозначения и режима. Как известно из теории права, правовойрежим имеет, в известной мере, подчиненное значение по отношению к статусу. Вотличие от статуса, правовой режим дает определение юридической природыпредмета отношений и содержит требования и принципы поведения субъектов вопределенной правовой ситуации. Именно этим обстоятельством и обусловленовключение правил режима государственной границы в раздел законопроекта,посвященный ее статусу. При этом законопроект подчеркивает, что режимгосударственной границы устанавливается именно в целях обеспечения соблюдениястатуса государственной границы.
Согласно законопроектурежим государственной границы включает правила содержания государственнойграницы, ее пересечения, а также разрешения с иностранными государствамиинцидентов, связанных с нарушением первых двух видов правил. Законопроектпредполагает, что конкретное содержание правил режима государственной границыбудет определять Правительство Российской Федерации по представлению ФСБ Россиис учетом требований федеральных законов и международных договоров РоссийскойФедерации.
Представляется, чтопредложенное законопроектом решение обеспечит большую оперативность иадекватность реагирования на динамично меняющуюся обстановку на конкретныхучастках государственной границы, а также позволит достичь оптимальногосоотношения между публичными и частными интересами в вопросах пограничнойбезопасности.
Отдельная главазаконопроекта регулирует вопросы контроля пересечения государственной границы,имеющего первостепенное значение в деле обеспечения соблюдения статусагосударственной границы. Впервые в отечественном праве в законопроекте воплощенпринцип выборочности пограничного контроля. Согласно этому принципу приосуществлении пограничного контроля пограничные органы вправе ограничиватьсяпроведением только тех мероприятий, которые достаточны для обеспечениясоблюдения законодательства о статусе и защите государственной границы.
Подобный подходпродиктован, в частности, необходимостью реализации поручений Президента иПравительства Российской Федерации, решений Совета Безопасности РоссийскойФедерации и Государственной пограничной комиссии об упрощении процедурпограничного контроля российских судов, ведущих промысел водных биоресурсов,связанный с пересечением государственной границы, а также о совершенствовании организациипропуска через государственную границу лиц, транспортных средств и товаров сцелью создания максимально благоприятных условий для пересечениягосударственной границы.
Впервые в отечественномзаконодательстве в законопроекте раскрыты формы пограничного контроля,применяемые пограничными органами федеральной службы безопасности. К их числуотнесены проверка документов и сведений, устный опрос, получение пояснений,наблюдение, осмотр транспортных средств и грузов, досмотр транспортных средстви грузов, личный досмотр, осмотр помещений и территорий. Это обусловлено тем,что Конституция и международные договоры России в области прав человекаопределяют общие принципы установления возможных ограничений его прав и свобод,обязательные для законодателя. Так, Конвенция о защите прав человека и основныхсвобод от 4 ноября 1950 года (ст. 8) допускает вмешательство государства вчастную жизнь в интересах безопасности в демократическом обществе только тогда,когда это предусмотрено законом. Раскрывая названные понятия, Европейский Судпо правам человека констатировал, что наблюдение за частной жизнью допустимо втех случаях, если существуют процедуры, гарантирующие соответствие мернаблюдения установленным законом условиям.
При разработкезаконопроекта учтены также решения Совета Безопасности Российской Федерации иГосударственной пограничной комиссии о необходимости сокращения количествагосударственных контрольных органов, действующих в пунктах пропуска.
Специальная главазаконопроекта регламентирует порядок установления пограничных зон и режима вних. Определяется, что пограничные зоны предназначены для создания условий дляподдержания режима государственной границы.
Изменения, внесенные вЗакон о границе Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ предусматривают, что пограничные зоны и режим в них определяются«уполномоченными федеральными органами исполнительной власти». Однакоэтим Федеральным законом не определено, каким именно федеральным органамисполнительной власти дано такое право. Учитывая, что защиту государственнойграницы на суше и на море осуществляют пограничные органы, установлениепограничных зон и их режимов должно осуществляться ФСБ России по согласованию сдругими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
Формулировка понятия«защита государственной границы» в законопроекте подвергласьнекоторому уточнению по сравнению с Законом о границе (статья 3). Согласнозаконопроекту, защита государственной границы есть деятельность государственныхорганов, направленная на недопущение противоправного изменения прохождениягосударственной границы. В законопроекте впервые раскрыты принципыосуществления указанной деятельности.
Кроме того, к числу новыхположений законопроекта следует отнести вводимое понятие вооруженной защитыгосударственной границы, которую осуществляют Вооруженные Силы РоссийскойФедерации, другие войска, воинские формирования и органы в порядке,установленном Президентом Российской Федерации. При этом законопроектомпредусмотрены рамочные положения об основаниях и порядке применения оружия,специальных средств, боевой и специальной техники в ходе защиты государственнойграницы, положения которых должны получить свою конкретизацию в соответствующихактах Правительства Российской Федерации.
Вместе с темсовершенствование правовых основ пограничной деятельности не можетисчерпываться лишь принятием нового федерального закона о статусе и защитегосударственной границе.
Пограничная деятельностьдолжна найти свое адекватное отражение и в новой редакции федерального закона офедеральной службе безопасности.
В рамкахсовершенствования правовых основ пограничной деятельности надлежит ускоритьразработку проектов федеральных законов «О приграничном сотрудничестве вРоссийской Федерации» и «О государственной поддержкесоциально-экономического развития приграничных территорий РоссийскойФедерации». В этих законопроектах необходимо предусмотреть четкоеразграничение полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации всфере приграничного сотрудничества.
Наряду с подготовкойновых законопроектов важно обеспечить необходимую преемственность в вопросахправового регулирования. Как неоднократно отмечал Конституционный СудРоссийской Федерации, правовое регулирование должно осуществляться такимобразом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону идействиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильностиправового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений вдействующую систему норм, а также предоставление гражданам в случаенеобходимости возможности, в частности посредством установления временногорегулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться квносимым изменениям. В этой связи в ходе совершенствования правовых основдеятельности пограничной службы представляется важным воздержаться от чрезмернопоспешных «революционных» преобразований и отказа от прежнего опыта,из которого следует извлечь максимальную пользу. Основную роль, по нашемумнению, должен играть принцип систематизации положительно зарекомендовавшихсебя подходов и наработок, сложившихся еще в рамках Пограничной службыРоссийской Федерации. Выстроенную таким образом систему следует подвергатьпостоянному мониторингу и при обнаружении в ней элементов разбалансированности,неадекватности современным угрозам и вызовам оперативно реагировать навыявленные недостатки[13].
В целом необходимыразработка и осуществление комплекса последовательных, строго выверенных мер посовершенствованию правовых основ деятельности пограничной службы,предполагающих формирование единой системы законодательства в пограничнойсфере.
Заключение
Завершая изучениепроблематики курсовой работы, хотелось бы акцентировать внимание на подводимыхниже итогах. Считаю, что целесообразно их рассматривать в логической последовательности,соответствующей содержанию курсовой работы. Итак:
1. Государственноеуправление — организующая, исполнительно-распорядительная деятельность органовгосударства, осуществляемая на основе и во исполнение законов и состоящая вповседневном практическом выполнении функций государства и др. Основнымнаправлением ее является проведение в жизнь законов и подзаконных нормативныхактов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властныхполномочий (распорядительство). Государственное управление и осуществляющие егофункции, государственные органы — есть составная часть единого механизмагосударственной власти.
3. Понятие«государственное управление» — более широкое по сравнению сисполнительной властью. Последняя в известном смысле производная отгосударственного управления. Исполнительная власть по существу составляетсодержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего еефункциональную (исполнительную) направленность.
4. Государственноеуправление базируется на основных положениях — принципах. Под принципамипонимаются теоретические положения, идеи, отражающие объективные закономерностиразвития общества и государства. Принципы государственного управления отражаютнаиболее существенные стороны организации и управления. Принципы оказываютвоздействие на формы, методы, структуру, процесс управления. Принципыуправления образуют систему, в которой они так или иначе связаны ивзаимообусловлены. В системе управленческой, исполнительной деятельности ониделятся на общие (социально-правовые) и организационные принципы.
Общими принципамиявляются: объективность, конкретность, активность, сочетание централизации идецентрализации, эффективность и дисциплина.
Организационные принципыуправления, исполнительной деятельности, включают в себя две группы. К первойгруппе относятся принципы: отраслевой, территориальный, линейный,функциональный, двойного подчинения. Во вторую группу организационных принциповвходят: рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительнойдеятельности, ответственность субъектов этой деятельности за результаты ихработы, сочетание единоначалия и коллегиальности.
5. Государственноеуправление в Пограничной сфере далеко от совершенства, что обязываетответственных должностных лиц систематизировать данные пограничных отделений,региональных управлений и, пользуясь правом законодательной инициативы,выступать с предложениями в нормотворческой сфере.
Таким образом, мызавершаем изучение данной темы. Однако рассмотренные выше вопросы актуальны ина сегодняшний день, поэтому целесообразно шире и активнее участвовать вразработке названных выше проблем специалистам в области теории государства игосударственного управления, политологии и социологии, экономики;конституционного и других фундаментальных отраслей права — финансового,гражданского, уголовного, а также комплексных правовых отраслей.
Список нормативных актов и литературы
Список нормативных актов:
1. Конституция РФ от12.12.1993 г., информационная правовая система «Консультант +».
2. ФКЗ «ОПравительстве РФ», СЗ РФ 1997 г., № 51. информационная правовая система«Консультант +»;
3. ФЗ «Об основахгосударственной службы в РФ» от 31.07.1995 г. информационная правовая система«Консультант +»;
4. «Кодекс РФ обадминистративных правонарушениях», 26.12.2001 г. с изменениями и дополнениями.информационная правовая система «Консультант +»;
5. «Гражданскийкодекс РФ»,21.10.1994г. в ред. ФЗ № 182 от 23.12.2003 г. информационнаяправовая система «Консультант +»;
6. Указ ПрезидентаРФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органовисполнительной власти» (с изменениями и дополнениями). Информационнаяправовая система «Консультант +»;
7. Указ ПрезидентаРФ от 24 сентября 2007 г. N 1274 «Вопросы структурыфедеральных органов исполнительной власти». Информационная правоваясистема «Консультант +»;
Список учебной и научной литературы:
1. А.П.Алехин,А.А.Кармолицкий, Ю.М. Козлов «Административное право РФ», 3 изд., исправленноеи дополненное, МГУ, М-«Зерцало» 2003 г..
2. А.П.Алехин, Ю.М.Козлов «Административное право РФ», ч. 1., МГУ, М-«Теис» 2003 г..
3. Ю.А. Тихомиров.«Курс административного права и процесса», Москва-«Юринформцентр», 2007 г..
4. Ю.М. Козлов, Л.Л.Попов «Административное право», МГЮА, М-«Юрист» 2006 г..
5. М.В. Баглай«Конституционное право РФ», М-«Норма-Инфра», 2003 г..