Вопросы населения и гражданства в международном праве

Вопросынаселения и гражданства в международном праве
 

СОДЕРЖАНИЕ
 
1. Вопросынаселения в международном праве
1.1 Понятиеи правовое регулирование положения населения
1.2 Международно-правовыевопросы гражданства
1.2.1 Понятие гражданства, порядок его приобретения и прекращения
1.2.2 Двойное (множественное) гражданство
1.2.3 Безгражданство (апатризм, аполидизм)
1.3 Правовойстатус иностранцев
1.4 Правоубежища
1.5 Международнаязащита прав беженцев
Список использованных источников

1. Вопросынаселения в международном праве
 
1.1Понятие и правовое регулирование положения населения
Поднаселением, в международном праве понимается совокупность всех физических лиц,проживающих на территории государства и подпадающих под его юрисдикцию.
В составнаселения входят несколько групп лиц, существенно различающихся по своемуправовому статусу. Это, во-первых, граждане данного государства, составляющиеподавляющее большинство населения любой страны. Во-вторых, это иностранныеграждане, небольшая часть которых обладает дипломатическими иммунитетами и всилу этого изъята из-под административной, уголовной и гражданской юрисдикциигосударства пребывания. В-третьих, это лица без гражданства, в-четвертых, лица,обладающие двойным гражданством, а в крайне редких случаях — и множественнымгражданством. Наконец, в составе населения обычно имеются лица, получившиеправо политического убежища на территории данной страны, беженцы, вынужденныепереселенцы, а также трудящиеся мигранты. Правовой статус каждой извышеперечисленных категорий лиц обладает определенной спецификой.
Правовоерегулирование положения различных категорий населения относится к компетенциигосударства, на территории которого они проживают. Вместе с тем государстваявляются участниками универсальных и региональных международных договоров, вкоторых регламентируется статус различных групп населения. В силу этого их правовойстатус определяется как национальным законодательством, так и нормамимеждународного права.

1.2Международно-правовые вопросы гражданства
 
1.2.1Понятие гражданства, порядок его приобретения и прекращения
Под термином«гражданство» в науке международного и конституционного права понимаетсяустойчивая правовая связь между физическим лицом и государством, влекущая засобой их взаимные права и обязанности.
Вконсультативном заключении Постоянной палаты международного правосудия,принятом в 1923 г. по делу, касавшемуся декретов о гражданстве в Тунисе иМарокко, подчеркивалось, что вопросы гражданства в принципе относятся кисключительной юрисдикции каждого государства. Такое же положение зафиксированов ст. 1 Гаагской конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные сколлизией законов о гражданстве от 12 апреля 1930 г.: «Каждое государство самоопределяет в соответствии со своим законом, кто является его гражданами».
В то же времясуществуют определенные ограничения данного полномочия государств, установленныемеждународно-правовыми нормами. Так, в соответствии с Гаагской конвенцией от 12апреля 1930 г. данный закон признается другими государствами лишь «в случае егосоответствия международным конвенциям, международному обычаю и общепризнаннымпринципам права, касающимся вопросов гражданства». В науке международного праваобщепризнано, что данное положение Конвенции является нормой обычногомеждународного права.
Двумяосновными способами приобретения гражданства, признаваемыми международнымправом и закрепляемыми в национальных законодательствах, являются происхождениеот граждан данной страны — так называемое «право крови» (jus sanguinis) и фактрождения в пределах государственной территории — так называемое «право почвы»(jus soli). Государства, стремящиеся ужесточить порядок приобретения своегогражданства, чаще применяют принцип «права крови» (большинство европейскихстран). Государства, заинтересованные в притоке иммигрантов, шире применяютприобретение гражданства по «праву почвы» (страны Латинской Америки). Во многихстранах законодательство сочетает оба принципа.
Международно-правовыенормы исключают применение «права почвы» в отношении детей сотрудниковдипломатических представительств и консульских учреждений, а также членов ихсемей, не являющихся гражданами страны пребывания (ст. 2 Факультативногопротокола о приобретении гражданства к Венской конвенции о дипломатическихсношениях 1961 г. и ст. 2 Факультативного протокола о приобретении гражданствак Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.).
Другимспособом приобретения гражданства является натурализация, т.е. получениегражданства на основе акта компетентного органа государства. В качестве условийнатурализации законодательство большинства государств предусматриваетпроживание на своей территории в течение определенного времени, владениеофициальным языком, наличие законных средств к существованию, отсутствие фактовнарушения законодательства и др.
На практикевстречаются случаи предоставления гражданства путем пожалования его лицу за особыезаслуги, оказанные им данному государству.
Частнымслучаем приобретения гражданства является реинтеграция (восстановление), т.е.вторичное приобретение гражданства данного государства лицами, ранееутратившими его (например, в связи с замужеством).
Изменениегражданства может иметь место в результате перехода части территории одногогосударства к другому. При этом перемена гражданства возможна в форметрансферта или оптации. Исторически трансферт предшествует оптации. Под нимпонимается автоматическое изменение гражданства населения определеннойтерритории, перешедшей к другому государству.
Оптацияпредставляет собой право жителей территории, перешедшей от одного государства кдругому, самостоятельного выбора гражданства путем подачи индивидуального заявления.В случае если лицо избрало гражданство не той страны, где оно проживает, тообычно предусматривается возможность переселения такого лица на территориюгосударства его гражданства.
Наиболеераспространенными способами прекращения гражданства являются: экспатриация,утрата.
Экспатриацияпредполагает добровольный выход лица из гражданства путем подачисоответствующего заявления.
Утратагражданства происходит по установленным государством основаниям, к которымобычно относятся:
-  добровольноеприобретение гражданства другого государства;
-  усыновлениеребенка иностранцем;
-  приобретениегражданства путем предоставления ложной информации либо с помощью поддельныхдокументов;
-  добровольноепоступление на военную службу в другом государстве и др.
1.2.2 Двойное(множественное) гражданство
Двойноегражданство (бипатризм) представляет собой одновременное состояние лица вгражданстве двух или нескольких государств. Такое состояние может возникнуть,например, при рождении ребенка граждан страны, в которой применяется принцип«права крови», на территории государства, применяющего принцип «права почвы».Двойное гражданство может возникнуть при браке женщины с иностранцем, если позаконодательству страны мужа предусмотрено автоматическое предоставление ейгражданства. Состояние бипатризма часто возникает при натурализации лица встране, которая признает двойное гражданство.
Правовоеположение лица с двойным гражданством характеризуется тем, что каждое изгосударств, считающих его своим гражданином, может потребовать от неговыполнения конституционных обязанностей, например воинской повинности, уплатыналогов и т.п. Поэтому большинство государств отрицательно относятся к явлениюбипатризма, что повлекло за собой принятие многочисленных двусторонних имногосторонних международных договоров в целях устранения либо предотвращениядвойного гражданства. Так, согласно Европейской конвенции о сокращении случаевмногогражданства и о воинской повинности в случаях многогражданства 1963 г.совершеннолетние граждане, которые приобрели гражданство путем натурализации,оптации или реинтеграции, теряют предыдущее гражданство. Лицо, обладающеегражданством двух или более государств, может отказаться от одного из них.Статья 5 Конвенции предусматривает, что лица, обладающие гражданством двух илиболее договаривающихся государств, выполняют воинскую обязанность только водном из них. Аналогичная норма содержится в ст. 21 Европейской конвенции огражданстве 1997 г.
Что касаетсяРеспублики Беларусь, то данный принцип отражен в ст. 11 Закона РеспубликиБеларусь от 1 августа 2002 г. № 136-3 «О гражданстве Республики Беларусь», сизм. и доп. на 4 января 2010 г. № 105-3, где закреплено, что «за лицом,являющимся гражданином Республики Беларусь, не признается принадлежность кгражданству иностранного государства, если иное не предусмотрено международнымидоговорами».
Вместе с тем,следует отметить, что подход белорусского законодателя к институту двойногогражданства претерпел определенные изменения. Законодательство Союза ССР всегдавесьма негативно относилось к двойному гражданству. В нем содержались прямыеуказания на непризнание состояния бипатризма. Что же касается законодательстваРеспублики Беларусь, то уже в Законе Республики Беларусь «О гражданствеРеспублики Беларусь», принятом в октябре 1991 г., косвенно была закрепленавозможность обладания двойным гражданством. В п. 1 ст. 20 Законапредусматривалась утрата гражданства Республики Беларусь «вследствиеприобретения лицом гражданства другого государства, если иное не предусмотреномеждународными договорами Республики Беларусь» (курсив наш — А.В.). Однако напрактике ни с одним государством мира Беларусь до настоящего времени незаключила соответствующих соглашений.
Новый ЗаконРеспублики Беларусь «О гражданстве Республики Беларусь», принятый 1 августа2002 г., сделал еще один шаг к фактическому признанию того обстоятельства, чтона практике государство далеко не всегда в состоянии предотвратить получениевторого гражданства его гражданами. Законодатель отменил норму, согласнокоторой получение гражданином Беларуси гражданства другого государстваавтоматически влекло за собой утрату белорусского гражданства (органыдипломатической службы Республики Беларусь, на которые возлагалась регистрацияутраты гражданства такими лицами, постоянно проживающими за границей, зачастуюпросто не имели информации о наличии у лица паспорта другого государства).
Болеепрактичный и гуманный подход белорусского законодателя к данной проблеме нашелотражение в ч. 2 ст. 11 Закона Республики Беларусь «О гражданстве РеспубликиБеларусь», которая гласит: «Граждане Республики Беларусь, имеющие также иноегражданство, не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться отвыполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих изгражданства Республики Беларусь».
Такимобразом, действующий Закон Республики Беларусь о гражданстве допускает, чтобыгражданин Республики Беларусь имеет двойное гражданство, и предусматривает, чтоне допускается ограничение прав такого лица на основании его бипатризма.
1.2.3Безгражданство (апатризм, аполидизм)
Подбезгражданством (апатризмом, аполидизмом) понимается правовое положение лица,при котором оно не имеет никакого гражданства.
Состояниеапатризма возникает, например, в результате выхода из гражданства или его утраты,если лицо не приобрело гражданство другой страны. Апатриды пользуютсяограниченной правоспособностью по сравнению с гражданами государства, натерритории которого они находятся. Они не обладают многими политическимиправами (избирательным, правом участвовать в референдумах и др.), не могутзанимать большинство должностей, не пользуются правом на дипломатическую защитусо стороны какого-либо государства.
Вмеждународных договорах предусматриваются меры, направленные на ликвидациюнегативных последствий безгражданства, а также касающиеся сокращения илиустранения этого явления. К таким договорам относятся Конвенция о статусеапатридов 1954 г., Конвенция о замужестве женщины 1957 г., Конвенция осокращении безгражданства 1961 г., Европейская конвенция о гражданстве 1997 г.Так, согласно п. 1 ст. 7 Конвенции о статусе апатридов 1954 г. (РеспубликаБеларусь не является участником данной Конвенции), государства-участникиобязуются предоставлять апатридам такие же права, которыми пользуютсяиностранные граждане, либо более благоприятный правовой статус. В соответствиисо ст. 4, 16, 22, 24 указанного документа договаривающиеся государства должныприравнивать апатридов, находящихся на их территории, к собственным гражданам вотношении пользования такими правами, как право на обращение в суд, право насоциальное обеспечение, право на начальное образование, право на свободуисповедовать свою религию и предоставлять своим детям религиозное воспитание.
Конвенция1961 г. предусматривает, что:
— любоеДоговаривающееся государство должно предоставлять свое гражданство любомурожденному на его территории лицу, которое иначе было бы апатридом (п. 1 ст.1);
— найденыш,обнаруженный на территории Договаривающегося государства, должен при отсутствиидоказательств противного считаться рожденным на этой территории от родителей,имеющих гражданство этого государства (ст. 2);
— любоеДоговаривающееся государство должно предоставлять свое гражданство любомурожденному не на территории Договаривающегося государства лицу, которое иначебыло бы апатридом, если во время рождения этого лица кто-либо из его родителейимел гражданство этого государства (п. 1 ст. 4);
— отказ отгражданства Договаривающегося государства не должен вызывать утратыгражданства, кроме тех случаев, когда соответствующее лицо имеет илиприобретает другое гражданство (пп. а п. 1 ст. 7);
— никакоеДоговаривающееся государство не должно лишать никакое лицо своего гражданства,если такое лишение сделало бы это лицо апатридом (п. 1 ст. 8).
В 2006 г.была открыта для подписания Конвенция СЕ об избежании безгражданства приправопреемстве государств. Этот документ, основанный на Европейской конвенции огражданстве 1997 г., содержит более детальные правила, имеющие своей цельюпредотвратить либо свести к минимуму случаи без- гражданства, связанные справопреемством государств.
Большинствогосударств, включая Республику Беларусь, отразило положения указанных конвенцийв своем законодательстве, независимо от участия (неучастия) в них.

1.3Правовой статус иностранцев
населениегражданство международное право
Лица, которыенаходятся на территории государства и не имеют его гражданства, в доктринеименуются обобщенным термином «иностранцы». Под иностранцами обычно понимаюткак иностранных граждан, т.е. лиц, имеющих гражданство иностранногогосударства, так и лиц без гражданства (апатридов), т.е. тех, кто не имеетдоказательства наличия у них гражданства какой-либо страны.
Правовойстатус иностранцев определяется как внутренним законодательством каждогогосударства, так и международно-правовыми нормами. Правовой режим иностранцев —это правовой статус, определяющий объем их прав и обязанностей на территориигосударства пребывания.
В литературеобычно выделяют следующие виды правового режима иностранцев:
1)национальный режим, означающий уравнивание иностранцев в правах с гражданамиданного государства. Он может быть предусмотрен как внутригосударственнымзаконодательством, так и международными договорами. Обычно такое уравниваниеустанавливается лишь на условиях взаимности, причем на практике невозможнополностью приравнять иностранцев к собственным гражданам;
2) режимнаибольшего благоприятствования означает, что иностранцам предоставляются вкакой-либо области права и свободы, либо устанавливаются такие обязанности,какие предусмотрены для граждан любого третьего государства.
Такимобразом, этот режим должен быть не менее благоприятным, чем режим, которыйраспространяется на любое третье государство. Его природа носит исключительнодоговорный характер. Он может предоставляться, например, в сфере международнойторговли, транспорта, отправления правосудия;
3)специальный режим в литературе понимается по-разному. Существует точка зрения,в соответствии с которой это более жесткий режим по сравнению с двумявышеназванными, означающий ограничение прав иностранцев по сравнению состатусом граждан данного государства, а также возложение на них дополнительныхобязанностей (Е.Г. Моисеев, В.П. Басик).
Другие авторы(JI.H. Анисимов, Г.В. Игнатенко) считают, что специальный режим характеризуетсяпредоставлением определенных привилегий и преимуществ. Например, в сфереприграничного общения населения (с соседними странами) либо для военнослужащих,расквартированных на территории иностранных государств.
Представляется,что в обоих случаях речь идет о различных чертах специального режима, главнойособенностью которого является неравное положение иностранцев, которое можетвыражаться и в ограничении их прав, и в предоставлении неких льгот ипреимуществ.
1.4 Правоубежища
Под правомубежища понимается суверенное право любого государства предоставить возможностьвъезда и безопасного проживания на своей территории по просьбе иностранногогражданина либо лица без гражданства, преследуемого в другом государстве пополитическим, религиозным, научным и иным подобным мотивам.
Институтправа убежища известен на всех этапах существования государств. Он был известенв древнейших государствах Востока, в Греции, Риме.
В зависимостиот места предоставления убежища оно называется религиозным — на территориихрама, дипломатическим — на территории дипломатического представительства,военного судна или военного самолета, территориальным — на территориииностранного государства.
Первоначальнонаиболее распространенным было религиозное убежище, известное уже в X в. дон.э. Так, в Палестине оно предоставлялось в иерусалимском храме. В греческихполисах убежищем считались храмы различных богов, их статуи. Религиозноеубежище, наряду с территориальным, широко использовалось в феодальный периодразвития общества.
В эпохубуржуазных революций XVIII в. институт убежища стал закрепляться в конституцияхгосударств, первыми из которых стала Франция. В ст. 120 якобинской Конституциибыло сказано: «Французский народ предоставляет убежище иностранцам, изгнаннымиз своего отечества за дело свободы, он отказывает в таковом тиранам».
Уже ксередине XIX в. право политического убежища стало общепризнанным институтоммеждународного права. Однако лишь после Второй мировой войны в рамках ООН былапредпринята попытка унификации института убежища.
Во Всеобщуюдекларацию прав человека, принятую 10 декабря 1948 г. ГА ООН, была включена ст.14, посвященная праву убежища. Она гласила:
«1. Каждыйчеловек имеет право искать убежище от преследования в других странах ипользоваться этим убежищем.
2. Это правоне может быть использовано в случае преследования, в действительностиоснованного на совершении неполитического преступления, или деяния,противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций».
Право убежищарегулируется Декларацией о территориальном убежище, принятой ГА ООН 14 декабря1967 г.
В ст. 1Декларации подчеркивается, что предоставление убежища лицам, имеющим основаниессылаться на ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, является сувереннымправом каждого государства и должно уважаться всеми другими государствами. В тоже время не могут пользоваться правом на убежище лица, в отношении которыхсуществуют серьезные основания полагать, что они совершили преступления противмира, человечества либо военные преступления.
Лица,получившие убежище, обладают особым правовым статусом, основные черты котороготаковы:
1) они недолжны выдаваться и высылаться в страну, где смогут подвергнутьсяпреследованию;
2) они должныпользоваться основными правами и свободами человека в объеме не меньшем, чемдругие иностранцы, проживающие в данной стране;
3) им можетбыть разрешена политическая деятельность, однако они не вправе заниматьсядеятельностью, противоречащей целям и принципам ООН.
В современноммире традиционным и наиболее распространенным видом убежища являетсятерриториальное убежище.
В то же времяв ряде стран Латинской Америки сохранилась и практика предоставлениядипломатического убежища. Договорное закрепление оно получило в Гаванскойконвенции об убежище 1928 г., в конвенциях, заключенных в Монтевидео в 1933 и1938 гг., и Конвенции о дипломатическом убежище, заключенной в Каракасе в 1954г., которая подтвердила положения Конвенции 1928 г.
Всоответствии с Гаванской конвенцией 1928 г. институт убежища распространяетсяна дипломатические представительства, военные корабли, военные лагеря и военныесамолеты.
По ст. 2Конвенции допускается предоставление убежища лицам, преследуемым по конвенциямили законам государства пребывания, при следующих условиях:
1. Убежищеможет быть предоставлено только в экстренных случаях и на период времени,необходимый для того, чтобы данное лицо могло бы обеспечить свою безопасностькаким- либо иным путем; причем только в той стране, которая признает правоубежища.
2. Как толькопредоставлено убежище, дипломатический агент, командир военного корабля,военного лагеря или самолета должен сообщить об этом министру иностранных делгосударства, гражданином которого является данное лицо, или местным властям,если предоставление убежища имело место вне столицы.
3.Правительство государства пребывания может требовать, чтобы укрывшееся лицобыло выслано за пределы страны, а дипломатический агент государства,предоставившего убежище, в свою очередь может требовать гарантий безопасностидля отъезда укрывшегося лица с соблюдением неприкосновенности его личности.
4. Укрывшеесялицо не может быть высажено на территории данной страны или в каком-либо месте,расположенном слишком близко от ее границ.
5.Укрывшемуся во время пользования убежищем не разрешается совершать действия,противоречащие общественной безопасности.
6. Нагосударства не ложится никакой обязанности нести расходы, вызванныепредоставлением кому-либо убежища.
Следуетотметить, что большинство стран мира (включая и нашу страну) не признаетдипломатического убежища и расценивает его как вмешательство во внутренние делагосударства. Такая позиция подкрепляется ссылками на Венскую конвенцию одипломатических сношениях 1961 г., п. 3 ст. 41 которой гласит, что «помещенияпредставительства не должны использоваться в целях, несовместимых с функциямипредставительства...»
1.5Международная защита прав беженцев
Беженцыотносятся к наиболее уязвимым категориям населения и рассматриваются как самаябольшая трагедия человечества в наше время. Причиной массовых потоков беженцеввсегда являлись чрезвычайные ситуации, связанные с мировыми и локальнымивойнами, межэтническими и религиозными конфликтами, диктаторскими политическимирежимами, сопровождавшимися грубым нарушением основных прав человека, чтовынуждало людей покидать свою родину, часто безо всяких средств ксуществованию, спасаясь от гонений и преследований.
Проблемабеженцев впервые остро проявилась после Первой мировой войны, однако до сих порона продолжает сохранять свою актуальность. Согласно статистике ООН в конце2004 г. в мире насчитывалось около 17 млн. классических беженцев, лиц, ищущихубежища, внутренне перемещенных лиц, лиц без гражданства. Отсюда очевиднасправедливость слов Папы Иоанна Павла II, назвавшего проблему беженцев«позорной раной нашего времени».
Трагичноеположение беженцев, а также осложнение взаимоотношений между государствами,вызванное их массовыми потоками, привели к осознанию международным сообществомнеобходимости создания универсального международно-правового механизма позащите прав беженцев, а также разработки международных и национально-правовыхпроцедур по предоставлению убежища и статуса беженца.
Международно-правовоймеханизм защиты прав беженцев является частью механизма международной защитыправ человека и функционирует в двух направлениях: разработка конвенций идеклараций, закрепляющих международные обязательства в области прав беженцев, иконтрольная деятельность международных органов за соблюдением государствамимеждународных обязательств по правам человека.
Вместе с теммеждународная защита прав беженцев имеет ряд особенностей в силу спецификистатуса беженца. Во-первых, в признании и объеме статуса убежища определяющуюроль играет государство. Международные документы лишь ориентируют государствона разработку законодательства в соответствии с конвенционными положениями либоконкретизируют критерии и принципы, которыми государства должныруководствоваться (заключения, руководства Исполнительного комитета УВКБ ООН).
Во-вторых,беженцы лишены защиты со стороны, своего государства, что усиливает важностьмеждународной защиты их прав и обусловливает широту функций международныхорганов, оказывающих содействие и помощь беженцам в решении социальных иэкономических проблем, в отличие от полномочий международных контрольныхорганов, ограничивающихся надзором за соблюдением государствами международныхобязательств.
Первыесоглашения были разработаны в рамках Лиги Наций в период с 1922 по 1939 гг.Среди них наиболее важным является Конвенция 1933 г. о международном статусебеженцев, ставшая моделью для будущих международных соглашений в этой области.В ней впервые были закреплены ряд социально-экономических прав беженцев иустанавливалось обязательство государств не выдворять беженцев, постояннопроживающих на их территориях, и отказывать им во въезде на свои территории.Однако конвенции, принятые в рамках
Лиги Наций,не получили должного применения вследствие их фактического непризнаниягосударствами.
Решающую рольв формировании современной системы защиты прав беженцев сыграла ООН, на которуюУставом ООН была возложена функция по осуществлению международногосотрудничества государств в «поощрении и развитии уважения к правам человека иосновным свободам для всех без различия расы, пола, языка и религий». В 1946 г.на основании резолюции ГА ООН был разработан и принят Устав Международнойорганизации по делам беженцев, ставшей специализированным учреждением ООН.Основной задачей МОБ провозглашалось «быстрое и положительное разрешениепроблемы подлинных беженцев и перемещенных лиц». Сначала основной функцией МОБбыла репатриация, но затем проблемы послевоенной Европы акцентировали еедеятельность на вопросы переселения. Под ее эгидой были расселены десятки тысячбеженцев и перемещенных лиц. Однако деятельность МОБ носила временный характер,поэтому уже в конце 40-х гг. в ООН стал обсуждаться вопрос о необходимостисоздания новой международной организации.
Резолюцией ГАООН 319 (IV) от 3 декабря 1949 г. было создано Управление Верховного КомиссараООН по делам беженцев. Согласно Уставу, одобренному резолюцией ГА ООН от 16декабря 1950 г., УВКБ является вспомогательным органом ГА ООН и находится вподчинении как у ГА ООН, так и ЭКОСОС ООН.
Всоответствии с положениями Устава Верховный комиссар ООН по делам беженцев:
а) обязанследовать руководящим директивам ГА ООН или ЭКОСОС ООН (п. 3);
б) действуетпод руководством ГА ООН;
в) избираетсяГА ООН, а новые структурные подразделения УВКБ ООН учреждаются на основерезолюций ЭКОСОС ООН (п. 4, 13);
г) не можетобращаться к правительствам с просьбой о предоставлении средств или выступать спризывами общего характера без предварительного разрешения ГА ООН (п. 10);
д) ежегодноотчитывается о своей деятельности перед ГА ООН, представляя ей свой докладчерез ЭКОСОС ООН (п. 11).
В качествеобязанностей Верховного комиссара устанавливаются предоставление международнойзащиты беженцам, подпадающим под определение понятия «беженец», закрепленное вУставе; изыскание окончательного разрешения проблем беженцев путем оказаниясодействия правительствам и с их согласия частным организациям; содействиедобровольной репатриации беженцев и их ассимиляции в странах убежища (п. 1).
ОбязанностиВерховного комиссара по международной защите беженцев реализуются в рамкахфункций (компетенции) УВКБ ООН, детально регламентируемых Уставом, которыеусловно можно объединить в пять групп:
— участие вправотворческом процессе по защите беженцев: содействие заключению иратификации международных конвенций, заключение специальных соглашений сгосударствами, направленных на облегчение положения беженцев и сокращение ихчисла (пп. a, b п. 8);
— оказаниепомощи беженцам: содействие допуску беженцев на территории различныхгосударств, получение ими разрешения для перевоза имущества, особеннонеобходимого для их расселения, содействие правительственным и частным лицам иорганизациям в добровольной репатриации беженцев, ассимиляции их в странахубежища, а также непосредственная деятельность по репатриации и расселению поопределению Генеральной Ассамблеи (пп. с-е п. 8, п. 9);
— надзорнаяфункция: получение от правительства информации относительно беженцев натерритории государства и законодательства в этой области (пп. f п. 8);
— финансовыефункции: получение добровольных общественных и частных средств для оказанияпомощи беженцам и распределение их между частными и, если это необходимо,государственными учреждениями, которые, по мнению Верховного комиссара,«являются наиболее квалифицированными для оказания такой помощи» (п. 10);
— установление и развитие сотрудничества с заинтересованными государствами и межправительственнымиорганизациями, а также с частными организациями по вопросам беженцев, икоординация усилий тех из них, которые занимаются попечительством в отношениибеженцев (пп. g-i п. 8).
Причем вУставе подчеркивается, что деятельность Верховного комиссара аполитична и носит«гуманитарный и социальный характер» (п. 2).
Первоначальнопредполагалось, что деятельность УВКБ ООН будет носить краткосрочный характер изавершится после того, как УВКБ ООН выполнит свою основную задачу — поможетпереселению и обустройству 1,2 млн. европейцев, вынужденных покинуть своистраны или депортированных фашистской Германией в ходе Второй мировой войны.
Однакопрогнозы на быстрое решение проблемы беженцев не оправдались. Многочисленныекризисные ситуации, возникшие в 50-80-х гг. XX в. в результате локальныхмежгосударственных и внутренних вооруженных конфликтов, особенно в Азии иАфрике, сопровождавшихся грубым нарушением прав человека,национально-освободительные движения, экологические катастрофы вызывалимассовые потоки вынужденных мигрантов, включая беженцев.
ГА ООНпериодически продлевала срок полномочий УВКБ ООН на пятилетний срок, а в 2003г. приняла резолюцию о том, что мандат УВКБ ООН будет действовать до тех пор,пока проблема беженцев не будет решена окончательно.
Эволюцияфункций УВКБ ООН на современном этапе осуществляется в направлении какрасширения категорий вынужденных мигрантов, которым Управление предоставляетмеждународную защиту и помощь, так и в появлении новых функций и углубленииуставных.
В настоящеевремя в сфере деятельности УВКБ ООН помимо беженцев находятся несколькокатегорий вынужденных переселенцев, а именно:
1) лица,перемещенные внутри страны (внутренне перемещенные лица) — лица, вынужденныепокинуть места своего проживания, спасаясь от насилия, вызванного внутреннимивооруженными конфликтами, кризисом политической системы, и переезжающие вдругие районы государства своего гражданства или обычного места проживания, незатронутые военными действиями, отличающиеся более стабильной ситуацией;
2) лица безгражданства;
3)возвращающиеся лица, которые добровольно возвращаются в страну происхождения, исохраняющие право на международную защиту в течение ограниченного времени послерепатриации; переселенные лица — переселенные из страны первого убежища втретьи безопасные страны; другие лица, чье положение сравнимо с беженцами, сположением беженцев, но они не подпадают под критерии беженца, закрепленные вУставе УВКБ ООН (например, жертвы вооруженных конфликтов, беспорядков в странепроживания, лица, которым угрожают пытки или смертная казнь в странепроживания, жертвы экологических катастроф).
Такимобразом, в современных условиях мандат УВКБ ООН распространяется на широкийкруг лиц, определяющих состав вынужденной миграции.
Следуетотметить, что помимо УВКБ, занимающего центральное место в системе защиты правбеженцев, помощь беженцам оказывают и другие международные органы иорганизации, входящие в систему ООН. В частности, к ним относятся БАПОР,действующее с 1950 г. на территории Ливана, Сирии, Египта, сектора Газы. Причемпалестинские беженцы исключены из компетенции УВКБ и Конвенции о статусебеженцев 1951 г.
Существеннуюпомощь беженцам оказывают и такие органы и организации, как ЮНИСЕФ — социальноеобеспечение детей-беженцев; ВОЗ — медицинская помощь при чрезвычайныхобстоятельствах; ЮНЕСКО — образовательные программы; МОТ — профессиональноеобучение; ВПП — обеспечение беженцев продовольствием.
Следуетотметить и роль такой международной универсальной организации, работающей втесном сотрудничестве с УВКБ, как MOM, занимающейся координацией сотрудничествагосударств по вопросам миграционной политики, управлением и регулированиеммиграционных процессов в современном мире.
Однакомеханизм международной защиты прав беженцев был бы неэффективным без разработкиуниверсальной конвенции, детально регламентирующей статус беженца. ТакаяКонвенция была принята 2 июня 1951 г. на международной конференции в Женеве.
В Конвенции остатусе беженцев с использованием предшествующей правовой базы даваласьтрактовка понятия беженца, определялись права и обязанности государств вотношении беженца.
В определениипонятия «беженец», по Конвенции, подчеркивалась преемственность спредшествующими соглашениями и Уставами МОБ и УВКБ. Идентичность выражалась вовременных ограничениях, традиционных критериях. В соответствии с пп. 2 п. А ст.1 под беженцами понимались те лица, которые в результате событий, происшедшихдо 1 января 1951 г. в Европе, и в силу вполне обоснованных опасений статьжертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства,принадлежности к определенной социальной группе или политических убежденийнаходятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоватьсязащитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие такихопасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своегопрежнего обычного местожительства, в результате подобных событий, не могут илине желают вернуться в нее вследствие таких опасений.
В Конвенциирегламентируются и негативные критерии, идентичные закрепленным в Уставе УВКБООН. Статус беженца не предоставлялся лицам, которые добровольновоспользовались защитой своей страны либо добровольно вернулись в нее, или,лишившись своего гражданства, вновь добровольно его приобрели; или приобрелиновое гражданство и пользуются защитой страны своей новой гражданскойпринадлежности; или не могут более отказываться от пользования защитой своейстраны, ибо опасения преследования, на основании которых они были признаныбеженцами, перестали иметь место, за исключением случаев, когда лицорассматривалось беженцем в силу Соглашений 1926 и 1928 гг., Конвенций 1933 и1938 гг. либо Устава МОБ и в состоянии привести достаточные основания,вытекающие из прежних преследований, для своего отказа пользоваться защитойстраны своей гражданской принадлежности. Исключались из категории беженцевлица, совершившие международные преступления: преступления против мира, военныепреступления или преступления против человечности; тяжкие преступлениянеполитического характера до того, как они прибыли в страну, дающую убежище;либо виновные в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН (п. C-Fст. 1).
Конвенция1951 г. не только дала развернутое определение понятия «беженец», но и впервыев полном объеме регламентировала права и обязанности беженцев на территориистраны убежища.
Прирегулировании правового режима беженцев Конвенция исходит из того, чтогосударства имеют право не только оценивать, насколько лицо, ищущее убежища,подпадает под признаки беженца, закрепленные международным правом инациональным законодательством, но и установить соответствующий правовой режимпроживания на территории государства.
Определяющаяроль государства в установлении правового статуса беженцев объясняетрекомендательный характер большинства статей Конвенции, а также закреплениенескольких правовых режимов, которые государство может установить для беженцевв зависимости от характера предоставляемых прав.
Конвенцияустанавливает четыре правовых режима для беженцев:
1) национальныйрежим в отношении пользования такими правами, как: свобода вероисповедания,право обращаться в суд, право на начальное образование, право на социальноеобеспечение и медицинское обслуживание;
2) режим,аналогичный режиму для граждан государства обычного места проживания беженца,распространяющийся на авторские и промышленные права;
3) наиболееблагоприятный режим в отношении права работы по найму, права на создание иучастие в ассоциациях неполитического характера;
4) наиболееблагоприятный режим или, во всяком случае, не менее благоприятный, чем тот,которым при тех же обстоятельствах пользуются иностранцы в отношении прав наприобретение движимого и недвижимого имущества, а также в отношении арендныхдоговоров, касающихся этого имущества, права самостоятельно заниматься сельскимхозяйством, ремеслами и торговлей, учреждать торговые и промышленныетоварищества, права на свободные профессии;
5) такой жережим устанавливается в отношении права на жилищное обеспечение, возможностиполучать среднее и высшее образование, признания иностранных дипломов истепеней, освобождения от уплаты за обучение, а также предоставления стипендий(ст. 21, 22).
Наряду сзакреплением общих прав беженцев, соответствующих общепризнанным стандартамправ человека, Конвенция устанавливает специальные права, обусловленные особымположением беженцев как лиц, которые в большинстве случаев утрачиваютфактическую и правовую связь с государством либо не имеют документов,устанавливающих их личность, или прибывают в страну убежища незаконным путем. Вчастности, Конвенция налагает обязательства на государство предоставитьбеженцам, прибывшим на территорию государства законным путем, свободупередвижения и свободу выбора места жительства в пределах территории страныубежища и выдавать беженцам удостоверение личности, если они не обладаютпроездными документами (ст. 21). Закрепляя принцип невысылки беженцев, законнопроживающих на территории государства, за исключением соображенийгосударственной безопасности, Конвенция предписывает государству предоставитьтаким беженцам достаточный срок для выезда в другую безопасную страну (ст. 32).
На защитуинтересов беженцев направлена ст. 8 Конвенции, запрещающая применениеисключительных мер государством в отношении имущества или интересов гражданиностранного государства, даже если беженцы являются гражданами этогогосударства.
Отдаваяпредпочтение правам беженцев, Конвенция закрепляет их обязанности в отношениистраны проживания, заключающиеся в подчинении ее законам и распоряжениям, атакже мерам в отношении общественного порядка (ст. 2).
Конвенция1951 г. детально регламентирует основания для прекращения статуса беженца. Кним относятся:
1)добровольное возращение под защиту страны своей гражданской принадлежности;
2)добровольное восстановление гражданства;
3)приобретение нового гражданства;
4)добровольное возвращение на жительство в страну, где он имел опасения статьжертвой преследования;
5)невозможность более отказываться от пользования защитой страны своейгражданской принадлежности, ибо обстоятельства, на основании которых оно былопризнано беженцем, более не существуют;
6)возможность для лица, не имеющего определенного гражданства, вернуться в странусвоего прежнего местожительства, ибо обстоятельства, в силу которых оно былопризнано беженцем, более не существуют (п. С ст. 1).
Такимобразом, Конвенция создавала международно-правовые и внутригосударственныегарантии защиты прав беженцев. Однако ориентированность Конвенции только наевропейский регион и события до 1951 г. находилась в противоречии с ростомполитической эмиграции, ставшей повсеместным явлением из-за идеологическогопротивоборства стран социалистической и капиталистической систем. Проблема быларешена принятием в декабре 1966 г. Протокола к Конвенции, вступившего в силу в1967 г., который исключил из определения беженцев положения, касающиесягеографических и временных ограничений (ст. 1), что придало Конвенцииуниверсальный характер. На 2007 г. ее участниками являлись 147 государств.
Однакокодификационный процесс в области регламентации статуса беженцев осуществляетсяне только в рамках ООН.
Наибольшуюроль в разработке расширенной международно-правовой трактовки понятия «беженец»сыграли те региональные международные организации, государства-члены которыхлибо содействовали своей политикой массовым перемещениям беженцев, либострадали от их притока с территории соседних стран.
В 1969 г.Организация африканского единства (ныне — Африканский союз) приняла Конвенциюпо конкретным аспектам проблем беженцев в Африке. Данная Конвенция дополнилапонятие беженца по Конвенции 1951 г. новыми положениями, учитывающими причины,порождающие вынужденную миграцию в этом регионе. Согласно п. 2 ст. 1 КонвенцииОАЕ термин «беженец» применяется также к любому лицу, которое вследствие«внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезнонарушающих общественный порядок с какой-то части страны или во всей стране егопроисхождения или гражданской принадлежности, вынуждено покинуть место своегообычного проживания и искать убежище в другом месте за пределами страны своегопроисхождения или гражданской принадлежности».
ВЛатиноамериканском регионе в рамках ОАГ в 1984 г. принимается Картахенскаядекларация о беженцах. Несмотря на то что данный документ был принят наколлоквиуме, организованном Картахенским университетом, Региональным центром поисследованию третьего мира и УВКБ ООН, его название и содержание выходило зарамки традиционных актов, вырабатываемых на встречах представителейнеправительственных организаций. В документе рекомендовалось с учетом опыта,накопленного в Центральноамериканском регионе по проблемам беженцев, а такжепрецедента Конвенции ОАЕ 1969 г., рассмотреть вопрос о расширении понятия«беженец», которое должно относить к числу беженцев лиц, бежавших из страны, «посколькуих жизни, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностраннаяагрессия, внутренние конфликты, массовые нарушения прав человека или другиеобстоятельства, приведшие к серьезному нарушению общественного порядка».Неоднократные ссылки Генеральной Ассамблеи ОАГ на Картахенскую декларациюсвидетельствует о том, что в настоящее время она отражает позициилатиноамериканских государств и имеет статус международно-правового документа.
Важный вкладв расширительную регламентацию понятия беженца внесло СНГ, государства-членыкоторого после межнациональных конфликтов конца XX в. в Нагорном Карабахе, наСеверном Кавказе, в Приднестровье, Грузии, Абхазии, Чечне впервые ощутили насебе груз проблем, связанных с массовыми потоками беженцев. Учитывая спецификуфедеративного устройства России, к ним прибавилась еще одна категория лиц,неизвестная ранее в международно-правовой терминологии: вынужденныепереселенцы. Этим объясняется название договора, принятого 24 сентября 1993 г.в рамках СНГ — Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам иодинаковый правовой режим, предусмотренный для указанных категорий.
Статья 7названного Соглашения исчерпывающим образом определяет понятие «беженец» дляцелей Соглашения. Соглашение, повторяя все критерии, предъявляемые к понятию«беженец» в Конвенции 1951 г., расширило его как по субъекту, распространив начленов семьи, так и по причинам, вызвавшим перемещение: вооруженные имежнациональные конфликты (ст. 1). Вынужденные переселенцы отличались отбеженцев лишь по критерию гражданства: если первые по отношению к принимающейстране были ее гражданами (ст. 2), то последние — иностранцами.
В европейскихрегиональных организациях (СЕ и ЕС) подход к разрешению проблемы новыхкатегорий беженцев определялся позицией европейских стран, считающих, что ихмеждународные обязательства распространяются лишь на беженцев в трактовкеКонвенции 1951 г. и Протокола к ней.
СЕ так и неразработал конвенцию по правам беженцев, ограничившись выработкой рекомендацийКомитета министров, направленных на унификацию внутригосударственных процедурпо рассмотрению ходатайств о предоставлении убежища.
Активнуюнормотворческую деятельность в области регулирования статуса беженцаосуществляет ЕС, территории государств-членов которого являются наиболеепривлекательными для беженцев и иных категорий вынужденных мигрантов. Целькодификационной политики ЕС — выработать единую систему предоставления илишения статуса беженца. В настоящее время основным международным соглашением,принятым в рамках ЕС, является Амстердамский договор, вступивший в силу в 1999г., который закрепил правовую основу для гармонизации общей политики вотношении убежища и миграции.
Следуетотметить, что Амстердамский договор определил временные рамки 5 лет (с 1999 по2004 гг.), в течение которых государства — члены ЕС должны достичь соглашенияпо таким вопросам, как определение страны, на которой лежит ответственность поизучению ходатайства лица о предоставлении убежища; разработку правил переездабеженцев в другие страны, обмен информацией по вопросам беженцев.
Реализацииположений Амстердамского договора, направленных на создание единой Европейскойсистемы предоставления убежища, способствовало принятие Советом ЕС рядарегламентов и директив. Так, в 2001 г. была принята Директива «О минимальныхстандартах предоставления временной защиты в случае массового притокаперемещенных лиц и о мерах поддержания баланса в усилиях государств-членов всвязи с приемом таких лиц и последствиями такого приема», в 2003 г. — Регламенто критериях и механизмах для определения государства-члена, ответственного зарассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, заявленного в одном изгосударств-членов гражданином третьей страны», заменивший Дублинскую конвенцию1990 г.
Особо важнуюроль в гармонизации законодательства стран — членов ЕС относительнопредоставления статуса беженца сыграли следующие директивы Совета ЕС: Директива2003 г., определяющая минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежища;Директива 2004 г., устанавливающая минимальные стандарты для квалификации истатуса граждан третьих стран или лиц без гражданства, нуждающихся в иной формемеждународной защиты; Директива 2005 г. о минимальных стандартах для процедургосударств-членов по предоставлению и отмене статуса беженца.
С принятиемуказанных документов был завершен первый этап создания единой Европейскойсистемы по предоставлению убежища, цели которого были определены Амстердамскимдоговором 1997 г. Основными задачами второго этапа, согласно Гаагской программе2005 г., являются: разработка единой процедуры предоставления статуса беженца исоздание специальных структур для координации взаимодействия государств —членов ЕС по имплементации европейских стандартов в национальноезаконодательство.
Следуетотметить, что Европейская система по предоставлению убежища оказываетопределяющее влияние на развитие универсального международного механизма позащите прав беженца. В частности, в директивах, принятых Советом ЕС,сформулировано понятие третьей безопасной страны, установлена новая форма защиты- дополнительная защита, распространяющаяся на лиц, не подпадающих под понятиебеженца по Конвенции 1951 г., но являющихся жертвами пыток либо угрозы пыток,либо смертной казни или бесчеловечного и унижающего достоинство обращения инаказания либо серьезной угрозы их жизни в стране их постоянного проживания вситуации вооруженного конфликта. Таким лицам, по аналогии с беженцами,гарантируется невысылка в страну происхождения, а также предоставлениевременного вида на жительство, доступ к трудоустройству, образованию,социальному обеспечению, медицинскому обслуживанию в стране убежища.

Список использованныхисточников
1. Бояре, Ю.Р. Вопросы гражданства вмеждународном праве / Ю.Р. Бояре. — М.: Международные отношения, 1986.
2. Галенская, JI.H. Право убежища.Международно-правовые вопросы / JI.H. Галенская. — М.: Международные отношения,1968.
3. Гудвин-Гилл, Г. Статус беженца в международномправе / Г. Гуд- вин-Гилл. — М., 1997.
4. Международное публичное право. Общая часть:учеб. Пособие / Ю.П. Бровка [и др.]; под ред. Ю.П. Бровки, Ю.А.Лепешкова,Л.В.Павловой. \ Минск: Амалфея, 2010. 496 с.
5. Ибрагимов, A.M. Международно-правовоеположение беженцев / A.M. Ибрагимов. — Махачкала, 2000'
6. Лазарев, Л.В. и др. Иностранные граждане(правовое положение) / Л.В. Лазарев. — М., 1992.
7. Павлова, Л.В. Международно-правовой статусбеженца / Л.В. Павлова, А.В. Селиванов. — Минск, 2006.
8. Потапов, В.И. Беженцы и международное право /В.И. Потапов. — М., 1986.
9. Смирнова, E.C. Проблемы правового статусаиностранцев в условиях глобализации / Е.С. Смирнова. — М., 2003.
10. Черниченко, С.В. Международно-правовыевопросы гражданства / С.В.Черниченко. — М., 1968.