/>Содержание
Введение
Глава 1. Проблемы совершенствованияорганизационной формы Государственного управления
1.1 Государственный аппарат: понятия,структура
1.2Организационно-правовые формы исполнительной власти в России
Глава 2. Система внешнего контроля инадзора за аппаратом Государственного управления
2.1 Что такое административный контроль
Заключение
Список литературы
Введение
Оптимальныйпуть развития государственно-административного управления — это постоянные адаптационныереакции системы управления на преобразования, которые происходят в обществе.Приспособление управленческих структур к меняющимся условиям требует:проведения через определенные периоды реорганизации государственных учрежденийс целью использования ими инновационных возможностей для выполнения своихбазовых задач. Обыденными в научной литературе и административной политикестали слова «административная реформа». В этой связи необходимо уточнитьметодологические подходы к процессу административных реформ. Прежде всего,следует напомнить, что история нашей страны изобилует правительственными замыслами,планами административных реформ, а административные реорганизации со временПетра I про водились каждымправителем как неотъемлемая часть внутренней государственной политики, какпревентивные меры в борьбе с революцией, народными массами, недовольнымиправлением. И всякий раз реформы проводились методами «давления сверху»,«большого скачка», волевой кампании «подстегивания», «шоковой терапии». А врезультате неудачные, непоследовательные, радикальные, не просчитанные мерыреформаторов приводили к прерыванию эволюционном' развития, разрыву традиций,социальным потрясениям, перенапряжению масс. Думается, нам в будущем следуетостерегаться далеко идущих планов подобных «революций сверху», утопическихпроектов ус коренной модернизации. Методологически важный урок из истории нашейстраны и вывод: административная реформа как коренное переустройство,проводимое волевым решением правителя — это миф Административная система недолжна переживать «встряски», очередные кампании реформаторского зуда, онадолжна функционировав как изменяющаяся, адаптивная, открытая система. Еесущностной характеристикой выступает управляемая эволюция. Состояние постоянныхадаптационных изменений администрации — один из признаков ее здоровья. Измененияв системе административного управления — это перемены, происходящие внутрисистемы, а также в ее связях с общественной средой.
Измененияпредставляют собой кристаллизацию возможностей для новых действий: новыенаправления в политике, новые поведенческие стереотипы, новые структуры, новыеметодологии, новые услуги и новые идеи в обеспечении маркетинга, основанные напереосмыслении структурной концепции организаций. Архитектура измененийвключает в себя обеспечение возможностей для новых и, как ожидается, болеепродуктивных действий. Таким образом, управление изменениями — это:
— новаястратегия реформ, инновационный технологический методобеспечения политической стабильности общественного прогресса;
— политикаразумногосочетания модернизации и конструктивного консерватизма;
— осознанное(осмысленное, целенаправленное) государственно-управляющее воздействие напроцессе административных, политических, экономических, социальных отношений вовластных структурах и обществе с целью адаптации к новым рыночным условиям,воспитания готовности людей к переменам, предупреждения и минимизацииконфликтов переходного периода;
— системапланируемых мер по внедрению правовых иполитико-административных новаций в ткань государственного и муниципальногоуправления с целью повышения эффективности функционирования институтов власти иобеспечения их гомеостазисной роли в обществе;
— тактикапостепенных, поэтапных шагов на пути эволюционногоразвития, манера (стиль) действий по осуществлению конкретных вмешательств вуправленческие и общественные процессы, предусматривающая приверженностьобщества национальным традициям, культурно-историческим ценностям исознательное использование традиций (включая религию) в процессе изменений;
— политико-правовоймеханизм адаптации системы государственного управления вусловиях нестабильного, конфликтующего, быстро изменяющегося общества, т. е.механизм антикризисного управления общественными отношениями.
— Управление изменениями в административной сфере как всякое управляющеевоздействие должно основываться на закономерностях, выявленных наукойуправления.
— Управляющее воздействие означает прежде всего сознательное начало, этапцелеполагания, разработки концепции.
Глава 1. Проблемысовершенствования организационной формы Государственного управления.
1.1 Государственный аппарат: понятия,структура
Наопределенном этапе развития общества, когда сохранять его целостность иобеспечивать совместные действия полагаясь на добровольное подчинениеобщеобязательным нормам, стало невозможным, потребовалось создание специальныхинститутов для осуществления управленческих функций в обществе и согласованияконфликтующих интересов различных групп, своего рода «арбитра», координатора,регулировщика в одном лице, которое бы олицетворяло общую волю и определялообщее благо. Созданием в обществе системы институтов, выполняющих данныефункции, формируется государство, государственный аппарат.
Государственныйаппарат — основное звено механизма государства, обеспечивающее повседневную работусистемы органов власти и управления по осуществлению практических мер,направленных ни реализацию функций государства. Имеет структуру,соответствующую базовым функциям государства.
Структурагосаппарата — это совокупность государственных органон власти и управления игосударственных служащих, занятых в госорганах, наделенных властными полномочиямидля реализации функций государственной власти всех видов — законодательной,исполнительной, судебной. В широком смысле госаппарат включает не толькособственно органы государственной власти, но и такие важнейшие орудия власти,как вооруженные силы, правоохранительные или иные органы принуждения. В болееузком смысле под госаппаратом часто понимается совокупность административныхорганов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управлениягосударством.
Госаппаратпрактически организует всю исполнительную работу, Проводит в жизнь выполнениепринятых в обществе норм и правил, принимает меры и действия, обеспечивающиефункционирование как всей системы государственных органов (отдельно каждого и вих совокупности), так и самого государства. Через него проходят ответныереакции взаимосвязи общества и власти, посредством его вырабатываютсянеобходимые мероприятия государственного регулирования всех сфержизнедеятельности населения страны.
Надеятельность госаппарата, в силу общественной природы его властной сущности,оказывают влияние всевозможные факторы экономического, политического,социального, культурного, исторического и иного характера. Причем происходящиев нем функционально-структурные изменения с неизбежностью диктуют необходимостьего совершенствования, что требует преобразования органов государства в целяхадаптации к происходящим в обществе процессам, способности государственныхслужащих адекватного реагирования и влияния на них. Тенденции к увеличениючисленности работников госаппарата, расширению объема функций и полномочийведут к возрастанию его влияния в обществе. В этой проблеме таится опасностьбюрократизации форм работы и отношений как внутри самого госаппарата, так имежду различными органами государства, их системой и обществом.
Содержаниедеятельности госаппарата, всех его подразделений составляет управленческая,организационная деятельность, которая протекает в основном в правовых формах:правотворческой, право исполнительной и правоохранительной. Правовые формыгосаппарата имеют властный характер и реализуются в общеобязательныхПредписаниях, направленных к определенным адресатам. Ворганизационно-управленческой деятельности госаппарат стремится к наибольшейэффективности своей работы и в этой связи находится в постоянном поиске ивнедрении новейших управленческих технологий, Совершенных методов организациитруда, ведет разработку рекомендаций по обмену и распространению опыта«аппаратной» работы.
Итак,госаппарат имеет следующие черты: обладает властными полномочиями, осуществляетот имени государства его задачи и функции, имеет определенную компетенцию исферу ответственности, характеризуется определенной структурой, образуется впорядке, установленном законом.
1.2Организационно-правовые формы исполнительной власти в России
Аппаратгосударственно-административного управления реализуем, осуществляет ипредставляет исполнительную власть.
Исполнительнаявласть и ее органы в литературе и быту еще именуют административной. На неевозложено непосредственное управление государственными делами.
Исполнительнуювласть целесообразно рассматривать в двух аспектах.
1.В строго юридическом (узком) смысле как:
— правои возможность субъектов управлять кем-либо, подчинят:, своей воле других людей,издавать акты, осуществлять организационную работу как совокупность полномочий1;
— правои возможность должностного лица принимать решение которое реализует подчиненныйработник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностноголица.
2.Вполитологическом смысле как:
— подсистемугосударственной власти, образующую вместе с другими ее ветвями единыйгосударственный организм и вырабатываю общую управленческие решения под ихвлиянием;
— политологическуюкатегорию, отражающую комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппаратисполнительной властью и компетенцию его органов и служащих, их деятельность.
Государственныеорганы исполнительной власти и управления им взаимодействии друг с другом исотрудничая с институтами гражданского общества осуществляют целедостижениегосударственно-управляющего воздействия, исполнение законов.
Исполнительнаявласть проявляется через совокупность признаков:
а)организующего характера, которые отличают исполнительную власть как управляющеевоздействие и практическую деятельность по организации исполнения законов,обеспечения исполнения актов высшего руководства. Она переводит политическиепроблемы в организационные, объединяет энергию, усилия граждан, наводитпорядок, поддерживает его и в нормальных, и в экстремальных условиях;
б)управляющее воздействие универсального характера, проявляется, осуществляетсянепрерывно и везде, где функционирует человеческое сообщество;
в)управляющее воздействие не только стимулирующего, мобилизационного, но иадминистративно-принудительного(в рамках закона)характера, опирается на силу,возможность самостоятельно осуществлять физические, административно-штрафные ииные меры принуждения;
г)управляющее воздействие предметного характера, осуществляется наконкретных территориях с конкретным контингентом людей, вовлекает реальныересурсы, использует инструменты материального стимулирования и мотивации(награждения, финансовую поддержку и пр.).
Названныепризнаки исполнительной власти детерминируют ее организационно-правовую форму.Термин «организационно-правовая форма» используется в административно-правовойнауке и практике для изучения и обозначения организационных структур власти.
Особенностьюорганизационной структуры исполнительной власти является иерархическое строениегосадминистративного аппарата.
Каждыйорган исполнительной власти (установление, институция) учреждается вустановленном порядке, выступает по уполномочию государства, а его роль вобществе и место в иерархической пирамиде управления определяется природой«мандата» — кто и как ему поручает вести дела.
Собственноорганы исполнительной власти — это институты конституционного права. Ихконституционное основание сочетается с изданием руководителей этихисполнительных органов (непосредственных населением либо представительныморганом), а также назначением лавой государства. Речь идет о федеральном правительстве,главах администрации субъектов Федерации, главах местной администрации, такимобразом, сущностными признаками собственно органов исполнительной властиявляются:
1)они создаются самим сувереном — народом на основе конституционных норм и в силуэтого обладают «первичным» мандатом;
2)имеют правомочие учредительства государственных органов федеральных и иныхорганов исполнительной власти), государственных учреждений, публичных служб.
Исполнительнуювласть на федеральном уровне осуществляет Правительство РФ, на уровне субъектови муниципальных образований — выборная администрация: это институтыисполнительной власти, созданные на основе норм конституционного права.
Нарядус ними важную общественно-значимую роль в системе исполнительной власти играюти другие федеральные органы исполнительной власти, которые суть — институции «вторичного»мандата, формируются политическими (выборными) институтами исполнительнойвласти и подпадают под регуляцию административного иадминистративно-процессуального законодательства. Эти органы государственно-административногоуправления своей деятельностью реализуют всю совокупность функций и полномочий государства,участвуют в подготовке государственных программ и решений различного мае штаба,уровня, характера, обеспечивают их реализацию. В федеральной Конституции (и конституцияхреспублик) ничего не говорится о федеральных (соответственно республиканских)органах государственного административного управления, хотя в этом естьнеобходимость — создается впечатление о концентрации власти у Президента; иПравительства и принижении остальных управленческих структур.
Отустановления той или иной организационно-правовой формы в конечном итогезависит качество всего госаппарата управления, ею пригодность и способностьрешать задачи. Каждый субъект управления, чтобы наилучшим образом обеспечитьдостижение стоящих перед ним целей, решать различные задачи и выполнять функцииуправления, должен быть соответственно организационно оформлен.
Наразвитие организационно-правовых структур исполнительном власти заметновоздействует политический фактор.
Естьдве модели организации органов исполнительной власти: на основе закона(например, США, Испания) или оперативного нормативного регулирования (например,Великобритания, Россия).
Структурафедеральных органов исполнительной власти. Организация федеральных органовисполнительной власти в Российской Федерации составляет совместное ведение Президенти Председателя Правительства (ст.112Конституции РФ). Председатель ПравительстваРФ, вступив в должность в установленном Конституцией порядке, в течение недели представляетПрезиденту РФ свои предложения о структуре федеральных органов исполнительнойвласти и по персональному составу. Президент РФ своим Указом утверждаетструктуру федеральных органов и состав руководителей министерств, иных органовисполнительной власти. Политическая прутика в России свидетельствует, что скаждым новым Председателем Правительства, а тем более новым Президентомпроисходит реорганизация структуры федеральных органов, т.е.исполнительно-распорядительная власть подвержена воздействию политическойконъюнктуры, что дестабилизирует верхний эшелон исполнительной власти, и значит- всю систему управления.
ПрезидентРФ В.В.Путин Указом от 9 марта 2004г. №314 »() системе и структуре федеральныхорганов исполнительной власти» утвердил новую структуру и новые подходы ворганизации федеральных органов исполнительной власти.
Поэтому Указу структура федеральных органов исполнительной власти выглядитследующим образом:
Федеральныеминистерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководстводеятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральныеслужбы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
Вструктуру федеральных органов не включено Правительство Российской Федерации,что было характерно для соответствующего Указа от 17 мая 2000 г. Тем самымподтвержден статус Правительства Российской Федерации, установленныйФедеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «ОПравительстве Российской Федерации» как высшего органа исполнительной власти вРоссийской Федерации. Таким образом уточнены конституционные Положения (ст. 10и 112) относительно самостоятельной ветви исполнительной власти в России (всистеме государственной власти) во главе с Правительством Российской Федерации.
Институциональнаяструктура федеральных органов исполнитель ной власти (ФОИВ) разделена на двеподсистемы. Первую составляют те институты исполнительной власти, руководстводеятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, а такжеподведомственные этим институтам структуры ФОИВ.
Вторуюподсистему составляют те институты исполнительной власти — федеральныеминистерства, которые находятся в ведении Правительства Российской Федерации, атакже подведомственные этим федеральным министерствам ФОИВ.
Данныеподсистемы различаются:
• характеромдеятельности входящих в них государственных органов;
• различнымспособом формирования органов и руководящего состава — утверждением в должностиизбранным всенародно главой государства (политический персонал) либоназначением Правительства Российской Федерации (административный персонал);
• субъектомгосударственной власти, перед которым они ответа венны — Президентом РоссийскойФедерации, главой политической власти или Правительством Российской Федерации,высшим органом исполнительной власти.
Данныеподсистемы могут характеризоваться как политические-органы исполнительнойвласти (силовые структуры и их должностные лица, МИД, юстиция, Правительство) иадминистративные органы исполнительной власти (их должностные лица), от именигосударства осуществляющие управление (регулирование) социально-экономическойсферой жизнедеятельности общества.
Конечно,деление в определенной степени условное, ибо политические органы (и должности) исполнительнойвласти осуществляют функции административного характера, а деятельностьадминистративных органов и руководителей высшего звена не лишена политическогохарактера.
Политическиеорганы исполнительной власти призваны обеспечить осуществление главойгосударства его конституционно-установленных функций и полномочий, реализациюего статусных ролей га ранта безопасности, стабильности общества, прав и свободграждан Президентское руководство непосредственно распространяетсянаминистерств, 12 федеральных служб, 38 агентств — всего 20 структур (было 17),они учреждаются и регулируются указами Президента.
Административныеорганы исполнительной власти осуществляют повседневное управлениесоциально-экономической сферой и обеспечивают осуществление ПравительствомРоссийской Федерации функций и полномочий исполнительной власти (ст. 114Конституции Российской Федерации) в рамках предметов ведения РоссийскойФедерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации) и совместной компетенцииРоссийской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72). Непосредственноеруководство Правительства Российской Федерации распространяется на 9министерств, две федеральные службы, находящиеся в ведении ПравительстваРоссийской Федерации (антимонопольная и по финансовым рискам), а такженаходящиеся в ведении министерств 20 федеральных служб и 25 агентств — всего 56структур, учреждаемых и регулируемых постановлениями Правительства РоссийскойФедерации.
•Реорганизациякоснулась значительного числа структур. Упразднены 24 старых ведомства: 13министерств, 2 госкомитета, 1 федеральная комиссия, 4 федеральные службы, 4российских агентства.
Созданы42 новых структуры: 5 министерств, 17 федеральных служб, 20 федеральных агентств.Впрочем, многие новые ведомства созданы на базе бывших департаментов за счетповышения их статуса. В целом они складываются в более стройную и, какпредполагается, более управляемую систему.
• Ключевыммоментом является разделение ФОИВ на 3 (вместо имевших место 8)организационно-правовые формы на основе функционального подхода: министерствавырабатывают и реализуют государственную политику в установленной сфере, службыосуществляют контроль и надзор, агентства предоставляютгосударственные услуги, управляют имуществом, ведут реестры и кадастры.
• Указомчетко определена не только компетенция, функции указанных трех групп ФОИВ (обэтом в следующем параграфе), но обозначено то, что они не вправе делать.
Министерствоне вправе осуществлять функции контроля, надзора и управления государственнымимуществом (кроме случаев, установленных указами Президента), издаватьадминистративные индивидуальные правоприменительные акты.
Федеральнаяслужба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленнойдля нее сфере деятельности (кроме случаев, устанавливаемых указами ПрезидентаРоссийской Федерации), а федеральная служба по надзору — также не вправеосуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Федеральноеагентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование вустановленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаевустанавливаемых указами Президента Российской Федерации.
Упорядоченностьструктуры ФОИВ и компетенции государственных органов вселяет надежду наповышение эффективности управления и ослабление административного давления наобщество, бизнес.
Указомупрощена иерархическая вертикаль не только организационных структур, но идолжностей, т. е. организационные структуры управления государственнымаппаратом. Наличие прежде нескольких заместителей (3-5-7 в разные годы)Председателя Правительства соответствовало комиссарскому принципу руководства:надминистром стоял некий деятель — куратор, который давал указания, и такимобразом министр нес тройную ответственность по вертикалидолжностей: передглавой государства, главой правительства и тем заместителем председателяправительства, который курировал установленную для министерства сферудеятельности. В таких условиях у министра были ограничены возможности длясамостоятельного оперативного управления своим ведомством.
Указомустановлена единственная должность Заместителя Председателя Правительства (невице-премьера!). Эта мера не только упрощает иерархическую вертикальдолжностей, но и создает, по словам Президента В.В. Путина, беспрецедентнуюсамостоятельность членов Правительства и персональную ответственностьминистерств за положение дел в установленной сфере их деятельности. Вгосударственной системе политико-административного управления важнейшую рольиграют министерства.
Министерство — родовое название центральных органов государственного управления, входящих вструктуру правительства. Впервые образованы в государствах Западной Европы в XVIв. В России учреждены в 1802 1 в ходе административных реформ императораАлександра I.Конституционно-правовойстатус и фактическая роль министерств в госуправлении в разные времена и вразных странах существенно изменчивы.
• Нынеминистерство — орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработкегосударственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленнойсфере деятельности.
• Наосновании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных и региональныхзаконов, актов Президент и Правительства России министерство самостоятельноосуществляем правовое регулирование в установленной сфере деятельности, заисключением вопросов, правовое регулирование которых осуществлялсяисключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актамиПрезидента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
• Министерствоосуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведениифедеральных служб и федеральных агентств.
Функциии построение каждого министерства отличаются многообразием и закрепляютсяПоложением о министерстве, которое утверждает Президент РФ. Положение — сводный нормативно-учредительный акт, утвержденный компетентным органом вустановленном порядке, определяющий цели, задачи, функции, права, обязанности,Ответственность органа управления.
Положениео министерстве, руководство деятельностью которых, Осуществляет ПрезидентРоссийской Федерации, утверждается Указом Президента, Положение о министерстве,находящемся в ведении Правительства Российской Федерации, утверждаетсяПостановлением Правительства.
Положениятребуют своевременной корректировки, ибо не всегда Данные правовые акты удаетсяих составителям четко структурировать, обеспечить адекватность изменениям вконцепции развития отмелей, сфер управления и связанных с этим дополнительновозложенных на органы управления тех или иных функций.
КромеПоложения о министерстве целесообразно иметь Регламент деятельности.Опыт прошлых лет показал, насколько полезно административное производство,включающее основные процедуры, распорядок работы структурных подразделений,коллегий, определение четкого времени для подписания документов, схемыраспределения функций в отрасли, правила обращения организаций в аппаратМинистерства, ведение законопроектной деятельности.
Министр- руководитель министерства и ведомств, относится государственной должностикатегории А (политической должности).Он получает мандат главыгосударства и Председателя Правительства, т. е. является членом командыполитиков высшего уровня. Одновременно административное должностное лицо,издает приказы, распределяет Обязанности между своими заместителями, несетответственность заботу аппарата министерства и в целом состояние дел в отрасли,каждом министерстве образуется коллегия — совещательный орган, еесоставе министр (председатель), его заместители, руководящие Должностные лица,ответственные работники. Члены коллегии утверждаются Правительством, ее решенияпроводятся в жизнь приказами Министра. Единоначалие, субординация — основные принципы организационно-функционального построения министерства. Всоответствии основными функциями и полномочиями министр:
•утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб ифедеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
•вноситв Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральнойслужбы, федерального агентства проект положения о федеральной службе,федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральнойслужб:,] федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;
• вноситв Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированиюфедерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
• вноситв Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов,относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельностифедеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, еслипринятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РоссийскойФедерации, федеральными конституционными законами, федеральными и конами ккомпетенции Правительства Российской Федерации;
• воисполнение поручений Президента Российской Федерации Председателя ПравительстваРоссийской Федерации дает поручение федеральным службам и федеральным агентствами контролирует и исполнение;
• имеетправо отменить противоречащее федеральному законодательству решениефедерального агентства, федеральной службы, ест иной порядок отмены решения неустановлен федеральным законом
• назначаетна должность и освобождает от должности по представлению руководителейфедеральных служб, федеральных агентства заместителей руководителей федеральныхслужб, федерального агентств, за исключением заместителей руководителейфедеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которыхосуществляет Президент Российской Федерации;
• назначаетна должность и освобождает от должности по представлению руководителяфедеральной службы, федерального агентства руководителей территориальныхорганов федеральной службы, федерального агентства, за исключениемруководителей территориальных органов федеральной службы, федеральногоагентства руководство деятельностью которых осуществляет Президент РоссийскойФедерации.
Федеральнаяслужба:
а)является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции поконтролю и надзору в установленной сфер деятельности, а также специальныефункции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраныгосударственной гранит.IРоссийскойФедерации, борьбы с преступностью, общественной опасности. Федеральную службувозглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба понадзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиальногооргана;
б)впределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании иво исполнение Конституции Российский
Федерации,федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов ПрезидентаРоссийской Федерации и Правительства российской Федерации, нормативных правовыхактов федерального Министерства, осуществляющего координацию и контрольдеятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна ПрезидентуРоссийской Федерации или находиться в ведении Правительстве РоссийскойФедерации. Федеральное агентство:
а)является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим вустановленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, поуправлению государственным имущественном и правоприменительные функции, заисключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляетруководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство можетиметь статус коллегиального органа;
б)в пределах своей компетенции издает индивидуальные правоте акты на основании иво исполнение Конституции Российской федерации, федеральных конституционныхзаконов, федеральных законов, актов и поручений Президента РоссийскойФедерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федеральногоминистерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности Федеральногоагентства. Федеральное агентство может быть подведомственно ПрезидентуРоссийской Федерации;
в)ведет реестры, регистры и кадастры.
Руководителифедеральных служб, федеральных агентств, за истечением руководителей (ихзаместителей) федеральных служб, федеральных агентств, руководстводеятельностью которых осуществляет президент Российской Федерации, назначаютсяна должность и освобождаются от должности Правительством Российской Федерациипо представлению федеральных министерств, осуществляющих координации и контрольдеятельности федеральных служб, федеральных агентств.
Заместителируководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных(служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляетПрезидент Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются отдолжности соответствующим федеральным министром по представлению руководителейфедеральных служб, федеральных агентств.
Порядокназначения на должность руководителей и членов коллегиальных органов управленияфедеральных служб и федеральных агентств, имеющих статус коллегиального органа,определяется Правительством Российской Федерации, если иное не установленофедеральным законом.
Вцелом следует оценить Указ № 314 как важный шаг на пути административныхреформ, имеющий позитивное общественное значение. Но при этом целесообразноуказать на видимые (не решенный) методологические проблемы организацииисполнительной власти:
1. Проблемаответственности за реализацию государственной политики в определенной сфередеятельности, которая оказалась размытой, ибо возможно перекладываниеответственности за правоприменительную деятельность (ее результаты) вверх ивниз по вертикали государственных структур: с министерства — на федеральнуюслужбу с нее — на федеральное агентство и наоборот.
2. Можетусилиться конфликт интересов не только между ведомствами (это всегда было), нои внутри ведомства при решении конкретных вопросов, индивидуальных дел какконфликт полномочии
3. Неопределенностьотношений между структурами может усугубиться неопределенностью отношений междудолжностными лицами субъективным фактором. Бывшие министры стали заместителямиминистров, директорами федеральных служб, агентств («те же лица, и же песни»).Известно, что зачастую чашу весов склоняет к себе сильная личность, а несильная должность.
Новаяадминистративная реформа превратила министерства в супер-министерства (министерства-монстры),которые объединит под своим началом разнородные, на первый взгляд несовместимысферы жизнедеятельности: транспорт и связь, здравоохранение и социальноеразвитие; экономика, торговля и таможенный контроль. Нуждаются в дополнительномпрояснении вопросы о том, кто будет и пониматься столь деликатной проблемой,как регулирование межнациональных отношений; чем вызвано дополнительноерасширение сферы влияния Минэкономразвития.
Особохотелось бы подчеркнуть необходимость регуляции не Указом, а Законом статусагосударственных административных органом их производств (административногопроцесса). Это весьма важно, по., госорганы издают нормативные (юридические)акты, обязательны, для исполнения населением, гражданами. Статус, название, икомпетенция госоргана должны устанавливаться законом, и функции свои госорганыдолжны осуществлять постоянно, не прерывая административно-правовой процесс входе слишком частых реорганизаций, поиску государственные функции по их(органов управления) предметам ведения предусмотрены Конституцией РФ как постоянныезадачи государства. В противном случае, как это, увы, еще имеет место и…временной России, нарушается право народа на реализацию его конституционныхправ в безусловном и непрерывном порядке, ибо возникает осмотрительный порядок организациии реорганизации госорганов и реализации Конституции страны, и этот порядококазывается «заложником» политики, высшего руководства.
Конечно,установление новой трехуровневой структуры ФОИВ Ушном, а не законом, вероятно,оправдано тем, что оно носит экспериментальный характер, создает неокончательную правовую конструкцию, а практический задел для будущего закона. Влюбом случае Новая система и структура органов исполнительной власти — первыйКрупный прорыв на пути административной реформы, но далеко не Последний.Главная цель административной реформы — в изменении Идеологии государственногоаппарата. Он должен перейти в режим служения обществу, развернуться лицом кгорожанам («лицом к городу» — не всегда это означает). Каковы будут система,структура и парадигма мышления государственной администрации — эти вопросы имеютсудьбоносное значение для России и должны решаться не форме указа, которыйпроходит значительно менее подробную и разностороннюю проверку, чем закон. Всетехнологические прорывы в сфере административной реформы дадут ожидаемый эффекттолько при нормальной политической конкуренции.
Глава 2. Системавнешнего контроля и надзора за аппаратом Государственного управления
2.1 Что такое административный контроль
Административныйконтроль в государственном аппарате представляет собой важную проблему,сравнительно слабо разработан в научном отношении. Не будет большой ошибкой,если подчеркну, что у нас нет правильной «теории контроля», отвечающейсервисом» ному состоянию управленческих наук.
Напрактике сложились некоторые методы контроля, пригодность которых, однако,вызывает сомнения. Если соблазниться весьма упрощенной характеристикойадминистративного контроля, пришлось бы прежде всего признать его резковыраженную односторонность, воплощенную в лозунге «Лови преступника!», со всемивытекающими последствиями. Затем пришлось бы признать устаревшие методыосуществления контроля, а также неправильный круг интересов органов контроля.Отсюда возникает целый ряд задач по совершенствованию контроля, состоящих нетолько в обнаружении иске* рядков, но и во вскрытии породивших их причин, вконцентрации сил и средств не на мелочах, а на узловых проблемах и т. Почтикаждое явление, которое современникам, представляется непонятным илинеобоснованным, а иногда и бессмысленны сформировалось в исторических условиях,в соответствии с ними.
Концепцияконтроля в социалистическом государстве формировалась в период, когда поразличным причинам социалистическое государство вынуждено было применятьадминистрирование (не параметрическую систему), в условиях жесткоцентрализованной экономии и поддерживало характер контроля, основывающийсяисключительно на проверке соблюдения предписаний и выявлении нарушений. Осуществлениеконтроля сводилось к регистрации в актах недостатков т.е. негативной сторондеятельности проверяемых организации. Такой контроль давал одностороннеевидение действительности. Изменились условия, и форму контроля нужноприспособить найти адекватную тому, что существуют сейчас.
Ключевымэлементом архаичной концепции контроля, несовместимой с современными взглядамина административное управления, являлся «контрольный факт». Любая контрольнаядеятельность понималась как совокупность действий, состоящих в проверке исравнении предписанных ситуаций с фактическими ситуациями, в качестведоказательстве отклонения от обязательной нормы. Контроль-Miфактом представлялось событие, в процессе которого нарушена. В протоколахконтроля помещалась лишь информация о «контрольных фактах», т.е. оботрицательных явлениях. Такие методы Тироля находят место в практике и сейчас,увы. Какие могут быть последствия одностороннего подхода контрольных органов кдействительности. Во всех учреждениях происходят явления, заслуживающие как1Тивной, так и негативной оценки. Каждое учреждение имеет иную и слабую стороныв своей деятельности. Следовательно, гость контроля состоит не только вустановлении теневых сторон дельности, но прежде всего в определениисоотношения позитивных и негативных сторон. Хотелось бы обратить внимание навесьма естественное обстоятельство: на практике существуют разные учреждения.Попробуем охарактеризовать совершенно противоположные. На одном полюсе поместимучреждение, во главе которого стоит безинициативный руководитель, избегающийличного участия в любом вопросе, ограничивающийся теми действиями, неисполнениекоторых грозит неприятными последствиями, развивающий активность в одном направлении:подготовить материал на случай контроля. На другом полюсе находится учреждениеиного плана: здесь поощряются активность и инициатива всего персонала,результаты деятельности несравненно лучше, чем у первого учреждения. Сравнениеэтих двух учреждений явно не в пользу первого. Поставим вопрос: у какогоучреждения больше вероятность получить благоприятное заключение в акте?Совершенно очевидно, что чем живее, богаче и многограннее деятельность, тем нетолько лучше общие результаты, но и в абсолютных количествах больше разногоошибок и промахов («не ошибается тот, кто ничего не делает»), Контроль,ориентированный исключительно на выявление ошибок и промахов и не отмечающийникаких позитивных моментов, даст лучший отзыв консервативному учреждению, а нетому, которое более активно и полезно. Контроль, который основывается напроверке предписаний и на этом строит свою оценку, являетсякатастрофическим. Это равносильно глушению и полному торможению человеческойинициативы. Он вносит полную дезорганизацию в работу и тормозит рациональную деятельностьпредприятия или учреждения. Предписание могут полностью предусмотреть, какследует действовать в каждом конкретном случае.
Есликонтроль ставит целью единственно получение материала для протокола проверки,то контролер должен позаботиться о том, чтобы найти данные для выводов. Чембольше он найдет интересных фактов, тем лучше для его репутации. До тех пор,пока будет господствовать взгляд, что контролер должен отмечать толькообнаруженные недостатки и отклонения, квалифицированный контролер будетстремиться это выполнять и таким путем поставлять дезинформацию. К этому выводуприйти предельно просто: поскольку любая человеческая деятельность связана с погрешностямиили недостатки. Чем квалифицированнее контролер, тем больше он найдетнедостатков. Однако из-за того, что этому большому количеству недостатковнельзя противопоставить никаких позитивных сторон (хотя бы контролер и видел ихв большом количестве), протокол проверки, составленным по принципу«контрольного факта», дает информацию только о дедуктивных способностяхконтролера. Никакой информации о достоинствах работы учреждения изпредставленного контролером документа почерпнуть нельзя. Поэтому контролируемаяорганизация окажется представленной в кривом зеркале.
Административныйконтроль, несомненно, являющийся элементом управления, поскольку предоставляетсоответствующим органам ин формацию о положении дел в исследуемых единицах,лишается главной части этой информации, которую может обеспечить толькостремление к сотрудничеству той среды, в которой работает контролер. Этовзаимодействие должно характеризоваться взаимным уважением.
Чтобыисчерпать проблему одностороннего отражения действительной картины в протоколахс детальным и исключительным упором на проверку соблюдения предписаний, следуетвспомнить о широко освещаемом в теории организации явлении заученнойнеумелости.
Какизвестно, оно состоите том, что работник органов государственного управления,поставленный в условия, в которых его пригодность к данной работе оценивается наоснове совпадения его действии с инструкциями, теряет контакт с жизнью, дляорганизации которой он призван, поскольку этот контакт не только не нужен ему,но и вызывает в нем чувство досадного беспокойства. Однако это не творческоебеспокойство. Предписания и инструкции рассматриваются этим работником какнечто абсолютное, абсолютное значение предписаний становится источникомбюрократизма. Из средства, ведущего к определенной цели, предписание становитсясамоцелью. Если, например, служащий такого рода сталкивается с положением, несоответствующим инструкции, он действует в противоречии со здравым смыслом иего не беспокоят социальные последствия этих действий. Такой тип «общественныхактивистов» как раз и может воспитываться контролем, ориентирующимся на теорию«контрольного факта».
Врядли кто-либо будет утверждать, что обнаружение неправильных действий, вскрытиеих причин и принятие на этом фоне профилактических мер не составляет важнойзадачи органов контроля. Такие учреждения, как прокуратура, милиция и др.,посвящают свою работу исключительно этой задаче. Сегодня контрольную(надзорную) деятельность призваны осуществлять все федеральные службы.
Контрольне является изолированным, существующим само по себе явлением, а составляетчасть организационной динамики. Теория контроля должна быть соответствующимобразом вмонтирована в комплексное целое в качестве составного фрагмента наукиоб административном управлении. Следовательно, освещая проблемы контроля,необходимо определить их роль и место в науке об административном управлении,проявляя тем самым системный подход.
Сейчасне приходится отстаивать положение, что контроль является составным элементом,функцией управления. Рассмотрим следующий вопрос: каким образомадминистративный контроль может быть включен в процесс управления?Существует только один очевидный путь, ведущий к этой цели: черезпредоставление информации разным распорядительным центрам. Но развеодносторонняя информация может с полным правом называться информацией? Ведь этодезинформация, показ искаженной картины.
Попробуемпроиллюстрировать эту мысль на сознательно упрощенном примере. Обратимся к информации,отражающей рабочим день определенного работника. Допустим, что можно сказать онем следующее: 1) опоздал на несколько минут на работу; 2) перестал работать занесколько минут до окончания служебного времени; 3) но время рабочего дня пилпиво, покинув рабочее место. Предположим эта информация совершенно точна. Как жевыглядит данный человек в свете этой информации? Скорее всего отрицательно. Носохранится ли это мнение, если дополнить информацию другими данными, столь жедостоверными, как и предыдущие, а именно: в течение того же дня этот работник выполнилпорученную ему работу полностью и безупречно, кроме того, активно включился ввыполнение работ того, кто отсутствовал по болезни. Таким образом, данныйработник помимо выполнения своей работы, сумел заменить отсутствующею товарищаи сделал это по собственной инициативе. Резюмируем: если воспользоватьсяодносторонней информацией как материалом, на основе которого будет принятокакое-либо решение на высшем уровне, то оно будет неправильным.
Сущностьконтроля заключается в том, чтобы установить:
•соответствуетли деятельность государственных (муниципальных) органов управления, учреждений,организаций, предприятии поставленным, взятым задачам;
• выполняютсяли и как именно возложенные на них обязанности;
•каковыпрактические социально значимые результаты проделанной работы;
имеютсяли отклонения от поставленных целей;
иесли да, то каковы причины, что мешает работе, какими способами можно повыситьее эффективность, оптимизировать управляющее воздействие.
Административныйконтроль может обнаруживать и разрабатывать позитивные «контрольные факты»,поскольку для выявления как негативных, так и позитивных «контрольных фактов»требуется тот же самый объем знаний. Если административный контроль настолькоизучил учреждение, что собрал основательно документированный негативный материал,то он обычно располагает и позитивными фактами в таком объеме, что составлениеакта проверки со всесторонним освещением фактов не потребует слишком большогодополнительного усилия. Оно рентабельно и оправданно как с точки зренияпринципов науки об администрировании, так и с позиций задач контроля какинформационного органа, поскольку дополнение негативных фактов положительнымизаменяет дезинформацию целостной информацией.
Заключение
Измененияв системе управления как адаптационная реакция на вызовы внешней общественнойсреды — ее имманентное свойство и главная закономерность совершенствованияуправления.
Измененияв системе управления имеют характер комплексных изменений. Они происходят (видеале — синхронно) и в структуре институтов, органов управления, и в структуреи содержании правовых норм, определяющих характер взаимодействия институтоввласти, и в коммуникационных связях, и в структуре интересов, ценностей,предпочтений, выражающих правовое сознание субъектов управления, влияющих на ихповедение.
Измененияв системе управления — это всеобъемлющая последовательная стратегия,рассчитанная на среднесрочные и долгосрочные перспективы. Управлениеизменениями в данном случае можно характеризовать через «синонимичные» термины:стратегическое планирование, стратегическое управление, программы измененийкультуры управления, управление тотальным качеством государственной службы,социотехнические изменения государственной службы и др.
Измененияв системе управления основаны на различных методах и выводах наук разногопрофиля, в том числе управленческих, психологических, эргономических,политических и др., что диктует необходимость (определяет закономерность)участия в субъекте управления изменениями команды специалистов разного профиля.
Измененияв системе управления и организационное развитие государственных органов вбольшей степени ориентировано на процесс, чем на цель, т. е.совокупность задач может быть достигнута лишь динамикой, процессом изменений.Радикальная перестройка деловых процессов, фундаментальное переосмыслениетехнологий, процедур процессов для того, чтобы добиться одновременно изначительного улучшения главных показателей работы, в менеджменте определяетсякак реинжиниринг. Заимствуя данный термин, можно сказать, чтореинжиниринг является одним из важнейших методов управления изменениями в егодинамике, процессе.
Измененияв системе управления основаны на участии в нем служащих, политических илинейных руководителей, участии осознанном и позитивно-активном. Человеческийфактор может сыграть роль решающего фактора в судьбе административных реформ,перемен в управлении. Нельзя при этом принижать роль модифицирующего воздействияцеленаправленной политической воли руководителей государственных органов,высшего руководства. Причем на гребне волны изменений, когда стабильностьорганизации, в целом система управления оказывается под угрозой, роль этой волиможет приобрести определяющий характер.
Список литературы
1. Административноеправо / учебник. А.Б. Агапов., 2004.
2. Государственное(Административное управление). Учебник Ю.Л. Старостин. 2006.
3. КодексРФ об административных правонарушениях.
4. АлехинА.П., Кармолицский А.А., Козлов Ю.М. Административное право РоссийскойФедерации. — М., Зерцало, 2001.