Оглавление
Введение
Глава 1. Общие положения о понятии ивидах жилищного фонда в Российской Федерации
1.1 Жилищный фонд по действующемузаконодательству: понятие и общая характеристика1.2 Право граждан на получение жилого помещениямуниципального жилищного фонда социального использования
Глава 2. Отдельные проблемы правовогорегулирования жилищного фонда России
2.1 Административно-правовой режимжилого помещения и жилищного фонда РФ2.2 Некоторые проблемы управления многоквартирным домом вмуниципальном фонде
Заключение
Библиографический список
Введение
Актуальностьтемы исследования. Конституционноеправо на жилище выражает сущность системы удовлетворения жилищных потребностейобщества, т. е. оно является сущностным правом, фундаментальным. От негозависит система конкретных жилищных прав граждан, и они должны соответствовать,не противоречить ему.
Жилищныйвопрос, остро стоявший в Советском государстве (кстати, не решенный до сихпор), стимулировал власть к принятию решительных мер по обеспечению гражданжильем. Этот процесс необходимо было нормативно урегулировать, что ипотребовало разработки кодифицированных законов.
Сегодняновых жилых домов строится меньше, чем даже во времена заката СССР. По даннымГосстроя России, общий объем жилищного строительства в 2007 году составил 41млн. кв. м, что в 1,86 раза меньше по сравнению с 1987 годом, когда былопостроено 76,4 млн. кв. м. К тому же из всего строящегося в настоящее времяжилья около половины — элитное, не решающее социальных проблем. Нужно учитыватьи то, что, по официальным данным Госстроя России на 2006 год, более 20% всегожилищного фонда, насчитывающего около 2809,8 млн. кв. м, нуждалось в неотложномкапитальном ремонте и реконструкции, а свыше 3,1% и вовсе подлежало сносу какветхое или аварийное жилье. На конец 2007 года фонд аварийного и ветхого жильянасчитывал 91 млн. кв. м.[1]
Поданным Федерального агентства по строительству и ЖКХ России за 2007 год, околоодной трети семей (14,3 млн. человек) проживают в неблагоустроенном жилье, гдеотсутствует горячее водоснабжение, канализация, газ или электроплиты. Около 12%семей (5,3 млн. человек) проживают в панельных домах 1950 — 60-х годовпостройки, срок эксплуатации которых давно истек. Благоустройство сельскогожилищного фонда еще ниже: водопроводом и центральным отоплением пользуетсятолько 41% семей, а горячим водоснабжением — 49%.[2]
Всередине 90-х годов прошлого столетия общество осознало, что нормы Жилищногокодекса РСФСР 1983 г.[3] юридически,экономически, социально, да и морально устарели. Они уже не были способныобеспечить должное правовое регулирование столь значимой социальной сферы, какреализация прав на жилье и обеспечение граждан жилищем. Именно его сменил навахте правового регулирования жилищных вопросов новый Жилищный кодекс РФ,который вступил в силу с 1 марта 2005 г.
Этосвязано, прежде всего, со значительным расширением круга общественныхотношений, складывающихся по поводу обеспечения жильем. Если ЖК РСФСРфактически устанавливал примат государственного, коллективного и общественногожилья над жильем, находящимся в частной, или, как тогда ее называли, в личнойсобственности граждан, с переходом к рыночной экономике и возрождениеминститута частной собственности государственное и общественное жилье сталоактивно уступать дорогу жилью собственному.
Актуальностьуказанной темы определяется также и ее недостаточной исследованностью в наукегражданского и жилищного права, заслуживающей самостоятельного изучения идополнительного развития.
Цель исследованиязаключается в изучении понятия и видов жилищного фонда, выявлении и решениинаиболее важных проблем теоретического и практического характера и формулировкарекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений в этойсфере, а также в правоприменительной практике.
Данная цель реализуетсяпосредством решения следующих задач:
- проанализироватьтенденции становления и развития подходов к пониманию жилищного фонда РФ;
- изучить понятие идать характеристику понятия и видов жилищного фонда на современном этаперазвития жилищного законодательства;
- проанализироватьправовые проблемы, возникающие в жилищной сфере и предложить некоторые пути ихрешения.
Объектом исследованиявыступают правовые отношения, возникающие в области управления жилищным фондом.Предметом исследования является жилищный фонд России.
Для реализации цели ирешения задач в предпринятом нами исследовании были использованы все доступныеюридической науке общие и частные методы научного познания, в том числеобщетеоретический, историко-правовой, структурного анализа,сравнительно-правовой, комплексный, формально-юридический,конкретно-социологический, метод анализа и толкования правовых актов и другие.
Теоретическая основаисследования. Исследование проблематики и сформулированные выводы и предложенияоснованы на общих достижениях отечественной цивилистической науки. Значительноеместо изучению жилищного фонда в советское время также отводилось в юридическойлитературе. Здесь следует отметить работы Ю.Г. Басина, В.М. Гордона, В.П.Грибанова, О.С. Иоффе, С.М. Корнеева, А.И. Терехова, Ю.К. Толстого, Б.Б.Черепахина и других ученых.
Правовой режим жилищногофонда исследован в работах М.В. Абрамовой, В. Ачкасова, Н.Г. Волочкова, И.А.Емелькиной, И.В. Козловой, О.М. Козырь, И. Кузьминой, Г.Ф. Пухтой, Н.И.Святиной, В.А. Фогелем и другими учеными.
Нормативно-правовую базу исследования составляют нормыКонституции РФ[4], Гражданскогокодекса РФ[5], Жилищного кодексаРФ[6], иные нормативно-правовые акты.
Глава 1. Общие положения о понятии и видах жилищногофонда в Российской Федерации
1.1 Жилищный фонд по действующему законодательству:понятие и общая характеристика
Под жилищным фондом в РФ понимается совокупность всехжилых помещений, находящихся на территории РФ.
Жилищный фонд — сложный инженерный комплекс, оснащенныйразнообразными теплоэнергетическими устройствами, автоматическими средствамиуправления и эксплуатации, широкой сетью коммуникаций, лифтовым,сантехническим, противопожарным и другим инженерным оборудованием [7]. На взгляд автора, с указаннымопределением вряд ли можно согласиться. Когда П.И. Седугин дает определение «жилищногофонда» как учетной категории, им допускается подмена понятий «жилой фонд» и «жилищныйфонд». В качестве учетной категории выступает понятие «жилой фонд», что находитотражение в законодательных актах.
Например, ст. 275.1 НК РФ, в которой указаны особенностиопределения налоговой базы налогоплательщиками, осуществляющими деятельность,связанную с использованием объектов обслуживающих производств и хозяйств,устанавливает, что к объектам жилищно-коммунального хозяйства относятся жилойфонд, гостиницы (за исключением туристических), дома и общежития для приезжих,объекты внешнего благоустройства, искусственные сооружения, бассейны,сооружения и оборудование пляжей, а также объекты газо-, тепло- иэлектроснабжения населения, участки, цехи, базы, мастерские, гаражи,специальные машины и механизмы, складские помещения, предназначенные длятехнического обслуживания и ремонта объектов жилищно-коммунального хозяйствасоциально-культурной сферы, физкультуры и спорта [8].
В определении «жилого фонда» необходимо отметить егоосновное отличие от «жилищного фонда» по «содержательному» признаку, т.е.объектному составу. Если в «жилищный фонд» в классическом понимании входят лишьжилые помещения, то «жилой фонд» дополняется объектами жилищно-коммунальногоназначения, связанными с оказанием жилищно-коммунальных услуг, т.е. данныепонятия соотносятся как часть и целое. Исчерпывающий перечень помещений,относящихся к жилищному фонду, дан в ст. 16 ЖК РФ, и к ним отнесены: жилой дом,часть жилого дома; квартира, часть квартиры; комната.
Согласно статье 19 Жилищного кодекса РФ в зависимости отформы собственности жилищный фонд подразделяется на частный, государственный,муниципальный. Под частным жилищным фондом понимается совокупность жилыхпомещений, находящихся в собственности граждан и юридических лиц.Государственный жилищный фонд определяется как совокупность жилых помещений, принадлежащихна праве собственности РФ и субъектам РФ. Характеристика муниципальногожилищного фонда сводится к совокупности жилых помещений, принадлежащих на правесобственности муниципальным образованиям.
В зависимости от целей использования жилищный фондподразделяется на: жилищный фонд социального использования, специализированныйжилищный фонд, индивидуальный жилищный фонд, жилищный фонд коммерческогоиспользования. Жилищный фонд социального использования понимается каксовокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилыхпомещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Специализированныйжилищный фонд предполагает совокупность предназначенных для проживанияотдельных категорий граждан и предоставляемых по особым правилам жилыхпомещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Индивидуальныйжилищный фонд рассматривается как совокупность жилых помещений в частномжилищном фонде, которые используются гражданами, являющимися собственникамиданных помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или)для проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а такжеюридическими лицами, являющимися собственниками данных помещений для проживанияграждан на указанных условиях пользования. Жилищный фонд коммерческогоиспользования — это совокупность жилых помещений в частном жилищном фонде,которые используются собственниками данных помещений для проживания граждан наусловиях возмездного пользования либо предоставлены собственниками данных помещенийна основе договора аренды или иного договора юридическим лицам во владение и(или) пользование. Жилищный фонд подлежит государственному учету в соответствиис единым для РФ порядком [9].
Следует отметить, что с определениемжилищного фонда РФ проблем правового порядка не очень много. Существует данноезаконодателем (ч. 1 ст. 19 Жилищного кодекса РФ) понятие, в соответствии скоторым все жилые помещения, находящиеся на территории России, составляютжилищный фонд РФ. При этом важно отметить, что в жилищный фонд не входятнаходящиеся в жилых домах нежилые помещения, предназначенные для торговых,бытовых и иных нужд непромышленного характера. Так, например, в 2007 г. общая площадь жилищного фонда РФ составляла 2 млрд. 853 млн. кв. м [10].
Определение структуры жилищного фондаскладывалось в зависимости от действующего в конкретный моментзаконодательства. Так, ст. 5 ЖК РСФСР предлагала следующую классификацию.Жилищный фонд включал:
1. жилыедома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие государству(государственный жилищный фонд);
2. жилыедома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие колхозам и другимкооперативным организациям, их объединениям, профсоюзным и иным общественныморганизациям (общественный жилищный фонд);
3. жилыедома, принадлежащие жилищно-строительным кооперативам (фонджилищно-строительных кооперативов);
4. жилыедома и квартиры, находящиеся в личной собственности граждан (индивидуальныйжилищный фонд). Соответственно, исследователи в то время ориентировались наположения ЖК РСФСР 1983 г.
С учетом положений Конституции РФ от 12декабря 1993 г. и Гражданского кодекса РФ Жилищный кодекс РФ делит жилищныйфонд по двум признакам: по принадлежности к той или иной форме собственности ив зависимости от использования.
По первому традиционному признаку,согласно которому жилищный фонд делится по принадлежности к той или иной формесобственности, жилищный фонд подразделяется на три группы (такая классификацияиспользуется в Конституции России (ч. 3 ст. 40), в ГК РФ (ст. 672), в ЖК РФ(ст. 19)):
Частныйжилищный фонд включает в себя:
— фонд, находящийся в собственности граждан, — индивидуальные жилые дома;приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома; квартиры вдомах жилищных и жилищно-строительных кооперативов с полностью выплаченнымпаевым взносом; в домах товариществ индивидуальных владельцев квартир; квартирыи дома, приобретенные в собственность гражданами на иных основаниях,предусмотренных законодательством;
— фонд, находящийся в собственности юридических лиц, построенный илиприобретенный за счет их средств, в том числе за счет средств жилищных, жилищно-строительныхкооперативов с не полностью выплаченным паевым взносом, жилищный фонд,принадлежащий общественным организациям.
Государственныйжилищный фонд образуют:
— жилищный фонд, состоящий в государственной собственности России и находящийся вхозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятийили учреждений, относящихся к федеральной государственной собственности(государственные предприятия и учреждения не обладают правом собственности назакрепленное за ними имущество);
— жилищный фонд, находящийся в собственности субъектов Федерации или вхозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений,созданных субъектами Федерации.
Муниципальныйжилищный фонд состоит из жилых помещений, как находящихся в собственностирайона, города, входящих в них административно-территориальных образований, таки закрепленных за муниципальными предприятиями и учреждениями на правехозяйственного ведения или оперативного управления. Согласно ст. 50Федерального закона от 06 октября 2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в РФ»[11] в составмуниципальной собственности входит муниципальный жилищный фонд.
С 1января 2006 г. в собственности муниципальных образований находится жилищныйфонд лишь социального использования, жилые помещения из которогопредоставляются по договору социального найма в целях обеспечения малоимущихграждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий.Кроме того, в этот фонд включается имущество, необходимое для содержаниямуниципального жилищного фонда.
Итак,в зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на:
— жилищный фонд социального использования. Согласно п. 1 ст. 672 ГК РФ вгосударственном и муниципальном жилищном фонде социального использования жилыепомещения предоставляются гражданам по договору социального найма жилогопомещения;
— специализированный жилищный фонд — служебные жилые помещения; жилые помещения вобщежитиях; жилые помещения маневренного фонда; жилые помещения в домах системысоциального обслуживания населения; жилые помещения фонда для временногопоселения вынужденных переселенцев; жилые помещения фонда для временногопоселения лиц, признанных беженцами; жилые помещения для социальной защитыотдельных категорий граждан;
— индивидуальный жилищный фонд, принадлежащий на праве собственности физическим июридическим лицам и не использующийся для извлечения прибыли;
— жилищный фонд коммерческого использования. В отличие от индивидуальногожилищного фонда жилые помещения в фонде коммерческого использованияпредназначены для извлечения прибыли путем заключения договора коммерческогонайма. Жилищный фонд коммерческого использования может принадлежать на правесобственности как частным лицам, так и публичным образованиям.
Статья19 ЖК РФ не только устанавливает виды жилищных фондов, но и выделяет различныеоснования предоставления жилых помещений из этих фондов. Хотя иподразумевается, что договор коммерческого найма заключается в отношении жилогопомещения, предоставляемого из жилищного фонда коммерческого использования, этоне означает, что иные жилые помещения (за исключением жилых помещений,предоставляемых по договору социального найма) не могут быть предметомдоговора.
Внастоящее время жилые помещения, находящиеся в собственности граждан (в том числежилые помещения индивидуального жилищного фонда) и юридических лиц,предоставляются на возмездной основе по договорам коммерческого найма, что непротиворечит гражданскому и жилищному законодательству. Другое дело, что вусловиях рыночной экономики коммерческое использование жилья выступает одной изформ предпринимательской деятельности граждан и юридических лиц, а такжепубличных образований. Это положение закреплено в ст. 19 ЖК РФ, как и то, чтовпервые выделен жилищный фонд коммерческого использования, жилые помещения изкоторого предоставляются исключительно на возмездной основе с цельюсистематического извлечения прибыли.
В литературе деление жилищного фонда взависимости от использования предлагалось достаточно часто[12]. В законодательстве впервыеданный критерий нашел отражение в новом ЖК РФ.
Согласно ч. 3 ст. 19 ЖК РФ в зависимостиот целей использования жилищный фонд РФ можно разделить на четыре группы — социального использования, индивидуальный, коммерческий и специализированный:
1. жилыепомещения, предоставляемые органами местного самоуправления, государственнымиили муниципальными организациями либо уполномоченными на то органами дляпроживания по договору социального использования;
2. жилыепомещения, принадлежащие гражданам на праве собственности и используемые имидля личного проживания и проживания членов их семей, а также юридическимилицами — собственниками таких помещений для проживания граждан на указанныхусловиях пользования, образуют индивидуальный жилищный фонд;
3. жилыепомещения, используемые собственниками (гражданами, юридическими лицами ипубличными образованиями) для сдачи по договору коммерческого найма гражданам(иного возмездного договора) или аренды юридическим лицам с целью извлеченияприбыли, можно отнести к коммерческому жилищному фонду;
4. жилыепомещения, предоставляемые органами местного самоуправления, государственнымиили муниципальными организациями либо уполномоченными на то органами дляпроживания отдельных категорий граждан в порядке и на условиях, установленныхзаконодательством, составляют специализированный жилищный фонд.
Правительство РФ Постановлением[13] от 13 октября 1997 г. утвердило Положение о государственном учете жилищного фонда в РФ.
В соответствии с этим документомосновной задачей государственного учета жилищного фонда в РФ является получениеинформации о местоположении, количественном и качественном составе, техническомсостоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов фонда и изменении этихпоказателей. Государственному учету подлежат независимо от формы собственностижилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, домаманевренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернатыдля инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иныежилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.
Государственный учет жилищного фонда вРоссии включает в себя технический (оперативный) учет, официальныйстатистический учет и бухгалтерский учет. Основу государственного учетасоставляет технический учет, осуществляемый независимо от принадлежностижилищного фонда по единой для РФ системе учета путем проведения техническойинвентаризации и регистрации документов об обязанностях правообладателей посодержанию жилых строений и жилых помещений. При этом технический учет возлагаетсяна специализированные государственные и муниципальные организации техническойинвентаризации — унитарные предприятия, службы, управления, центры, бюротехнической инвентаризации (ГУПТИ), методическое обеспечение которыхосуществляет государственная специализированная организация.
ГУПТИ осуществляют учет жилищного фондав городских и сельских поселениях независимо от его принадлежности, заполняют ипредставляют формы федерального государственного статистического наблюдения зажилищным фондом в территориальные органы государственной статистики.
Официальный статистический учетжилищного фонда осуществляется Государственным комитетом РФ по статистике и еготерриториальными органами на основе обобщения форм федеральногогосударственного статистического наблюдения за жилищным фондом, представленныхГУПТИ, с периодичностью и в сроки, определяемые в ежегодных федеральныхпрограммах статистических работ.
ГУПТИ обязаны осуществлять:
во-первых, техническую инвентаризацию ипаспортизацию жилищного фонда;
во-вторых, контроль техническогосостояния жилых строений и жилых помещений;
в-третьих, оценку и переоценку жилыхстроений и жилых помещений, в том числе для целей налогообложения;
в-четвертых, информационное иконсультационное обслуживание и иную деятельность, связанную с государственнымучетом жилищного фонда.
Следует обратить внимание на то, чтоГУПТИ не занимаются государственной регистрацией прав на жилые помещения исделок с ними. Данные обязанности возложены на специализированные органы — учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Такимобразом, жилищный фонд по принадлежности к форме собственности подразделяетсяна три вида, в том числе частный и государственный фонды имеют в своем составепо два подвида.
Подпункт3 части 2 статьи 19 ЖК РФ определяет муниципальный жилищный фонд каксовокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственностимуниципальным образованиям. Таким образом, муниципальный жилищный фонд — этофонд, находящийся в собственности городского, сельского поселения, иногомуниципального образования, в том числе находящийся в хозяйственном ведении илиоперативном управлении муниципальных предприятий или учреждений.
В рамках рассмотренияданного вопроса нам бы хотелось коротко рассмотреть современное состояниемуниципального жилищного фонда в России, в частности в г. Мурманске.
На 1 марта2007 года в очереди за бесплатным жильем в Мурманске стояли 9137 семей. Из нихв течение 2007-го муниципальные квартиры получили лишь 14. Это объясняется, восновном, сюрпризами, что преподнес вступивший в силу новый ЖК РФ. Например,теперь, вместо того чтобы выдавать ордер на квартиру, с жильцом заключаютдоговор социального найма[14].
Прежде делошло быстрее: город выделял народу по 60-70 квартир в год. Правда, даже такиетемпы проблемы не решают. Если, скажем, человек стоит в очереди 7500-м, то принорме предоставления 75 квартир в год, он въедет в новое жилище аккурат черезсто лет!
Не стоитзабывать, что помимо тех, кто встал в очередь по собственной воле, есть еще игорожане, живущие в ветхом фонде. Специальной очереди для них не выстраивали, азначит, если что-то случится с их жилищем, то получить взамен новое они смогут,лишь оттеснив кого-то из общей.
Так каксвежепостороенных домов в Мурманске нет, то все жилье возвращается к городу отпрежних владельцев, которые либо переехали, либо умерли. Как правило, состояниеэтих квартир, мягко говоря, оставляет желать лучшего (это ж только когдачеловек продает свои «квадраты», он наводит на них лоск). Так что приходитсятратить время на хотя бы косметический ремонт, а это тоже тормозит движениеочереди. Остается надеяться или на стремительное развитие ипотеки, или наснижение стоимости жилья.
В 2003 году на основаниипостановления Правительства Мурманской области от 27 февраля 2003 г. «О региональной целевой программе «Переселение граждан Мурманской области из ветхого иаварийного жилищного фонда на 2003-2010 годы» была разработана целевая программа «Переселение граждан города Мурманска из ветхого иаварийного жилищного фонда на 2005- 2010 годы», которая является частью региональнойпрограммы «Развитие жилищно-коммунального комплекса Мурманской области на2003-2010 годы», а также федеральной подпрограммы «Переселение граждан РФ изветхого и аварийного жилищного фонда», входящей в состав федеральной целевойпрограммы «Жилище»[15] на 2002-2010годы.
Отметим, что существующаясейчас в России (и особенно в Москве) система жилищного строительстванаправлена на возведение исключительно муниципального жилья сприватизированными квартирами.
Строительным фирмам, какотмечает Глазунов С.Н., такая система крайне выгодна — построив дом, распродавквартиры и получив солидный барыш, они передают дом на баланс ДЕЗ, т.е. города(а город охотно берет), избавляя себя от хлопот и затрат на дальнейшеесодержание и обслуживание дома[16].
Москва — практическиединственный в России город, в котором ведется крупномасштабное строительствомуниципального жилья с приватизированными квартирами. Часть квартир в новыхдомах отдается очередникам. Правда, несмотря на огромное количество строящегосяжилья, очередь на него не уменьшается (несколько лет держится на одной отметке- примерно 200 тыс. семей).
Отличительной чертойМосквы является практически полное отсутствие частных односемейных домов,московские власти придерживаются стратегии возведения исключительномногоэтажных многоквартирных домов. Из-за этого в Москве сложилась в целомменее эффективная структура жилого фонда, чем в среднем по России. 90% жилья вМоскве — это низкоэффективное муниципальное жилье с приватизированнымиквартирами (по России — в среднем 70%). Муниципальное жилье в таких масштабахможет держаться на более-менее пристойном уровне только за счет сильнойкомандно- административной системы.
Итак, в завершение к вышесказанномуможно сделать вывод, что понятие жилищного фонда используется дляхарактеристики той или иной совокупности жилых помещений, т.е. жилищный фонд — это совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности.1.2 Право граждан на получение жилого помещениямуниципального жилищного фонда социального использования
Правограждан на получение жилого помещения государственного и муниципальногожилищных фондов социального использования по договору социального найманеразрывно связано с важнейшим социально-экономическим правом на жилище. Вопросо том, что собой представляет право на жилище, имеет не только теоретическое,но и практическое значение, поскольку законодательное и научное определениеуказанного понятия оказывает влияние на развитие института обеспечения гражданжилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондовсоциального использования по договору социального найма.
Жилищныйкодекс РФ не определяет, как право на жилище может быть практически реализованогражданами. Титов А.А. справедливо указывает на этот факт как на недостатокКодекса[17]. Представляется,что главу 1 Жилищного кодекса РФ целесообразно дополнить новой статьей,определяющей способы реализации гражданами права на жилище, что позволило бывнести ясность в понимание статьи 40 Конституции РФ.
Однойиз составляющих права на жилище является право граждан получить содействие вулучшении своих жилищных условий. Этот аспект права на жилище является одним изнаиболее важных правомочий граждан. В настоящее время в условиях многообразияформ собственности на жилые помещения граждане вправе свободно участвовать встроительстве жилья, приобретать его за собственные средства без ограниченияплощади, а также вправе пользоваться жильем на основании договоров найма идругих гражданско-правовых договоров. Органы государственной власти и органыместного самоуправления обязаны создавать условия для осуществления права нажилище.
Содействиеуказанных органов гражданам в улучшении жилищных условий может выражаться в томчисле в виде предоставления жилья из муниципального жилищного фонда социальногоиспользования. Следовательно, можно согласиться с Богдановым Е.В. и АюшеевойС.Д., которые в качестве составляющей конституционного права на жилищеспециально выделяют право граждан получить в установленном порядке жилоепомещение в государственном и муниципальном жилищном фонде[18]. Очевидно, что в данном случаеимеется в виду получение жилья в государственном и муниципальном жилищном фондепо договору социального найма, являющееся, по мнению Пчелинцевой Л.М., одной изсамых распространенных форм улучшения жилищных условий граждан[19].
Впериод разработки и принятия Жилищного кодекса РФ активно обсуждалась рольобеспечения граждан жильем из муниципального жилищного фонда социальногоиспользования на основании договора социального найма в условиях рыночныхотношений.
Вчастности, высказывалось мнение, что обеспечение жильем всех нуждающихся вулучшении жилищных условий граждан имеет негативное свойство формировать у нихиждивенческое отношение к решению своих жилищных проблем, нежелание вкладыватьсобственные средства в приобретение и строительство жилья[20]. Некоторые авторы делают вывод,что в условиях рыночной экономики гражданин должен сам заботиться об улучшениисвоих жилищных условий, с учетом чего предлагалось максимально сократитьучастие государства в решении этих проблем.
Стоитсогласиться, что в условиях изменившихся отношений собственности право гражданна получение жилья из государственного и муниципального жилищных фондов подоговору социального найма не может оставаться основным аспектом права нажилище. Вместе с тем институт социального найма нельзя недооценивать.
Всоответствии со статьей 7 Конституции РФ Российская Федерация — социальноегосударство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающихдостойную жизнь и свободное развитие человека. Основополагающим принципомсоциального государства должна быть ответственность государства передличностью. Это означает, что создание условий, обеспечивающих достойную жизнь исвободное развитие человека, не является сугубо личным делом каждого, авозводится в ранг общегосударственной политики. Названная конституционная норма- необходимая предпосылка для реализации закрепленного статьей 40 КонституцииРФ права на жилище.
Социальнаяполитика РФ предусматривает обязанность государства осуществлять поддержкунаименее социально защищенных категорий граждан, не имеющих возможностисамостоятельно решить свою жилищную проблему[21].
Внастоящее время сложилась ситуация, когда большинство граждан, обладая правомсвободно выбирать способы реализации права на жилище, из-за низкойплатежеспособности лишены возможности сделать соответствующий выбор и улучшитьсвои жилищные условия с использованием рыночных механизмов[22]. С учетом этого значениепредоставления жилья из государственного и муниципального жилищных фондовсоциального использования по-прежнему велико.
Вчасти 3 статьи 40 Конституции РФ указывается, что из государственного имуниципального жилищных фондов жилье предоставляется бесплатно или за доступнуюплату малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище.
Такимобразом, Конституция РФ, закрепляя рыночные подходы к решению жилищной проблемыграждан, не предусматривает обеспечение государственным и муниципальным жильемвсех граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Социальныйнайм жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондахявляется самостоятельным видом гражданско-правового договора, цель которогозаключается в удовлетворении потребности в жилье преимущественно малоимущихграждан, которые не имеют возможности улучшить свои жилищные условия за счетсобственных или кредитных средств.
Вплотьдо 1 марта 2005 г. (момента вступления в силу Жилищного кодекса РФ) оставалосьнеясным, какие именно граждане могут быть отнесены к указанным в Конституции РФмалоимущим гражданам. Кроме того, до указанного времени как в теории, так и напрактике отсутствовало единое понимание закрепленной в Конституции РФвозможности предоставления гражданам жилья бесплатно или за доступную плату.
ВЖилищном кодексе РФ впервые получила законодательное развитие норма части 3статьи 40 Конституции РФ, устанавливающей порядок обеспечения граждан жилымипомещениями государственного и муниципального жилищных фондов.
Встатье 2 Жилищного кодекса РФ предусматривается, что одним из способовобеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправленияусловий для осуществления гражданами права на жилище является предоставлениежилых помещений по договорам социального найма государственного илимуниципального жилищного фонда.
ПредлагаемыйКодексом подход к обеспечению граждан жильем государственного и муниципальногожилищных фондов по договору социального найма отличается от подхода к этомувопросу, закрепленного в законодательстве России до его принятия, когда жильемиз государственного и муниципального жилищных фондов обеспечивались всеграждане, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий.
В соответствиис частью 2 статьи 49 Жилищного кодекса РФ жилые помещения из муниципальногожилищного фонда предоставляются малоимущим гражданам, признанным вустановленном порядке нуждающимися в жилом помещении. Кодекс предусматривает,что малоимущими являются граждане, если они признаны таковыми органом местногосамоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ, сучетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегосяв собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.
Согласночасти 3 названной статьи Кодекса жилые помещения жилищных фондов РФ и субъектовРФ по договору социального найма предоставляются иным категориям граждан,признанных по установленным федеральным законодательством или законодательствомсубъекта РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях.
Приэтом необходимо отметить, что часть 9 статьи 156 Жилищного кодекса РФустанавливает, что граждане, признанные малоимущими и занимающие жилыепомещения по договорам социального найма, освобождаются от внесения платы запользование жилым помещением (платы за наем). В указанном случае речь идет ореализации гражданами, отнесенными законом к категории малоимущих, своегоконституционного права на жилище в особом порядке — без внесения платы запользование помещением.
Иныекатегории граждан, являющихся нанимателями жилых помещений по договорамсоциального найма в государственном жилищном фонде РФ или субъекта РФ, обязанывносить плату за жилое помещение (часть 3 статьи 67 Жилищного кодекса РФ).Очевидно, что в данном случае речь идет о реализации этими категориями граждансвоего права на жилище в порядке, предусматривающем предоставление им жилья изгосударственного жилищного фонда за доступную плату.
Необходимоотметить, что подход, установленный Жилищным кодексом РФ к обеспечению гражданжильем из фонда социального использования, не вполне согласуется с положениемчасти 3 статьи 40 Конституции РФ. Конституционная норма не содержит привязкиотдельных категорий граждан к определенным условиям оплаты предоставляемого имсоциального жилья, а также к определенным видам жилищного фонда[23]. Таким образом, Жилищнымкодексом РФ необоснованно исключена возможность бесплатного предоставления малоимущимгражданам жилья из жилищных фондов РФ и субъектов РФ. Очевидно, что органыместного самоуправления не обладают достаточными финансовыми возможностями,позволяющими обеспечить жильем всех малоимущих граждан.
Крометого, возложение исключительно на органы местного самоуправления непосильногодля них бремени обеспечения бесплатным жильем малоимущих граждан может привестик тому, что эти органы, устанавливая размер дохода и стоимость имущества,имеющих значение для признания граждан малоимущими (часть 1 статьи 14 Жилищногокодекса РФ), постараются исключить из этой категории максимальное числограждан. При этом граждане, не признанные малоимущими, исходя из собственныхдоходов, вряд ли смогут самостоятельно улучшить свои жилищные условия.
Учитываяизложенное, представляется целесообразным внести изменение в Жилищный кодексРФ, предусматривающее, что малоимущим гражданам жилые помещения по договорамсоциального найма могут предоставляться как из муниципального, так и изгосударственного жилищных фондов. Реализация такого подхода позволила бы болееравномерно распределить между бюджетами всех уровней финансовую нагрузку,связанную с обеспечением жильем малоимущих, что увеличило бы возможностьулучшить жилищные условия большего числа граждан с низкими доходами. При этомтакое изменение полностью соответствовало бы положению части 3 статьи 40Конституции РФ.
Следуетуказать, что в случае принятия такого решения потребуется внесение изменений ив статьи Жилищного кодекса РФ, определяющие компетенцию органов государственнойвласти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в части, касающейсяустановления порядка определения размера дохода и стоимости имущества в целяхпризнания граждан малоимущими, а также установления размера этих показателей.
Подводяитог изложенному выше, можно сделать следующие выводы.
1.Право граждан на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда вовладение и пользование является составляющей права на жилище на протяжении каксоветского, так и современного периода развития российского законодательства,однако его значение и роль меняются в зависимости от социально-экономических иполитических общественных преобразований, а также в зависимости от изменениязаконодательного и научного определения понятия права на жилище.
2. Всоветском государстве в условиях, когда основным собственником жилищного фондавыступало государство, право граждан на получение жилого помещениягосударственного жилищного фонда во владение и пользование являлось базовымаспектом права на жилище.
3. Внастоящее время на основе анализа норм Конституции РФ и Жилищного кодекса РФможно утверждать, что право граждан на получение жилого помещениямуниципального жилищного фонда социального использования утратилоосновополагающее значение (такое право предоставлено только малоимущим и инымуказанным в законе гражданам), что, однако, нисколько не умаляет социальнуюзначимость этого права в связи с тем, что число российских граждан, имеющихдоходы, не позволяющие им улучшить свои жилищные условия с помощью рыночныхмеханизмов, очень велико.
Глава2. Отдельные проблемы правового регулирования жилищного фонда России
жилищный фонд законодательство помещение
2.1 Административно-правовойрежим жилого помещения и жилищного фонда РФ
Жилищныйфонд представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих поповоду соответствующего объекта правового регулирования. Это синкретическое(комплексное) понятие, которое охватывает гражданско-правовые (имущественные)отношения, определяемые в цивилистике как диспозитивные, и управленческиеотношения, которые именуются в публичном праве как императивные.
Вроссийском законодательстве отношения, связанные с управлением, использованиеми эксплуатацией жилищного фонда, регламентируются жилищным правом, котороеносит комплексный характер, так как сочетает в себе административные игражданско-правовые нормы и институты.
Всфере правового регулирования общественных отношений по поводу управления,использования и эксплуатации жилищного фонда возникает комплекс социальныхсвязей. Данная совокупность носит однородный характер, так как охватывает видобщественных отношений, связанных управлением, использованием и эксплуатациейжилищного фонда РФ.
Указанныйкомплекс общественных отношений структурируется в межотраслевом правовоминституте в рамках комплексного жилищного права. Институт права — этообособленная совокупность (группа) юридических норм, призванных регулировать врамках предмета данной отрасли права определенные, обладающие относительнойсамостоятельностью общественные отношения [24].
Однаков юридической науке нет единого понимания об интегрирующем критерии,объединяющем нормы в определенную совокупность. Неясность юридическойформулировки термина «правовой институт» приводит к тому, что вправоприменительной практике и в теории права понятие «правовой институт»применяется как к обязательственным правоотношениям, например, институтамдоговоров поставки, мены, дарения, так и к правовым нормам общей частигражданского права (институт права собственности, институт доверенности и т.п.)[25].
Жилищныйфонд — это также и объект правоотношений, в рамках которых возникают,изменяются и прекращаются различные правовые связи между субъектами этихправоотношений. Следовательно, необходимо охарактеризовать признаки и выделитьхарактерные черты данного объекта правового регулирования.
Всоответствии с ч. 1 ст. 19 Жилищного кодекса РФ, жилищный фонд — этосовокупность всех жилых помещений на территории РФ. Находящиеся в жилых домахнежилые помещения, предназначенные для торговых, бытовых и иных нужднепромышленного характера, не входят в жилищный фонд РФ. Таким образом,жилищный фонд является сложным (системным) понятием, исходным элементомкоторого является жилое помещение.
Жилыепомещения в соответствии с ч. 1 ст. 15 ЖК РФ являются самостоятельнымиобъектами жилищных правоотношений. Определение жилого помещения содержится в ч.2 указанной статьи. Жилым помещением признается изолированное помещение,которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживанияграждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам,иным требованиям законодательства).
Следуетотметить, что ЖК РФ не является единственным нормативно-правовым актом, вкотором содержатся признаки жилого помещения.
Так,ч. 1 ст. 673 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) устанавливает критериижилого помещения, которые совпадают по своему содержанию с вышеуказанными в ЖКРФ, и определяет такие его признаки, как изолированность и пригодность дляпостоянного проживания [26].
Абзац2 части 1 указанной статьи содержит бланкетную норму о том, что пригодностьжилого помещения для проживания определяется в порядке, предусмотренномжилищным законодательством.
Вотечественной теории государства и права можно выделить несколько трактовокпонятия «правовой режим».
Так,С.С. Алексеев понимает под правовым режимом «порядок регулирования, которыйвыражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетаниевзаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивныхобязываний и создающих особую направленность регулирования» [27]. По его мнению, содержаниемправового режима являются специфические приемы регулирования — особый порядоквозникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления,специфика санкций, способов их реализации, а также действие единых принципов,общих положений, распространяющихся на определенную совокупность норм [28]. Как видно, в рамках каждогоправового режима всегда участвуют как императивные, так и диспозитивныесредства правового регулирования.
Полагаем,что правовой режим жилого помещения как объекта недвижимости представляет собойсовокупность определенных правовых условий (дозволений, нормативов, запретов,обязываний, ограничений) владения, пользования и распоряжения жилым помещением,соблюдение которых является обязательной для пользователей жилыми помещенияминезависимо от характера вещного права.
Вотечественной науке административного права не сложилось единой трактовкипонятия «административно-правовой режим». Так, Ю.М. Козлов, Л.Л. Поповобусловливают возникновение данного режима негативными обстоятельствами.Содержание понятия включает «комплекс государственно-управленческих иадминистративно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которыеприменяли орган государственной власти и орган исполнительной власти внормальных условиях функционирования» [29].Административно-правовой режим представляет собой специальный порядокдеятельности его субъектов, направленной на преодоление негативных явлений вуправленческой сфере [30].
Вдругих работах выделяются два вида административно-правовых режимов. Первыйопределяет данный правовой режим как особый порядок, направленный напреодоление чрезвычайных ситуаций и обусловленных ими негативных последствий.Второй заключается в особом порядке, имеющем предупредительную направленность ихарактеризующемся постоянным действием [31]. Исследователи,придерживающиеся последней точки зрения, рассматривают административно-правовойрежим как «определенный нормами административного права особый порядокфункционирования его субъектов, направленный на упорядочение общественныхотношений в государстве или в соответствующей сфере государственного управления»[32].
Следуетразделить второй концептуальный подход и придерживается трактовкиадминистративно-правового режима как особого порядка упорядочиваниявластеотношений в соответствующей управленческой сфере.
Обратимсяк анализу административно-правовой специфики правового режима жилого помещения.
Исходяиз буквального толкования положений ч. 1 ст. 15 ЖК РФ жилое помещение имеет трикритерия.
Во-первых,жилое помещение — это объект недвижимости. ГК РФ (ч. 1 ст. 130) относит кнедвижимости земельные участки, участки недр и все, что прочно связано сземлей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба ихназначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенногостроительства.
Всоответствии с положениями ГК РФ жилые помещения могут находиться вгосударственной собственности (ст. 214), муниципальной собственности (ст. 215),в собственности граждан и юридических лиц (ст. 213).
Содержаниемправового режим объекта недвижимости, в том числе жилого помещения, выступают:
1) обязательнаягосударственная регистрация права собственности и других вещных прав нанедвижимое имущество, ограничения этих прав, их возникновение, переход ипрекращение (ст. 131 ГК РФ);
2)возникновение прав владения, пользования и распоряжения на вновь созданноежилое помещение или передаваемое по договору с момента государственнойрегистрации этой недвижимости (ст. 219 ГК РФ) либо перехода права собственностина нее к покупателю (ч. 1 ст. 551 ГК РФ);
3)специальные правила совершения сделок с жилыми помещениями (жилыми домами),предусматривающие зависимость прав на земельный участок от прав на жилой дом.Так, залог недвижимости (ипотека) допускается только с одновременной ипотекойпо тому же договору земельного участка, на котором она находится, либо его части,необходимой для ее использования, либо права пользования залогодателя этимучастком или его частью (ч. ч. 3, 4 ст. 340 ГК РФ);
4)гражданско-правовое обязательство, предметом которого является жилое помещение,по общему правилу исполняется в месте его нахождения.
Изизложенного следует, что несмотря на гражданско-правовую природу жилогопомещения как объекта недвижимости в его правовом режиме доминируют недозволения и запреты, а позитивные обязывания, т.е. «возложение на лицообязанностей определенного поведения, совершения тех или иных активных действий»[33]. Обязывания заключаются вгосударственной регистрации, необходимости соблюдения специальных правил приосуществлении отдельных сделок, исполнение обязательств по месту нахождениянедвижимости. Следовательно, правовой режим жилого помещения носитпреимущественно административно-правовой характер.
Во-первых,в отношении жилого помещения как объекта недвижимости действует особый порядокфункционирования его участников в лице собственников помещения иуполномоченного государственного регистрирующего органа, между которымивозникают управленческие отношения соподчинения.
Во-вторых,в арсенале данного административно-правового режима доминируют императивныеправовые средства — позитивные обязывания, в соответствии с которыми субъектправоотношения обязан совершать определенные действия.
Вторымкритерием жилого помещения является его изолированность.
Вюридической практике изолированным признается помещение, имеющее автономныйдоступ в места общего пользования (коридор, прихожая, лестничная площадка,улица). Из изложенного следует, что смежная комната или часть комнаты неявляются объектом жилищных правоотношений.
Всоответствии с частью 1 статьи 16 ЖК РФ видами жилых помещений являются:
— жилой дом, часть жилого дома;
— квартира, часть квартиры;
— комната.
Исходяиз указанного толкования признака изолированности жилого помещения смежнаякомната не является самостоятельным объектом жилищных правоотношений.
Главнымпризнаком дома как жилого помещения является его индивидуально-определеннаяобособленность на местности. Он состоит из комнат, а также помещенийвспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданамибытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании.
Отличительнымпризнаком квартиры является ее структурная обособленность в многоквартирномдоме, обеспечивающая возможность прямого доступа к помещениям общегопользования в таком доме. Она состоит из одной или нескольких комнат, а такжепомещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворениягражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленномпомещении.
Комната- это часть жилого дома или квартиры, предназначенная для использования вкачестве места непосредственного проживания граждан в жилом доме или квартире.
Действующеезаконодательство не содержит четкого юридического определения части дома ичасти квартиры, однако из сложившейся правоприменительной практики и требованийоб изолированности жилого помещения можно предположить, что часть квартиры — это жилое помещение, состоящее более чем из одной комнат в пределах квартиры;при этом одна из комнат должна обеспечивать возможность доступа (посредствомкоридора или самостоятельно) к помещениям общего пользования в многоквартирномдоме. Часть дома — это жилое помещение, состоящее из одной и более комнат впределах жилого дома, которые (одна из которых) обеспечены возможностьюсамостоятельного доступа на территорию, расположенную вне пределов дома(улицу).
Третьимкритерием жилого помещения является пригодность жилого помещения дляпостоянного проживания, т.е. соответствие установленным санитарным итехническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Постоянноепроживание означает возможность функционального использования жилого помещенияв течение календарного года, т.е. двенадцати месяцев, а не только в летнийсезон. Функциональное назначение жилого помещения заключается в том, что онопредназначено для проживания граждан. Указанное положение отражено в ч. 1 ст.17 и в ч. 2 ст. 288 ГК РФ.
Рассмотримнормативные предписания, принятые на уровнях федеральном и субъектов России,определяющие пригодность жилого помещения для его функционального использования.
Всоответствии со ст. 23 Федерального закона от 30.03.1999 N 52 ФЗ «Осанитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [34] жилое помещение должносоответствовать по площади, планировке, освещенности, инсоляции, микроклимату,воздухообмену, уровням шума, вибрации, ионизирующих и иных излучений санитарнымправилам в целях обеспечения безопасных и безвредных условий проживания.
Нафедеральном уровне Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 N 47утверждено Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещениянепригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу,которым установлены основания признания жилого помещения непригодным дляпроживания (далее — Положение) [35].
Всоответствии с пунктом 33 данного Положения основаниями для признания жилогопомещения непригодным для проживания является выявление вредных факторов средыобитания человека, которые не позволяют обеспечить безопасность жизни издоровья граждан вследствие:
— ухудшения в связи с физическим износом в процессе эксплуатации зданием в целомили отдельными его частями эксплуатационных характеристик, приводящего кснижению до недопустимого уровня надежности здания, прочности и устойчивостистроительных конструкций и оснований;
— изменения окружающей среды и параметров микроклимата жилого помещения, непозволяющих обеспечить соблюдение необходимых санитарно-эпидемиологическихтребований и гигиенических нормативов в части содержания потенциально опасныхдля человека химических и биологических веществ, качества атмосферного воздуха,уровня радиационного фона и физических факторов наличия источников шума,вибрации, электромагнитных полей.
Такимобразом, непригодность определяется степенью износа жилья вплоть до аварийногосостояния, наличием неустранимых неисправностей инженерных сетей, несоблюдениемстроительных норм в процессе градостроительной деятельности, негативнымизменением факторов внешней среды и микроклимата жилого помещения.
Вопросы,связанные с признанием жилых домов непригодными для проживания, решаютсямежведомственными комиссиями. Решение о создании межведомственной комиссиипринимает орган исполнительной или местной власти в зависимости отпринадлежности жилищного фонда РФ. Председателем комиссии назначаетсядолжностное лицо соответствующего органа государственной или местной власти.
Вработе комиссии принимают участие собственник жилищного фонда или представительсобственника, осуществляющий функции по управлению жилищным фондом, в отношениижилого помещения которого рассматривается вопрос о признании его непригоднымдля проживания. Кроме того, к работе в составе комиссии может быть привлеченпредставитель проектно-изыскательских организаций, производивший обследованиеэтого жилого дома (жилого помещения).
Решениепринимается простым большинством голосов членов комиссии и оформляется в видезаключения. Если число голосов «за» и «против» при принятии решения равно,решающим является голос председателя комиссии. В случае несогласия с принятымрешением члены комиссии вправе выразить свое особое мнение в письменной форме иприложить его к заключению. Решение межведомственной комиссии может бытьобжаловано заинтересованными лицами в судебном порядке.
Вслучае признания жилого дома (жилого помещения) непригодным для проживания попричине, представляющей особую опасность для жизни и здоровья людей, указанноерешение должно содержать указание его собственнику (уполномоченномусобственником лицу) о необходимости немедленного отселения граждан.
Приказомминистра жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 05.11.1985 N 529 былоутверждено Положение по оценке непригодности жилых домов и жилых помещений государственногои общественного жилищного фонда для постоянного проживания [36]. Этим нормативным актом былиопределены критерии отнесения жилых помещений к непригодным.
Всоответствии с п. 2 Положения жилые дома независимо от группы их капитальностии жилые помещения относятся к категории непригодных для постоянного проживанияс учетом физического износа, повреждений несущих конструкций, недостатковпланировки и уровня внутреннего благоустройства, а также санитарных требований.К жилым домам, не пригодным для проживания, отнесены:
— каменные дома с физическим износом свыше 70%;
— деревянные дома и дома со стенами из местных материалов, а также мансарды сфизическим износом свыше 65%.
Однаконезависимо от наличия или отсутствия указанных критериев в соответствии с п.2.3 этого Положения к непригодным для проживания отнесены жилые дома:
а)расположенные в пределах санитарно-защитных, пожаро-, взрывоопасных зонпромышленных предприятий, транспорта, инженерных сетей и других зонах с особымиусловиями, запрещенных к застройке;
б)расположенные в опасных зонах отвалов породы угольных, сланцевых шахт иобогатительных фабрик; зонах оползней, селевых потоков и снежных лавин, могущихугрожать застройке и эксплуатации зданий; на территориях, ежегодно затапливаемыхпаводковыми водами;
в)получившие повреждения в результате землетрясений, просадок, неравномерныхосадок и т.п., если эти повреждения не могут быть устранены с одновременнымконструктивным обеспечением требований СНиП к жилым зданиям для особых условийстроительства и эксплуатации;
г)которыми следует считать одно-, двухэтажное жилое строение (бараки),предназначенное для временного проживания, с общими кухней и санитарным узлом,как правило, деревянное, рассчитанное на короткий срок службы — 10 — 20 лет (строенияэтого типа, претерпевшие реконструкцию в части планировки и ставшие пригоднымидля посемейного заселения, а также жилые здания из сборно-щитовых икаркасно-засыпных конструкций квартирного типа следует относить к малоценному,но жилому фонду);
д)при возникновении угрозы их аварии (обрушения) в результате достиженияпредельного физического износа несущих строительных конструкций (деформаций,повреждений, снижения прочности и несущей способности) или деформации основанияздания;
е)после аварии, пожара, стихийного бедствия в том случае, если проведениевосстановительных работ технически невозможно или нецелесообразно сэкономической точки зрения;
ж) вслучае невозможности организации обслуживания их жителей и техническойэксплуатации здания.
Правовыеотношения, возникающие в процессе признания жилого помещения пригодным(непригодным) для постоянного проживания, носят административно-правовойхарактер.
Во-первых,это властеотношения, так как носят субординационный характер. Субъекты,участвующие в них, в лице органов государственной и местной власти, физическихи юридических лиц обязаны подчиняться действующим предписаниям.
Во-вторых,обязательным субъектом данных отношений выступает властный орган — государственный (на уровне РФ или ее субъекта) и местный.
В-третьих,несогласие субъектов данных отношений по каким-либо аспектам субъективных прави юридических обязанностей, вытекающих из данного отношения, не являетсяпрепятствием для их возникновения.
Такимобразом, правовой режим в сфере признания жилого помещения пригодным(непригодным) для проживания носит административно-правовой характер,доминирующими средствами которого выступают обязывания, ограничения,приостановления.
Спецификаадминистративно-правового режима жилого помещения заключается в том, что:
во-первых,при государственной регистрации прав на жилое помещение как объект недвижимостии признания жилого помещения непригодным (пригодным) для проживания действуетспециальный порядок, субъектом которого выступают государственные органы,наделенные властными полномочиями;
во-вторых,доминирующими правовыми средствами административно-правового режима жилогопомещения выступают позитивные обязывания, предполагающие активное участиесубъектов жилищных правоотношений в исполнении нормативных предписаний.
Сучетом того что жилое помещение является исходным составным элементом жилищногофонда РФ, данная специфика административно-правового режима приемлема дляжилищного фонда. 2.2Некоторые проблемы управления многоквартирным домом в муниципальном фонде
Согласноп. 1 ст. 161 ЖК РФ управление многоквартирным домом должно обеспечивать:благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержаниеобщего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указаннымимуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим втаком доме.
Данноев Жилищном кодексе определение управления многоквартирным домом несколькосужено, т.к. не учитывает наличия у собственников иных правомочий, помимопользования общим имуществом в многоквартирном доме. К правомочиям собственникатакже относятся владение и распоряжение имуществом (п. 1 ст. 209 ГК РФ).Теоретические попытки отнести «управление» к правомочиям собственника оказалисьбезуспешными [37]. Необходимосогласиться с мнением И.Б. Миронова о том, что управление общим имуществом многоквартирногодома «по своей правовой природе представляет собой упорядоченную систему мер повладению, пользованию и распоряжению имуществом, по его содержанию,осуществляемых в интересах собственника и в тех пределах, которые определенысамим собственником или законом»[38].
Представляется,что в Жилищном кодексе недостаточно четко определен круг собственниковпомещений, имеющих право на участие в управлении многоквартирным домом.Согласно подп. 8 п. 1 ст. 4 ЖК РФ жилищное законодательство регулируетотношения по поводу управления многоквартирными домами. Объектами жилищных правявляются жилые помещения — жилой дом или его часть, квартира или ее часть,комната (ст. 15 и ст. 16 ЖК РФ). Но помимо жилых помещений в многоквартирныхдомах (особенно современных) имеется значительное количество нежилых помещенийполезного назначения, не предназначенных для проживания. Например,встроенно-пристроенные нежилые помещения первых этажей (офисные, торговые,общественного питания, социального назначения — детские сады и центры детскогодосуга и т.п.), машино-места в подземных автостоянках, складские помещения вподвалах и цокольных этажах. Отношения, складывающие по поводу владения,пользования и распоряжения такими нежилыми помещениями, не подлежатрегулированию жилищным законодательством.
В тоже время собственники нежилых помещений в многоквартирном доме в отношенииобщего имущества дома обладают теми же правами и несут те же обязанности, что исобственники жилых помещений:
импринадлежит на праве общей долевой собственности общее имуществомногоквартирного дома (п. 1 ст. 36 ЖК РФ);
обязанынести бремя расходов на содержание общего имущества многоквартирного дома (ст.39 ЖК РФ);
вправеучаствовать в общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме(ст. ст. 44 — 48 ЖК РФ);
вправебыть членами товарищества собственников жилья, создаваемого для управлениямногоквартирным домом (ст. 139 ЖК РФ), и участвовать в управлении самим ТСЖ;
обязаныучаствовать в управлении многоквартирным домом и в выборе способов управления(ст. ст. 161 — 164 ЖК РФ) и др.
Поэтомусобственники нежилых помещений не только обязаны нести бремя расходов насодержание общего имущество многоквартирного дома и участвовать в управлении им(домом), но и вправе наравне с проживающими в доме гражданами:
рассчитыватьна обеспечение благоприятных и безопасных условий пользования ими своиминежилыми помещениями;
получатьнеобходимые коммунальные услуги.
Поэтому,справедливо предложение В. Михайлова о том, что необходимо выделить нормыЖилищного кодекса о ТСЖ в отдельный нормативный акт и вообще при данном способеуправления многоквартирным домом нужно говорить о товариществе собственниковпомещений[39].
Множественностьсубъектов права собственности на одно и то же общее имущество многоквартирногодома предполагает необходимость согласования их воли[40]. Согласование воли собственниковпомещений в многоквартирном доме (далее — собственники, собственники помещений)осуществляется посредством проведения общего собрания собственников. Согласноп. 3 ст. 161 ЖК РФ, способ управления многоквартирным домом выбирается на общемсобрании собственников помещений в многоквартирном доме и может быть изменен влюбое время на основании его решения. Порядок проведения общего собраниясобственников помещений в многоквартирном доме установлен ст. ст. 44 — 48 ЖКРФ.
Общеесобрание является органом управления многоквартирным домом (ст. 44 ЖК РФ), ионо «решает вопросы, связанные исключительно с осуществлением правасобственности» на общее имущество многоквартирного дома[41]. Необходимо добавить, что общеесобрание собственников помещений в многоквартирном доме также решает вопросыуправления этим домом, т.к. «управление», как уже было отмечено, не принятоотносить к правомочиям собственника.
Однимиз основных факторов, сдерживающих инициативу собственников помещений вмногоквартирном доме по выбору способа управления домом, и одним из самыхсерьезных недостатков Жилищного кодекса является возложение бременикапитального ремонта на собственников помещения.
Поданным Федеральной антимонопольной службы, капремонта требует более 55%многоквартирных зданий в России и около 3% жилого фонда страны находится вветхом или аварийном состоянии[42]. При этом вбольшинстве случаев проведение капремонта нецелесообразно, т.к. его стоимостьсопоставима со стоимостью нового строительства. Для того чтобы накопить накапремонт многоквартирного дома с нуля, необходимо не менее 20 лет[43]. Государство не должноустраняться от решения этой проблемы и обязано принимать участие в капитальномремонте многоквартирных домов, которые были возведены до даты вступления в силуЖилищного кодекса РФ (до 1 марта 2005 г.).
Итак,попробуем дать более полное и развернутое определение понятия «правлениемногоквартирным домом»
Управлениемногоквартирным домом — упорядоченная система мер по согласованному междусобственниками помещений в многоквартирном доме владению, пользованию ираспоряжению общим имуществом этого дома, направленная на обеспечение:
благоприятныхи безопасных условий проживания граждан;
благоприятныхи безопасных условий пользования нежилыми помещениями, расположенными вмногоквартирном доме, собственниками этих помещений;
надлежащегосодержания общего имущества дома;
предоставлениякоммунальных услуг гражданам, проживающим в доме, и собственникам нежилыхпомещений дома.
Управлениемногоквартирным домом согласно ЖК РФ, кроме благоприятных и безопасных условийпроживания граждан и надлежащего содержания общего имущества, должно такжеобеспечивать решение вопросов пользования общим имуществом. Из этого следует,что понятие «управление» включает в себя одно из правомочий собственника — «пользование».В связи с этим возникает необходимость определить, как соотносится «управление»с отдельными правомочиями собственника и с правом собственности в целом.
Традиционнопользование наряду с владением и распоряжением имуществом понимается какправомочие собственника. Раскрытие понятия собственности через «триаду» беретсвое начало в Средневековье и воспроизводится практически на всех последующихэтапах развития континентального права [44], дойдя до нашихдней (п. 1 ст. 209 ГК РФ). Так, право владения (ius possidendi) означаетвозможность фактического обладания вещью, удержания ее в своей власти; правопользования (ius utendi) — возможность эксплуатации вещи и получение от нееплодов и доходов; право распоряжения (ius disponendi) — это возможностьсобственника по своему усмотрению совершать действия, определяющие юридическуюсудьбу вещи, в том числе и ее уничтожение.
Однакона всем протяжении существования теории триады правомочий собственника всегдабыли те, кто выступал против этой традиции, утверждая, что субъективное правособственности не исчерпывается правомочиями владения, пользования ираспоряжения [45].
Несчитая необходимым и возможным критику указанных позиций, каждая из которыхявляется весьма профессиональной и заслуживающей внимания, отметим лишьочевидность того, что включение в процесс управления из числа правомочийсобственника только лишь деятельности по обеспечению решения вопросовпользования общим имуществом явно недостаточно. То же самое можно сказать о «привязке»управления к любому другому отдельному правомочию собственника.
Категория«управление имуществом», на наш взгляд, носит более общий характер и может вравной мере затрагивать деятельность по осуществлению любого из трехправомочий. Такой вывод основывается на всестороннем рассмотрении значенияфеномена управления имуществом в российском законодательстве (в том числе идоверительного управления имуществом). Он также находит свое подтверждение вотдельных нормах Жилищного кодекса (например, в ч. 2 ст. 137 предусмотреноправо ТСЖ предоставлять в пользование или ограниченное пользование,надстраивать, перестраивать часть общего имущества в многоквартирном доме,получать в пользование либо получать или приобретать в общую долевуюсобственность собственников помещений в многоквартирном доме земельные участкидля осуществления жилищного строительства, возведения хозяйственных и иныхпостроек и их дальнейшей эксплуатации и т.п.) [46].
Необходимоотметить, что до принятия ЖК РФ понятие «управление» применительно кобязанностям собственника в гражданском праве не использовалось. Этообъясняется тем, что собственник, единолично и самостоятельно реализующий своиправомочия, может вообще не осуществлять управление, допуская гибель своегоимущества. Как отмечает, например, Э.В. Талапина: «Для гражданского права неимеет значения, каким образом и что именно делает собственник в отношениисвоего имущества (если только речь не идет о нарушении прав и интересов другихлиц, публичного порядка и прочих нарушениях)» [47].
Вслучае же осуществления управления общей собственностью в многоквартирном домеимеет место непосредственная опасность нарушения прав и законных интересовсособственников. Надо полагать, именно поэтому была законодательно установленаобязанность собственников квартир решать вопросы обеспечения управлениямногоквартирным домом. Такое управление представляет собой сложную совокупностьдействий собственников помещений, в которую включаются: определение политики вобласти решения вопросов общей собственности; образование институциональнойосновы управления (учреждение ТСЖ, ЖСК и наделение их компетенцией, а такжепередача полномочий управляющей компании); осуществление контроля надиспользованием общей собственности; передача объектов общей собственноститретьим лицам; осуществление непосредственного управления общим имуществом ипр.
Такимобразом, управление представляет собой не отдельное правомочие собственника, анекую совокупность правовых возможностей, включающую действия по владению,пользованию и распоряжению. В правоотношениях с множественностью собственниковуправление имуществом является инструментом реализации сособственниками своихправомочий.
Наосновании изложенного видится целесообразным ст. 161 ЖК РФ в части определенияодной из целей управления как деятельности по обеспечению решений вопросовпользования общим имуществом дополнить указанием на решение вопросов владения ив установленных законодательством пределах распоряжения.
Списокустановленных законодательством правил по осуществлению управления многоквартирнымдомом замыкает нормы об обеспечении предоставления коммунальных услугустановленных объемов и качества. Это означает, что управление многоквартирнымдомом кроме общего имущества распространяется также на жилые помещения вмногоквартирном доме, т.е. управление не ограничивается одним общим имуществомв качестве объекта управления.
Всоответствии с ч. 1 ст. 161 ЖК РФ управление многоквартирным домом должнообеспечивать предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в такомдоме. При этом у субъекта, осуществляющего управление домом, возникаетобязанность по предоставлению коммунальных услуг собственникам помещений. Напервый взгляд, при формальном рассмотрении норм, регулирующих основные понятияи правила предоставления коммунальных услуг, все кажется безупречным. Однакоэто приобретает форму заблуждения, когда мы подвергаем анализу правовую природуотношений по предоставлению коммунальных услуг, что, в свою очередь, можетпоставить под сомнение включение в состав управления действия по их предоставлению.
Дляэтого прежде всего необходимо проанализировать значение коммунальных услуг иотдельные элементы содержания договора по их предоставлению.
Взаконодательстве РФ до недавних пор не существовало единого подхода вопределении коммунальных услуг, что создавало многочисленные проблемы,выражающиеся в неоднозначности правовой оценки их предоставления. Например,Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» (п. 4 ст. 17) относил ккоммунальным услугам «водо-, тепло-, газо-, электроснабжение, канализацию идругие услуги», оставляя этот перечень открытым; Федеральный закон «Опредоставлении социальных гарантий Героям социалистического труда и полнымкавалерам ордена Трудовой Славы» (п. 2 ст. 3) относил к коммунальным услугам «водоснабжение,канализацию, газ, электроэнергию, горячее водоснабжение, центральное отопление».
ПостановлениеПравительства РФ от 2 августа 1999 г. N 887 «О совершенствовании системы оплатыжилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» (п. 3)помимо водо-, газо-, тепло-, электроснабжения и горячего водоснабжения относилк коммунальным услугам также «вывоз бытовых отходов и обслуживание лифтовогохозяйства».
Спринятием ЖК РФ состояние дел в корне изменилось. Руководствуясь ст. 157 ЖК,Правительство РФ приняло Постановление (от 23 мая 2006 г. N 307), которым в целях защиты прав потребителей коммунальных услуг утвердило Правилапредоставления этих услуг гражданам. Помимо определения понятия коммунальныеуслуги данный нормативный акт регулирует также отношения между исполнителями ипотребителями коммунальных услуг, устанавливает их права и обязанности,ответственность, а также порядок контроля качества предоставления коммунальныхуслуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги сиспользованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размераплаты за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствияграждан в занимаемом жилом помещении и порядок изменения размера платы закоммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащегокачества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность.
Прирассмотрении указанных Правил сразу же обращает на себя внимание отсутствие четкогоразграничения предоставления коммунальных услуг и снабжения коммунальнымиресурсами. Вследствие этого происходит неоправданное смешение разных по своейсущности правоотношений (продаже коммунальных ресурсов и возмездногопредоставления услуг). По сути, потребитель прежде всего оплачивает недеятельность по подаче и обслуживанию коммунальных сетей, а сами ресурсы, чтопозволяет считать ядром данных правоотношений все-таки куплю-продажукоммунальных ресурсов. Поэтому мы склонны понимать под коммунальными услугамидеятельность по обслуживанию сетей, через которые осуществляется подачаресурсов, а также приборов их учета.
СогласноЖК РФ и Правилам предоставления коммунальных услуг субъектом, производящим илиприобретающим коммунальные ресурсы, предоставляющим коммунальные услуги иотвечающим за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованиемкоторых потребителю предоставляются коммунальные услуги, признаетсяисполнитель. Им может быть управляющая организация, товарищество собственниковжилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированныйпотребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирнымдомом собственниками помещений — иная организация, производящая илиприобретающая коммунальные ресурсы. При этом продажу коммунальных ресурсовисполнителю осуществляет ресурсоснабжающая организация (любое юридическое лицонезависимо от организационно-правовой формы или индивидуальныйпредприниматель).
Следовательно,в соответствии с выбранным способом управления (ч. 2 ст. 162 ЖК) управляющаяорганизация, ТСЖ, жилищный кооператив или иной специализированныйпотребительский кооператив предоставляет потребителю коммунальные услуги(холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение,газоснабжение, отопление). Пункт 4 Правил устанавливает, что коммунальныеуслуги предоставляются потребителю на основании договора, содержащего условияпредоставления коммунальных услуг и заключаемого исполнителем с собственникомжилого помещения.
Помимоэтого в п. 6 Правил излагается состав и содержание предоставляемых потребителюкоммунальных услуг. В частности, коммунальные ресурсы должны предоставляться потребителюпо присоединенной сети в его жилое помещение, круглосуточно (бесперебойно),надлежащего качества, в необходимых объемах.
Иначеговоря, согласно закону потребитель (собственник) получает коммунальные ресурсыи оплачивает их на основании договора, заключенного с исполнителем (управляющаяорганизация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищныйили иной специализированный потребительский кооператив), вследствие чего уисполнителя возникают обязательства по бесперебойному предоставлению этих услугнадлежащего качества и в необходимых объемах перед всеми потребителями (п. 5Правил).
Изэтого можно заключить, что ресурсоснабжающая организация на основаниизаключенного с исполнителем договора купли-продажи продает коммунальные ресурсыисполнителю, а он, в свою очередь, через заключенный договор на предоставлениекоммунальных услуг с потребителем получает оплату за предоставленные услуги, вкоторую включена и стоимость приобретаемых ресурсов.
Такойподход далеко не бесспорен. Функции исполнителя в соответствии с указанныминормами не ограничиваются обеспечением надлежащего состояния коммуникаций иоборудования, они выходят за рамки этого. По сути, законодатель определилисполнителя в качестве продавца коммунальных ресурсов, а заказчика какпокупателя. В то же время, как было уже сказано, продавцом коммунальныхресурсов является все же ресурсоснабжающая организация (п. 3 Правил), что болеечем противоречиво. Следовательно, если отталкиваться от имеющихся взаконодательстве неоднозначных формулировок, можно ошибиться не только в выборетипа договора, подлежащего заключению при предоставлении потребителю коммунальныхресурсов, но и в определении сторон в нем.
Осознаваяважность наличия четкого представления обо всех этих категориях, мы попытаемсяих раскрыть. Так, по договору купли-продажи продавец (в нашем случаересурсоснабжающая организация) ресурс продает, а в связи с тем, что принимаеткоммунальный ресурс, использует и оплачивает его потребитель (а неисполнитель), то и стороной данного договора (покупателем) должен являться сампотребитель, а никоим образом не исполнитель. Однако подлежащую уплате цену заресурс потребитель передает ресурсоснабжающей организации только лишь черезисполнителя.
Крометого, именно на исполнителя закон возлагает обязанность и по обеспечению внеобходимых объемах и надлежащего качества коммунальных услуг. Это такжедостаточно спорно, так как зачастую возможности исполнителя в этом ограничены.Во-первых, напрямую необходимый объем и надлежащее качество коммунальных услугмогут быть обеспечены ресурсоснабжающей организацией, во-вторых, косвенно — собственниками через утверждение перечня и качества услуг и работ по содержаниюи ремонту внутридомовых инженерных систем, а также размером платы потребителейза эти услуги и работы.
Немаловажноопределить к тому же, в чьих интересах действует исполнитель в данныхправоотношениях. Например, в соответствии со ст. 137 ЖК исполнитель заключаетдоговор управления многоквартирным домом, а также договоры о содержании иремонте общего имущества в многоквартирном доме, договоры об оказаниикоммунальных услуг и прочие договоры в исключительных интересах собственников(потребителей), а не ресурсоснабжающей организации, в пользу которой согласноПравилам фактически должен осуществлять свою деятельность исполнитель(требовать внесения платы за потребленные коммунальные услуги, уплаты неустоек;приостанавливать или ограничивать подачу потребителю горячей воды,электрической энергии и газа и т.п.).
Выходвидится в исключении из обязанностей исполнителя обеспечения предоставлениякоммунальных услуг в необходимых объемах и надлежащего качества, о возложенииих на ресурсоснабжающую организацию. Исполнитель же предоставляет потребителюза плату работы и услуги по поддержанию присоединенных сетей и используемых имприборов и оборудования в состоянии, обеспечивающем безопасную эксплуатацию.При этом исполнитель в отношениях предоставления коммунальных услуг в рамкахзаключенного договора управления берет на себя определенные представительскиефункции от своего имени, но в интересах потребителей (собственников) вотношении с ресурсоснабжающей организацией.
Важноотметить также, что кроме коммунальных услуг на исполнителя (на основаниидоговора, если управление осуществляется управляющей организацией, или устава,если — ТСЖ) может быть возложено осуществление иных работ и оказание иных услугв отношении жилых помещений (сантехнические, электромонтажные, отделочные,столярные и стекольные работы в квартире, выполнение работ по переоборудованиюи перепланировке квартир, оформление необходимой для этого разрешительной ирабочей (проектной) документации и т.д.).
Итак,подытоживая результаты проведенного обобщения, можно предложить законодателюследующее, как представляется, наиболее оптимальное определение понятия «управлениемногоквартирным домом». Управление многоквартирным домом представляет собойупорядоченный комплекс мер, направленных на осуществление правомочий владения,пользования и, в установленных законодательством пределах, распоряжения общимимуществом, на обеспечение его сохранности и надлежащего содержания всоответствии с установленными нормами, а также на обеспечение предоставлениякоммунальных ресурсов и иных работ и (или) услуг гражданам, проживающим в такомдоме.
Рыночныеусловия предполагают, что наиболее эффективное управление имуществом сможетосуществлять его собственник, нежели централизованное государственноеуправление, хотя последние 15 лет и не доказывают это утверждение. Новоежилищное законодательство предусматривает, что управление жилищным фондомосуществляется самими собственниками.
Вцелях обеспечения благоприятных и безопасных условий проживания граждан,решения вопросов коммунальных услуг, а также надлежащего содержания общегоимущества в многоквартирном доме, управление передается гражданам,собственникам помещений, проживающим в этом доме. В соответствии стребованиями, установленными ст. 161 Жилищного кодекса РФ, собственникипомещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управлениямногоквартирным домом. Жилищный кодекс предусматривает три варианта такогоуправления:
1)непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;
2)управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом илииным специализированным потребительским кооперативом;
3)управление управляющей организацией.
Заключение
Проблемауправления жилым фондом является одним из наиболее сложных и противоречивыхнаправлений в деятельности органов государственной власти и местногосамоуправления. В связи с этим требуется проведение динамичных и эффективныхпреобразований, направленных на стабилизацию работы отрасли и создания условийдля ее развития. Одна из основных целей жилищной политики — эффективноеуправление принадлежащим РФ, ее субъектам и муниципальным образованиям жилищнымфондом, а также его эффективное воспроизводство и эксплуатация.
Изучив понятие и видыжилищного фонда, а также проанализировав проблемы правоприменительной практики,мы пришли к определенным выводам.
1. Правограждан на получение жилого помещения государственного и муниципальногожилищных фондов во владение и пользование является составляющей права на жилищена протяжении как советского, так и современного периода развития российскогозаконодательства, однако его значение и роль меняются в зависимости отсоциально-экономических и политических общественных преобразований, а также взависимости от изменения законодательного и научного определения понятия правана жилище.
2. Всоветском государстве в условиях, когда основным собственником жилищного фондавыступало государство, право граждан на получение жилого помещениягосударственного жилищного фонда во владение и пользование являлось базовымаспектом права на жилище.
3. Внастоящее время на основе анализа норм Конституции РФ и Жилищного кодекса РФможно утверждать, что право граждан на получение жилого помещениягосударственного и муниципального жилищных фондов социального использования какаспект права на жилище утратило основополагающее значение (такое правопредоставлено только малоимущим и иным указанным в законе гражданам), что,однако, нисколько не умаляет социальную значимость этого права в связи с тем,что число российских граждан, имеющих доходы, не позволяющие им улучшить своижилищные условия с помощью рыночных механизмов, очень велико.
4. Нормачасти 3 статьи 40 Конституции РФ, устанавливающая основания и порядоквозникновения права граждан на получение жилого помещения государственного имуниципального жилищных фондов, впервые получила законодательное развитие вЖилищном кодексе РФ, чьи положения, однако, в указанной части несовершенны, всвязи с чем подлежат дополнительному анализу и обсуждению.
Необходимоотметить, что подход, установленный Жилищным кодексом РФ к обеспечению гражданжильем из фонда социального использования, не вполне согласуется с положениемчасти 3 статьи 40 Конституции РФ. Конституционная норма не содержит привязкиотдельных категорий граждан к определенным условиям оплаты предоставляемого имсоциального жилья, а также к определенным видам жилищного фонда.
Такимобразом, Жилищным кодексом РФ необоснованно исключена возможность бесплатногопредоставления малоимущим гражданам жилья из жилищных фондов РФ и субъектов РФ.Очевидно, что органы местного самоуправления не обладают достаточнымифинансовыми возможностями, позволяющими обеспечить жильем всех малоимущихграждан.
Кроме того,возложение исключительно на органы местного самоуправления непосильного для нихбремени обеспечения бесплатным жильем малоимущих граждан может привести к тому,что эти органы, устанавливая размер дохода и стоимость имущества, имеющихзначение для признания граждан малоимущими (часть 1 статьи 14 Жилищного кодексаРФ), постараются исключить из этой категории максимальное число граждан. Приэтом граждане, не признанные малоимущими, исходя из собственных доходов, врядли смогут самостоятельно улучшить свои жилищные условия.
Учитываяизложенное, представляется целесообразным:
1. Предложитьзаконодателю следующее, как представляется, наиболее оптимальное определениепонятия «управление многоквартирным домом». Управление многоквартирным домомпредставляет собой упорядоченный комплекс мер, направленных на осуществлениеправомочий владения, пользования и, в установленных законодательством пределах,распоряжения общим имуществом, на обеспечение его сохранности и надлежащегосодержания в соответствии с установленными нормами, а также на обеспечениепредоставления коммунальных ресурсов и иных работ и (или) услуг гражданам,проживающим в таком доме.
2. Внестиизменения в Жилищный кодекс РФ, предусматривающее, что малоимущим гражданамжилые помещения по договорам социального найма могут предоставляться как измуниципального, так и из государственного жилищных фондов. Реализация такогоподхода позволила бы более равномерно распределить между бюджетами всех уровнейфинансовую нагрузку, связанную с обеспечением жильем малоимущих, что увеличилобы возможность улучшить жилищные условия большего числа граждан с низкимидоходами. При этом такое изменение полностью соответствовало бы положению части3 статьи 40 Конституции РФ. В случае принятия такого решения потребуетсявнесение изменений и в статьи Жилищного кодекса РФ, определяющие компетенциюорганов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местногосамоуправления в части, касающейся установления порядка определения размерадохода и стоимости имущества в целях признания граждан малоимущими, а такжеустановления размера этих показателей.
3.Внести изменения в Жилищный кодекс РФ, определяющие компетенцию органовгосударственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления вчасти, касающейся установления порядка определения размера дохода и стоимостиимущества в целях признания граждан малоимущими, а также установления размераэтих показателей.
4.Представляется, что создание новой системы отношений в ЖКХ имеет две стороны:структурную и финансовую. Структурный аспект заключается в том, что функциизаказчика услуг ЖКХ должны быть переданы от дирекций единого заказчиканепосредственно представителям населения, которые получат право выборапоставщика услуг. Финансовый аспект состоит в передаче дотаций от предприятийЖКХ самим жителям.
5.Необходимо создать принципиально новую систему контроля исполнениязаконодательства и нормативных актов в жилищно-коммунальной сфере, причемцелесообразно расширить сферу деятельности жилищной Инспекции, назвав ееГосударственной жилищно-коммунальной инспекцией по конкретной территории.Данный орган должен обеспечивать в пределах населенного пункта (территории)контроль:
— засохранностью и использованием жилищного фонда, объектов социального назначения,других строений нежилого назначения независимо от формы собственности;
— засохранностью и использованием объектов инфраструктуры, инженерных сетей икоммуникаций населенного пункта независимо от формы собственности;
— засохранностью и использованием объектов благоустройства.
Чтобы недопустить дублирования функций и чрезмерного раздувания штатов Инспекции,необходимо предусмотреть обязанность узкоспециализированных контрольных органовучаствовать в мероприятиях жилищно-коммунальной Инспекции. Несомненно, что и кработе смежных надзорных органов жилищно-коммунальная Инспекция должнапривлекаться на регулярной основе.
Библиографическийсписок
1. Нормативно-правовыеакты
1. Конституция РФ(принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Рос. газ. — 1993. – 25 дек.
2. Гражданскийкодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Российская газета. — 1994. –08 дек.,
3. Гражданскийкодекс РФ (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ.- 1996. — 29 янв.
4. Жилищный кодексРФ от 29.12.2004 № 188-ФЗ // Российская газета. — 2005. – 12 января
5. Жилищный кодексРСФСР (ред. от 20.07.2004) // Свод законов РСФСР. — Т. 3. — С. 7
6. ФЗ РФ от 06октября 2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРФ» // Российская газета. – 2003. — № 202, 08 окт.
7. ФЗ РФ от 15 июня 1996 г. N 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» // Собрание законодательства РФ. 1996. N 25.Ст. 2963.
8. ПостановлениеПравительства РФ от 13 октября 1997 г. № 1301 «О государственном учетежилищного фонда в РФ» // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 42. — Ст.4787.
9. ПостановлениеПравительства РФ от 17 сентября 2001 г. — № 675 «О Федеральной целевойпрограмме «Жилище» на 2002-2010 годы» // Собрание законодательства РФ. — 2001.- № 39. — Ст. 3770.
10. ПостановлениеПравительства РФ от 17 ноября 2001 г. — № 797 «О подпрограмме «Реформирование имодернизация жилищно-коммунального комплекса РФ» Федеральной целевой программы «Жилище»на 2002-2010 годы» // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 49. — Ст. 4622.
11. Указ ПрезидентаРФ от 28 апреля 1997 г. — № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в РФ»// Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 18. — Ст. 2131.
2. Учебная литература,монографии, статьи из периодических изданий
1. Аскназий С.И.Советское жилищное право. — М., 1940. — С. 62.
2. Аюшеева С.Д.Жилое помещение как объект гражданских прав и обязанностей участниковпервичного рынка ипотечного жилищного кредитования // Законодательство. — 2007.- № 8. — С. 26.
3. Басин Е.В.,Гонгало Б.М., Крашенинников П.В., Шамузафаров А.Ш. Современная жилищнаяполитика России: Комментарий к закону об основах федеральной жилищной политики.- М., 2002.
4. Богданов Е.В.Природа и сущность права граждан на жилище // Журнал российского права. — 2007.- № 4. — С. 25.
5. Вареник Р. Кто икак может получить жилье в Мурманске бесплатно // Комсомольская правда(Мурманск). — 2007. — 06 декабря.
6. Галкин И. Домапродают вместе с жильцами // Российская бизнес-газета. 2006. N 548.
7. Глазунов С.Н.Московская модель реформирования ЖКХ // Коммуналка. — 2008. — 10 марта.
8. Гонгало Б.М.,Крашенинников П.В., Маслов Н.В. Комментарий к жилищному законодательству. — М.:НОРМА, 2006. – С. 318.
9. Гражданскоеправо. Часть 1: Учебник / Под ред. Толстого Ю.К., Сергеева А.П. — М.: Проспект,2010. – 823 с.
10. Гражданскоеправо: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. — М.: БЕК, 2010. Т. 1. – 846 с.
11. Грудцына Л.Ю.Жилищное право: Учебник. — М.: Эксмо, 2007. – 587 с.
12. Грудцына Л.Ю. Жилищнаяполитика в России: прошлое и будущее // Законодательство и экономика. — 2008. — № 1. — С. 23.
13. Добрюха А. Ктобудет управлять Вашим жильем? // Комсомольская правда.- 2008. — 19 апреля.
14. Карпухин Д.В. Административно-правовойрежим жилого помещения и жилищного фонда РФ // Административное и муниципальноеправо. – 2008. — № 8. – С. 55-59.
15. Кириченко О.В.Жилищный фонд коммерческого использования // Современное право. – 2008. — № 3.– С. 22.
16. Кириченко О.В.Жилищный фонд коммерческого использования // Современное право. – 2008. — № 3.– С. 23.
17. Красавчикова Л.О.Жилищное право и личные неимущественные права граждан // Актуальные проблемыгражданского права: Сборник работ памяти П.И. Седугина. М., 2003.- 527с.
18. КрашенинниковП.В. Жилищное право. Изд. 4-е, перераб. и доп. с учетом нового Жилищногокодекса РФ. — М.: Статут, 2007.- 587с.
19. Кулагин М.И.Избранные труды. М.: Норма, 1997. 454 с.
20. Литовкин В.Н.Жилищное законодательство: кризис доктрины, смена принципов, от прошлого кнастоящему // Проблемы современного гражданского права. — М., 2006. — С. 259.
21. Марткович И.Б.Жилищное право: закон и практика. — М., 1990. — С. 31, 34.
22. Миронов И.Б.Общее собрание собственников помещений как механизм управления многоквартирнымдомом // Семейное и жилищное право. — 2005. — № 4. – С. 18.
23. Михайлов В.Возможная модель правового режима // ЭЖ-Юрист. — 2006. — № 18. — С. 4.
24. Мозолин В.П.Право собственности в РФ в период перехода к рыночной экономике. М.:Юридическая литература, 1992. 512 с.
25. Официальный сайтФедеральной антимонопольной службы: www.fas.gov.ru/article/a_196.shtml.
26. Пчелинцева Л.М.Обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан:новое в правовом регулировании // Журнал российского права. — 2007. — № 8. С.101-109.
27. Пчелинцева Л.М.Право на жилище военнослужащих: теоретические аспекты и проблемы реализации:Автореф. дис.… д.ю.н. М., 2004.- 233с.
28. Роик В.Д.Проблемы бедности в бюджетном процессе // Аналитический вестник СоветаФедерации. — М., 2008. № 2 (21). — С. 75.
29. Романец Ю.В. Системадоговоров в гражданском праве России. М.: Юристъ, 2001. 587 с.
30. Российскийстатистический ежегодник. 2007: Стат. сб. / Госкомстат России. М., 2008. — С.200.
31. Рубанов А.А.Проблемы совершенствования теоретической модели права собственности. Развитиесоветского гражданского права на современном этапе / Отв. ред. В.П. Мозолин.М.: Наука, 1986. 563 с.
32. Рыжов А.Б.Внедрение норм ЖК РФ об управлении многоквартирными домами // Жилищное право.2006. № 2. С. 44-47.
33. Седугин П.И.Жилищное право. Учебник для вузов. М.: Норма, 2010. – 659с.
34. Семина Т.А. Правограждан на получение жилого помещения государственного и муниципальногожилищных фондов социального использования как аспект права на жилище //Жилищное право. 2009. № 2. С. 10-14.
35. Советскоегражданское право: Учебник: Ч. 2 / Под ред. Рясенцева В.А. М.,: Юридическаялитература 1987. 775 с.
36. Талапина Э.В.Вопросы организации управления государственной собственностью // Журналроссийского права. — 2010. — № 3. — С. 67-69.
37. Титов А.А.Комментарий к новому Жилищному кодексу РФ (постатейный). — М.: Юристъ, 2010. –1019 с.
38. Толстой Ю.К. ТСЖ: Учебное пособие. — М.: Норма, 2010. – 653с.
39. Улетова Г.Д.Договор социального найма в условиях перехода к рынку: Автореф. дис.… к.ю.н.- Ростов-на-Дону, 2007. – 317с.
40. Филимонов С.Л.,Шешко Г.Ф. Комментарий к новому Жилищному кодексу РФ. — М.: Юристъ, 2009. –765с.
41. Чиркин В.Е.Общечеловеческие ценности и современное государство // Государство и право. — 2010. — № 2. — С. 11-19.
42. Шахов С.Ю.Правовая природа управления многоквартирными домами и его соотношение сдоверительным управлением // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2010. — №10. — С. 11-15.
43. Щенникова Л.В.Вещные права в гражданском праве России. М.: Юристъ, 2009. 423 с.
44. Яковлев В.Ф.Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и режимправового регулирования жилищных отношений // Основы советского жилищногозаконодательства: Межвузовский сборник научных трудов / Отв. ред. КрасавчиковО.А. — Свердловск, 1981. – 417с.