ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
ВОЛГОГРАДСКАЯ АКАДЕМИЯГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
АСТРАХАНСКИЙ ФИЛИАЛ
Кафедра «Государственное имуниципальное управление»
АТТЕСТАЦИОННАЯ РАБОТА
Актуальные аспекты управленияжилищно-коммунальным хозяйством в современной России (на примере Астраханскойобласти)
Выполнил: Менсеитов Ф.Р.
Группа ППЗУ-2010
Научный руководитель:
Миронова Ю.Г.
АСТРАХАНЬ-2010 г.
Содержание
Введение
Глава 1. Особенности функционирования жилищно-коммунальногохозяйства России в современных условиях
1.1 Основные этапы и направления реформирования жилищно-коммунальногохозяйства России в постсоветский период
1.2 Правовые основы функционирования жилищно-коммунальной сферыв Российской Федерации
Глава 2. Актуальные вопросы регулирования деятельностижилищно-коммунального комплекса и возможные пути их решения
2.1 Государственное и муниципальное регулирование жилищно-коммунальнойсфер
2.2 Основные направления и механизмы совершенствования управленияжилищно-коммунальным комплексом на примере Астраханской области
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Согласно Статье 7 Конституции Российской Федерации Россияпризнается социальным государством, политика которого направлена на созданиеусловий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека[1].Одним из этих условий является обеспечение человека необходимыми для егожизнедеятельности жилищно-коммунальными услугами: жилищем, теплом,электрической энергией, горячей и холодной водой, водоотведением, санитарнойуборкой придомовых территорий и т.д.
Процессом производства и оказания населению и юридическимлицам (в том числе государству в лице его органов власти) всех перечисленныхуслуг в нашей стране занята отдельная крупная отрасль экономики — жилищно-коммунальноехозяйство, об актуальных аспектах управления которым пойдет речь в даннойработе.
Проводимые вРоссии в период с 1991 года до настоящего времени реформы оказали и продолжаютоказывать значительное влияние на развитие и функционирование жилищно-коммунальногохозяйства (далее — ЖКХ). Претерпели изменение основные цели и приоритетыразвития предприятий этой отрасли.
Принципиальноизменились функции государства в управлении ЖКХ, что проявилось в постепенномуходе от бюджетного финансирования и переходу к выработке и проведению реформы отрасли,направленной на переход к 100%-ной оплате коммунальных услуг населением,стимулирование внедрения новых технологий и поддержку структурных изменений вкоммунальном хозяйстве.
Однако досих пор не выявлены приоритеты реформирования коммунального хозяйства и неучитывается специфика отрасли-ее социальная значимость и высокая себестоимостьпри низкой окупаемости. Неоднократный перенос сроков реформированиякоммунального хозяйства также свидетельствует о значительных недоработках впланировании процесса реформирования. Хотя немаловажную роль в этом сыграли ипоследствия мирового финансового кризиса, отразившиеся на состоянии российскойэкономики.
До сих пор несозданы условия, в которых жилищно-коммунальное хозяйство смогло бы эффективнофункционировать и выполнять свою главную роль-обеспечение потребности граждан вжилище и необходимых бытовых условиях на уровне, соответствующем уровню другихэкономически развитых стран. Между тем обеспечение права человека на жилище исоздание условий для осуществления этого права закреплено КонституциейРоссийской Федерации в статье 40 и является одним из элементов социально-экономическойбезопасности государства.
Бесспорнымявляется тот факт, что отечественное жилищно-коммунальное хозяйство в течениевсего периода существования российской государственности находится в состоянииглубокого затянувшегося кризиса, усугубляющегося невысокой платежеспособностьюбольшинства населения, быстрым старением жилищного фонда и объектовинфраструктуры коммунального хозяйства, низкой инвестиционнойпривлекательностью этой отрасли для бизнес-структур.
Проблемы,связанные с выводом из кризисного состояния коммунального хозяйства, нашлиотражение в работах многих отечественных авторов: А.А. Дронова, Н.В.Абросимова, Л.Н. Чернышева, И.Г. Минц, Р.И. Орловой, А.К. Зайцева, А.З.Пронина, В.Н. Кириченко, И. Бычковского, СВ. Щепиной, А.А. Аболина, Н.Садовниковой, Ф.Г. Тагизаде, В.С. Чекалина, Е.Г. Хайло, Л.П. Ягодиной, В.В.Головкина, Л.Н. Симанович и других.
Актуальностьтемы исследования продиктована недостаточной изученностью специфики управленияжилищно-коммунальным комплексом как в общероссийском масштабе, так и в рамкахрегиона, муниципального образования, а также необходимостью выработки путей испособов оптимизации процесса управления данной отраслью с целью обеспечениявыхода ее из кризисного состояния на путь модернизации и поступательногоразвития.
Объектомисследования в данной работе выступает жилищно-коммунальное хозяйство в целомкак отрасль российской экономики, включающая в себя совокупность: субъектовЖКХ, осуществляющих деятельность в данной отрасли; объектов жилищно-коммунальногокомплекса, в отношении которых осуществляется эта деятельность; государство влице его органов власти, осуществляющих регулирование и управление в пределахсвоей компетенции; а также граждан и юридических лиц как потребителей жилищно-коммунальныхуслуг.
Предметомисследования в работе являются закономерности и правовые основы взаимодействиясубъектов отрасли ЖКХ между собой, механизмы регулирования (в том числегосударственного) деятельности в жилищно-коммунальной сфере, основные тенденцииразвития данной отрасли.
Целью настоящейработы является изучение основных направлений развития жилищно-коммунальногокомплекса в Российской Федерации на примере Астраханской области, выявление ианализ механизмов и факторов (экономических, социальных, политических и др.),влияющих на эффективность функционирования ЖКХ, определение возможных путей выводаиз кризиса данной отрасли и повышения эффективности ее функционирования.
Длядостижения поставленной цели в ходе исследования необходимо решить следующиезадачи:
— изучить основныеэтапы и направления реформирования изучаемой отрасли, текущие реформы ЖКХ и ихвлияние на положение дел, а также тенденции дальнейшего развития данногоинститута;
— проанализироватьправовые основы функционирования отрасли жилищно-коммунального хозяйства в России,управления ею, основные нормативные правовые акты, регулирующие деятельностьсубъектов ЖКХ и их взаимодействие между собой;
— рассмотретьосновные направления и методы государственного и муниципального регулирования иуправления в сфере жилищно-коммунального комплекса России;
— на основепроведенного исследования охарактеризовать основные механизмы совершенствованияуправления отраслью, определить возможные пути вывода из кризиса жилищно-коммунальногокомплекса на примере Астраханской области, повышения эффективности его деятельностии модернизации.
Теоретическойи методологической базой исследования послужили основные положенияэкономической теории, действующее законодательство Российской Федерации иАстраханской области, нормативные правовые акты органов местногосамоуправления, постановления Правительства РФ, Указы Президента РФ, утратившиесилу законодательные и иные нормативные правовые акты органов государственнойвласти Российской Федерации и Астраханской области, публикации отечественных изарубежных авторов по исследуемой проблеме.
Глава 1.Актуальные вопросы регулирования жилищно-коммунального хозяйства России и егоособенности в современных условиях
1.1Основные этапы и направления реформирования жилищно-коммунального комплексаРоссии в постсоветский период
Анализисторического развития организационно-правовых форм органов государственногоуправления жилищно-коммунальным хозяйством позволяет сделать вывод, что объектуправления прошел путь постепенного обособления, позволившего сформироватьсяотраслевой системе.
С середины60-х до 90-х гг. XX в. управление ЖКХ имело пятизвенный характер, с подчинениеморганов отраслевой компетенции исполкомам местных Советов по горизонтали, сцентрализацией управления по вертикали. Это придавало системе ЖКХ стабильностьи устойчивость и позволяло проводить единую техническую политику в отрасли. Кнедостаткам управления относится финансирование отрасли по остаточномупринципу, часто проявлявшаяся безхозяйственность при эксплуатации объектовкоммунальной инфраструктуры, а также слабо выраженная обратная связь.
Системауправления сферой ЖКХ, которая начала формироваться в ходе реформ 1990-х годов.,в корне отличалась от существовавшей в советский период. Управление коммунальнымкомплексом переходило на принцип разделения управленческих и хозяйственныхфункций. Начали появляться новые формы собственности на жилищный фонд помимогосударственной: муниципальная и частная собственность. Одновременногосударство стало постепенно отстраняться от управления и финансированиядеятельности жилищно-коммунального комплекса. Большое количество функций управленияЖКХ переходит к органам власти субъектов российской Федерации и органамместного самоуправления. Предприятия жилищно-коммунальной сферы началистановиться самостоятельными субъектами рынка. Обслуживание жилищного фонда нанизовом уровне осуществлялось жилищно-эксплуатационными управлениями,управлениями ЖКХ, жилищно-строительными кооперативами, муниципальнымиунитарными предприятиями, дирекциями единого заказчика и др.
Первый этапреформы ЖКХ (1991-1996 гг.) коснулся в основном только управления иприватизации жилищного фонда. Началом его можно считать принятие закона РФ «Оприватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 04.07.1991 г. №1541-1, всоответствии с которым граждане страны получили право бесплатно приобрести всобственность занимаемые ими жилые помещения[2]. Однакоодновременно с правами владения, пользования и распоряжения жильем государствопередало гражданам и обязанности по его содержанию. Тем самым была измененаправовая основа эксплуатации жилых зданий: ранее ответственность за нее лежалана государстве, теперь эта ответственность возлагалась на собственников любойформы. Но ввиду отсутствия проработанного механизма для реализации данногоположения и неготовности большинства населения к решению текущих жилищно-коммунальныхпроблем перед государством все острее начал вставать вопрос о необходимости принятиякрупномасштабных мер, направленных на оздоровление состояния отрасли ЖКХ и ееразвитие.
Одной из этих мер стало принятие закона РФ от 24.12.92 №4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», вступившего в силу21.01.1993г.[3] Закономбыли определены основные принципы реализации конституционного права гражданРоссийской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях,установлены общие начала правового регулирования жилищных отношений пристановлении различных форм собственности и видов использования недвижимости вжилищной сфере.
Впервые были внятно сформулированы цели федеральной жилищнойполитики: обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан;осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального ичастного жилищных фондов; создание условий для привлечения внебюджетныхисточников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений,организаций, общественных объединений, отечественных и иностранныхпредпринимателей, кредитов банков и других источников); развитие частнойсобственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников вжилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонтежилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметовдомоустройства.
К концу первого этапа реформы ЖКХ (1996 г.) в большинстве регионов изменилась структура управления жилищно-коммунальным хозяйством на уровне республики, края, области. На смену ТПО ЖКХ, совмещавших функции государственного управления и хозяйствования, пришли Министерства, Комитеты, Департаменты, выполняющие исключительно функции управления. В соответствии с новым законодательством изменились и их задачи. Основная тяжесть регулирования жилищно-коммунальных отношений была перенесена на уровень местного самоуправления (города, населенного пункта). На муниципальном уровне начали создаваться службы «Заказчика»-организации по управлению жилищным фондом и реализации муниципального заказа по жилищно-коммунальному обслуживанию населения.
Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» было определено, что к 1998 г. отрасль ЖКХ должна перейти на полную самоокупаемость. Однако к указанному сроку становилось ясно, что реализация провозглашенных целей далека от завершения. В 1995 г. срок был изменен с 5 до 10 лет, а в 1999 г.-с 10 до 15 лет. Это существенно повлияло на состояние финансирования отрасли. Одновременно в этот же период была резко расширена система льгот на оплату услуг ЖКХ. Создалась система, когда льготы гражданам фактически оплачивались предприятиями ЖКХ. Так, при установленном уровне оплаты жилищно-коммунальных услуг населением 50 % из-за льгот сбор «живыми деньгами» в 1998 г. составил 30 %; в 1999 г. при уровне 60 %-35,5 %; в 2000 г. при уровне стандарта 70 % сборы с населения составили в среднем по стране 39,1%.[4]. Это обуславливалось в том числе и резким падением доходов населения после финансового кризиса 1998 года. Оставались нерешенными проблемы профессионального качественного обслуживания и содержания жилищного фонда, неуклонно ухудшающегося технического состояния объектов коммунальной инфраструктуры, катастрофического падения сборов реальных платежей населения за ЖКУ при постоянно растущих тарифах, что и привело к необходимости перехода ко второму этапу реформы отрасли.
Второй этапреформы ЖКХ (1997-2004 гг.) начался с принятием в мае 1997 года «Концепцииреформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», целями которойбыли провозглашены: обеспечение условий проживания, отвечающих стандартамкачества; снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов приподдержании стандартов качества предоставляемых услуг; смягчение для населенияпроцесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходеотрасли на режим безубыточного функционирования[5].
В качестве основных методов достижения указанных целейпредлагались: совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля вжилищно-коммунальном хозяйстве; переход на договорные отношения, развитие конкурентнойсреды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качествопотребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций,осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающихкоммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительныеработы; совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в томчисле установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья исверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплатыв зависимости от качества и местоположения жилья; совершенствование системысоциальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усилениеадресной направленности выделяемых на эти цели средств.
Программареализации реформы ЖКХ была рассчитана до 2003 года. «Концепцией» признаваласьнеобходимость создания конкуренции в жилищно-коммунальной сфере, снижениязатрат на услуги, повышения качества жилищно-коммунальных услуг, постепенного переходаот бюджетного дотирования к 100%-й оплате этих услуг населением (до 2003 года).Для граждан, чей доход был ниже прожиточного минимума, предусматривалосьполучение субсидий, компенсирующих их расходы на оплату услуг ЖКХ. В связи стем, что в результате приватизации доля частного жилищного фонда достигла 70 %,преобладающей формой управления многоквартирными домами становятся товариществасобственников жилья и управляющие компании[6].
В рамках принятой17.09.2001 г. постановлением Правительства РФ Федеральной целевой программы(ФЦП) «Жилище» на 2002-2010 годы» была разработана подпрограмма «Реформированиеи модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации»[7],основные цели которой-повышение эффективности, устойчивости и надежностифункционирования систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций вжилищно-коммунальную отрасль, улучшение качества услуг с одновременнымснижением затрат, адресная социальная защита населения при оплатежилищно-коммунальных услуг.
Основнымизадачами подпрограммы являлись:
— финансовоеоздоровление жилищно-коммунальных предприятий путем реструктуризации иликвидации их задолженности и доведения тарифов на жилищно-коммунальные услугидля населения и других потребителей до экономически обоснованного уровня,жесткого соблюдения установленных стандартов оплаты услуг населением, переходаот дотирования жилищно-коммунальных предприятий и предоставления категориальныхльгот к субсидированию малообеспеченных семей, ликвидации перекрестногосубсидирования тарифов;
— снижение издержеки повышение качества и доступности жилищно-коммунальных услуг, формированиеинвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса путем развитияконкуренции в сфере предоставления жилищных услуг, создания взаимосвязанныхпроцедур тарифного регулирования коммунальных предприятий и естественныхмонополистов-предприятий топливно-энергетического комплекса;
— обеспечение государственной поддержки процесса модернизациижилищно-коммунального комплекса на основе современных технологий и материаловпутем предоставления бюджетных средств и государственных гарантий попривлекаемым инвестициям.
Достижение основных целей подпрограммы было призванообеспечить возможность устойчивого развития жилищно-коммунального комплекса безиспользования программных методов управления на федеральном уровне. Действиеподпрограммы было рассчитано на первый этап реализации ФЦП «Жилище»: 2002-2005г.г.
Подводя итоги реализации подпрограммы «Реформирование имодернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации»,Правительство РФ констатировало некоторые позитивные результаты: преодолениеснижения надежности работы жилищно-коммунального комплекса после финансовогокризиса 1998 года;
стабилизация финансового положения организаций коммунальногокомплекса;
создание законодательной основы проведения реальных рыночныхпреобразований в жилищно-коммунальном комплексе;
осуществление перехода к системе персонифицированныхсоциальных счетов граждан по оплате жилых помещений и коммунальных услуг;
появление на рынке коммунальных услуг организаций частныхформ собственности.
В 2003-2004 годах в рамках реализации подпрограммы«Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РоссийскойФедерации» оказана государственная поддержка в финансированиистроительства и реконструкции 240 объектов коммунальной инфраструктуры в 63субъектах Российской Федерации.
Реконструированы 8975 км сетей водоснабжения и канализации,отопительные котельные общей мощностью 22220 Гкал/ч, очистные сооружения наобъектах водоснабжения и канализации общей производительностью 4938 тыс. куб.метров в сутки.
Кроме того, проводились работы по созданию автоматизированныхсистем управления технологическими процессами городского коммунальногохозяйства, а также другие работы.
Вместе с тем было признано, что позитивного измененияситуации при реализации вышеуказанной подпрограммы достигнуть не удалось.Причинами этого указывались низкая эффективность использования бюджетныхсредств в жилищно-коммунальном комплексе, недостаточное привлечение средств внебюджетныхисточников для финансирования строительства и модернизации объектовкоммунальной инфраструктуры[8].
Основными проблемами реализации подпрограммы«Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства РоссийскойФедерации» стали недостаточность ресурсов и отсутствие эффективныхмеханизмов для стимулирования позитивных изменений в жилищно-коммунальномкомплексе. В частности, средства федерального бюджета расходовались набезвозмездное финансирование проектов строительства и модернизации объектовкоммунальной инфраструктуры без четких критериев принятия решений, что неспособствовало привлечению в сектор частных инвестиций.
Задача создания нормативной правовой базы, необходимой дляреформирования жилищно-коммунального хозяйства и привлечения в отрасль частныхинвестиций, которая во многом определила содержание подпрограммы, была восновном решена с принятием федеральных законов, направленных на формированиерынка доступного жилья в Российской Федерации. В этих условиях модификацияподпрограммы должна дать возможность существенно повысить ее эффективность
Третий этап реформы жилищно-коммунальной отрасли начался послевступления в силу с 1 марта 2005г. Жилищного кодекса Российской Федерации,который установил три формы управления многоквартирными домами:непосредственное управление собственниками жилья, управление управляющейкомпанией, управление товариществом собственников жилья.[9]
Управление ЖКХ осуществляется на договорной основе междусобственниками помещений в многоквартирном доме, управляющей компанией,подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющимиобслуживание и содержание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры,либо товариществом собственников жилья — некоммерческой организацией,основанной на добровольном членстве собственников помещений.
Следует отметить, что впервые в истории современногожилищного законодательства гражданам-собственникам жилья было дано полное правосамостоятельно определять способ управления общим имуществом своего многоквартирногодома, и выбирать организацию, которая должна осуществлять его содержание,ремонт и техническое обслуживание. При этом муниципальные образования исубъекты РФ, а также юридические лица, имеющие в собственности помещения в этихдомах, уравнены в правах с гражданами и голосуют на общих собранияхсобственников наравне с ними, в соответствии с количеством голосов,пропорциональным своей доле в праве общей собственности на общее имущество вданном доме[10]. Этобыло одним из важнейших шагов законодателя в направлении повышенияответственности граждан за состояние жилья, в котором они проживают, истимулирования населения к проявлению инициативы в решении вопросов содержанияжилищного фонда. Тогда как ранее действовавший Жилищный кодекс РСФСР изначальнобыл рассчитан исключительно на государственное управление жилищным фондом, егосодержанием и ремонтом[11].
Одновременно с правом самостоятельно определять судьбумногоквартирного дома государство возложило на собственников помещений такогодома бремя расходов на содержание общего имущества дома, в доле каждогособственника, пропорциональной его доле в праве общей собственности на общееимущество[12].
В развитие данной нормы Правительством РФ 13.08.2006 г. былиприняты «Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме»,конкретизирующие состав общего имущества многоквартирного дома, определяющиеграницы эксплуатационной ответственности за состояние инженерных икоммуникационных сетей, устанавливающие единые требования к содержанию общегоимущества, общие положения об оплате собственниками расходов на содержаниеобщего имущества, и компетенцию федеральных органов исполнительной власти иорганов исполнительной власти субъектов РФ по осуществлению государственногоконтроля за содержанием общего имущества[13].
Стоит отметить, что по данным Федеральной службыгосударственной статистики РФ (далее-Росстат) по состоянию на конец 2009 годаправом приватизации занимаемых жилых помещений в России воспользовалисьвладельцы 27657 тыс. жилых помещений, что составило только 73% от общего числажилых помещений, подлежащих приватизации[14].Видимо, в связи с этим Государственная Дума Федерального собрания РоссийскойФедерации Законом РФ от 01.02.2010 г. №4-ФЗ перенесла срок окончания действияЗакона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» с 01 марта2010 года на 01 марта 2013 года[15]. Темсамым государство дает возможность тем, кто еще по каким-либо причинам не приватизировалзанимаемые жилые помещения, сделать это в ближайшие три года, и с другойстороны, стремится к постепенному уменьшению своего участия в расходах насодержание и ремонт жилищного фонда.
Параллельно с мероприятиями по реализации положений новогоЖилищного кодекса РФ начался второй этап реализации ФЦП «Жилище», в рамкахкоторого в действие вступила подпрограмма-«Модернизация объектов коммунальнойинфраструктуры», рассчитанная на 2006-2010 годы и сменившая собой прекратившуюдействие подпрограмму «Реформирование и модернизация жилищно-коммунальногокомплекса Российской Федерации». Данная подпрограмма была призвана служитьинструментом реализации приоритетного национального проекта «Доступное икомфортное жилье — гражданам России», объявленного Президентом РФ В.В.Путиным 05.09.2005 г. на его встрече с правительством, парламентом и главамирегионов в рамках Программы приоритетных национальных проектов. Цели и задачипрограммы соответствовали целям и задачам указанного национального проекта.
Цельюподпрограммы заявлено создание условий для приведения жилищного фонда и коммунальнойинфраструктуры в соответствие со стандартами качества, обеспечивающимикомфортные условия проживания.
Подпрограммойбыли поставлены следующие задачи: модернизация объектов коммунальнойинфраструктуры; повышение эффективности управления объектами коммунальнойинфраструктуры; привлечение средств внебюджетных источников (в том числесредств частных инвесторов, кредитных средств и личных средств граждан) дляфинансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.
По итогамреализации подпрограммы должны быть достигнуты следующие показатели: снижениеуровня износа объектов коммунальной инфраструктуры: 2007 год-55 %, 2010 год-50%; доля средств внебюджетных источников в общем объеме инвестиций вмодернизацию объектов коммунальной инфраструктуры:2007 год-20 %, 2010 год-50 %;доля частных компаний, управляющих объектами коммунальной инфраструктуры наоснове концессионных соглашений и других договоров, в общем количестве всехорганизаций коммунального комплекса: 2007-15%, 2010 год-30 %.
При этом кокончанию срока действия Федеральной целевой программы «Жилище» (2010 год)ожидаются следующие результаты: снижение уровня износа объектов коммунальнойинфраструктуры, повышение качества предоставления коммунальных услуг, улучшениеэкологической ситуации, создание благоприятных условий для привлечениявнебюджетных средств для финансирования проектов модернизации объектовкоммунальной инфраструктуры[16].
Для оказания содействия процессу реформирования отрасли виюле 2007 года была учреждена некоммерческая организация — Государственная корпорация«Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», учредителемкоторой является Российская Федерация, а координацию деятельности осуществляетМинистерство регионального развития РФ[17]. Целямидеятельности Фонда в соответствии с Законом РФ №185-ФЗ от 21.07.2007 г.являются создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулированиереформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективныхмеханизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологийпутем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда.
Деятельность Фонда содействия реформированию ЖКХ заключаетсяв предоставлении финансовой поддержки регионам Российской Федерации приреализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонтамногоквартирных домов и региональных адресных программ по переселению гражданиз аварийного жилищного фонда. Финансовая поддержка оказывается по заявкамсубъектов РФ, которые должны соответствовать определенному набору требований,установленных вышеуказанным Федеральным законом. Срок действия Фонда установлендо 01.01.2012 года, после чего Фонд подлежит ликвидации.
По состоянию на 02.06.2010 г. общий объем расходов нареализацию региональных адресных программ по капитальному ремонтумногоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилья за все времясуществования Фонда составил 318877,4 миллионов рублей. Общий объем осваиваемыхсредств с учетом софинансирования регионов составил более 324 миллиардоврублей. За время существования Фонда отремонтированы 105908 многоквартирных домов,расселены 7084 аварийных дома, построено 1862 миллиона кв.м. жилых помещенийдля переселения граждан из аварийного жилья (по данным официального Интернет-сайтаФонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства)[18].
Астраханская область также активно участвует в программах,финансируемых при поддержке Фонда содействия реформированию ЖКХ, хотя внастоящее время имеются определенные проблемы с получением финансирования,связанные с просчетами в процессе управления реформированиемжилищно-коммунального комплекса отдельных муниципальных образований. Подробнее этотвопрос будет рассмотрен во второй главе настоящей работы.
Подводяпромежуточные итоги текущего этапа реформирования ЖКХ в Российской Федерации,нужно отметить, что этот процесс носит длительный, комплексный,крупномасштабный характер и затрагивает все сферы жизни государства и общества:экономическую, правовую, социально-политическую, экологическую, демографическуюи другие.
В настоящеевремя наблюдается позитивная тенденция к некоторому повышению ответственностигосударства перед населением в области жилищно-коммунального хозяйства (посравнению с 1990-ми годами), и с другой стороны, усилению государственногоконтроля за надлежащим исполнением своих обязательств в этой сфере субъектамиРоссийской Федерации, муниципальными образованиями и коммерческимиорганизациями, действующими на рынке жилищно-коммунальных услуг. Также налицо стремлениегосударства стимулировать и поощрять проявление гражданами хозяйского отношенияк своему жилью, осознание ими своей ответственности за его надлежащее состояниеи сохранность.
1.2Правовые основы функционирования жилищно-коммунальной сферы в РоссийскойФедерации
В настоящее время законодательство Российской Федерации вобласти регулирования деятельности жилищно-коммунального комплекса имеетразвитую структуру и охватывает практически все сферы этой отрасли.
Как уже было сказано выше, основополагающий принцип, накотором должна базироваться деятельность отечественного жилищно-коммунальногокомплекса, заложен в статье 7 Конституции Российской Федерации, провозглашающейРоссию социальным государством, политика которого направлена на созданиеусловий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Крометого, в статье 40 Конституции говорится, что органы государственной власти иорганы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условиядля осуществления права на жилище[19].Важнейшим условием для осуществления этого права является нормальное устойчивоефункционирование всего жилищно-коммунального комплекса, обеспечивающегожилищный фонд всеми необходимыми коммунальными ресурсами.
Одним из основных системообразующих законодательных актовявляется, безусловно, Жилищный кодекс Российской Федерации[20](далее — ЖК РФ), вступивший в действие с 1 марта 2005 года и заменивший собойустаревший Жилищный кодекс РСФСР от 24.06.1983 г.
Кодекс устанавливает основные начала жилищного законодательства,предмет регулирования жилищного законодательства, круг участников жилищныхотношений, их основные права и обязанности, объекты жилищных прав. Также в ч.1статьи 5 ЖК РФ законодатель развивает норму ст.72 Конституции РоссийскойФедерации о том, что жилищное законодательство находится в совместном веденииРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации[21].Часть 2 ст.5 ЖК РФ формулирует структуру системы жилищного законодательства,состоящую из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с Кодексом другихфедеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов ПрезидентаРоссийской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации,нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятыхзаконов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В новом Жилищном кодексе в соответствии с Конституцией РФчетко разграничены полномочия Российской Федерации, органов государственнойвласти Российской Федерации и органов государственной власти субъектаРоссийской Федерации в области жилищных отношений (ст.ст.12, 13, 14 ЖК РФ).
Принципиальным нововведением явилось установление Жилищнымкодексом РФ обязанности собственников помещений в многоквартирных домах выбратьодин из трех способов управления многоквартирным домом: непосредственноеуправление собственниками помещений; управление товариществом собственниковжилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительскимкооперативом; управление управляющей организацией (ч.2 ст.161 ЖК РФ). Частью 3этой же статьи установлена обязанность органа местного самоуправления проводитьоткрытые конкурсы по отбору управляющих организаций для многоквартирных домов,собственники помещений в которых не выбрали способ управления или способуправления не был реализован (в порядке, установленном постановлениемПравительства РФ «О порядке проведения органом местного самоуправленияоткрытого конкурса по отбору управляющей организации для управлениямногоквартирным домом»[22]).
При этом уточняется, что порядок управления многоквартирнымдомом, все помещения в котором находятся в собственности Российской Федерации,субъекта Российской Федерации или муниципального образования, устанавливаетсясоответственно уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральныморганом исполнительной власти, органом государственной власти субъектаРоссийской Федерации и органом местного самоуправления (ч.1 ст.163 ЖК РФ).
В соответствии с этой нормой на территории муниципальногообразования «Город Астрахань» действует «Положение о порядке управлениямногоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственностимуниципального образования «Город Астрахань», утв.Постановлениемадминистрации города Астрахани от 12.12.2008 г. №5077[23].
Отдельными разделами Жилищного кодекса РФ устанавливаютсяправовые основы деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, атакже относительно новой формы самоорганизации граждан-товариществсобственников жилья.
Нормы, регулирующие отношения в сфере жилищно-коммунальногохозяйства, содержатся также в Гражданском кодексе Российской Федерации. Так, глава18 части первой Кодекса «Право собственности и другие вещные права на жилыепомещения» раскрывает содержание права собственности на жилые помещения, в томчисле квартиры, и вытекающего отсюда права общей долевой собственности на общееимущество в многоквартирном доме, устанавливает право собственников квартиробразовывать товарищества собственников жилья и определяеторганизационно-правовую форму ТСЖ как некоммерческой организации[24].
Довольно интересная норма содержится в статье 293 Частипервой ГК РФ, позволяющей органам местного самоуправления обращаться в суд сиском о продаже с публичных торгов жилого помещения, собственник которогоиспользует его не по назначению, систематически нарушает права и интересысоседей либо бесхозяйственно обращается с жильем, допуская его разрушение.Причем данная норма не противоречит положению статьи 40 Конституции РФ о том,что никто не может быть произвольно лишен жилища, поскольку статья 293 ГК РФпредусматривает предварительное предупреждение недобросовестного собственника онеобходимости устранить нарушения, предоставление ему для этого определенногосрока, и отсутствие у него уважительных причин для неисполнения этой обязанности.При этом средства, вырученные от продажи жилого помещения с торгов,выплачиваются собственнику, за вычетом судебных расходов.
Данное положение Гражданского кодекса РФ перекликается снормой ст.91 Жилищного кодекса РФ, предусматривающей выселение в судебномпорядке по аналогичным основаниям нанимателей жилых помещений, занимающих их подоговору социального найма, то есть жильцов неприватизированных квартир. Причемвыселение предусматривается без предоставления другого жилого помещения[25].
Практическая реализация данной нормы представляется довольноперспективной в плане повышения ответственности граждан за состояние своего жилья.
Часть вторая Гражданского кодекса РФ в главе 30 параграфе 6«Энергоснабжение» устанавливает правовые основы отношений междуэнергоснабжающими организациями (поставщиками тепловой, электрической энергии,воды, газа, нефти, нефтепродуктов и т.д.) и абонентами (в том числе гражданами)по поводу поставки энергии абонентам, учета ее количества и качества, оплатыпринятой энергии, содержания и эксплуатации сетей, приборов и оборудования,порядка заключения, изменения, продления и расторжения договора энергоснабжения,а также ответственности сторон по договору энергоснабжения[26].
Вопросы теплоснабжения детально регулируются Федеральнымзаконом «О теплоснабжении» от 27.07.2010 г. №190-ФЗ[27].Данный закон устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающихв связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловоймощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием,функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочияорганов государственной власти, органов местного самоуправления поселений,городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права иобязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций,теплосетевых организаций. Закон устанавливает виды цен (тарифов) в сферетеплоснабжения, подлежащие регулированию, методы регулирования тарифов в сферетеплоснабжения, сущность, принципы и порядок государственного регулирования цен(тарифов) на тепловую энергию (мощность), вводит требования к некоммерческойорганизации, необходимые для приобретения статуса саморегулируемой организациив сфере теплоснабжения.
Отдельные положения закона «О теплоснабжении», касающиесяпринципов регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, полномочий Федеральнойслужбы по тарифам Российской федерации по утверждению методических указаний порасчету цен (тарифов), установлению предельных уровней тарифов на тепловуюэнергию, установлению контроля за обоснованностью установления и изменения цен(тарифов), рассмотрению споров между участниками регулируемых отношений приустановлении и применении цен (тарифов), полномочий органов исполнительнойвласти субъектов РФ и органов местного самоуправления в областигосударственного регулирования цен (тарифов), видов регулируемых цен (тарифов),сущности и порядка государственного регулирования цен (тарифов) на тепловуюэнергию (мощность), способов установления тарифов в сфере теплоснабжения,оснований и порядка отмены регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, атакже вопросов подключения к системе теплоснабжения, вступают в силу с 1 января2011 года (ст.30 Федерального закона «О теплоснабжении»).
Отношения в сфере электроэнергетики регулирует Федеральныйзакон от 26.03.2003 г. №35-ФЗ «Об электроэнергетике»[28],который устанавливает правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики,определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этихотношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики приосуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производствав режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) ипотребителей электрической энергии. Также указанным законом устанавливаетсясистема законодательства Российской Федерации об электроэнергетике, основаннаяКонституции Российской Федерации и состоящего из Гражданского кодекса РФ,настоящего Федерального закона и иных регулирующих отношения в сфереэлектроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента РоссийскойФедерации и постановлений Правительства Российской Федерации, принимаемых всоответствии с указанными федеральными законами. Надо отметить, что дляреализации программных положений Федерального закона «Об электроэнергетике»принято довольно много подзаконных актов, конкретизирующих и реализующих те илииные нормы закона. Вот основные из них:
— Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 „Оценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в РоссийскойФедерации“ (вместе с „Правилами государственного регулирования иприменения тарифов на электрическую и тепловую энергию в РоссийскойФедерации“)[29];
— Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 N 861 „Обутверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передачеэлектрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационногодоступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике иоказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугамадминистратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правилтехнологического присоединения энергопринимающих устройств потребителейэлектрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а такжеобъектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и инымлицам, к электрическим сетям“[30];
— Постановление Правительства РФ от 24.10.2003 N 643 (ред. от03.11.2010)
»О Правилах оптового рынка электрической энергии(мощности) переходного периода"[31];
— Постановление Правительства РФ от 21.01.2004 N 24 (ред. от09.08.2010) «Об утверждении стандартов раскрытия информации субъектамиоптового и розничных рынков электрической энергии»[32];
— Постановление Правительства РФ от 31.08.2006 N 530 (ред. от09.06.2010) «Об утверждении правил функционирования розничных рынковэлектрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики»[33];
— Постановление Правительства РФ от 28.10.2009 N 846 «Обутверждении Правил расследования причин аварий в электроэнергетике»[34];
— Приказ Федеральной службы по тарифам РФ от 07.10.2010 N245-э/3 «О предельных уровнях тарифов на электрическую энергию,поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей, на 2011год»[35].
Так, в соответствии с указанным приказом ФСТ РФ для населенияАстраханской области и приравненным к нему потребителям электрической энергиина 2011 год установлены предельные уровни тарифов: минимальный-294 коп./кВт.ч.,максимальный 297 коп./кВт.ч.
Еще одним отраслевым законодательным актом, регулирующимотношения в сфере жилищно-коммунального комплекса, является Федеральный закон«О газоснабжении в Российской Федерации» от 31.03.1999 г. №69-ФЗ[36].Данный закон определяет правовые, экономические и организационные основыотношений в области газоснабжения в Российской Федерации и направлен наобеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом видеэнергетических ресурсов. Устанавливаются принципы государственной политики вобласти газоснабжения, полномочия федеральных органов государственной власти вобласти газоснабжения, правовые основы функционирования и развития Единойсистемы газоснабжения, развития единого рынка газа на территории РоссийскойФедерации, основы экономических отношений в области газоснабжения, антимонопольныеправила для организаций-собственников систем газоснабжения, правовые основыпромышленной безопасности систем газоснабжения в Российской Федерации.
В ходе реализации положений указанного закона был принят рядпостановлений Правительства РФ и федеральных органов государственной власти,регулирующих различные вопросы поставки и распределения газа.
Одним из основных документов, имеющим прямое отношение к темеисследования, являются «Правила поставки газа для обеспечениякоммунально-бытовых нужд граждан», утв. Постановлением Правительства РФ от21.07.2008 г. №549[37].Правила регламентируют отношения, возникающие при поставке газа для обеспечениякоммунально-бытовых нужд граждан в соответствии с договором о поставке газа, втом числе устанавливают особенности заключения, исполнения, изменения ипрекращения договора, его существенные условия, а также порядок определенияобъема потребленного газа и размера платежа за него.
Важное значение для улучшения состояния жилищно-коммунальногокомплекса и всей коммунальной инфраструктуры России имеет Федеральный закон «Обэнергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесенииизменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23.11.2009г. №261-ФЗ, принятый с целью создания правовых, экономических и организационныхоснов стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности[38].В соответствии с этим законом до 1 января 2012 года собственники помещений вмногоквартирных домах должны обеспечить оснащение своих домов общедомовыми ииндивидуальными приборами учета используемых воды, газа, тепловой иэлектрической энергии, а также ввод этих приборов в эксплуатацию. Это относитсяи к собственникам индивидуальных жилых и дачных (садовых) домов, объединенных всозданные ими организации (напр. садоводческие товарищества) и подключенных ксетям централизованного газо-, водо-, электро-, теплоснабжения, которые до 1января 2012 года обязаны обеспечить установку на границе с централизованнымисистемами коллективных приборов учета потребляемых ресурсов (ст.13).
Кроме того, статья 48 Закона «Об энергосбережении…» обязываеторганизации с участием государства или муниципального образования иорганизации, осуществляющие регулируемые виды деятельности, принять программы вобласти энергосбережения и повышения энергетической эффективности до 15 мая2010 года, а региональные и муниципальные программы в области энергосбереженияи повышения энергетической эффективности должны быть утверждены до 1 августа2010 года.
Также нельзяне упомянуть о Федеральном законе от 21.07.2007 N 185-ФЗ «О Фондесодействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Подробно ореализации данного закона и деятельности Фонда содействия реформированиюжилищно-коммунального хозяйства говорилось выше, остается только добавить, чтоГосударственная Дума РФ 8 декабря 2010 года приняла в первом чтении проектфедерального закона № 457476-5 «О внесении изменений в ФЗ «О Фонде содействияреформированию жилищно-коммунального хозяйства» и отдельные законодательныеакты РФ». Законопроект предлагает продлить срок деятельности Фонда с 1 января2012 года до 1 января 2013 года, перенести ограничение сроков признаниямногоквартирных домов аварийными с 1 января 2007 года на 1 января 2010 года,установить методику распределения лимитов средств, предоставляемых субъектампри внесении дополнительного имущественного взноса Российской Федерации в Фонд,а также вводится контроль уполномоченного органа за использованием средств Фонда[39].
Кромефедеральных законов в области регулирования жилищно-коммунальной сферы вРоссийской Федерации действует ряд подзаконных актов, о некоторых из которыхуже упоминалось выше, но есть и другие.
Так, весьма важным отраслевым документом являются «Правилапредоставления коммунальных услуг гражданам», утв. Постановлением правительстваРФ от 23.05.2006 г. №307, принятые во исполнение требований ст.157 Жилищногокодекса РФ и в целях защиты прав потребителей коммунальных услуг[40].Правила регулируют отношения между исполнителями и потребителями коммунальныхуслуг, устанавливают их права и обязанности, ответственность, а также порядокконтроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определенияразмера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при ихотсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальныхуслуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении ипорядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлениикоммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающимиустановленную продолжительность.
Кроме того, действуют «Правила и нормы техническойэксплуатации жилищного фонда», утв.Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 г.№170[41],которые определяют правила по эксплуатации, капитальному ремонту иреконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранностии содержанию жилищного фонда, технической инвентаризации и являютсяобязательными для исполнения органами исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации, органами государственного контроля и надзора, органамиместного самоуправления. Правилами определяются виды жилищного фонда,требования к его технической эксплуатации, текущему и капитальному ремонту,содержанию придомовых территорий. Требования Правил предназначаются длявыполнения организациями, осуществляющими техническое обслуживание и содержаниежилищного фонда.
Существуют также нормы, предназначенные для исполнениягражданами-пользователями жилых помещений. Это «Правила пользования жилымипомещениями», утв. Постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 г. №25[42].Правила определяют порядок пользования жилыми помещениями государственного имуниципального жилищных фондов, а также принадлежащими гражданам на правесобственности жилыми помещениями в многоквартирных домах (далее — жилыепомещения), и закрепляют ответственность за их несоблюдение.
Помимофедерального законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства натерритории нашего региона действует законодательство Астраханской области,входящее в правовую систему Российской Федерации и регулирующее вопросы,относящиеся к предмету ведения органов государственной власти субъектаРоссийской Федерации. Об основных из них речь пойдет во второй главе даннойработы.
Как видно из проведенного анализа, законодательствоРоссийской Федерации в жилищно-коммунальной сфере представляет собой довольноразвитую систему, охватывающую практически все стороны этого института. Нужноотметить, что оно находится в состоянии динамичного развития и постоянногоадаптирования к изменяющимся условиям, так как реформирование самой отрасли ЖКХпродолжается и еще далеко от своего завершения. Следовательно, изаконодательная база нуждается в дальнейшем усовершенствовании.
Глава 2.Актуальные проблемы регулирования деятельности жилищно-коммунального комплексаи возможные пути их решения (на примере Астраханской области)
2.1Государственное и муниципальное регулирование жилищно-коммунальной сферы
Одним изактуальных вопросов в ходе проведения реформирования жилищно-коммунальногохозяйства в России является проблема эффективности сложившихсяорганизационно-правовых форм органов исполнительной власти в процессе ихпрактической деятельности, динамике их преобразований на региональном уровне.
Так, на федеральном уровне к органам исполнительной власти,осуществляющим управление ЖКХ, относятся Правительство РФ, Министерстворегионального развития РФ, Росстрой и Ростехнадзор. Функции государственногоконтроля за деятельностью органов, занятых эксплуатацией, содержанием иремонтом жилья и предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг,возложены на Государственную жилищную инспекцию Российской Федерации. Онасостоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственныхжилищных инспекций субъектов Федерации. Кроме того, надзор за соблюдениемКонституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РоссийскойФедерации, осуществляют органы прокуратуры в лице Генеральной прокуратуры РФ ипрокуратур субъектов РФ. В сферу прокурорского надзора входит такжедеятельность субъектов ЖКХ. Также контрольные и надзорные полномочия в сфереобеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты правпотребителей и потребительского рынка в области жилищно-коммунального хозяйстваосуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей иблагополучия человека (Роспотребнадзор).
Нарегиональном уровне реализацию функций публичной власти в сфере ЖКХ осуществляюторганы государственной власти субъектов Российской Федерации. Они обеспечиваюторганизацию исполнения единой государственной жилищной политики, осуществлениесвязи органов государственной власти с органами местного самоуправления,регулирование, информационно-правовое обеспечение, финансирование, контроль и надзор.Органами отраслевой компетенции в сфере ЖКХ являются структурные подразделения(министерства, департаменты, комитеты), находящиеся в подчинении заместителейглавы субъекта РФ[43].
В Астраханской области таким органом является министерствожилищно-коммунального хозяйства Астраханской области (действует на основанииПоложения о министерстве жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области,утв.Постановлением Правительства Астраханской области от 18.03.2010 г. №101-П[44]).Министерство осуществляет функции по выработке и реализации государственнойполитики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства,энергосбережения и повышения энергетической эффективности на территорииАстраханской области.
Необходимообратить внимание, что проблема устранения пробелов в существующей правовойбазе, регулирующей отношения в сфере ЖКХ, имеет важное государственноезначение.
Установлено,что качество нормативно-правовой основы, ее полнота и степень соответствияособенностям регулируемого объекта обусловливает эффективность управления ЖКХ.Но практика показывает, что как на федеральном, так и на региональном уровняхотсутствуют или недостаточны последовательные и скоординированные меры пореализации новой модели экономических взаимоотношений, структурных изменений вЖКХ на региональном уровне в свете административной реформы. Обращает на себявнимание отсутствие ряда необходимых норм в новом законодательстве, в том числерегулирующих порядок организации управления в сфере ЖКХ, обеспечивающихнормативно-правовое сопровождение реформы, механизм ее реализации.
В итогереформа осуществляется с различными нарушениями в виде несоблюдения федеральныхстандартов, превышения роста стоимости жилищно-коммунальных услуг,неустойчивого функционирования системы ЖКХ и т.д. В этой связи реформа ЖКХнуждается в координации деятельности субъектов Российской Федерации по еепроведению и комплексном подходе к построению правовой базы, регулирующейотношения в жилищно-коммунальной сфере, а законодательное сопровождение реформтребует постоянной нормотворческой деятельности.
На основаниианализа действующего законодательства и правоприменительной практики можносделать вывод о том, что управление ЖКХ относится к ведению субъектовРоссийской Федерации и местного самоуправления, а участие государствазаключается в нормативном регулировании, координации, контроле и обеспеченииправ и законных интересов субъектов управления, определении приоритетов вструктурной политике, лицензировании, регистрации и пр.
Тем не менеесегодня ЖКХ всех регионов испытывают большие трудности и сильно отстают отсовременных требований. Одна из основных причин этого — нехватка средств,выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместные неплатежи инесвоевременная оплата жилищно-коммунальных услуг населением. Это является ещеодной глобальной проблемой функционирования отрасли, негативно влияющей на еесостояние. Так, по данным Росстата по состоянию на 2009 год, сумма просроченнойзадолженности населения России по оплате услуги «Управление эксплуатациейжилого фонда» составила 14,7 млрд.руб., а по услугам производства ираспределения электроэнергии, газа и воды-154,4 млрд. руб[45].
Да иинвестиционные вложения обходят стороной эту отрасль. Современное состояниеэкономики ЖКХ таково, что вначале потребуется значительные объемы средств,чтобы вывести ее из кризиса, а затем можно будет говорить о модернизационнойперспективе. Средств бюджетов всех уровней для выполнения этой задачинедостаточно, поэтому государство должно отыскать пути для того, чтобы сделатьотрасль привлекательной для инвестиций со стороны крупного и среднего бизнеса.В коммунальном комплексе интересы бизнеса могут быть связаны только с выгодамидолгосрочного периода. Вот основные из них:
— главнаяпривлекательность отрасли — естественная монополия на рынках коммунальных услуг,отсутствие конкуренции, а также новых технологий, которые могли бы привести кавтономному производству услуг, гарантирует самые благоприятные условия дляполучения устойчивого дохода;
— стабильность рынка во времени: отрасль будет существовать вечно, объем спросавполне предсказуем, услуги независимы от моды и не имеют заменителей;
— спрос науслуги низкоэластичен. Если повышение тарифов и приводит к сокращению объемапотребления, то, как правило, не за счет реального уменьшения потребленияуслуг, а за счет более рационального отношения к услугам — ликвидациивнутридомовых и внутриквартирных потерь;
— тарифноерегулирование отрасли в той или иной форме может приводить к созданиюсверхприбыли для фирм, возникающей в случае установления завышенной регулируемойцены на коммунальные услуги[46].
Одной из мер, направленных на привлечение средствпотенциальных инвесторов в сферу ЖКХ, является принятие Федерального закона от21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»[47].Концессионные соглашения являются инструментом привлечения долгосрочных частныхинвестиций в создание и реконструкцию объектов, находящихся в муниципальной илигосударственной собственности. К таким объектам относятся системы водоснабженияи водоотведения, тепловые сети, системы коммунальной инфраструктуры и иныеобъекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- иэнергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации(захоронения) бытовых отходов, и другие системы коммунальной инфраструктуры.
Такжезначительную роль играет активность органов государственной власти субъектов РФи органов местного самоуправления в проведении разъяснительной работы срединаселения по поводу выбора и реализации способов управления многоквартирнымидомами в соответствии с Жилищным кодексом РФ, оказанииорганизационно-методической помощи гражданам, проявляющим активность в этомвопросе. В противном случае управление многоквартирными домами, а значит ибремя расходов на их содержание и ремонт (в том числе капитальный) остается на плечахмуниципальных обслуживающих организаций, а значит, и бюджетов.
В качестве иллюстрацииможно привести следующий пример: 30 ноября 2010 г. Фонд содействияреформированию ЖКХ принял решение о приостановлении предоставления финансовойподдержки за счет средств Фонда отдельным субъектам РФ, в том числеАстраханской области. Основанием послужило нарушение п.2 части 1 статьи 14Федерального закона 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию ЖКХ», всоответствии с которым с 01.01.2010 г. в муниципальных образованиях,участвующих в программах Фонда, не менее 80 % домов должны управлятьсяорганизациями, имеющими в уставном капитале не более 25 % участия субъекта РФили муниципалитета. Оказалось, что в городе Ахтубинске доля таких домовсоставляет 68,8 %, в ЗАТО «Знаменск»-4,52 %. В случае неустранения этих нарушенийв течение четырех месяцев средства, полученные ранее регионом из Фонда,отзываются в полном объеме, а это 1 734 млн.руб[48].
Возникшаяситуация говорит об определенных упущениях в управленческой деятельностиорганов местного самоуправления, которая должна быть направлена в том числе напродвижение информационной кампании по разъяснению населению преимуществ выбораспособа управления домами, создания товариществ собственников жилья или частныхуправляющих компаний для управления жилищным фондом. Должны оказываться организационно-методическаяподдержка социально активным гражданам, становящимся инициаторами созданиятаких некоммерческих организаций, и другие необходимые меры содействияинициативам населения, активизироваться процессы обратной связи.
Анализположений о структурных подразделениях администраций субъектов Федерации,выполняющих функции ЖКХ, показал, что, так же как и на федеральном уровне,практически у всех субъектов Федерации в компетенционных актах отсутствуют цели,недостаточно полно и четко определены задачи и функции органов управления,наблюдается подмена этих терминов, имеют место значительные расхождения вформулировках как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.На практике органы местного самоуправления принимают решения об увеличенииставок и тарифов оплаты за ЖКУ. При этом никаких преобразований и мероприятий всфере ЖКХ с целью снижения себестоимости ЖКУ и выявления необоснованных затратв ЖКХ и, как следствие этого, снижения тарифов не проводят. Вышеперечисленныепроблемы приводят только к росту тарифов и ставок, тем самым вызываютнегативное отношение со стороны населения.
В связи спроводящейся административной реформой отмечается, что проблема поискаорганизационно-правовых форм органов исполнительной власти субъектов Федерациине нашла пока адекватного разрешения ни в законодательстве (как федеральном,так и на уровне субъектов Федерации), ни в научной литературе.
Все еще остаетсяактуальной проблема выбора модели органа ЖКХ отраслевой компетенции — самостоятельныйорган управления или «орган в органе». В настоящее времяединообразного решения на региональном уровне эта проблема тоже пока не нашла.В ряде субъектов Федерации отраслевое управление ЖКХ осуществляет отдел вструктуре комитета, главного управления, управления, департамента, что являетсяаналогией управления ЖКХ на федеральном уровне. Практика показывает, чтореформы ЖКХ проходят заметно успешнее в тех регионах, где в администрациисубъектов Федерации работают самостоятельные органы власти, координирующиеполитику управления в сфере ЖКХ, как, например, в Астраханской области(министерство жилищно-коммунального хозяйства).
Собственныеполномочия местного самоуправления для решения вопросов местного значения всфере ЖКХ устанавливаются Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления»[49]. Вместес тем правовым закреплением полномочий местного самоуправления в сфере ЖКХслужат иные федеральные и региональные законы, отраслевые законодательные акты,в том числе и кодифицированного характера (ЖК РФ), уставы муниципальныхобразований.
Анализтекущего законодательства позволяет сделать вывод о том, что полномочия органовместного самоуправления, установленные федеральными и региональными законами,отраслевыми нормативными актами, уставами муниципальных образований, в реальнойдействительности значительно шире, чем это предусмотрено в ст. 17 Федеральногозакона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Системауправления ЖКХ на уровне муниципального образования представляется кактрехзвенная система, включающая в себя: собственников жилищного фонда и другихобъектов недвижимости; организации по управлению муниципальным жилищным фондом;подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно-коммунальныхуслуг.
Очевидно,что общий объем полномочий исполнительно-распорядительных органов местногосамоуправления должен обеспечивать их нормальное функционирование и поэтомунуждается в расширении. В целях обеспечения реального объема полномочий органовместного самоуправления необходима законодательная инициатива в решениипроблемы расширения перечня вопросов местного значения и полномочий пособственной инициативе субъектов Российской Федерации и органов местногосамоуправления с соблюдением определенных условий[50].
Реформирование жилищно-коммунальной сферы сегодня во многомсдерживается нерациональной системой управления отраслью и образовавшимсяогромным дефицитом финансовых средств. Эти два фактора взаимосвязаны и являютсяопределяющими в процессе, перевода ЖКХ в режим безубыточного функционирования иобеспечения необходимых стандартов качества жилищно-коммунальных услуг, кактого требует государственная идеология его реформы.
2.2 Основные направления и механизмы совершенствованияуправления жилищно-коммунальным комплексом на примере Астраханской области
На основепроведенного анализа специфики управленческих и экономических отношений вжилищно-коммунальном комплексе России можно попытаться сформулировать основныепроблемы, сдерживающие развитие отрасли:
— сохранениенерыночных принципов функционирования;
— административно-командноеуправление;
— затратность в ведении хозяйства, высокий процент потерь энергии и ресурсов впроцессе производства и оказания услуг;
— непрозрачность формирования тарифов;
— отсутствиеинформированности населения по процедурам затрат;
— низкаяинвестиционная привлекательность;
— нарастаниеобъемов задолженности населения за услуги ЖКХ;
— необязательность (в том числе бюджета) всех участников процесса по отношениюдруг к другу в оплате услуг;
— высокий ипостоянно растущий процент изношенности коммунальной инфраструктуры и в целомосновных фондов;
— неразвитоесамоуправление собственников жилья;
— инертностьвсех участников процесса. Отсутствие инициативы как со стороны собственников,так и со стороны местных властей;
— иждивенческая позиция большинства населения;
— высокиериски для инвесторов;
— порядоквзыскания долгов крайне усложнен;
— наличиеперекрестного субсидирования;
— тарифноерегулирование с ограничителем и не носит долговременного характера;
— финансовыепотоки на оплату субсидий и льгот осуществляются в натуральной форме;
— сложныеклиматические условия и географическое расположение страны.
Все этипроблемы требуют комплексных подходов к их решению и постоянных совместныхусилий государства, органов местного самоуправления, бизнеса и населения.
Действующеезаконодательство РФ в области жилищно-коммунального хозяйства не в полной мереобеспечивает системное решение проблем управления отраслью и не всегда соответствуетрыночным правилам поведения хозяйствующих субъектов, населения и работниковЖКХ. В этих условиях задача региональных органов власти заключается вразработке комплекса мер, способствующих повышению инвестиционнойпривлекательности жилищно-коммунального комплекса региона, в том числе:
— созданиеправовой среды по инвестиционному проектированию в сфере ЖКХ, учитывающейтерриториальные особенности;
— организацияконкурсов инвестиционных проектов и отбор наиболее эффективных вариантов;
— контрольза процессом реализации инвестиционных проектов;
— содействиепрактической реализации эффективных инвестиционных проектов (налоговые льготы,поручительства, гарантии, финансовая помощь в виде дотаций, субсидий, бюджетныхссуд и др.);
— созданиеинформационной базы об экономическом потенциале субъекта РФ, состоянии ЖКХ иего предприятий.
Кроме того,проводя реформу ЖКХ, государство должно играть активную роль в социальнойзащите населения, модернизации коммунальной инфраструктуры, капитальном ремонтеи строительстве жилищного фонда, улучшении качества коммунальных услуг,снижении их себестоимости.
В видусерьезности проблемы реформирования комплекса ЖКХ возможны следующие варианты ипути решения перечисленных задач:
— облегчитьреформирование ЖКХ путем принятия поддерживающих программ, носящих поэтапное иадаптационное прохождение реформы на государственном и муниципальном уровне впользу гражданского общества;
— создатьусловия для вхождения частного бизнеса в сферу ЖКХ;
— создать нафедеральном уровне условия для инвестиционной привлекательности сферы ЖКХ;
— вестиразъяснительно-консультационную работу с собственниками многоквартирных домов;
— подготовитьи создать профессиональные ассоциации, союзы по управлению общим имуществомсобственников многоквартирных домов;
— создатьблагоприятные правовые и финансовые условия для поддержки наиболеепрогрессивной формы управления многоквартирными домами — товариществсобственников жилья.
В Астраханской области также ведется активная деятельность вэтом направлении. Правительством Астраханской области 03.08.2005 г. былапринята «Концепция отраслевой программы «Реформирование предприятий жилищно-коммунальногохозяйства на территории Астраханской области на 2005-2010 годы»[51], заявленные цели изадачи которой совпадают с целями и задачами Федеральной целевой программы«Жилище» на 2002-2010 годы, только регионального масштаба. «Концепцией» былисформулированы основные мероприятия реформирования жилищно-коммунальногохозяйства: обеспечение финансовой стабилизации ЖКХ; проведение инвентаризацииимущества и анализ финансового состояния предприятий ЖКХ в муниципальныхобразованиях Астраханской области; обеспечение мер социальной защиты малоимущихграждан при переходе на полную оплату жилищно-коммунальных услуг; формированиерыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса и условийдля снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг, созданиеТСЖ и управляющих компаний; реконструкция, модернизация и развитиежилищно-коммунального комплекса, организация энергоресурсосбережения, установкаприборов учета; организация информационного обеспечения и рекламы проводимыхмероприятий в рамках реформирования ЖКХ; разработка нормативных правовых актов.
Аналогичный по направленности и сути документ на уровнемуниципального образования был принят в городе Астрахани — решение советамуниципального образования «Город Астрахань» от 23.06.2005 г. №156 «О концепцииреформирования жилищной сферы и создания эффективного управления и обслуживанияжилищного фонда города Астрахани»[52].Основными целями муниципальной «Концепции» были заявлены улучшение состоянияжилищного фонда города, улучшение качества жилищных услуг, предоставляемыхнаселению. Задачи «Концепции» аналогичны задачам областного документа.Основными мероприятиями по реализации «Концепции» стали: упразднениемуниципальных ЖЭКов и создание управляющих компаний на базе городских МУПов сиспользованием имущества и мощностей ЖЭКов; инвентаризация жилищного фонда ипринятие муниципального жилищного фонда в казну города; паспортизация жилищногофонда; разработка и реализация Программы по содержанию и обслуживанию ветхого иаварийного жилищного фонда по районам города; разработка и реализация Программыпо содержанию и ремонту общежитий города Астрахани; обеспечение условий дляперехода к профессиональному управлению жилищным фондом на конкурсной основе;развитие института управляющих организаций; привлечение жителей города куправлению многоквартирными домами; совершенствование тарифной и ценовойполитики.
За прошедший период можно подвести промежуточные итогиреализации реформы в Астраханской области. Образовался рынок управляющихкомпаний, в условиях конкуренции предлагающих услуги по обслуживанию и ремонтужилищного фонда; постепенно возрастает количество товариществ собственниковжилья, образованных по инициативе самих жильцов, а не по указанию сверху;ресурсоснабжающие предприятия коммунальной сферы переходят в частную формусобственности и стараются повысить эффективность своей деятельности; реализуютсярегиональные программы капитального ремонта многоквартирных домов и переселенияграждан из ветхого и аварийного жилья. В настоящее время в Астраханской областииз общего числа многоквартирных домов (7210 шт.) 4520 домов (62,7%) выбралоспособ управления общим имуществом через управляющую компанию, 1513 домов (20,99%)-черезТСЖ, 685 домов (9,5 %)-непосредственное управление, 20 домов (0,27 %)-жилищныйкооператив и иные специализированные потребительские кооперативы, 472 дома (6,54%) не выбрали и (или) не реализовали способ управления.
Всоответствии с требованиями Федерального закона от 23.11.2009 г. №261-ФЗ «Обэнергосбережении» было принято Постановление Правительства Астраханской областиот 15 июля 2010 г. №300-П «О комплексной целевой программе «Энергосбережение иповышение
энергетической эффективности в Астраханской области на 2010-2014годы и перспективу до 2020 года"[53].
УтвержденнаяПрограмма направлена на обеспечение ускорения перевода экономики наэнергосберегающий путь развития и снижение энергоемкости валового региональногопродукта Астраханской области, а также повышение энергетической безопасностиАстраханской области. Программой определены ее основные цели и задачи, сроки,этапы и механизм ее реализации, ресурсное обеспечение, система программныхмероприятий. Общий объем финансирования Программы запланирован в сумме7 893 738.49 тыс. рублей. Энергетический потенциал Астраханской областикак по тепловой, так и по электрической энергии составляет порядка 25-30 %. Егореальное выявление и реализация возможны только вследствие полномасштабных мерпо всем основным направлениям. В случае успешной реализации Программы к 2020году ожидается снижение энергоемкости валового регионального продуктаАстраханской области на 40 % (по сравнению с 2007 годом), чтоподразумевает значительную экономию энергетических ресурсов, а значит, ифинансовых средств на всех уровнях жилищно-коммунального комплекса.
Натерритории региона приняты и действуют также другие нормативные правовые акты,направленные на оздоровление ситуации в ЖКХ.
ЗаконАстраханской области от 05.06.2006 N 14/2006-ОЗ (ред. от 26.03.2010) «Орегиональных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг»[54].Этот документ устанавливает размер регионального стандарта нормативной площадижилого помещения, используемой для расчета субсидий на оплату жилого помещенияи коммунальных услуг, размеры региональных стандартов стоимостижилищно-коммунальных услуг, дифференцированные по муниципальным образованиямАстраханской области, и величину максимально допустимой доли расходов гражданна оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи дляпредоставления гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальныхуслуг.
Далее, Закон Астраханской области от 10.10.2006 N 75/2006-ОЗ(ред. от 10.11.2009) «О предоставлении жилых помещений в Астраханскойобласти»[55]. Вданном нормативном правовом акте регулируются вопросы, связанные спредоставлением жилых помещений из жилищного фонда Астраханской областигражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, устанавливаются категориитаких граждан, определяется порядок ведения учета нуждающихся в улучшениижилищных условий, устанавливаются меры социальной поддержки в виде социальныхвыплат на приобретение (строительство) жилья на территории региона отдельнымкатегориям граждан.
Также на территории области действует Закон Астраханскойобласти от 04.09.2007 N 49/2007-ОЗ «Об административныхправонарушениях»[56],устанавливающий административную ответственность за нарушения правил и норм,предусмотренных нормативными правовыми актами органов государственной властиАстраханской области и органов местного самоуправления, и регулирующий иныевопросы, отнесенные к полномочиям Астраханской области в области законодательстваоб административных правонарушениях.
Закон Астраханской области от 18.12.2008 N 79/2008-ОЗ «Опорядке и условиях предоставления компенсации расходов на оплату жилыхпомещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан»[57].Определяет порядок и условия компенсации расходов отдельным категориям гражданна оплату жилых помещений и коммунальных услуг в системе персонального учета(далее — денежная компенсация).
Очевидно, что состояние и специфика ЖКХ, его функционированиена современном этапе требуют новых подходов к реформированию. И поскольку ЖКХявляется сферой, непосредственно связанной с благосостоянием населения,удовлетворением его жизнеобеспечивающих потребностей, главной задачейгосударства сейчас является достижение равновесия между интересами государстваи человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели — повышениекачества жизни людей[58].
Необходимо установить разумный баланс между интересами всехсторон, связанных с производством, потреблением и регулированием коммунальногокомплекса. Заинтересованными сторонами в данном случае являются потребителикоммунальных услуг (население, бюджетные и коммерческие организации),поставщики коммунальных услуг-субъекты конкурентных и монопольных рынков, атакже управляющие организации и возможные сособственники коммунальногопредприятия, т.е. представители бизнеса, работники коммунальных предприятий,органы регулирования федерального, регионального и муниципального уровня,муниципалитеты как номинальные собственники имущества предприятия, федеральныеи местные выборные органы власти.
Каждая из этих групп имеет свои краткосрочные и долгосрочныецели, отражающие векторы их интересов, различные как по направленности, так ипо степени воздействия на деятельность коммунального предприятия.
Но однойобщей приоритетной целью, объединяющей всех участников отношений вжилищно-коммунальном комплексе и достижение которой отвечает интересам всех,является скорейший вывод отрасли из кризисного состояния и дальнейшее еепоступательное развитие и модернизация. Ведь, как известно, стабильность иустойчивость функционирования жилищно-коммунального хозяйства России являетсяодной из составляющих обороноспособности страны и условием ее целостности.
Заключение
Подводяитоги проведенного исследования, можно сделать следующие выводы.
В ходежилищной реформы изменился государственный подход к сфере жилищной политики,системе управления ЖКХ, ее правовой регламентации. Реформа ввела частнуюсобственность на жилище, сформировала рынок жилья, возложила бремя содержанияжилья на собственников, чем затронула интересы каждой семьи. Обеспечиваядальнейшее проведение реформы, следует иметь в виду высокую значимость ЖКХ каксферы жизнеобеспечения населения страны, необходимость снятия социальнойнапряженности и обеспечение доступности коммунальных услуг, обязательноедостижение конечной цели — повышение качества жизни людей.
Вместе с темстоит отметить, что за годы проведения реформы жилищно-коммунального комплексаРоссийской Федерации достигнуты определенные успехи, в том числе в Астраханскойобласти:
— большинство отраслей жилищно-коммунального хозяйства к настоящему времениперешли или в стадии перехода на рыночные основы хозяйствования исамоокупаемость;
— в сфереоказания жилищно-коммунальных услуг появились и развиваются субъекты малого исреднего бизнеса. Так, например, на территории Астраханской области сейчас действуют60 коммерческих управляющих компаний, оказывающих жилищные услуги 4403многоквартирным домам, а это 61 % от всех многоквартирных домов в регионе. Вгороде Астрахани на рынок услуг по вывозу и утилизации твердых бытовых отходов насмену неэффективно действовавшему МУП «Спецавтохозяйство по уборке города Астрахани»пришел частный инвестор-ЗАО «АстраханьЭкоСервис», обновивший парк автомобильнойспецтехники и осуществляющий по городу замену и ремонт контейнеров для сборамусора. Теплоснабжение и горячее водоснабжение левобережной части городаосуществляет субъект крупного бизнеса-ООО «ЛУКОЙЛ-ТТК». Также на территориигорода осуществляет услуги расчетно-кассового обслуживания населения ипредприятий ЖКХ ООО «Единый информационно-расчетный центр», деятельностькоторого направлена на облегчение для абонентов процесса оплатыжилищно-коммунальных услуг, а с другой стороны-на устранение необходимости дляпредприятий ЖКХ содержать собственные абонентские службы и заниматьсявзаиморасчетами с населением. Есть и другие примеры деятельности на территориинашего региона субъектов частного бизнеса в сфере ЖКХ. В связи с этим нужнопризнать необходимость постоянного контроля со стороны государственных органови органов местного самоуправления за деятельностью бизнес-структур в сфере ЖКХ,в плане соблюдения ими антимонопольного и иного законодательства, так какпериодически мы все сталкиваемся со злоупотреблениями в этой сфере. Особенноболезненными для населения становятся действия субъектов естественныхмонополий, которые зачастую злоупотребляют своим монопольным положением нарегиональном рынке производства и сбыта коммунальных ресурсов населению(тепло-, водо-, газо-, электроснабжение), устанавливая завышенные тарифы,производя незаконные отключения от подачи ресурсов отдельных многоквартирныхдомов и целых микрорайонов, не соблюдая установленных параметров качествапоставляемых ресурсов и навязывая абонентам договоры энергоснабжения с заведомокабальными условиями.
Необходимоотметить, что благодаря целенаправленной информационно-просветительскойдеятельности органов государственной власти Астраханской области и органовместного самоуправления в массовом сознании населения постепенно формируетсяответственное отношение к содержанию своего жилищного фонда, о чемсвидетельствует неуклонное повышение числа многоквартирных домов, выбравших иреализовавших способ управления общим имуществом в соответствии с Жилищнымкодексом РФ (статистические данные приведены выше).
Проводится капитальный ремонт жилищного фонда. Министерствомжилищно-коммунального хозяйства Астраханской области с 2007 года реализуютсяадресные программы проведения капитального ремонта жилищного фонда с привлечениемсредств финансовой поддержки «Фонда содействия реформированию ЖКХ», в которыхучаствуют 15 муниципальных образований области. В 2010 году по программам капитальногоремонта на территории области производится ремонт 154 многоквартирных домов[59].
Всоответствии с требованиями федерального законодательства осуществляетсяпереход от дотирования предприятий ЖКХ Астраханской области к предоставлениюльгот по оплате жилья и коммунальных услуг гражданам в денежной форме, при 100%-й оплате населением жилищно-коммунальных услуг.
Реализуютсямероприятия по энергосбережению и повышению энергоэффективности. Так, в 2009году 23 котельные Астраханской области были оснащены оборудованием реагентнойдокотловой обработкой воды, с целью антикоррозионной и противонакипнойподготовки воды в системах теплоснабжения и горячего водоснабжения в котельныхи тепловых пунктах, на 2010 год запланировано оснащение данным оборудованиемеще 21 котельной. Это должно существенно снизить затраты на обработку воды вкотельных, на топливо, электрическую энергию, ремонт и замену котлового итеплообменного оборудования, продлить срок службы оборудования. Также в регионеосуществляется оснащение многоквартирных домов коллективными приборами учетатепловой энергии, горячей и холодной воды, электроэнергии. По состоянию на01.01.2010 г. по Астраханской области установлено 1787 приборов учета.
Несмотря надостигнутые успехи во многих подотраслях жилищно-коммунального комплекса,необходимо постоянно наращивать усилия по ускорению реконструкции имодернизации всей отрасли, так как износ жилищного фонда, объектов коммунальнойинфраструктуры также нарастает с каждым годом. Как сказал Президент РФ Д.А.Медведев, выступая 23.11.2010 г. на заседания президиума Государственногосовета «Проблемы развитиясовременной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса»: «Согласностатистике сегодня более 4,5 миллиона граждан России проживают в ветхом илиаварийном жилье, причём очевидно, что эта цифра занижена. Износ объектовжилищно-коммунального хозяйства в стране составляет более 60 процентов. «Еслиничего не делать, то через 5-7 лет наступит катастрофа».
Для тогочтобы избежать этой катастрофы, необходимо участие всех субъектов отношений всфере ЖКХ: государства, субъектов РФ, органов местного самоуправления, бизнеса,и населения в процессах реформирования и модернизации отрасли. Нужно активновнедрять новые формы хозяйствования и управления, позволяющие добиватьсявысокого качества производимого продукта (жилищных и коммунальных услуг) принизких затратах, создавать условия для привлечения новых инвестиций и новыхтехнологий в процессы функционирования ЖКХ.
Для этоготребуется подготовить и обучить новое поколение высокопрофессиональныхменеджеров, обученных новым методам и способам управления, способныхвырабатывать и внедрять в жизнь инновационные решения и технологии управления.Это позволит со временем вывести отрасль жилищно-коммунального хозяйства Россиииз разряда самых отсталых и убыточных на уровень успешно развивающихся секторовэкономики, привлекательных для вложения инвестиций и применения инновационныхрешений, как это происходит в самых экономически развитых странах мира.
Списокиспользованной литературы
Нормативные правовые источники:
1. КонституцияРоссийской Федерации /Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.//Российская газета, 1993.-№237, от 25.12.1993.
2. Гражданскийкодекс Российской Федерации (часть 1) от 30.11.1994г. №51-ФЗ. //Собраниезаконодательства РФ, 1994.-№32.
3. Гражданскийкодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996г. N 14-ФЗ.//«Собрание законодательства РФ», 29.01.1996, N 5, ст. 410.
4. Жилищный кодексРоссийской Федерации от 29.12.2004 №188-ФЗ //Собрание законодательства РФ, 2005.-№1.
5. Закон РФ от04.07.1991 г. №1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»//«Ведомости СНД и ВС РСФСР», 11.07.1991, N 28, С. 959.
6. Федеральный законот 21.07.2007 N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированиюжилищно-коммунального хозяйства»// «Российская газета», N 162,27.07.2007.
7. Федеральный законот 27.07.2010 N 190-ФЗ«О теплоснабжении» (принят ГД ФС РФ09.07.2010). //«Собрание законодательства РФ», 02.08.2010, N 31, ст.4159.
8. Федеральный законот 26.03.2003 N 35-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «Об электроэнергетике»(принят ГД ФС РФ 21.02.2003).//«Собрание законодательства РФ»,31.03.2003, N 13, ст. 1177.
9. Федеральный законот 31.03.1999 N 69-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «О газоснабжении в РоссийскойФедерации» (принят ГД ФС РФ 12.03.1999).//«Собрание законодательстваРФ», 05.04.1999, N 14, ст. 1667.
10. Федеральный законот 23.11.2009 N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетическойэффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные актыРоссийской Федерации».// «Российская газета», N 226, 27.11.2009.
11. Федеральный законот 01.02.2010 N 4-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Овведении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации“ (принят ГД ФСРФ 15.01.2010)// „Российская газета“, N 22, 04.02.2010.
12. Федеральный законот 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.11.2010) „Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации“ (принят ГД ФСРФ 16.09.2003). //»Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40,ст. 3822.
13. Федеральный законот 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 02.07.2010) «О концессионныхсоглашениях» (принят ГД ФС РФ 06.07.2005).//«Собраниезаконодательства РФ», 25.07.2005, N 30 (ч. II), ст. 3126.
14. 15. ПостановлениеПравительства РФ от 17.09.2001 г. №675 «О федеральной целевой программе«Жилище» на 2002-2010 годы.//«Российская газета», N 187, 26.09.2001.
15. ПостановлениеПравительства РФ от 13.08.2006 N 491 «Об утверждении Правил содержания общегоимущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержаниеи ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ поуправлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном домененадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленнуюпродолжительность».// «Собрание законодательства РФ»,21.08.2006, N 34, ст. 3680.
16. ПостановлениеПравительства РФ от 31.12.2005 г. №865 N 865«О дополнительных мерах пореализации федеральной целевой программы „Жилище“ на 2002-2010годы».//«Собрание законодательства РФ», 06.02.2006, N 6, ст.694.
17. ПостановлениеПравительства РФ от 06.02.2006 N 75«О порядке проведения органом местногосамоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управлениямногоквартирным домом».// «Российская газета», N 37, 22.02.2006.
18. ПостановлениеПравительства РФ от 26.02.2004 N 109(ред. от 29.09.2010) «Оценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в РоссийскойФедерации» (вместе с «Правилами государственного регулирования иприменения тарифов на электрическую и тепловую энергию в РоссийскойФедерации»).// «Российская газета», N 45, 05.03.2004.
19. ПостановлениеПравительства РФ от 27.12.2004 N 861 «Об утверждении Правилнедискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии иоказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам пооперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике/и оказания этих услуг,Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системыоптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединенияэнергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов попроизводству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства,принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям».//«Российская газета», N 7, 19.01.2005.
20. ПостановлениеПравительства РФ от 24.10.2003 N 643 «О Правилах оптового рынкаэлектрической энергии (мощности) переходного периода».// «Собраниезаконодательства РФ», 03.11.2003, N 44, ст. 4312.
21. ПостановлениеПравительства РФ от 21.01.2004 N 24 «Об утверждении стандартов раскрытияинформации субъектами оптового и розничных рынков электрическойэнергии».// «Российская газета», N 16, 30.01.2004.
22. ПостановлениеПравительства РФ от 31.08.2006 N 530 «Об утверждении правилфункционирования розничных рынков электрической энергии в переходный периодреформирования электроэнергетики».//«Собрание законодательстваРФ», 11.09.2006, N 37, ст. 3876.
23. ПостановлениеПравительства РФ от 28.10.2009 N 846 «Об утверждении Правил расследованияпричин аварий в электроэнергетике».//«Собрание законодательстваРФ», 02.11.2009, N 44, ст. 5243.
24. ПостановлениеПравительства РФ от 21.07.2008 N 549 «О порядке поставки газа дляобеспечения коммунально-бытовых нужд граждан» (вместе с «Правиламипоставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан»).//«Российская газета», N 163, 01.08.2008.
25. ПостановлениеПравительства РФ от 23.05.2006 N 307 (ред. от 29.07.2010) «О порядкепредоставления коммунальных услуг гражданам».// «Собраниезаконодательства РФ», 05.06.2006, N 23, ст. 2501.
26. ПостановлениеПравительства РФ от 21.01.2006 N 25 (с изм. от 16.01.2008) «Об утвержденииПравил пользования жилыми помещениями».// «Собрание законодательстваРФ», 30.01.2006, N 5.
27. Приказ ФСТ РФ от07.10.2010 N 245-э/3 «О предельных уровнях тарифов на электрическуюэнергию, поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей,на 2011 год».// «Российская газета», N 246, 29.10.2010.
28. ПостановлениеГосстроя РФ от 27.09.2003 N 170 «Об утверждении Правил и норм техническойэксплуатации жилищного фонда» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 15.10.2003 N5176).// «Российская газета», N 214, 23.10.2003 (дополнительныйвыпуск).
29. ЗаконАстраханской области от 05.06.2006 N 14/2006-ОЗ (ред. от 26.03.2010) «Орегиональных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг»(принят Государственной Думой Астраханской области 23.05.2006).// «Сборникзаконов и нормативных правовых актов Астраханской области», N 23,08.06.2006.
30. ЗаконАстраханской области от 10.10.2006 N 75/2006-ОЗ (ред. от 10.11.2009) «Опредоставлении жилых помещений в Астраханской области» (принятГосударственной Думой Астраханской области 28.09.2006). //«Сборник законови нормативных правовых актов Астраханской области», N 47, 19.10.2006.
31. ЗаконАстраханской области от 18.12.2008 N 79/2008-ОЗ (ред. от 04.06.2009) «Опорядке и условиях предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещенийи коммунальных услуг отдельным категориям граждан» (принят ГосударственнойДумой Астраханской области 18.12.2008)// «Сборник законов и нормативныхправовых актов Астраханской области», N64, 18.12.2008.
32. ЗаконАстраханской области от 04.09.2007 N 49/2007-ОЗ (ред. от 09.03.2010) «Обадминистративных правонарушениях» (принят Государственной ДумойАстраханской области 23.08.2007).// «Сборник законов и нормативныхправовых актов Астраханской области», N 40, 10.09.2007.
33. ПостановлениеПравительства Астраханской области от 18.03.2010 N 101-П «О министерствежилищно-коммунального хозяйства Астраханской области».// «Сборникзаконов и нормативных правовых актов Астраханской области», N 13,25.03.2010
34. ПостановлениеПравительства Астраханской области от 03.08.2005 N 275-П (ред. от 09.11.2009)«О концепции отраслевой целевой программы „Реформированиежилищно-коммунального хозяйства на территории Астраханской области на 2005-2010годы“. //Астраханские известия,2005.-№37.
35. Постановление Правительства Астраханскойобласти от 15 июля 2010 г. № 300-П «О комплексной целевой программе»Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Астраханскойобласти на 2010-2014 годы и перспективу до 2020 года".// («Сборникзаконов и нормативных правовых актов Астраханской области», N 33,29.07.2010).
36. Постановлениеадминистрации города Астрахани от 12.12.2008 N 5077 «Об утвержденииПоложения о порядке управления многоквартирным домом, все помещения в которомнаходятся в собственности муниципального образования „ГородАстрахань“.
37. Решение советамуниципального образования «Город Астрахань» от 23.06.2005 №156 «О концепцииреформирования жилищной сферы и создания эффективного управления и обслуживанияжилищного фонда города Астрахани» //Горожанин (Плюс четыре), 2005.-№7.
Литература
1. Жилищный кодексРСФСР от 24.06.1983 //Ведомости ВС РСФСР, 1983.-№26.
2. Закон РФ от24.12.1992 №4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики в РФ» //ВедомостиСНД и ВСРФ, 1993.-№3.
3. Указ ПрезидентаРФ от 28.04.1997 г. №425 (ред. от 27.05.1997 г.) «О реформежилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации»// «Российская газета»,N 88, 07.05.1997.
4. Дронов А.А. Осостоянии ЖКХ России и перспективах его реформирования.// Журнал руководителя иглавного бухгалтера ЖКХ -№6-7-2001
5. Л.П. Ягодина/Управление жилищно-коммунальным хозяйством. Организационно-правовые аспекты. //М.-2008.
6. Российскийстатистический ежегодник. 2010: Стат.сб.//Росстат.-Р76 М., 2010.
7. Материалыофициального сайта Государственной корпорации «Фонд содействия реформированиюжилищно-коммунального хозяйства»./ www.fondgkh.ru/
8. Административно-правовоерегулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Проблемы и пути ихрешения. Гришина Е.Ю.//Административное право, М.-2009.
9. Совершенствованиезаконодательства в сфере взаимодействия субъектов жилищно-коммунальногохозяйства. Симанович Л.Н. //Семейное и жилищное право, М.-2009.
10. Л.П. Ягодина. Квопросу о целях управления жилищно-коммунальным хозяйством.//(»Административное право и процесс", 2007, N 1)
11. Головкин В.В.Реформирование жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в 1992-2007г.г.//М.-2009.