Проблемы интеграционных процессов в Европе

ПРОБЛЕМЫ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В ЕВРОПЕ. В том или ином аспекте проблемам интеграции, в том числе и за- падноевропейской, посвящены сотни книг, авторы которых высказы- вают самые различные, иногда взаимоисключающие взгляды. После Второй мировой войны в июне 1947 года Соединенные Штаты Америки выдвинули так называемый план Маршалла и доктрину Трумэ- на, которые проложили путь к созданию первых экономических и по- литических

объединений в западноевропейских государствах. В данной работе делается попытка рассмотреть правовые аспекты интеграционных процессов и теорий, которые особенно интенсивно развивались в период подготовки к созданию европейских экономи- ческих сообществ, их перерастания в единое экономическое и поли- тическое образование,и разногласия между отдельными государства- ми-членами, вызванные тем, что совместное развитие неизбежно при- водило к покушениям на их национальный суверенитет.

Итак, в 1952 году был подписан договор о создании первого объединения - Европейского объединения угля и стали ЕОУС. В 1958 году были подписаны договоры о создании Европейского эконо- мического сообщества и Европейского объединения по атомной энер- гии. Европейские сообщества ЕС, или так называемый Общий рынок, являются объединением государств, которые стремятся к политичес- кому и экономическому единству при частичном отказе от своих на- циональных суверенитетов.

В Общий рынок входят названные выше объединения. Договоры о их создании были дополнены и расширены так называемыми Едиными европейскими актами, вступившими в силу в 1978 году. Вначале членами объединения были шесть европейских государств- Бельгия, ФРГ, Франция, Италия, Люксембург, Голландия. Позже вош- ли Дания, Греция, Великобритания, Ирландия,

Португалия, Испания. С 1967 года ЕС имеют следующие общие наднациональные или меж- государственные органы - Совет министров - законодательный орган - Комиссию Европейских сообществ - исполнительный орган. Только Комиссия имеет право представлять на утверждение Совету минис- тров проекты законов - Европейский парламент - контролирующий орган.

Он осуществляет контроль за деятельностью Комиссии и утверждает бюджет - Суд Европейских сообществ - высший судебный орган. И до, и после создания сообществ существовали различные интегра- ционные теории и взгляды. Почти одновременно с процессом выработки основ объединения трех Европейских сообществ в единый организм Брюссельский договор 1967 года сложилось новое направление интеграционных

теорий. Оно нашло свое выражение в теории наднациональности, призванной объяснить характер отношений в экономических объединениях запад- ноевропейских государств тем, что они лишь вытекают из отношений, свойственных членам международных организаций, но развиваются по пути, придающему им большую общность, как бы исключающую или ог- раничивающую возможность возникновения противоречий между ними. В это же время начало формироваться функционалистское направле- ние в теории интеграции.

Неотъемлемой составной частью этой тео- рии является обоснование и разработка методов использования пра- вовых институтов для углубления интеграционных процессов путем расширения воздействия европейского права и совершенствования правовых механизмов сообществ с целью преодоления разногласий в позициях государств-членов. Это направление получило название ин- теграции посредством права и в настоящее время доминирует в За- падной Европе. Подготавливая почву для создания объединений европейских госу- дарств, известный

французский государствовед Ж. Бюрдо распростра- няет понятие федерализма на различные формы существовавших тогда государственных объединений. Он отказался от трактовки теории фе- дерализма как относящейся только к государственно-правовым инсти- тутам. Создание в 1952 году ЕОУС лило воду на мельницу федера- листов. Американский политолог К. Левенштейн считает новым в структуре ЕОУС то, что решения

Сообщества воздействуют на инди- видуальные предприятия без посредства национальных правительств, т. е. подобно тому, как акты федерального правительства непосред- ственно обязывают государства-члены. Рассмотрим такое сравнение. Органы сообществ подобны органам федерального государства в том смысле, что они также основаны на принципе разделения властей функций. В сообществах исполнительная власть принадлежит Комис- сии, законодательная осуществляется

Советом и Парламентом и, на- конец, судебная, реализуемая Судом сообществ, автономна. Вначале Парламент не обладал законодательной властью, в час- тности такими элементарными полномочиями, как законодательная инициатива и принятие бюджета. Только в апреле 1970 года Европей- ский парламент получил некоторую возможность оказывать определен- ное влияние на содержание бюджета Сообщества. Европейский парла- мент почти лишен и второй прерогативы,

обычно принадлежащей высше- му представительному учреждению. Он имеет лишь ограниченное пра- во контроля за деятельностью исполнительных органов сообществ, в частности в его процедуре предусмотрена возможность задавать воп- росы некоторым должностным лицам. Совет является органом определяющим политику сообществ, он действительно орган нормотворческий. Но ведь в любом демократи- ческом обществе общепризнано, что законодательные полномочия мо- гут принадлежать

только органу, образованному на основе всеобще- го избирательного права. Совет же образуется не народом, а испол- нительной властью правительств государств-членов. Таким образом, осуществляемая Советом законодательная власть порождена властью исполнительной, не имеющей законодательных полномочий в своих го- сударствах. Рассматривать сообщества как образования, аналогичные федера- тивному государству, позволяет и то, что

органы сообществ подоб- но органам федерации, издают нормы немедленного действия и са- моисполняющиеся. Однако основания издания таких норм различны. В федеративных государствах в принципе существует относительно точ- ное распределение компетенции между федерацией и субъектами феде- рации. Договоры о создании сообществ разделения компетенции меж- ду органами сообществ и органами государств-членов не предусмат- ривают. Издание органами сообществ актов немедленного и прямого действия основано

лишь на том, что суверенные государства-члены допускают издание этих норм, поскольку не рассматривают их как посягательство на свои суверенные права. И все же первые шаги по пути создания Общего рынка, выразив- шиеся в ограничении компетенции органов национальных государств и их принуждении выполнять предписания учреждений вновь созданных объединений, обострили споры о природе сообществ. Участниками этих споров прежде всего стали судебные органы государств-членов, которые при рассмотрении

конкретных дел оказались вынужденными определить свое отношение к государственному суверенитету. Отнесение сообществ к числу федераций неизбежно предполагает лишение государств-членов по крайней мере в перспективе права быть суверенными. Ведь суверенные государства-члены являются не менее значимой международной реальностью, чем сообщества как та- ковые. А поскольку суверенитетов двух порядков быть не может, то предполагается вывод государства-члены должны быть лишены свое- го суверенитета.

Вот как определил единство государств австрий- ский юрист В. Хойер Европейские сообщества являются объедине- нием государств, которые стремятся к политическому и экономичес- кому единству при частичном отказе от своих национальных сувере- нитетов. С середины 60-х годов в исследованиях, посвященных Европей- ским сообществам, все чаще стало отмечаться, что в каких-то отно- шениях они перерастают рамки

обычной международной организации, что органы сообществ во многих отношениях, особенно если гово- рить об их форме, приобретают большее сходство с органами госу- дарственными. Потребовалось новое определение процессов интегра- ции в Европе, отражающее сущность этих процессов. Поиски нового определения процесса интеграции, его специфичес- кого качества, привели к использованию понятия наднацио- нальность.

Оно неоднократно встречалось в политической, юриди- ческой и социологической литературе для характеристики самых раз- личных явлений. Многие политологи и юристы конкретизировали понятие наднацио- нальности с целью определения сущности Европейских сообществ. Швейцарский юрист Д. Сиджански утверждал, что эти сообщества сле- дует считать наднациональными, потому что они создают наднацио- нальное пространство, что выражается в солидарности и длящейся воле, а также в отсутствии

права выхода из него. Определение наднациональности в известной мере отразило осо- бенности Европейских сообществ - широту компетенции их органов, обязательность их решений непосредственно для граждан государ- ств-членов, возможность представления сообществ вовне и пр. В основе наднациональных отношений лежит правовой порядок, позволяющий органам кооперированных единиц принимать решения, ко- торые создают права и обязанности для граждан и групп, с одной стороны, а с другой

- определяют пределы своих полномочий. Начи- ная с того момента, когда часть суверенитета исчезла или когда наднациональные власти могут обращаться, минуя национальные влас- ти, к гражданам государств-членов налицо наднациональный фено- мен. Но нельзя согласиться с положением, что органы сообществ пользуются необычной для международных отношений автономией от государств-членов и групп давления. Зависимость органов сообществ - Комиссии, Суда, других орга- нов от государств-членов вытекает из самого

порядка формирования этих органов. Она особенно определена в отношении Совета. Более того, можно сказать, что она даже усилилась после создания в 1974 году Европейского совета, решения которого практически обяза- тельны для всех органов сообществ. Д. Сиджански утверждал, что наднациональность Европейских сообществ доказывается отсутствием права выхода из организации. Но, во-первых, в договорах вопрос о праве выхода просто не рас- сматривается.

Во-вторых, международно-правовая практика исходит из того, что выход из организации допустим даже в тех случаях, когда в учреждающем договоре этот вопрос не затрагивается. Исто- рия показывает, что выход из Европейских сообществ государ- ств-членов не столь уж невозможен. В 1985 году из сообществ выш- ла Гренландия, являющаяся частью Датского королевства, но с янва- ря 1981 года пользующаяся правом самоуправления.

Дания осталась в составе сообществ. При создании Европейских сообществ было выражено желание прий- ти к единой валюте и валютной политике. Первым шагом на пути соз- дания Европейской валютной системы было введение в 1971 году ев- ропейской валютной единицы - ЭКЮ . С того времени ЭКЮ использует- ся как расчетная единица для определения бюджета Общего рынка и курсов национальных валют, а также для осуществления всех расче- тов и переводов между

ведомствами ЕС. Она котируется на европей- ских биржах. Следует отметить, что введение новой денежной едини- цы не без основания рассматривается как попытка установить некий противовес американскому доллару. Одной из особенностей Европейских сообществ является одновре- менное действие значительного числа правовых норм, образуемых, во-первых, актами, образовавшими сообщества, т. е. договорами об образовании сообществ

Парижский договор об образовании ЕОУС 1951 года, Римские договоры об образовании ЕЭС и Евратома 1957 года , а также Единым европейским актом, подписанным в 1986 го- ду всеми государствами - членами сообществ, и во-вторых, актами, принятыми органами Европейских сообществ на основе имеющихся у них полномочий. К этому следует добавить, что иногда эти полномо- чия толковались весьма вольно и издающие их органы

подчас выходи- ли за установленные для них границы, установленные договорами, т. е. актами, требующими не только подписания уполномоченными на то лицами, но и по крайней мере во многих странах ратифика- ции в закрепленном конституциями государств-членов порядке. Таким образом, возникла проблема, с одной стороны, правовой силы актов Европейских сообществ, а с другой - пределов возможно- го действия этого права на государства-члены

с учетом того, что эти пределы могут не зависеть от каждого отдельного государства. В связи с этим юристы - сторонники европейской интеграции выдви- нули в конце 70-80 годов теорию интеграции посредством права. Основополагающие договоры не только уполномочили органы Евро- пейских сообществ на издание нормативных актов. Они потребовали от государств-членов не издавать акты, противоречащие целям сооб- ществ, и запретили

им своей законодательной практикой способство- вать реализации таких актов. В результате того, что правовые предписания в Европейских сообществах характеризуются стремлением создать единый правовой порядок, уже создана правовая система, выходящая за рамки между- народного права, которое обычно находится вне национальных право- вых систем.Необычность же европейского права проявляется как в собственно совместном правовом порядке сообществ,

так и в его ин- теграции с национальными правовыми порядками государств-членов. Совместный правовой порядок образуется нормами, принадлежащи- ми к трем большим группам. 1. Первичное право. Первичное право включает не только первоначальные договоры т. е. договоры, учредившие сообщества, но и Брюссельский дого- вор 1965 года, создавший единые Совет и Комиссию для трех сооб- ществ, Люксембургский договор 1970 года по проблемам бюджета и финансирования

и т. д а также соглашения, которым решения Суда придали такую же императивную силу, как и всем вышеназванным договорам. В процессе функционирования сообществ договоры, обра- зовавшие сообщества, стали рассматриваться как договоры особого рода, отличающиеся от актов международно-правового характера. В решении Суда сообществ 1963 года, например, утверждалось, что нормы этой группы более, чем соглашения, только создающие взаим- ные обязательства между участвующими государствами, и что сооб- щества образуют

новый правовой порядок, субъектами которого яв- ляются не только государства-члены, но также и граждане. 2. Производное право. Производное право составляют акты, которые созданы органами сообществ во исполнение норм первичного права и для реализации установленных им целей. К этой же группе актов относятся так на- зываемые конвенционные акты, т. е. соглашения, заключенные сооб- ществами с третьими странами или международными организациями.

Из общего числа норм производного права необходимо выделить группу норм, обязательных для исполнения регламенты, директивы и решения. Эти нормы должны применяться во всех государствах-чле- нах либо непосредственно регламенты , либо после их имплемен- тации национальными органами. Это проистекает как из текста дого- воров, так и из решений Суда. Суд, в частности, 14 декабря 1971 года установил, что регламент автоматически включается в право-

вой порядок государств-членов и тем самым отменяет противореча- щие положения национального права. 3. Судебные нормы. Нормотворческя деятельность Суда сообществ заняла столь большое место в деятельности правотворческих органов, что можно рассмат- ривать это судебное право в качестве третьей составной части пра- ва Европейских сообществ. Во-первых, Суд занимает особое место в институционной системе сообществ, позволяющее ему интерпретиро- вать и применять нормы, не будучи связанным при этом никакими другими

учреждениями. Во-вторых, Суд возглавил систему судебного контроля, осуществляемую им при рассмотрении самых различных тяжб. В-третьих, особое место решений Суа сообществ обусловлено тем, что судьи этого Суда свободны в выборе методов толкования возникающих перед Судом вопросов. Именно Суду сообществ принадлежит ведущая роль в реализации процесса проникновения европейского права в правовой порядок го- сударств-членов.

Это достигается четырьмя методами заменой, гар- монизацией, координацией и сосуществованием. Суть замены должна состоять в том, что первичное право, авто- матически включаясь в правовую систему каждого государства-члена, заменяет или лишает силы любую норму, ему противоречащую. В ре- зультате во всех государствах создается как бы единая правовая база, являющаяся образцом, которому должно соответствовать все остальное национальное законодательство.

В связи с этим все эле- менты национального права должны быть гармонизированы с правом европейским. Своего рода разновидностью метода гармонизации является метод координации. Его особенность заключается в том, что он ис- пользуется в ситуациях, когда не возникает потребности в измене- нии нормы национального права, однако воздействие этой нормы на общественные отношения не соответствует общей идее европейского права. В процессах гармонизации и координации велика роль судеб-

ных органов. Именно судебные органы первые сталкиваются с пробле- мой противоречия норм национального права праву сообществ. Это обстоятельство было учтено создателями Суда сообществ, которые наделили его обязанностью обеспечивать соблюдение права путем толкования и применения Договора о ЕЭС. Отсюда были сделаны тео- ретические и практические выводы, направленные на расширение влияния институтов сообществ посредством расширения сферы приме- нения европейского права.

Признание нормы национального права, противоречащей праву сообществ, фактически означает лишение национальной нормы юриди- ческой силы и замещение ее нормой, сформулированной Судом сооб- ществ при рассмотрении конкретного дела. Этот правовой порядок дает возможность существенно ограничить полномочия национальных нормотворческих органов. Это вызывает тревогу сторонников принци- пов национального суверенитета.

Последний из четырех методов проникновения европейского права в правовой порядок государств-членов - метод сосуществования. Суть его состоит в том, что государство-член дополняет норму ев- ропейского права национальными нормами, обеспечивающими более полное исполнение европейской нормы в специфических условиях на- ционального права государства-члена. Уже несколько десятков лет существуют Европейские сообщества, и процесс правовой интеграции очевиден, но несмотря на это он сталкивается со

значительным сопротивлением влиятельных кругов практически во всех государствах-членах. В основе этого сопротив- ления, как представляется, лежат экономические интересы значи- тельной части национальных финансовых и промышленных сфер. Сопротивление процессу правовой интеграции проявляется при об- суждении многих законопроектов в национальных парламентах, рас- смотрении судебных дел и, конечно, в трудах тех юристов, которые считают, что эффективная защита национальных интересов невозмож- на без

сохранения национального суверенитета. В чем же проблема, причина Вот один из примеров Гармонизация национальных законодательств - дело далеко не простое, поскольку оно затрагивает наиболее уязвимые стороны жиз- ни различных общественных слоев. Особую сложность представляет эта проблема в области тех налоговых систем, где вопрос распреде- ления государственных доходов между прямыми и косвенными налога- ми имеет и социальные аспекты.

Косвенные налоги в меньшей степе- ни обременяют высокооплачиваемые слои общества и крепче бьют по бюджету тех, у кого заработки низкие. К тому же, налоговые систе- мы различных стран развивались органически, а посему они с тру- дом поддаются изменениям. Первым шагом в этом направлении стало введение во всех стра- нах ЕС системы налогов на добавленную стоимость как единой систе- мы налога с оборота. Преимущество данной системы состоит в том, что она позволяет освободить товары от налогового бремени

на гра- ницах и поэтому является нейтральной по отношению к их конкурен- тоспособности. Еще пример Большие неприятности странам-членам Общего рынка доставляет существование различных стандартов и технических норм в от- дельных отраслях, как, например, в области здравоохранения, охра- ны окружающей среды, защиты интересов потребителей и т. п. В некоторых государствах еще сохраняются государственные моно- полии Франция и Италия - табачная промышленность , хотя по до- говорам

ЕС их следовало бы ликвидировать. Носители теории интеграции посредством права поставили перед собой задачу разработки методов, которые позволили бы сгладить возникающие противоречия с тем, чтобы они не препятствовали про- цессу европейской интеграции. Было выделено две концепции, объе- диняющие сторонников интеграции посредством права. Первая концепция состоит в гармонизации права путем сближения национальных законодательств. Суть ее была изложена выше. Тридца- тилетний опыт существования сообществ выявил ряд

недостатков в функционировании их органов, отрицательно сказавшихся на разви- тии интеграционных процессов. Профессор университета штата Минне- сота С. Крислоу наиболее значительным недостатком считает несо- вершенство механизма гармонизации правовых норм, т. е. механизма, способного максимально безболезненно избавляться от не отвечаю- щих интересам сообществ норм и обеспечивать безусловную реализа- цию тех правовых положений, которые способствуют процессу интег- рации.

Суть второй концепции состоит в попытке использовать право в качестве основного орудия, обеспечивающего процессы экономичес- кой и политической интеграции в Европейских сообществах. Предла- гается во главу интеграционных прцессов поставить унификацию пра- ва, достигаемую посредством использования единой правовой техни- ки. Для этого должно быть обеспечено единообразное понимание все- ми европейскими юристами основных институтов

права, подобно тому, как юристы американских штатов одинаково их понимают в силу при- надлежности к общей правовой школе. С целью становления европейского права сторонники интеграции посредством права предлагают установить максимально жесткие рам- ки и правила создания в сообществах правовых норм, т. е. законо- дательного процесса. Предполагается, что разработка и установление условий созда- ния и внедрения нормативных актов должны способствовать уменьше- нию противоречий между государствами-членами,

поскольку послед- ние будут участвовать во всех стадиях нормотворчества и благода- ря этому постепенно сближать свои позиции. Сближение позиций должно происходить, и это особенно важно, в процессе внедрения норм европейского права в национальные системы. Разработка законодательства в ЕС происходит следующим образом Первым этапом при разработке законов Общего рынка являются предложения Комиссии об издании определенного закона с четко раз- работанными

положениями. Второй этап - заключение Европейского парламента по данным предложениям. Проект закона обсуждает Совет министров. Если Со- вет министров решит изменить проект, то это возможно только при условии, что данное решение принято единогласно. Для принятия проекта без изменений достаточно большинства голосов. После одобрения проекта закона Советом министров он носит наз- вание

Общая точка зрения Совета министров по и вновь пере- дается Европейскому парламенту с подробной мотивировкой. Третьим шагом является обсуждение проекта Европейским парла- ментом, который имеет возможность в течение трех месяцев либо принять данный закон, либо отклонить его абсолютным большинством голосов. При одобрении текста парламентом Совет министров большинством голосов окончательно одобряет данный

закон. В случае, если парламент предлагает внести изменения в данный проект, в соответствии с предложением парламента Комиссия в тече- ние месяца дорабатывает проект закона и вновь вносит его на рас- смотрение Совету министров. Медлительность нормотворчества в сообществах является, по мне- нию сторонников интеграции посредством права, результатом несо- вершенства отношений между Советом, Комиссией и Парламентом. Главным при этом является то, что не выявлены отношения их верхо-

венства и субординации. Тем не менее, принят целый ряд законодательных актов Общего рынка , реализующих основные цели процесса интеграции. Как отмечалось, постановления ЕС являются законами, которые вступают в силу автоматически во всех странах-членах и стоят вы- ше национальных законов. В отличие от них директивы обращают вни- мание правительств на необходимость конкретизировать в нацио- нальном законе положения конкретной директивы.

Решения, принятые административными органами ЕС, тоже имеют законную силу. Законодательные акты Общего рынка непосредственно заменяют национальные законы стран-членов его в области -внешнеторговой политики -аграрной политики -торгового и гражданского права свобода конкуренции, монопо- лии и картели -налогового права сближение систем налогов на прибыль, уста- новление уровня налога с оборота и прямые взносы в бюджет ЕС Право всех граждан государств-членов без каких-либо ограниче- ний

жить и работать в любой стране - члене Общего рынка также оказывает влияние на национальные законодательства. Таким образом, государства-члены Европейских сообществ отказа- лись от своего суверенитета в достаточно крупном масштабе. Они лишились самостоятельности во внешнеторговой политике, вывели в компетенцию Общего рынка весь комплекс торгового и гражданско- го права, регулирующий конкуренцию. В области внешнеторговой политики национальные правительства располагают следующими возможностями -

вводить импортные квоты по товарам из третьих стран -заключать договоры о так называемых добровольных ограниче- ниях экспорта прежде всего со странами, имеющими крайне низ- кие цены на продукцию текстильной и электронной промышленности -использовать по соглашению импортные квоты на торговлю тек- стильными волокнами Итак, несмотря на существование больших препятствий, Европей- ские сообщества делают все возможное для достижения своих целей - создания единого рынка.

В каждодневной же практике стран пробле- ма коллизии национального права отдельных государств с законода- тельством Общего рынка означает, что крайне необходимо постоян- но проводить консультации какие общеевропейские правила сущес- твуют в той или иной сфере и как они дополняют или изменяют на- циональное законодательство по тому или иному вопросу вполне ес- тественно, Суду сообществ необходимо реализовывать процесс про- никновения европейского права в правовой порядок государств-чле- нов

ЕС с помощью методов, рассмотренных выше. В работе были рассмотрены правовые аспекты интеграционных про- цессов в Европе интеграционные теории ученых-юристов, проблема суверенитета, согласования правовых норм Европейских сообществ с законодательством государств-членов Общего рынка и методы реа- лизации процесса проникновения европейского права в правовой по- рядок этих стран.