--PAGE_BREAK--1.1. Сущность государственного долга
С появлением государства возникли и его потребности, которые надо финансировать. Что вызвало к жизни такие финансовые категории, как государственные налоги, расходы, бюджет. С развитием государства расширялись его функции, росли потребности, что привело к увеличению государственных расходов.
Основную массу денежных ресурсов, предназначенных для финансирования общегосударственных нужд, государство получает в виде налогов и обязательных платежей. В условиях нестабильности финансового состояния народного хозяйства, снижения государственных доходов, государство вынужденно привлекать для покрытия своих расходов средства из других источников. Основной формой государственных заимствований является государственный кредит.
Государственный кредит – это специфические отношения по поводу перераспределения части стоимости валового внутреннего продукта и национального богатства, иностранного ссудного капитала, связанные с формированием дополнительного к бюджету фонда финансовых ресурсов органов власти и использованием бюджетных средств на возвратной основе или для обеспечения гарантий. В этих отношениях орган власти выступает как заемщик, гарант или кредитор. [5]
Государственный кредит представляет собой совокупность кредитных отношений, в которых заемщиком выступает государство в лице его органов, а кредиторами — физические и юридические лица. В сфере международных отношений государство выступает одновременно и кредитором, и заемщиком.
Однако государственный кредит отличается от банковского и коммерческого кредитов.
Частный ссудный капитал используется для кредитования хозяйствующих субъектов в целях обеспечения бесперебойности процесса расширенного воспроизводства и повышения его эффективности. Банковское кредитование отражает производительное использование ссудного капитала. Аккумулируемые же посредством государственного кредита дополнительные финансовые ресурсы не участвуют в кругообороте производительного капитала, в производстве материальных ценностей, а используются для покрытия бюджетных дефицитов.
К тому же при предоставлении банковского кредита в качестве обеспечения могут выступать какие-то конкретные материальные и финансовые ценности — товары (товарораспорядительные документы), ценные бумаги и др. При заимствовании средств государством обеспечением кредита является все имущество, находящееся в его собственности. [4]
Государственный кредит выполняет три функции как финансовая категория: распределительную, регулирующую и контрольную.
Положительное воздействие распределительной функции государственного кредита заключается в том, что с ее помощью налоговое бремя более равномерно распределяется во времени, то есть налоги, которые взимаются в период финансирования расходов за счет государственного займа не увеличиваются.
Объективная необходимость использования государственного кредита для удовлетворения потребностей общества обусловлена постоянным противоречием между величиной этих потребностей и возможностями государства по их удовлетворению за счет бюджетных доходов. Финансовая поддержка предприятий, социальная политика государства, выполнение им своих функций по обороне страны и управлению ею требуют постоянно увеличивающихся бюджетных расходов. Немалых средств стоит и международная деятельность государства. Между тем доходы государственного бюджета всегда ограничены определенными рамками – уровнем экономического развития, величиной налоговой нагрузки, действующим законодательством и многими другими факторами. Поэтому органы власти прибегают к помощи государственного кредита как инструмента мобилизации дополнительных средств.
Наиболее целесообразным является выпуск государственных ценных бумаг, но в этом случае перед государством возникает серьезнейшая задача, связанная с поиском оптимального сочетания видов государственных ценных бумаг по срокам обращения, уровням доходности и другим качествам. [13]
Функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга. Государственный долг — это сумма задолженностей по выпущенным и непогашенным долговым обязательствам государства, включая начисленные по ним проценты. Государственный долг делится на основной и текущий в зависимости от срока погашения. Основным государственным долгом называется вся сумма задолженности государства, по которой не наступил срок платежа и которая не может быть предъявлена к оплате в течении данного периода. Текущим государственным долгом называется задолженность государства по обязательствам, по которым наступил срок платежа.
Различают внешний и внутренний государственный долг.
Отметим, что в России сложился отличный от общемирового подход к такому разделению. Закон РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации», принятый в 1992 г., [7] закрепил деление государственного долга на внутренний и внешний, проводимое по валютному критерию. Таким образом, в настоящее время заимствования делятся на внутренние и внешние в соответствии с валютой возникающих обязательств.
В соответствии со статьей 98 Бюджетного кодекса РФ [3] в объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются: номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией.
В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются: номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены иностранной валюте; объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации; объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.
В мировой же практике существуют следующие определения:
Внешний государственный долг — это долг иностранным государствам, организациям и отдельным лицам. Этот долг ложится, на страну наибольшим бременем, так как она должна отдавать ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты по долгу и сам долг. Надо помнить также, что кредитор ставит обычно определенные условия, после выполнения которых и предоставляется кредит.
Внутренний долг – это долг государства своему населению. Долговые обязательства могут иметь форму: кредитов, полученных правительством; государственных займов, осуществленных посредством выпуска ценных бумаг от имени правительства; других долговых обязательств. Долговые обязательства могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет), долгосрочными (от 5 до 30 лет). Погашаются долги в установленные сроки, которые не могут превышать 30 лет.
Внутренние долговые обязательства можно условно разбить на рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг, и не рыночные, возникшие по итогам исполнения федерального бюджета и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности. Если выпуск и обращение первых достаточно регламентированы и включаются в программу внутренних заимствований на очередной финансовый год, то вторые выпускаются нерегулярно, несмотря на принятие соответствующих законодательных актов.
Государственные займы характеризуются тем, что временно свободные денежные средства физических и юридических лиц привлекаются путем выпуска и реализации государственных ценных бумаг. Основным видом ценных бумаг, символизирующим долговое обязательство органа власти, является облигация. Она дает право ее владельцу на получение дохода, а по истечении определенного срока – и на получение обратно предоставленных взаймы средств. Продавая облигацию, орган власти обязуется вернуть сумму долга в определенное время с процентами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заемными средствами.
Государство устанавливает нарицательную стоимость (номинальную цену) облигации. Она обозначается на ценной бумаге и выражает собой денежную сумму, которая, выплачивается владельцу облигации в момент ее погашения и на которую начисляются проценты. Процентный доход, установленный к номиналу облигации, выражает номинальную доходность займа.
Однако реальная доходность облигации для ее держателя может быть выше или ниже установленного номинального процента. Это обусловлено тем, что облигации продаются по курсовой цене, которая отклоняется от нарицательной стоимости.
Реальная курсовая цена облигаций и их привлекательность для займодателей могут быть выяснены только при свободном обращении государственных и муниципальных бумаг на финансовом рынке. Значительное отклонение курса облигаций займов от нарицательной стоимости свидетельствует о серьезных недостатках в долговой политике государства и необходимости ее срочной корректировки.
Нарастание внутреннего долга менее опасно для национальной экономики по сравнению с ростом ее внешнего долга. Утечки товаров и услуг при погашении внутреннего долга не происходит, однако возникают определенные изменения в экономической жизни, последствия которых могут быть весьма значительны. Это связано с тем, что погашение государственного внутреннего долга приводит к перераспределению доходов внутри страны.
Рост государственного долга влечет за собой реальные негативные экономические последствия.
Во-первых, выплата процентов по государственному долгу увеличивает неравенство в доходах, поскольку значительная часть государственных обязательств сконцентрирована у наиболее состоятельной части населения. Погашение государственного внутреннего долга приводит к тому, что деньги из карманов менее обеспеченных слоев населения переходят к более обеспеченным, т. е. те, кто владеет облигациями, становится еще богаче.
Во-вторых, повышение ставок налогов как средство выплаты государственного внутреннего долга или его уменьшения, может подорвать действие экономических стимулов развития производства, снизить интерес к вложениям средств в новые рискованные предприятия, а также усилить социальную напряженность в обществе.
В-третьих, существование внешнего долга предполагает передачу части созданного внутри страны продукта за рубеж (в случае выплаты процентов или сумм основного долга).
В-четвертых, рост внешнего долга снижает международный авторитет страны.
В-пятых, когда правительство берёт займ на рынке капиталов для рефинансирования долга или уплаты процентов по государственному, долгу, это неизбежно приводит к увеличению ставки процента на капитал. Рост процентной ставки влечет за собой снижение капитализированной стоимости, сокращение частных капиталовложений, в результате последующие поколения могут унаследовать экономику с уменьшенным производственным потенциалом и всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями. [21]
Внешний государственный долг погашается за счет заимствований на внутреннем рынке. В результате с 2002 г. началось быстрое увеличение внутреннего государственного долга.
Когда речь идет о государственном долге, то взятые взаймы денежные средства поступают в распоряжение органов публичной власти, превращаясь в их дополнительные финансовые ресурсы. Они, направляются, как правило, на покрытие бюджетного дефицита, а источником погашения государственных заимствований и выплаты процентов по ним выступают средства бюджета или новые заимствования. Особенности государственного долга как финансового явления состоят в возвратности, срочности и платности предоставляемых взаймы средств.
Принцип возвратности подразумевает возврат выданных взаймы денежных средств. Принцип срочности означает, что в кредитном договоре должен устанавливаться срок кредитования и этот срок должен заемщиком соблюдаться. Принцип платности заключается в том, что за пользование заемными средствами заемщик, как правило, уплачивает кредитору ссудный процент.
Государственный долг можно классифицировать по ряду признаков. Обычно в качестве таковых используют следующие: экономический признак (набор слагаемых компонентов), тип заемщика, форма долговых обязательств, срочность долговых обязательств, рынок заимствований, тип кредитора, валюта заимствований, официальный (бюджетный) признак Идея привлечения займов для решения различных социально-экономических задач не редкость. Практически все страны мира прибегают к внешним источникам финансирования. Государственные заимствования, осуществляемые в виде займов и кредитов, приводят к формированию дополнительных финансовых средств, которые органы власти используют для удовлетворения общественных потребностей. Именно это – получение дополнительных средств – является целью проведения государственных заимствований. Поэтому государственные заимствования можно определить как отношения по поводу перераспределения временно свободных денежных средств юридических и физических лиц, правительств иностранных государств и международных финансовых организаций в виде государственных займов и кредитов, в результате которых у государства-заемщика формируются дополнительные финансовые ресурсы. Подавляющее их число имеет дефицитные бюджеты и испытывает недостаток собственных ресурсов для осуществления внутренних вложений, проведения социально-экономических преобразований, выполнения долговых обязательств по внешним заимствованиям.
Долговые обязательства РФ могут быть в форме кредитов, полученных Правительством РФ, государственных займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ, а также других долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ. Порядок, условия выпуска и размещения долговых обязательств РФ определяются Правительством РФ.
В современных условиях исполнительной власти для покрытия огромных государственных расходов не хватает налоговых поступлений, а денежная эмиссия ведет к инфляции. Отказ правительства от использования на эти цели кредитов Центрального банка РФ привел к тому, что их место заняли займы внутри страны и за рубежом. В результате резкого увеличения дефицита бюджета и растущих заимствований существенно возрос государственный долг России, как внутренний, так и внешний.
Значительные размеры государственного долга отражают кризисное состояние экономики России. Увеличение заимствований на финансовом рынке и у зарубежных кредиторов приводит к росту расходов на обслуживание и погашение государственного долга и уменьшению государственных расходов по другим направлениям.
продолжение
--PAGE_BREAK--1.2. Структура государственного долга, современное состояние
Государственным внутренним долгом РФ являются долговые обязательства Правительства РФ перед юридическими и физическими лицами, номинированные в рублях. Государственный внутренний долг РФ обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.
Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Центральным банком РФ и его учреждениями. Правительство РФ публикует ежегодно сведения о состоянии государственного внутреннего долга за предыдущий финансовый год.
Государственным внешним долгом РФ являются долговые обязательства Правительства РФ перед юридическими и физическими лицами, номинированные в основном в евро и долларах США. Внешний государственный долг РФ включает в себя задолженность по кредитам правительств иностранных государств (в том числе официальным кредиторам Парижского клуба и бывшим странам СЭВ), по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм (кредиторы Лондонского клуба), по кредитам международных финансовых организаций (МВФ, МБРР, ЕБРР) и государственные ценные бумаги России (еврооблигационные займы, ОВВЗ).
Внешние заимствования осуществляются на основе международных договоров с Правительством РФ или от имени российских юридических лиц. Законом установлен предельный размер государственных внешних заимствований РФ, который не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и выплате российского долга. Учет и регистрация заимствований и предоставляемых кредитов находится в ведении Минфина РФ, а их порядок определяется Правительством РФ.
Государственные долговые обязательства могут быть классифицированы по следующим параметрам:
По сроку действия долговые обязательства РФ могут носить краткосрочный характер (до 1 года), среднесрочный характер (от 1 года до 5 лет) и долгосрочный характер (от 5 до 30 лет); все долговые обязательства РФ погашаются в сроки, определяемые конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет;
Эмитентом долговых обязательств РФ могут выступать центральное правительство, правительства национально-государственных и административно-территориальных образований, а также органы местного самоуправления;
В зависимости от субъектов — держателей ценных бумаг — долговые обязательства РФ могут быть реализуемыми только среди населения, только среди юридических лиц, или как среди юридических лиц, так и среди населения;
По форме займы делятся на облигационные и безоблигационные; облигационные займы предполагают эмиссию ценных бумаг; безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачей особых обязательств.
Займы также классифицируются по форме выплаты доходов и методам размещения. [6]
Все условия межправительственных займов фиксируются в специальных соглашениях, где оговаривается уровень процента, валюта предоставления и погашения займа и другие условия. Внешние облигационные займы на иностранных денежных рынках от имени государства-заемщика размещаются, как правило, банковскими консорциумами. За эту услугу они взимают комиссионные.
Взятые взаймы денежные средства у населения, хозяйствующих субъектов и других стран поступают в распоряжение органов государства, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Как правило, государственные займы в разных формах используются для покрытия бюджетного дефицита.
Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают средства бюджета, где ежегодно эти расходы выделяются в отдельную строку.
Общий государственный долг РФ на начало 2009 года составил 33% ВВП, большую его часть составляют заимствования банков и компаний.
Чтобы лучше проанализировать государственный долг, рассмотрим отдельно структуру и динамику внешнего долга.
Внешний долг Российской Федерации (перед нерезидентами) на 1 апреля 2009 года составил 450,8 млрд. долларов США. За I квартал 2009 года задолженность сократилась на 32,7 млрд. долларов США, в том числе в результате операций, отражаемых в платежном балансе, — на 17,3 млрд. долларов США, за счет курсовой и стоимостной переоценок — на 15,2 млрд. долларов США, за счет прочих изменений — на 0,2 млрд. долларов США.
В январе—марте 2009 года продолжилось начавшееся в IV квартале 2008 года сокращение иностранных долговых обязательств российских банков и прочих секторов: суммарно на 29,9 млрд. долларов США, до 420,7 млрд. долларов США. В аналогичном периоде 2008 года, напротив, наблюдался прирост указанных обязательств в размере 19,0 млрд. долларов США.
Задолженность органов государственного управления и органов денежно-кредитного регулирования сократилась с 32,8 до 30,1 млрд. долларов США. Ее доля в структуре внешнего долга по сравнению с I кварталом 2008 года практически не изменилась, составив 6,7%. (Рис. 1)
Рис. 1. Внешний долг Российской Федерации в 2007—2009 годах (млрд. долларов США)
*Источник: Официальный сайт Банка России
По состоянию на 1 апреля 2009 года в структуре задолженности федеральных органов управления, как и прежде, преобладали обязательства по новому российскому долгу — 83,2%. Удельный вес задолженности, принятой Российской Федерацией в качестве правопреемницы бывшего СССР, составил 16,8%.
Новый российский долг уменьшился на 1,7 млрд. долларов США — до 21,9 млрд. долларов США. В том числе более 70% сокращения приходилось на внешние обязательства в форме долговых ценных бумаг в иностранной валюте, преимущественно на еврооблигации, выпущенные при реструктуризации задолженности перед Лондонским клубом кредиторов. Структура нового российского долга по итогам I квартала 2009 года практически не изменилась. На ценные бумаги в иностранной валюте приходилось 16,1 млрд. долларов США (73,2%); на кредиты международных финансовых организаций — 4,3 млрд. долларов США (19,4%); на задолженность перед прочими кредиторами — 1,2 млрд. долларов США (5,5%); на остальные категории задолженности — 0,4 млрд. долларов США (1,9%). (Рис. 2)
Рис. 2. Структура нового федерального государственного внешнего долга России (по состоянию на 1 апреля 2009 года)
*Составлено автором по данным Банка России
Внешний долг бывшего СССР сократился на 0,1 млрд. долларов США — до 4,5 млрд. долларов США. В его составе на обязательства перед бывшими социалистическими странами приходилось 1,4 млрд. долларов США (30,5% общей задолженности бывшего СССР), перед прочими официальными кредиторами — 1,9 млрд. долларов США (42,8%), на остальные обязательства с учетом ОВГВЗ — 1,2 млрд. долларов США (26,7%). (Рис. 3)
Рис. 3. Структура внешнего долга, принятого Россией в качестве правопреемницы бывшего СССР (по состоянию на 1 апреля 2009 года)
*Составлено автором по данным Банка России
Задолженность банковского сектора перед нерезидентами уменьшилась со 166,3 до 146,4 млрд. долларов США. Наиболее существенным было снижение внешних обязательств по привлеченным из-за рубежа кредитам — со 124,7 до 111,0 млрд. долларов США (75,8% совокупного долга российских банков). Обязательства по текущим счетам и депозитам снизились до 27,2 млрд. долларов США (18,6%), по долговым ценным бумагам, принадлежащим нерезидентам, уменьшились до 2,9 млрд. долларов США (2,0%), задолженность по прочим категориям оценивалась в 5,3 млрд. долларов США (3,6%).
Внешние обязательства прочих секторов в январе—марте 2009 года снизились с 284,4 до 274,3 млрд. долларов США и составили 60,9% всего совокупного внешнего долга. В распределении по финансовым инструментам наибольшая часть задолженности прочих секторов приходилась на кредиты — 82,3%, несмотря на снижение их объема до 225,8 млрд. долларов США. Обязательства перед иностранными прямыми инвесторами увеличились с начала года до 31,9 млрд. долларов США, а их удельный вес — до 11,6%. На долговые ценные бумаги, принадлежащие нерезидентам, приходилось 8,1 млрд. долларов США (2,9%), на прочие обязательства, включая задолженность по финансовому лизингу, — 8,5 млрд. долларов США (3,1%).
В структуре внешнего долга по срокам погашения совокупные долгосрочные обязательства увеличились до 86,7%, а в абсолютном выражении сократились до 390,7 млрд. долларов США. Доля краткосрочной задолженности снизилась до 13,3% при уменьшении ее объема до 60,2 млрд. долларов США. (Рис. 4, 5)
Рис. 4. Долгосрочные иностранные обязательства Российской Федерации в разрезе секторов экономики (млрд. долларов США)
*Составлено автором по данным Банка России
Рис. 5. Краткосрочные иностранные обязательства Российской Федерации в разрезе секторов экономики (млрд. долларов США)
*Составлено автором по данным Банка России
Задолженность перед нерезидентами в иностранной валюте в отчетном периоде сократилась на 20,1 млрд. долларов США и на 1 апреля 2009 года составила 382,3 млрд. долларов США (84,8% внешнего долга российской экономики). Объем долговых обязательств, номинированных в российских рублях, снизился до 68,5 млрд. долларов США (15,2%). [1]
В апреле 2008 г. Правительство РФ рассмотрело долговую стратегию на 2008-2011 гг. График погашения внешнего долга неравномерен, это связано с особенностями структуры заимствований.
Наименьший удельный вес занимают выплаты по долгам органов государственного управления (федеральных и региональных), куда включаются и новый российский долг, и долг бывшего СССР. Самые крупные суммы выплат по долгам банковского и прочих секторов приходятся на квартал 2009 года. Всего в ближайшие 2 года Российской Федерации предстоит выплатить 151,2 млрд. долларов США по основному долгу и 28,6 млрд. долларов США процентов. (Таблица 1,2)
Таблица 1
График погашения внешнего долга Российской Федерации: основной долг
(млрд. долларов США)
IVкв. 2009
Iкв. 2010
IIкв. 2010
IIIкв. 2010
IVкв. 2010
Iкв. 2011
IIкв. 2011
Всего до 2 лет
Свыше 2 лет
Всего предстоящих выплат
Всего
37,9
19,0
23,8
16,2
20,3
12,3
21,7
151,2
227,9
379,1
Органы гос. управления
1,0
0,7
0,8
0,7
0,7
0,8
0,9
5,6
21,8
27,4
Федеральные органы управления
1,0
0,7
0,8
0,7
0,6
0,8
0,9
5,5
20,4
25,9
Новый российский долг
0,3
0,7
0,3
0,7
0,3
0,8
0,7
3,8
19,3
23,1
Долг бывшего СССР
0,7
0,0
0,5
0,0
0,3
0,2
1,7
1,1
2,8
Субъекты РФ
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,1
1,4
1,5
Банки
12,4
6,3
10,5
3,5
5,6
3,8
7,0
49,1
53,0
102,1
Прочие секторы
24,5
12,0
12,5
12,0
14,0
7,7
13,8
96,5
153,1
249,6
*Составлено автором по данным Банка России
Таблица 2
График предстоящих выплат по внешнему долгу РФ: проценты
(млрд. долларов США)
IVкв. 2009
Iкв. 2010
IIкв. 2010
IIIкв. 2010
IVкв. 2010
Iкв. 2011
IIкв. 2011
Всего до 2 лет
Свыше 2 лет
Всего предстоящих выплат
Всего
5,0
4,9
3,9
4,1
3,6
3,9
3,2
28,6
66,1
94,7
Органы гос. управления
0,2
0,6
0,1
0,6
0,2
0,6
0,1
2,4
11,6
14,0
Федеральные органы управления
0,1
0,6
0,1
0,6
0,1
0,6
0,1
2,2
11,4
13,6
Новый российский долг
0,1
0,6
0,1
0,6
0,1
0,6
0,1
2,2
11,3
13,5
Долг бывшего СССР
0,0
-
0,0
-
0,0
-
0,0
0,0
0,1
0,1
Субъекты РФ
0,1
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,1
0,2
0,3
Банки
1,5
1,4
1,2
1,1
1,0
1,0
0,9
8,1
14,2
22,3
Прочие секторы
3,3
2,9
2,6
2,4
2,4
2,3
2,2
18,1
40,3
58,4
продолжение
--PAGE_BREAK--*Составлено автором по данным Банка России Для более точного представления о государственном доле РФ проведем анализ динамики и структуры внутреннего долга.
Рынок внутреннего долга не может считаться уникальным явлением в мировой практике – почти все страны мира, где финансовая сфера присутствует в более или менее оформленном виде и имеются хотя бы приблизительные очертания финансовых рынков, выпускают государственные ценные бумаги. Учреждение российского рынка внутреннего долга было призвано ликвидировать практику прямого (эмиссионного) кредитования Центробанком РФ Министерства финансов РФ. Одновременно решалась задача создания значительного по размерам рынка государственных ценных бумаг, который характеризовался бы высокой ликвидностью и низкими рисками федеральных облигаций. Развитие российского рынка внутреннего долга было непосредственно связано с эволюцией национальной финансовой сферы, действиями денежных властей, как в области осуществления макроэкономической политики, так и в проведении чисто рыночных преобразований. В результате структура совокупного денежного предложения стала менее ликвидной, снизились темпы инфляции, прочие сегменты национального рынка интенсивно развивались.
Структура современного внутреннего долга РФ состоит из государственных бескупонных краткосрочных облигаций (ГКО) и облигаций федерального займа с переменным купоном (ОФЗ-ПК), с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД), с фиксированным купоном (ОФЗ-ФК) и с амортизацией долга (ОФЗ-АД).
Государственные бескупонные краткосрочные облигации (ГКО) эмитируются с мая 1993 г. по поручению Правительства Министерством финансов. Гарантом функционирования ГКО выступает Центральный банк России, который обеспечивает размещение, сбережение и погашение облигаций. Покупателями их могут выступать не только юридические, но и физические лица. Эмиссия ГКО осуществляется в форме отдельных выпусков на срок 3, 6, 9 и 12 месяцев. Облигации существуют только в виде записи на счетах.
До августа 1998 г. государство ни разу не нарушило сроков погашения по ГКО и обязательств по выплате процентов. После внутреннего дефолта, фактически объявленного правительством России 17 августа 1998 г. по своим обязательствам, расчеты с держателями ГКО были приостановлены.
Впоследствии была проведена реструктуризация этой задолженности путем проведения новации. Работы по реструктуризации ГКО регулировались Распоряжениями Правительства РФ от 12.12.98 № 1787-р «О новации по государственным ценным бумагам». [14]
Облигации федерального займа (ОФЗ) – среднесрочные купонные облигации. ОФЗ с переменным купоном были выпущены в обращение 14 июня 1996 г. в соответствии с Генеральными условиями выпуска и обращения облигаций федерального займа, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. № 458. Эмитентом их является Минфин России. Эмиссия ОФЗ с переменным купоном осуществляется в форме отдельных выпусков, условия каждого выпуска утверждаются Минфином РФ отдельно.
Срок обращения ОФЗ устанавливался от 1 до 5 лет. Размещались эти бумаги в 1995-1998 гг. через аукционы, вторичные торги велись на бирже. Доход по ОФЗ зависел от доходности по ГКО и устанавливался в виде процента от номинала. Накопленный купонный доход рассчитывался пропорционально числу дней от даты предшествующей выплаты до даты продажи ОФЗ.
В 1999 г. Минфин РФ начал выпуск облигаций федерального займа с фиксированным купонным доходом в процентах от номинала. Номинал облигации – 1000 руб.
В 2002 году Минфин разместил ОФЗ с амортизацией долга (ОФЗ-АД) на 6,67 млрд. руб. по номиналу со сроком обращения 9,5 лет по доходности 12,94% годовых. ОФЗ-АД — это облигации федерального займа с амортизацией долга, погашение основной суммы по которым происходит не единовременно, а частями. При этом по этим облигациям, как и по обычным ОФЗ, в период их обращения производятся регулярные выплаты накопленного купонного дохода (погашение купонов). Размещение на рынке бумаг со столь длительным сроком обращения по доходности менее 13% годовых является несомненным достижением Минфина. Доходность по этим бумагам станет теперь ориентиром доходности долгосрочных финансовых инструментов на российском рынке.
Основное увеличение внутреннего долга произошло в период 1993-1998гг., когда бурно рос рынок государственных ценных бумаг, выпускаемых для покрытия дефицита бюджета. Тогда же задолженность различных кредиторов перед Банком России (в том числе возникших до распада СССР) принималась на государственный внутренний долг. Последовавшее за кризисом 1998 г. некоторое снижение в росте государственных заимствований сменилось их активным ростом начиная с 2003 г. Внутренний долг за последние 7 лет увеличился на 74,3% или на 421,3 млрд. руб. и к 2008 году достиг почти 47% в общей структуре долга, что соответствует планам правительства в долгосрочной перспективе. (Рис. 6)
Рис. 6. Государственный внутренний долг, выраженный в государственных ценных бумагах, млрд. руб.
*Составлено автором по данным Министерства финансов
В настоящее время государственный долг, выраженный в государственных ценных бумагах составляет 1740,28 млрд. рублей (по данным Министерства финансов на 1 ноября 2009 г.). Современный финансовый кризис ускорил рост внутреннего долга России, его динамика и структура за 2009 год имеют следующий вид (Таблица 3, рис. 7): [9]
Таблица 3
Государственный внутренний долг РФ, выраженный в государственных ценных бумагах (ОФЗ-ГСО), млрд. рублей
Вид долгового обязательства
ОФЗ-ПД
ОФЗ-ПК
ОФЗ-АД
ГСО-ППС
ГСО-ФПС
Итого внутренний долг
01.01.2009
328,170
33,828
882,026
45,415
132,000
1421,439
01.02.2009
329,999
33,828
882,026
45,415
132,000
1423,268
01.03.2009
329,999
33,828
882,026
35,415
132,000
1413,268
01.04.2009
329,999
17,828
882,026
35,415
132,000
1397,268
01.05.2009
291,923
17,828
882,026
45,415
132,000
1369,192
01.06.2009
304,170
9,028
882,026
45,415
132,000
1372,639
01.07.2009
333,027
0,000
882,026
105,415
132,000
1452,468
01.08.2009
381,140
0,000
863,377
135,415
132,000
1511,932
01.09.2009
432,492
0,000
863,377
135,415
132,000
1563,284
01.10.2009
545,375
0,000
863,377
135,415
132,000
1676,167
01.11.2009
609,488
0,000
863,377
135,415
132,000
1740,280
*Составлено автором по данным Министерства финансов
Рис. 7. Структура государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, на 1 ноября 2009 г.
*Составлено автором по данным Министерства финансов
В структуре погашения долга относительно ровная кривая складывается после 2022 года. (Рис. 8) Часть, относящаяся к 2020-2030 гг., — это портфель Центрального банка, который переоформили в ОФЗ. Минфин практически не допускаем платежных пиков и считает, что до 2010 г. объем погашения не превысит 100-110 млрд. руб. В условиях такого исполнения бюджета годовое погашение значительно меньше месячного поступления дохода в федеральный бюджет. Это позволяет говорить о почти полном отсутствии кредитных рисков.
Рис. 8. Структура государственного долга РФ по срокам погашения, млрд. руб.
*Составлено автором по данным Министерства финансов
На рынке государственных ценных бумаг за последние годы произошли позитивные изменения: проведена новация по государственным ценным бумагам, восстановлено доверие участников рынка, отлажена инфраструктура и нормативное регулирование рынка государственных ценных бумаг. Благодаря эффективной долговой и макроэкономической политике удалось полностью восстановить доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, что привело к значительному увеличению ликвидности рынка и объемов размещаемых на нем финансовых инструментов. Значительно улучшились и качественные характеристики рынка, а именно снижен уровень доходности по государственным облигациям, стратегия формирования портфеля государственных внутренних обязательств, основанная на предложении разнообразных финансовых инструментов, была положительно воспринята инвесторами, а также значительно увеличились ликвидность рынка и ежедневный оборот по государственным облигациям, при этом наиболее значительный оборот на рынке приходится на «длинные» инструменты.
Обобщая вышесказанное, можно сделать вывод, что внешний и внутренний государственный долг являются неотъемлемой частью финансовой системы государства, так как потребности государства в денежных средствах зачастую превышают возможности его бюджета. К тому же, государственные займы помогают не увеличивать налоговое бремя в периоды значительного роста бюджетных расходов.
В последние годы объем внешнего долга РФ уменьшался за счет профицита бюджета, а также за счет возрастающего объема внутреннего долга. Особенно его увеличение становится заметно в 2009 году, то есть в период кризиса. Но с другой стороны, на рынке государственных ценных бумаг происходят положительные изменения, а в графике выплат долга практически отсутствуют пики, что позволяет снизить нагрузку на федеральный бюджет и минимизировать кредитные риски.
ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНЕШНЕГО И ВНУТРЕННЕГО ДОЛГА
продолжение
--PAGE_BREAK--2.1. Основные задачи и методы управления долгом
Управление государственным долгом должно решать сразу несколько задач.
Во-первых, сокращение объемов внешних долговых обязательств и, соответственно, стоимости их обслуживания.
Во-вторых, оптимизация структуры внешнего долга, особенно увеличение доли его рыночной составляющей, а также графика платежей по внешнему долгу, устранение пиков платежей.
В-третьих, рефинансирование внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры долга по срокам платежей.
В-четвертых, повышение эффективности использования заемных средств.
Существует необходимость законодательного реформирования системы управления госдолгом Российской Федерации и первоочередного проведения необходимых мероприятий, к которым можно отнести разработку и принятие федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации по внесению поправок в части, касающейся вопросов управления государственным долгом, федерального закона о государственном долге Российской Федерации, нормативных документов, регламентирующих деятельность Внешэкономбанка в качестве агента по обслуживанию государственного внешнего долга и государственных внешних финансовых активов, единого порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книг, а также создание единой базы данных по государственному долгу Российской Федерации и разработку критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики. [8]
Существует большое количество методов решения проблемы государственного долга, к ним относятся как бюджетно-экспортные, так и финансово-технические.
Бюджетно-экспортные методы являются долгосрочными и связывают решение проблемы, например, внешнего долга, с увеличением торгового баланса страны, а также увеличением ВВП и государственного бюджета.
Технические же методы – краткосрочные, и позволяют решить проблему путем улучшения условий заимствования, уменьшения общей суммы долга, изменения временной структуры платежей.
Выделяют следующие основные методы управления государственным долгом: конверсию консолидацию, унификацию, отсрочку погашения и аннулирование займов.
Под конверсией понимается изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Однако не исключено и повышение доходности государственных ценных бумаг для кредиторов. Такая операция была проведена, например, в 1990 г., когда доходность облигаций 3%-ного выигрышного займа была увеличена до 9%, а казначейских обязательств – с 5 до 10%.
Под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками. Так, в 1990 г. срок функционирования казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет.
Унификация государственных займов обычно проводится вместе с консолидацией. Унификация займов – это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, то есть приравнивая несколько ранее выпущенных облигаций к одной новой облигации.
Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. При отсрочке не только отодвигаются сроки погашения займов, но и прекращается выплата доходов.
Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займа. Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам: в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства; вследствие прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.
Кроме того, в качестве метода привлечения заимствований выделяется рефинансирование долга. Рефинансированием государственного долга называют размещение новых государственных займов для погашения задолженности по уже выпущенным. Например, Россия использовала рефинансирование при погашении задолженности по государственному 3%-ному внутреннему выигрышному займу 1966 г. По истечении срока действия этого займа облигации обменивались в течение одного года на облигации нового займа – внутреннего выигрышного займа 1982 г. без уплаты курсовой разницы. [20]
Минимальная цена заемных средств на рынке определяется ставкой рефинансирования. Ставка рефинансирования – это процентная ставка, по которой происходит заимствование на обслуживание внутреннего долга. Таким образом, государственный кредит регулирует рынок межбанковских кредитов.
В настоящее время при разработке вариантов оптимизации внешнего долга России внимание концентрируется главным образом на технических средствах решения проблемы: реструктуризации долга, конверсия части долговых обязательств в имущественные активы на территории России. Предлагаются также менее традиционные методы – выплата отступного, погашение долга в национальной валюте, переоформление кредиторской задолженности под расчеты по дебиторской задолженности.
Под реструктуризацией долга, согласно ст. 105 Бюджетного кодекса РФ, понимается «погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения». [3] В определенной мере этот термин является синонимом консолидации займа.
Основные схемы реструктуризации включают в себя: списание долга, то есть аннулирование прежних займов; выкуп долга; секъюритизацию долга.
В последние годы делаются позитивные попытки регулирования государственных заимствований. Особенно важным является установление предельных объемов государственного долга России. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом (ст. 106) установлено, что предельный объем государственных годовых внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации. Необходима достоверная оценка объема государственного внешнего долга, связанная с полной инвентаризацией внешних заимствований и выданных по ним гарантий и поручительств Правительства РФ. [3]
продолжение
--PAGE_BREAK--2.2. Государственные программырегулирования государственного долга
В контроле и регулировании нуждаются любые процессы, состояния и действия. Легко представить себе тот хаос, который творился бы в экономике, если бы государство не создавало долгосрочных программ, не проводило мониторинг, не осуществляло должного контроля.
Но лишь в 2001 году Правительство РФ официально продекларировало о том, что составление программ и планов урегулирования долгов является первоочередной задачей. Разобравшись с дисбалансом на федеральном уровне, правительство принялось за субъекты и власти на местах. И до сих пор этот процесс продолжается.
Официальная позиция Правительства РФ по вопросам долговой политики заключается в том, чтобы осуществлять все выплаты по внешнему долгу, во-первых, за счет бюджетных источников, а во-вторых, согласно, а при благоприятных обстоятельствах даже с опережением оригинального графика платежей. Рациональная стратегия заключается в том, чтобы в качестве средств платежа использовать в первую очередь активы (золотовалютные, акции национальных компаний), более дорогие в данный момент, но дешевеющие в перспективе. Использование активов, дешевых в настоящее время и дорожающих в перспективе, целесообразно откладывать до более позднего времени. С этой точки зрения, цены большинства предлагаемых неклассических средств платежа по сравнению с наличными деньгами, получаемыми властями в качестве традиционных бюджетных доходов, являются весьма низкими, растущими в перспективе. Использование для обслуживания и погашения долга более дешевых средств платежа при дальнейшем их неизбежном удорожании неоптимально и ведет к существенным экономическим потерям.
При последовательном проведении в течение предстоящего десятилетия оптимальной стратегии снижения долгового бремени угроза долгового кризиса будет устранена, долговая проблема в ее нынешнем виде перестанет существовать, а темпы экономического роста будут более высокими.
Бюджетный Кодекс даёт следующую характеристику государственным программам. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием по каждому из них: для несвязанных (финансовых) заимствований источника привлечения, суммы заимствования и срока погашения; для целевых иностранных заимствований: конечного получателя, цели заимствования и направления использования, источника заимствования, суммы заимствования, срока погашения, гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии, оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года, прогноза объема использования средств в очередном финансовом году. [3]
В программе государственных внешних заимствований в обязательном порядке указывается верхний предел суммы заимствований. Таким образом, главным контролирующим органом по вопросам государственного долга выступает Правительство Российской Федерации.
В представленном Министерством финансов Российской Федерации материале, в частности, отмечается, что в 2008 году фактическое привлечение денежных средств за счет размещения государственных облигаций на рыночных условиях составило 374 млрд. рублей. Благодаря эффективной долговой и макроэкономической политике удалось полностью восстановить доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, что привело к увеличению ликвидности рынка и объемов размещаемых на нем финансовых инструментов. Благоприятная для Министерства финансов Российской Федерации макроэкономическая ситуация позволила значительно удлинить сроки государственных внутренних заимствований и продолжить работу по оптимизации платежного графика по государственному внутреннему долгу в части недопущения возникновения пиков платежей при увеличении объемов заимствований; стратегия формирования портфеля государственных внутренних обязательств, основанная на предложении разнообразных финансовых инструментов, была положительно воспринята инвесторами. Значительно увеличилась ликвидность рынка и ежедневный оборот по государственным облигациям.
Программа государственных внутренних заимствований на 2009 год формировалась в условиях мирового кризиса и также проводимой Правительством Российской Федерации политикой по замещению внешних источников финансирования внутренними.
В материалах к заседанию правительства сообщалось, что Минфин с учетом конъюнктуры рынка государственных ценных бумаг в 2008 году предлагает в 2009 году выпустить гособлигации объемом до 535,8 миллиарда рублей.
Позитивные изменения, произошедшие на рынке государственных внутренних заимствований в 2008 г., создали предпосылки для значительного увеличения государственного внутреннего долга (при одновременном снижении внешнего долга) за счет удлинения сроков заимствований на внутреннем рынке и недопущения пиковых нагрузок на федеральный бюджет.
Кроме того, деятельность Минфина России была направлена на увеличение объема в обращении существующих наиболее ликвидных выпусков государственных ценных бумаг в рамках курса на создание базовых выпусков.
С такими данными правительство подошло к формированию Программы государственных заимствований на 2009 год. Она формировалась с учетом принятой в 2003 году Правительством Российской Федерации Долговой стратегии, предусматривающей снижение совокупного государственного долга Российской Федерации и замещение внешних источников финансирования внутренними заимствованиями.
В настоящее время ситуация на рынке ГКО-ОФЗ характеризуется стабильным спросом со стороны отдельных инвесторов и низкой стоимостью привлечения средств для федерального бюджета. Однако, существует риск того, что в случае изменения экономической конъюнктуры произойдет сокращение спроса на государственные ценные облигации со стороны традиционных покупателей и Минфин России может столкнуться с угрозой невыполнения плана заимствований на фоне роста стоимости обслуживания долговых обязательств.
В связи с этим, наряду с исполнением количественных показателей по привлечению средств и обслуживанию долга, изложенных в Программе, одним из основных приоритетов Минфина России и Банка России в части государственных внутренних заимствований является повышение уровня рыночной ликвидности и расширение круга инвесторов на рынке государственных ценных бумаг. [17]
Порядка 48% средств, привлекаемых правительством у международных организаций, тратится на инфраструктурные проекты.
Также необходимо отметить, что с каждым годом правительство России уменьшает объём заимствований, происходит замещение «дорогого» внешнего долга «дешёвым» внутренним. Кроме того, ужесточается контроль над заимствованиями, что проявляется на всех уровнях бюджетной системы, неэффективность и длительность использования средств сменяется большей продуктивностью и стремление к скорейшему завершению «долгих» проектов.
продолжение
--PAGE_BREAK--