--PAGE_BREAK--1.2. Риски, возникающие при таможенном оформлении и их характеристика
Под рисками в соответствии с п.2 статьи 358 Таможенного кодекса РФ понимается вероятность совершения правонарушения. С учетом этого система управления рисками основывается на выявлении, а также систематизации и формализации признаков, обычно указывающих на вероятность совершения правонарушения. Перечень таких признаков может быть чрезвычайно широким, в него включаются любые показатели, которые по мнению таможенных органов обычно свидетельствуют о совершаемом правонарушении. Можно сразу отметить важное значение этой системы с учетом того, что до принятия ТК РФ 2003 г. одним из основных инструментов должностного лица таможенного органа при осуществлении таможенного контроля была его интуиция, личный опыт. При этом предположение таможенника на основе интуиции и опыта о совершаемом правонарушении являлось в соответствии с таможенным законодательством, действовавшим до 2004 г., достаточным правовым основанием для совершения им самых разных действий, направленных на выявление предполагаемого нарушения, например для истребования дополнительных документов, что зачастую могло привести к затягиванию таможенного оформления. Наличие нормативно закрепленной возможности действовать, основываясь только на интуиции, могло создавать предпосылки для злоупотреблений должностными лицами таможенных органов своими полномочиями. При этом доказать факт такого злоупотребления представлялось затруднительным. С другой стороны, сотрудники таможенных органов, имевшие меньший практический опыт и соответственно менее развитую интуицию, оказывались заведомо менее надежными специалистами при осуществлении таможенного контроля.
В свою очередь, при использовании системы управления рисками обобщается, классифицируется и получает нормативное закрепление то, что раньше обозначалось категориями «опыт» и «интуиция». Таким образом, должностные лица таможенных органов, вне зависимости от имеющегося личного опыта, наделяются богатым и качественным инструментарием для надлежащего выполнения своих функций. Кроме того, при разрешении конфликтных ситуаций, возникающих, например, в связи с истребованием дополнительных документов, упрощается задача оценки обоснованности и правомерности действий таможенника.
Риски разделяются на два типа: выявленный и потенциальный. Выявленный риск является фактом, т.е. известным риском, когда нарушение законодательства Российской Федерации уже произошло и таможенные органы имеют информацию о данном факте. Потенциальный риск — это риск который не проявил себя, но условия для его возникновения существуют.
Различают понятия товары риска и товары прикрытия.
Товары риска — товары, перемещаемые через таможенную границу Российской Федерации и в отношении которых выявлены риски либо существуют потенциальные риски.
Товары прикрытия — товары, которые с достаточной степенью вероятности могут заявляться (декларироваться) вместо товаров риска.
Перечень товаров группы «риска» и перечень товаров группы «прикрытия» разрабатываются, обновляются и направляются ФТС в таможенные органы для использования при таможенном контроле товаров.
К примеру, письмом ГТК РФ от 19 мая 2004 г. № 01-06/18051 в таможенные органы направлены следующие перечни товаров групп «риска» и «прикрытия» (Приложения 1 и 2).
Решение о выпуске товаров, указанных в данных перечнях, принимается таможенными органами с учетом следующих особенностей:
1. При декларировании товаров, указанных в таблице 2, либо при заявлении водной грузовой таможенной декларации (ГТД) товаров группы «риска» и товаров группы «прикрытия» одновременно решение о выпуске принимается только после проведения таможенного досмотра в объеме, позволяющем однозначно подтвердить или опровергнуть сведения о товарах, содержащихся в товаросопроводительных и товаротранспортных документах, представленных таможенному органу при декларировании таких товаров;
2. При декларировании в одной ГТД товаров, указанных в таблице 1, или при декларировании таких товаров совместно с товарами, не являющимися товарами группы «прикрытия», решение о выпуске принимается в соответствии с порядком, установленным правовыми актами ФТС России;
3. При декларировании в одной ГТД товаров группы «риска» и товаров группы «прикрытия» либо только товаров группы «прикрытия» таможенному органу, отличному от места их доставки, таможенный орган, расположенный в месте декларирования, требует предъявить такие товары для проведения фактического контроля.
В таможенные органы направляется также перечень товаров группы риска и группы прикрытия, которые могут быть исследованы экспертно-криминалистическими подразделениями ФТС. Указанные товары могут быть исследованы экспертно-криминалистическими подразделениями ФТС в срок не более двух рабочих дней с момента поступления материалов, проб или образцов на исследование (одна экспертиза — один образец). Товары в данном перечне могут быть дополнены по согласованию с руководством ЦЭКТУ и экспертно-криминалистических служб региональных таможенных управлений.
1.3. Элементы системы управления рисками и механизм их действия
Элементами системы управления рисками являются:
1. Сбор и обработка информации о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации.
Данный элемент предусматривает сбор и обработку всей существующей информации из различных источников о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, в том числе информации:
-статистической о перемещаемых товарах и транспортных средствах через таможенную границу Российской Федерации, а также сравнение внутренней статистики Российской Федерации со статистикой стран-контрагентов;
-о производственно-экономическом потенциале стран-контрагентов;
-поступающей от иных правоохранительных и контрольных органов Российской Федерации, в том числе от таможенных органов иностранных государств;
-о результатах оперативно-розыскной деятельности таможенных органов, а также специальной статистики о нарушениях таможенных правил;
-о правонарушениях и преступлениях в сфере таможенного дела;
-о деятельности лиц, выступающих в качестве, достаточном в соответствии с гражданским и (или) таможенным законодательством Российской Федерации для совершения юридически значимых действий от собственного имени с товарами, находящимися под таможенным контролем;
-о деятельности таможенных брокеров (представителей), владельцев складов временного хранения и таможенных складов, а также перевозчиков, в том числе таможенных;
-заявляемой при осуществлении таможенных операций;
-о расчетно-платежных отношениях по совершаемым внешнеэкономическим сделкам;
— о транспортных логистических схемах.
Важнейшим фактором, определяющим обоснованность и эффективность принимаемых управленческих решений, является полнота, оперативность (своевременность) и достоверность информации, которая используется для разработки и реализации мер по предотвращению и минимизации рисков. При этом, таможенные органы должны иметь доступ к надежным, достоверным и актуальным источникам информации и уметь эти сведения оценивать.
Системность и комплексность мероприятий по сбору, обобщению и анализу информации, наличие нескольких независимых источников информации, а также технология сбора информации, регламентирующая источники информации, периодичность обновления, пополнения баз данных и движение (оборот) информации в таможенных органах обеспечивает максимальную достоверность и объективность получаемых результатов, а также принятие оптимальных решений для определение необходимых мер по предотвращению и минимизации рисков.
В качестве основных сведений для выявления и определения потенциальных рисков используются информационные ресурсы ФТС России.
Анализ риска включает систематическое использование имеющейся у таможенных органов информации для определения причин и условий возникновения рисков, их идентификации и оценки возможных последствий несоблюдения таможенного законодательства Российской Федерации.
Основные действия, связанные с анализом рисков, состоят из определения:
— совокупности условий и факторов, влияющих на риски;
-таможенных операций, при осуществлении которых существует вероятность совершения таможенного правонарушения;
-объектов анализа.
-критериев и параметров, характеризующих риски (количество перемещений, номенклатура товаров, получатель товаров и т.д.);
-индикаторов риска (граничных количественных показателей, определяющих необходимость применения мер по предотвращению или минимизации рисков. Отклонение от заданных заранее параметров позволяет осуществлять выбор объекта контроля);
-оценки возможной величины ущерба в случае возникновения рисков (систематическое определение вероятности возникновения риска и последствий нарушений таможенного законодательства в случае его возникновения).
При разработке и реализации мер необходимо учитывать:
-прогноз результатов и определение возможных последствий планируемых мер и вероятности наступления этих последствий;
-анализ возможных мер по предотвращению или минимизации рисков, а по результатам — выбор оптимальных, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации.
СУР невозможна без отлаженной системы «обратной связи». Наряду с подготовкой и реализацией профилей рисков необходимо на постоянной основе осуществлять контроль за применением соответствующих форм таможенного контроля, анализ их эффективности, а по результатам — их корректировку.
Осуществляемые меры могут принести разный по величине эффект и оказать влияние на различные аспекты таможенной деятельности (совершенствование процедур таможенного контроля, фискальную, правоохранительную):
— пресечение незаконного перемещения товаров через таможенную границу Российской Федерации;
— на эффективность таможенного контроля;
— на полноту взысканных таможенных платежей;
— на ускорение товарооборота;
— на расходы таможенных органов и лиц, перемещающие товары, связанные с проведением таможенного контроля;
— на изменение времени таможенного оформления.
При подготовке и выборе мер необходима сбалансированная оценка их совместного суммарного эффекта.
Необходимы также разработанные методики, а также определенные критерии, по которым должен осуществляться контроль, в том числе оперативный, хода исполнения вступивших в силу документов и принятых мер, а также их влияние на предотвращение или минимизацию рисков и эффективность качества таможенного контроля.
Весьма значимую роль играет аналитическая составляющая системы управления рисками. Как упоминалось выше, система управления рисками предполагает определение области риска (тех таможенных процедур и категорий международного передвижения, с которыми связывается вероятность совершения правонарушения) на основе изучения практики таможенного контроля. Определяются индикаторы риска — определенные критерии, которые, взятые вместе, служат в качестве практического инструмента для выбора объекта пристального контроля. Вырабатывается профиль риска — сочетание факторов риска, основанных на собранной информации, которая была проанализирована и классифицирована по определенным категориям.
Данные процедуры выполняются в определенной логической последовательности. В первую очередь решаются вопросы стратегии решения задачи — определяются области риска, а также критерии оценки риска. Затем подлежат определению сами риски. Для этого необходим глубокий анализ всей структуры внешнеэкономической сделки, начиная с предпосылок ее заключения. Анализируются вопросы, связанные со сведениями об участниках сделки, включая посредников, сильные и слабые стороны, возможности и предпосылки возникновения риска. На третьем этапе анализируется сам риск. На данной стадии определяется вероятность наступления риска и потенциальные последствия его возникновения. Результатом анализа является определение уровня риска. Затем осуществляется сопоставление данного риска с уже имеющимися рисками и устанавливается его значимость, приоритетность. После решения данных задач определяется план действий, направленных на предотвращение совершения правонарушения, осуществляются необходимые мероприятия, в том числе организационного характера.
Существенную роль играет также последующий контроль и анализ эффективности системы управления рисками, ревизия выявленных и формализованных рисков.
В качестве рисков могут рассматриваться самые разные события, причем некоторые из них могут показаться совершенно незначительными. Так, в качестве риска могут рассматриваться указание в таможенной декларации определенной страны происхождения товаров; факт прибытия товаров на таможенную территорию в ночное время; необычный маршрут перевозки; указание в качестве страны происхождения страны, где такие товары обычно не производятся; факт совершения перевозчиком нарушений таможенных правил; получатель товаров; иные аналогичные показатели. Риск может связываться также и с самими товарами. Это товары, в связи с перемещением которых через таможенную границу РФ происходит большое число нарушений законодательства РФ. Риски могут также зависеть от географического расположения соответствующего таможенного органа, от характера и интенсивности товаропотоков, от видов товаров, обычно перемещаемых на соответствующем направлении.
При определении рисков и использовании системы управления ими принимается во внимание характер рисков, их приоритетность. Так, например, перемещение товаров перевозчиком, имеющим серьезные нарушения таможенных правил, является существенно более значимым риском, нежели прибытие товаров на таможенную территорию в четыре часа утра. Учитывая соотношение рисков, определяется их значимость; при этом используется принятая в соответствующей стране система классификации. Наиболее частым является отнесение рисков к высокому, среднему или низкому. Вместе с тем возможно использование и более детализированной системы оценки, например по стобалльной системе.
Таможенные органы применяют методы анализа рисков для определения товаров, транспортных средств, документов и лиц, подлежащих проверке, и степени такой проверки. Совокупность рисков, характеризующих соответствующую поставку, позволяет определить степень необходимого внимания к ней, в том числе еще на этапе таможенного контроля до выпуска товаров в соответствии с заявленным таможенным режимом. Степень контроля может с равным основанием быть обусловлена выявлением одного высокого риска или нескольких рисков низкой степени либо иной комбинации рисков.
Таким образом, используя систему управления рисками, таможенные органы могут перераспределять свои усилия, направляя их на контроль внешнеторговых операций, представляющих существенный риск, и максимально упрощая такие операции для тех участников ВЭД, внешнеторговые операции которых такого риска не представляют.
Одной из составляющих частей профиля риска является раздел, в котором дается указание о применении должностными лицами таможенных органов конкретных прямых мер по минимизации рисков.
Прямые меры по минимизации рисков являются важнейшим инструментом функционирования профиля риска, определяющим механизм достижения его целей – выявление и предотвращение нарушений таможенного законодательства.
Перечень прямых мер по минимизации рисков, содержащийся в конкретных профилях риска, по своему назначению представляет собой инструкцию о порядке проведения должностными лицами таможенных органов таможенного контроля товаров и транспортных средств. Исходя из этого назначения к применению прямых мер по минимизации рисков, они должны отвечать двум основным требованиям:
— адекватность их применения для минимизации данного риска;
— максимальная, по возможности исчерпывающая конкретизация предписываемых действий должностных лиц таможенных органов.
Адекватность прямых мер по минимизации рисков проистекает из характера и степени выявленного риска, а также обусловлена критериями их достаточности и необходимости в конкретной ситуации.
Конкретизация действий должностных лиц таможенных органов при применении прямых мер по минимизации рисков достигается заполнением поля «Примечание» в разделе « Прямые меры по минимизации рисков».
Поэтому, особое внимание в профилях рисков необходимо уделять адекватности прямых мер по минимизации рисков и достаточной конкретизации предписываемых действий должностных лиц, предписываемых прямыми мерами по минимизации рисков.
В зависимости от региона применения профиль риска может быть трех видов: общероссийским (на всей территории Российской Федерации), региональным (в регионе деятельности одного РТУ) либо зональным (в регионе деятельности одной таможни).
Решение об отнесении профиля риска к одному из вышеперечисленных видов (изменении видов) принимается ФТС России.
По результатам анализа и прогноза эффективности дальнейшего применения профиля риска, а также анализа результатов применения при таможенном оформлении прямых мер по минимизации рисков принимается решение об актуализации или отмене конкретных профилей рисков.
ФТС России по результатам такого анализа может принять решение об отмене (актуализации) профилей рисков, проекты которых разработаны самостоятельно, региональными таможенными управлениями (РТУ) и таможнями. При этом РТУ как по представлению таможни, так и самостоятельно, может направить в ФТС предложения об отмене (актуализации) профилей рисков, проекты которых разработаны самостоятельно и (или) подчиненными таможнями.
продолжение
--PAGE_BREAK--ГЛАВА II. ПРАКТИЧЕСКОЕ ПРИМЕНЕНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ ПРИ ТАМОЖЕННОМ ОФОРМЛЕНИИ ТОВАРОВ И ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ
2.1. Роль информационных таможенных технологий в анализе и управлении рисками
Роль информационных технологий в таможенном деле отражена в Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, которая:
— предусматривает максимальное практическое использование информационных технологий;
— рассматривает информационные технологии в качестве одного из принципов таможенного оформления, реализация которого должна способствовать упрощению и гармонизации таможенных процедур;
— устанавливает стандартное правило использования информационных технологий и средств электронных коммуникаций для совершенствования таможенного контроля.
Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года, одобренная распоряжением правительства Российской Федерации от 27.10.2004 №1244-р, определяет, что важными приоритетами в использовании информационных технологий в сфере внешнеэкономической деятельности являются внедрение комплексной системы управления рисками и развитие систем электронного декларирования.
Внедрение электронной формы декларирования — неотъемлемая часть мероприятий Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2002 N 65), реализация которой позволяет сформировать необходимые предпосылки для внедрения информационных технологий на качественно новом уровне и предусматривает реализацию электронного документооборота между федеральными органами исполнительной власти и хозяйствующими субъектами при предоставлении таможенной документации, а также реализацию опытных проектов по переходу на электронный документооборот с использованием механизма электронной цифровой подписи.
Эти направления нашли отражение в Целевой программе развития таможенной службы Российской Федерации на 2004 — 2008 годы, в которой внедрение информационных технологий, в том числе расширение практики электронного декларирования наряду с разработкой и внедрением системы управления рисками, определено приоритетной задачей таможенных органов.
Внедрение и применение электронной формы декларирования в Центральном таможенном управлении при проводимом в 2002 — 2004 годах эксперименте, а также после его окончания (01.07.2004) привело к ускорению, повышению прозрачности и сокращению влияния субъективного фактора при принятии решения должностным лицом таможенного органа, в чем особенно заинтересованы крупные благонадежные участники внешнеэкономической деятельности. В среднем время проверки грузовой таможенной декларации в электронном виде и выпуска товаров составляет около 30 минут.
Электронная форма декларирования создает необходимые условия и ориентирована на реализацию единого сквозного алгоритма автоматической обработки заявляемых в декларации сведений в центральной базе данных на уровне региональных таможенных управлений с осуществлением автоматического анализа рисков и выдачей соответствующих решений уполномоченному должностному лицу таможенного органа.
Наиболее выгодно применение электронного декларирования при перемещении товаров по долгосрочным контрактам организациям, имеющим собственные информационные автоматизированные бизнес-системы учета, а также оформление деклараций с большим количеством наименований товаров.
По результатам эксперимента ГТК России был издан приказ от 30.03.2004 №395 «Об утверждении Инструкции о совершении таможенных операций при декларировании товаров в электронной форме» (зарегистрирован в Минюсте России 22.04.2004, peг. № 5767), предусматривающий сокращение сведений, представляемых в электронном виде, а также возможность декларирования в электронном виде товаров в соответствии с любым таможенным режимом. Но в настоящий момент отсутствует программное обеспечение, позволяющее реализовать данный приказ, а также:
— представлять электронную декларацию участнику внешнеэкономической деятельности различными способами;
— минимизировать издержки участника внешнеэкономической деятельности и таможенных органов на внедрение системы электронного декларирования;
— учесть при внедрении различные условия телекоммуникационной инфраструктуры в регионах;
— оптимизировать работу должностного лица таможенного органа при проверке электронной таможенной декларации с использованием только штатного автоматизированного рабочего места таможенного оформления и таможенного контроля.
Коллегия отмечает, что сложность, новизна и большой объем задач, в том числе связанных с подготовкой эксперимента, недостатки в осуществленных организационных мероприятиях, а также существенные материальные затраты обусловили ограниченное число таможенных органов и участников внешнеэкономической деятельности, применяющих электронную форму декларирования.
Дальнейшему развитию и внедрению в таможенных органах Российской Федерации электронной формы декларирования препятствуют следующие факторы:
1. Непонимание определенной частью руководителей таможенных органов возможностей внедрения новых информационных технологий, позволяющих упростить и ускорить таможенное оформление, минимизировать непродуктивное использование ресурсов.
2. Недостаточный уровень подготовки должностных лиц таможенных органов, внедряющих и обеспечивающих поддержку информационных технологий, и использующих их при выполнении должностных обязанностей.
3. Отсутствие доступа таможенных органов к информации, содержащейся в базах данных разрешительных документов, выданных контролирующими государственными органами.
4. Отсутствие внедренных либо экспериментальных информационных систем, обеспечивающих безбумажные технологии при выполнении других таможенных процедур (внутренний таможенный транзит, использование предварительного декларирования, контроль за уплатой таможенных платежей, применение системы управления рисками и т.д.), а также при взаимодействии структурных подразделений таможенного органа, предусматривающих электронный документооборот.
Необходимо принимать во внимание возможность дискредитации идеи электронного декларирования недобросовестными участниками ВЭД. В Таможенном кодексе Российской Федерации отсутствуют правовые основания нормативно установить критерии для отбора лиц, которые могут декларировать товары в электронной форме. В связи с этим необходима организация эффективного контроля на базе системы управления рисками за лицами, применяющими электронную форму декларирования, с использованием услуг таможенных брокеров, получившими электронную цифровую подпись.
Либерализация экономики, ускорение экономического роста, устранение бюрократических барьеров, транспорентность таможенных процедур невозможны без внедрения систем электронного документооборота, систем подачи сведений в электронном виде, без информационного взаимодействия как с субъектами внешнеэкономической деятельности, так и между государственными органами.
Активное внедрение информационных технологий в Российской Федерации обусловливает необходимость разработки таможенной службой Российской Федерации соответствующей базы для обеспечения выполнения таможенных процедур с применением электронного обмена данными.
Взаимосвязанная и комплексная реализация информационных технологий во все элементы деятельности таможенного органа и при осуществлении таможенных процедур станет в перспективе основой для создания «Электронной таможни (E-Customs)» в рамках «электронного правительства», предусмотренного Концепцией использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года.
Начальник Главного управления информационных технологий ФТС России Леонид Ухлинов выступая на открытии 11-го российского CIO-форума с докладом «Информационные технологии управления рисками при таможенном контроле». изложил основные направления развития информационных систем таможенных органов и принципы перехода к выборочному контролю товарных партий на основе анализа и управления рисками.
Система управления рисками внедряется в таможенных органах с 2004 года. Цель системы управления рисками — создание современной системы таможенного администрирования, обеспечивающей эффективный таможенный контроль, исходя из принципа выборочности. Система управления рисками — принципиально новое направление работы таможенных органов, отражающее новую идеологию и философию таможенного контроля. Таможенный контроль ограничивается минимумом, необходимым для обеспечения соблюдения таможенного законодательства, при этом таможня сосредотачивает свои ресурсы на предотвращении правонарушений, имеющих наиболее негативные последствия для экономики и безопасности страны. На заседании Коллегии ФТС России, состоявшейся в октябре 2004 г., было подтверждено, что система управления рисками является ключевым механизмом достижения основных показателей деятельности ФТС России, к которым необходимо прийти к 2008 году: довести число товарных партий, подвергаемых таможенному досмотру при ввозе — до уровня не более 10%, при вывозе — 8%. Продолжительность таможенного оформления в пунктах пропуска через государственную границу не должна превышать 10 минут, при декларировании — одних суток.
Как заявил Л.Ухлинов, перспективность данного направления развития таможенного дела подтверждается международным опытом, рекомендациями Всемирной таможенной организации. Уже сегодня ФТС России разработано свыше 100 профилей риска, по которым работают все таможенные органы страны.
продолжение
--PAGE_BREAK--