Межбюджетные отношения – отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Современную систему бюджетных взаимоотношений в Федерации предопределила принятая в 1993г. Конституция РФ. Все крупные национально — и административно-территориальные образования получили статус субъектов Российской Федерации. Введение в юридический оборот термина «субъект Федерации» имело отнюдь не формальное значение, а означало приобретение всеми территориями, входящими в состав Российской Федерации, статуса государственно-правовых образований, т. е. перевод отношений с ними в договорную плоскость и признание их суверенитета в областях, не переданных в ведение Федерации. В результате разграничения в Конституции полномочий Российской Федерации и ее субъектов были определены и зафиксированы три уровня компетенции: вопросы ведения и полномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного ведения. Местное самоуправление отделено от государства, и определена сфера его компетенции. Конституция закрепила состав субъектов Российской Федерации. В нее вошли 89 субъектов: 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 1 автономная область, 49 областей и 2 города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург. Все субъекты Федерации признаны равноправными между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Межбюджетные отношения основываются на принципах:
а) распределения и закрепления расходов бюджетов по определённым уровням бюджетной системы Российской Федерации;
б) разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
в) равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
г) выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
д) равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты. Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ предполагает два момента. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы — федеральный, региональный или местный бюджет — имеет равные права на закрепление за ним части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.
Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.
Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть:
выравнивание бюджетной обеспеченности,
стимулирование роста налогового потенциала,
финансовое управление территориальным развитием,
снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.
Бюджетная система РФ имеет три уровня:1) федеральный бюджет; 2)региональные бюджеты; 3) местные бюджеты.
Основой нормативно-законодательной базы, регулирующей межбюджетные отношения, а именно, процессы аккумуляции финансовых ресурсов в бюджетах, их распределение и перераспределение, является Налоговый Кодекс РФ (НК РФ) и Бюджетный кодекс РФ.
Согласно ст. 12 НК РФ федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены НК РФ и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. В перечень этих налогов входят: НДС, акцизы, налог на прибыль организации, налог на доходы физических лиц, государственная пошлина, водный налог, сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, единый социальный налог, налог на добычу полезных ископаемых, налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами.
Налоговые и неналоговые доходы федерального бюджета регулируются ст. 50 и 51 БК РФ.
Проблема правового регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации вновь стала особо актуальной в связи с введением в действие с 1 января 2005 г. новой редакции гл. 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ). Изменилось не только название гл. 16, но и содержание. Если раньше гл. 16 именовалась «Межбюджетные отношения», то в новой действующей редакции она называется «Межбюджетные трансферты», а термин «межбюджетные отношения» используется в БК РФ лишь однажды, в его ст. 6 определяется понятие межбюджетных отношений. Действующая редакция гл. 16 посвящена непосредственно межбюджетным трансфертам. В ней определяются:
1)формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального, региональных и местных бюджетов;
2)условия предоставления межбюджетных трансфертов;
3)общие положения о фондах, формируемых в составе федерального, региональных и местных бюджетов, из которых предоставляются межбюджетные трансферты.
Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта Российской Федерации, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений.
В течение финансового года органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, представленные органы местного самоуправления не вправе принимать решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов либо снижению (выпадению) доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение (выпадение) доходов.
Принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом предполагает установление единых для всех субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов Российской Федерации единого порядка уплаты федеральных налогов
и сборов. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчёта финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учётом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов Российской Федерации и согласовываются с субъектами Российской Федерации до принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации может быть осуществлено в следующих формах:
1. предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
2. предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
3. предоставление бюджетных кредитов;
4. предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.
Субъект Российской Федерации – получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:
1. ставить государственных служащих, финансируемых за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учётом региональных коэффициентов заработной платы);
2. предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов бюджета субъекта Российской Федерации;
3. предоставлять государственные гарантии субъекта Российской Федерации в размере, превышающем 5 процентов расходов бюджета субъекта Российской Федерации.
Муниципальное образование – получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:
1. ставить муниципальных служащих, финансируемых за счёт средств местного бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации (с учётом региональных коэффициентов заработной платы);
2. предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов местного бюджета;
3. предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5 процентов расходов местного бюджета.
Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекту Российской Федерации, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты.
Субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно:
расходов по федеральным целевым программам;
капитальных расходов;
расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
иных целевых расходов.
Субъекты Российской Федерации имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
При получении субъектом Российской Федерации финансовой помощи в объёме, превышающем 50 процентов расходов его консолидированного бюджета, проверка бюджета субъекта Российской Федерации проводится в обязательном порядке.
Проверку бюджета субъекта Российской Федерации могут проводить контрольный орган Министерства финансов, Счётная палата Российской Федерации.
Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено в следующих формах:
1. предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, образуемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;
2. предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;
3. иные формы, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта Российской Федерации.
Проверку бюджета муниципального образования может проводить орган финансового контроля исполнительной власти или контрольный орган субъекта Российской Федерации. Заключение контрольного органа субъекта Российской Федерации оглашается при рассмотрении законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации.
Федеральным законом о федеральном бюджете может быть предусмотрена финансовая помощь местным бюджетам на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными целевыми программами либо федеральными законами.
Органы государственной власти Российской Федерации вправе осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из федерального бюджета.
Формирование бюджета закрытого административно-территориального образования осуществляется с учётом следующих особенностей:
1. в доходы бюджета закрытого административно-территориального образования в полном объёме направляются все виды федеральных, региональных и местных налогов и иные поступления, аккумулируемые на его территории;
2. при недостаточности собственных и регулируемых доходов бюджету закрытого административно-территориального образования выделяются из федерального бюджета дотации на финансирование расходов, связанных с функционированием органов местного самоуправления. Размер указанных дотаций утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
3. превышение доходов над расходами бюджета закрытого административно-территориального образования не подлежит изъятию в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования не имеют права прекращать действие или изменять ставки, а также устанавливать иные виды льгот по налогам и сборам, находящимся в ведении федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации и налоговым законодательством субъекта Российской Федерации, на территории которого находится закрытое административно-территориальное образование.
Экономический анализ динамики современных межбюджетных отношений.
Для оценки эффективности межбюджетных отношений целесообразно проанализировать налоговые доходы федерального и консолидированного бюджетов, являющиеся наиболее значимыми с точки зрения объёмов финансовых ресурсов, мобилизуемых государством.
Обращает на себя внимание то, что доходы консолидированного бюджета возросли в значительной меньшей степени, чем доходы федерального бюджета. Следовательно, налоговые усилия федеральных органов власти сконцентрировано прежде всего на перераспределение финансовых потоков. Из этого вытекают как минимум три негативных последствия: во-первых, возрастает налоговая нагрузка на экономику, во-вторых, относительно уменьшается самостоятельность региональных органов власти в определении налоговых бюджетных приоритетов, необходимость которой вытекает из сущности
федеративного государства, в-третьих, снижается эффективность бюджетной системы в целом, поскольку принцип эффективности предполагает максимально возможное приближение бюджетных доходов и расходов к налогоплательщику и потребителю бюджетных средств.
В итоге пропорции распределения доходов региональных и местных бюджетов измелись в пользу региональных.
Доля местных бюджетов систематически уменьшается как в целом по доходам, так и по каждой группе налогов. Причём падение в наибольшей степени присуще тем налоговым группам, которые имеют важное значение с точки зрения формирования доходной части бюджетов. Причём отсутствуют перераспределительные тенденции, которые могли бы свидетельствовать о том, что федеральные и региональные органы власти определились в выработке доходов к рациональному закреплению тех или иных групп налогов за местных бюджетов наблюдается по всем налоговым группам.
Перераспределительный механизм межбюджетных отношений направлен не на выравнивание региональных различий в части бюджетной обеспеченности населения, а на централизацию бюджетных ресурсов, ведущую скорее к пассивности региональных органов власти в формировании доходных источников бюджетов, чем к реализации принципа социальной справедливости в бюджетной сфере.