--PAGE_BREAK--2. Аналіз доходів місцевих бюджетів та оцінка рівня їх забезпеченості
2.1 Сучасний стан доходів місцевих бюджетів України
Місцеві бюджети виконують особливу роль у кожній унітарній країні тому, що вони є фінансовою основою місцевого самоврядування. За рахунок коштів місцевих бюджетів фінансуються найбільш значні заходи держави в галузі освіти, охорони здоров’я, соціального захисту, тобто здійснюються всі ті витрати, які зачіпають інтереси широких верств населення.
Крім того бюджети є одним з важелів, за допомогою якого проводиться перерозподіл валового внутрішнього продукту, в першу чергу, серед окремих соціальних груп населення та територій. І тому, наскільки раціонально побудована система місцевих бюджетів, залежить ефективність функціонування усієї бюджетної системи, успішне здійснення фінансової політики.
Нинішній стан економіки України характеризується поступовим збільшенням диференціації рівнів економічного і соціального розвитку регіонів та обсягів податкових і неподаткових доходів, які надходять до бюджетів. Найбільше значення у формуванні доходів місцевих бюджетів мають податкові надходження і, перш, за все податок на прибуток підприємств, які належать до комунальної форми власності, прибутковий податок з громадян, платежі за користування природними ресурсами (плата за воду, плата за землю, лісовий доход).
Не зважаючи на досить значний перелік місцевих податків та зборів, вони не відіграють значної фіскальної ролі у формуванні місцевих бюджетів. Як правило їх питома вага складає лише 3-5% сукупних доходів місцевих бюджетів України. Для бюджетів більшості областей країни характерною є висока питома вага в доходах бюджетних трансфертів.
З року в рік місцеві бюджети набувають дедалі більшої ваги як за обсягом фінансових ресурсів держави, так і щодо розв’язання соціально-економічних проблем регіонів де проживає переважна частина населення України.
У нашій країні кількість місцевих бюджетів чи не найбільша в Європі на 01.12.2007 налічувалось 12052 місцевих бюджети, 27 із яких – обласні та бюджети міст Києва і Севастополя, 179 – бюджети міст обласного й республіканського значення, 91 – бюджети районів у містах, 496 – районні бюджети, 268 – бюджети міські, міст районного значення, 804 – бюджети селищних рад, 10187 – бюджети сільських рад [20].
Обсяги фінансових ресурсів, які перебувають у розпорядженні місцевих органів влади, постійно зростають наведені в табл.2.1
Таблиця 2.1- Обсяги місцевих бюджетів у 2003-2007 роках
Основу доходів місцевих бюджетів становить податок з доходів фізичних осіб. За період 2002-2007 років зменшилась питома вага закріплених за місцевими доходами доходів у їх загальному обсязі – з 43,1% до 35,0%, а також питома вага власних доходів місцевих бюджетів. Водночас зросла питома вага міжбюджетних трансфертів у загальному обсязі доходів місцевих бюджетів – із 31,2% у 2002 році до 45,5% у 2007-му, що відображено у табл. 2.2.
Таблиця 2.2- Обсяг власних і закріплених доходів місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів, %
Показники
2002 рік
2003 рік
2004 рік
2005 рік
2006 рік
2007 рік
Закріплені доходи, всього
43,1
44,3
37,1
35,7
32,9
35,0
У тому числі:
Податок з доходів фізичних осіб
38,3
39,4
31,8
30,7
29,1
32,5
Єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва
2,3
2,6
2,7
2,6
1,8
1,5
Плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності
1,1
1,1
1,3
1,2
1,0
0,8
Власні доходи, всього
19,8
18,9
19,4
16,9
17,6
16,9
У тому числі:
Місцеві податки і збори
1,9
1,7
1,4
1,1
0,8
0,7
Плата за землю
6,4
5,9
5,8
5,1
4,1
3,6
Податок з власників транспортних засобів
2,1
1,7
1,7
1,6
1,4
1,3
Власні надходження бюджетних установ
5,7
5,6
5,8
5,1
4,5
4,2
Надходження від відчуження майна, яке належить АРК, та майна, що перебуває в комунальній власності
1,7
2,1
2,7
2,1
2,0
1,6
Разом доходів
68,8
65,8
57,5
56,5
52,5
54,5
Офіційні трансферти
31,2
34,2
42,5
43,5
47,5
45,5
Усього доходів
100
100
100
100
100
100
Це пов’язано з тим, що за порівняно постійних обсягів власних надходжень місцевих бюджетів весь час є потреба в підвищенні оплати праці працівників бюджетної сфери, що враховується Міністерством фінансів України при визначенні дотацій на вирівнювання місцевих бюджетів.
Значна кількість місцевих бюджетів в Україні, а також тенденції зростання обсягів та зміни структури місцевих фінансів вимагають перегляду підходів до організації державного фінансового контролю виконання.
Роль доходів місцевих бюджетів до певної міри визначається величиною валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через них. Слід зазначити, що доходи місцевих бюджетів як частка ВВП мають тенденцію до зменшення питомої ваги у ВВП. Цей процес відбувається внаслідок стабілізації переліку доходних джерел, що в основному складаються із прямих податків, а також зростання реального та номінального ВВП значно швидкими темпами, ніж зростання доходів місцевих бюджетів.
Питома вага, що перерозподіляється через бюджет в різні періоди розвитку економіки була досить різноманітною, яка подана на рис.2.1
Рисунок 2. 1 – Питома вага ВВП, що перерозподіляється через бюджет з 2001 року по 2009рік, %
Виходячи із рис. 2.1 можна зробити висновок, що питома вага ВВП, що перерозподіляється через бюджет починаючи з 2001 по 2005 роки пішла на спад із 28,9% до 26,9%, потім у 2006-2007 роках зросла до 32%, у 2009 році планується збільшити питому вагу до 29,9%.
Динаміка питомої ваги доходів місцевих бюджетів у структурі доходів зведеного бюджету подано на рис. 2.2
Рисунок 2.2 — Питома вага доходів місцевих бюджетів у структурі доходів зведеного бюджету України за 2001-2009 роки
Виходячи із рис. 2.2 можна зробити висновок, що починаючи з 2001 і до 2005 року питома вага доходів місцевих бюджетів у структурі доходів зведеного бюджету зменшуються, що свідчить про високий рівень централізації фінансових ресурсів в Державному бюджеті. Для 2006 і 2007 року характерні нестабільні коливання. І тільки з 2008 року відбуваються позитивні зміни щодо збільшення доходів місцевих бюджетів. Це свідчить про певний рівень децентралізації бюджетної системи України.
Дана ситуація негативно впливає на місцеві бюджети, так як доходна частина місцевих бюджетів з кожним роком зменшуючись призводить до втрачання самостійності, незалежності місцевих органів влади.
Збільшення доходів місцевих бюджетів дає можливість органам влади спрямовувати бюджетні кошти на розвиток певних галузей економіки, які потребують фінансової підтримки з боку держави, на підтримку соціального захисту населення.
Отже, згідно з наведеними даними можна зробити висновок, що доходи місцевих бюджетів поступово збільшуються, що є важливим для економіки України, але залишаються вкрай актуальними проблеми удосконалення системи організації міжбюджетних відносин у країні, зокрема в частині формування фінансових ресурсів регіонів. Для вирішення економічних питань необхідні подальші перетворення, а саме реформування місцевих бюджетів, зокрема їхньої дохідної частини.
2.2 Аналіз доходної частини місцевих бюджетів
Аналіз доходної частини місцевих бюджетів проведено на базі даних звіту про виконання бюджету Комінтернівського району за 2007-2008 роки.
Доходну частину бюджету Комінтернівського району складають закріплені доходи, які включають:
1) податок з доходів фізичних осіб-нерезидентів;
2) плата за торговий патент;
3) єдиний податок;
4) держмито
5) адміністративні штрафи та іншісанкції.
Другою складовою є власні доходи, які включають:
1) податок на прибуток підприємств іорганізацій, які належать докомунальної власності;
2) податок на землю;
3) податок на промисел;
4) податок на рекламу;
5) комунальний податок;
6) плата за ордер;
7) збір з власників собак;
8) штрафні санкції за порушення законодавства.
Достатньою складовою є регулюючі доходи і до яких відносяться:
1) дотація;
2) субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим сім'я, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам та тимчасової державної допомоги дітям;
3) субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот;
4) субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг зпослуг зв'язку та інших передбачених законодавством пільг (крім пільг на одержання ліків, зубопротезування, оплату електроенергії, природного і скрапленого газу на побутові потреби твердого та рідкого побутового палива, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот) та компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
У відповідності до бюджетної класифікації проведено аналіз доходної частини за такими групами:
1) податкові надходження;
2) неподаткові надходження;
3) трансферти.
Результати аналізу доходної частини бюджету Комінтернівського району за різними показниками наведено в таблицях А.1 і А.2, які подані у додатку А. Аналізуючи структуру дохідної частини районного бюджету, можна однозначно сказати, що основним джерелом її наповнення є податок на землю, який становить 75,88% у загальній сумі власних доходів, а в грошовому виразі 5756,90 тис.грн.
Другою за величиною складовою є єдиний податок, що становить 65,47% до даної суми або 8439,1 тис.грн. Наступними за значимістю є плата за торговий патент, сума якого становить 3960,6 тис.грн. або 30,73%.
Незначні надходження до районного бюджету залучаються завдяки: податку на прибуток підприємств і організацій, що належать до комунальної власності 13,68% (1038,10 тис.грн).Що стосується податкових надходжень, то вони становлять 17,55% у загальній сумі доходів, а саме найбільшу питому вагу займає єдиний податок 42,49%. Неподаткові надходження мають менший вплив на загальну суму доходів району і становлять 0,46%.
Сума закріплених доходів у загальній сумі доходів районного бюджету становить 9,29%, сума власних доходів 5,47%. Найбільшу частину складають трансферти з бюджету, а саме субвенції з Державного бюджету та дотації вирівнювання, які становлять 85,24% у загальній сумі доходів районного бюджету. Що стосується виконання бюджету за 2007 рік, то спостерігається збільшення надходжень за рахунок податку на рекламу, який було заплановано на 2007 рік 103,70тис.грн, але в той час план було перевиконано і надходження склали 201,20 тис.грн, що є більшим на 97,50 тис.грн. або на 194,02% від запланованого. Також зросли надходження від адміністративних штрафів та інших санкцій на 0,8 тис.грн (140%) від запланованих у 2007 році.
В той же час скоротились субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим сім'я, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам та тимчасової державної допомоги дітям на 4473,00тис.грн. або можна сказати, що план було виконано лише на 82,63%. Також не надійшли в повному обсязі субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло -, водопостачання і водовідведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот; субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на ведення та адміністрування Державного реєстру виборців. Таким чином, до доходів району не надійшло 5850,00 тис.грн., що є негативним чинником для виконання соціальних функцій, які покладені на органи місцевої влади.
Аналіз виконання плану щодо надходження доходів за різними джерелами наведено в табл.2.3 та в табл. 2.4.
Таблиця 2.3 – Виконання бюджету Комінтернівського району щодо бюджетного регулювання
З таблиці 2.3 видно, що найбільшу питому вагу щодо виконання бюджету за бюджетним регулюванням склали регулюючі доходи, що мають 85,24% або 118299,20 тис.грн. до загальної суми. Найменший вплив мають власні доходи, які склали у 2008 році 5,47% (7586,90 тис.грн), що є менш позитивним у формуванні доходної бази місцевого бюджету.
Таблиця 2.4 — Виконання бюджету Комінтернівського району за джерелами надходження
З таблиці 2.4 видно, що найбільшу питому вагу щодо виконання бюджету за джерелами надходження мають трансферти, що складають 81,98% до загальної суми. Найменшу питому вагу мають неподаткові надходження, що склали 0,46% або 523,40 тис.грн. у 2008 році.
Отже, можна зробити висновок, що основними джерелами наповнення доходної бази Комінтернівського району є єдиний податок, податок на землю, податок на прибуток підприємств і організацій, які належать до комунальної власності, плата за торговий патент, податок на рекламу, що складають найбільшу питому вагу у загальній сумі доходів району. Також можна відзначити комунальний податок, який має прогресивний характер, надходження від якого зростають. Разом з тим, бюджет не отримує зовсім надходжень від податку з доходів фізичних осіб, що мало б стимулювати підвищення рівня зайнятості населення району.
продолжение
--PAGE_BREAK--2.3 Вплив міжбюджетних трансфертів на дохідну базу місцевих бюджетів
Формування доходів органів державної влади кожного рівня є результатом двох заходів: розподілу видів податків та створення механізмів перерозподілу податкових надходжень за допомогою трансфертів. Трансферти місцевих бюджетів можна поділити на декілька видів:
1) Для короткострокового збалансування фінансових можливостей бюджетів (дотації).
2) Для вирівнювання фінансових можливостей регіонів (дотації вирівнювання).
3) Для фінансування певної діяльності (субвенції).
Необхідність у трансфертах першого виду виникає в таких випадках, коли доходи і (або) видатки бюджетів різних рівнів змінюються по різному, і можливим є виникнення фінансових труднощів, а також, коли треба внести певний розподіл доходів. Такі дотації мають надаватися для вирішення саме короткострокових проблем, оскільки у випадку їх надання для усунення незадовільних фінансових можливостей окремих регіонів «лікує не саму хворобу, а тільки її прояви»[26]. Нестача доходів могла б бути усунута за допомогою заходів регіональної та структурної політики. Отже, при наданні дотацій окремим місцевим бюджетам існує небезпека, що це перешкоджатиме бажаним, з економічної точки зору, трансформаційним процесам.
У випадках, коли трансферти не мають спеціальної цільової спрямованості, а також не пов’язані з контролем виконання якихось попередніх умов, їх надання не порушує самостійності місцевих органів влади, одержувач коштів залишається вільним у своїх рішеннях. Якщо кошти надаються не всім бюджетам одного рівня (не всім регіонам), то має бути визначено, як розподілиться загальна сума (наприклад, за чисельністю або щільністю населення). Так, додаткові проблеми в бюджетах ряду областей України зумовлені порівняно великими розмірами території і низькою щільністю населення.
Трансферти можуть надаватися для фінансування певної діяльності, тобто мати цільовий характер. Найважливішим аргументом на користь цільових трансфертів (субвенцій) є наявність «зовнішніх » ефектів. Ключова проблема субвенцій полягає в тому, щоб забезпечити фактичне збільшення пропозиції відповідних благ. Для цього не досить лише ув’язати надання коштів з певною метою – вирішальною обставиною є реакція одержувачів на додаткові кошти. Реакція може бути різною. Одержання субвенцій може стати мотивом до зниження власних доходів або призвести до збільшення витрат на реалізацію даної мети. Який з цих ефектів буде викликаний субвенцією, залежить від цінової еластичності попиту на суспільні товари і послуги.
Надання цільових субвенцій пов’язане з контролем за виконання обов’язкових умов, отже, з можливим порушенням самостійності органів місцевого самоврядування. Цей аргумент має особливо важливе значення, коли субвенції стають головним видом доходів місцевих бюджетів, оскільки за таких умов, ті, хто їх надають, фактично дістають право прийняття рішень з багатьох питань.
Центральні органи влади можуть надавати субвенції місцевим бюджетам також у випадках, коли певні види благ належать до корисних, пропозицію яких необхідно збільшувати, а тому загальна вимога щодо їх надання залежить від чисельності населення відповідної адміністративно — територіальної одиниці. Для того, щоб гарантувати мінімальні норми забезпечення таким соціально важливим благам, субвенції доцільно встановлювати у формі твердих сум.
Таким чином, головні методичні висновки щодо цільових трансфертів місцевим бюджетам полягають у наступному:
1. Субвенції місцевим бюджетам є доцільними у двох випадках:
а) для фінансування діяльності, при якій виникають «зовнішні» ефекти;
б) при необхідності збільшення пропозиції соціально важливих благ.
2. Розмір субвенцій має відповідати масштабам «зовнішніх» ефектів, та залежити від чисельності населення.
3. Важливою передумовою ефективного витрачання цільових трансфертів є участь одержувача у витратах за рахунок власних коштів.
4. Витрачання наданих місцевим бюджетам субвенцій має контролюватися з боку того органу влади, що їх надає, з боку Рахункової палати України, а також громадських організацій.
Крім використання трансфертів, для розв’язання короткострокових проблем деяких бюджетів і фінансування деяких видів діяльності, особливе значення мають трансферти, призначені для вирівнювання фінансових можливостей регіонів і доходів відповідних бюджетів.
Зміцненню фінансової бази місцевих бюджетів має сприяти збільшення суми дотацій вирівнювання місцевим бюджетам, які наведені в табл. 2.5.
Таблиця 2.5 – Оцінка рівня трансфертування за 2008 рік
З табл. 2.5 видно, що дотація вирівнювання була надана в повному обсязі до запланованого на 100%. Найбільший залишок не перерахованих трансфертів належить субвенції по спеціальному фонду, яка залежить від виконання плану цільових надходжень до спеціального фонду Державного бюджету.
Основною причиною невиконання плану є невирішеність низки суттєвих проблем міжбюджетних відносин, які знижують ефективність бюджетної політики на місцях.
3. Проблеми наповнювання доходної бази місцевих бюджетів
3.1 Удосконалення формування доходів місцевих бюджетів
Нинішній стан економіки України характеризується поступовим збільшенням диференціації рівнів економічного і соціального розвитку регіонів та обсягів податкових і неподаткових доходів, які надходять до їх бюджетів. Для вирішення економічних та пов’язаних з ними соціальних питань необхідні подальші перетворення, а саме реформування міжбюджетних відносин, яке в країні здійснюється значно повільніше, ніж реформування усієї економіки в цілому, що може стати серйозною загрозою для започаткування економічного зростання. Тому проблеми удосконалення системи організації міжбюджетних відносин в Україні, зокрема у частині формування фінансових ресурсів регіонів, залишаються актуальними.
Різні аспекти реформування місцевих бюджетів, зокрема їх доходної частини, досліджувалися у працях багатьох українських науковців, О.Василика, В.Зайчикової, О.Кириленко та інші.
В Україні висловлюють різні пропозиції щодо формування доходної бази місцевих бюджетів. Шляхи вирішення таких проблем обговорюються і російськими економістами. На думку Бутко М.П. і Білокура К.О., стратегія держави в сфері фінансів вимагає змін «з тим, щоб вони були орієнтовані на регіон, адже ринкова економіка вимагає суттєвого збільшення використання фінансових ресурсів на території їх створення»[26]. Це положення фактично підтверджують інші автори, які вважають за необхідне направляти до місцевих бюджетів відрахування від тих податків і платежів, які надходять до державного бюджету з відповідної території у вигляді певного відсотка відрахувань від загальнодержавних податків. На перших етапах реформування місцевих бюджетів України пропонувалося навіть «законодавчо закріпити необхідність індивідуального підходу до визначення частки кожного регіону у загальнодержавних доходах» [26].
С.Мельник і С. Криниця пропонують зараховувати до місцевих бюджетів податок на додану вартість[26], оскільки він, на думку авторів, рівномірно розподіляється по території країни, є менш чутливим до коливань кон’юнктури, а його надходження прямо пов’язані з рівнем розвитку і результатами економічної діяльності в регіонах.
Л.Л. Тарангул внесено пропозицію про надання права місцевим органам влади «вводити територіальні надбавки до місцевих податків виходячи з особливостей галузевої і територіальної структури виробництва, його техногенного пресингу на природне середовище» [26].
Таким чином одне з проблемних питань – що повинно служити джерелом дотацій регіонам: просто бюджетні асигнування або спеціальний фонд, що формується за рахунок певних податків або відрахувань від певних податків. Існує необхідність встановити взаємозв’язок між бюджетними витратами і результатами економічної діяльності регіону, тобто формувати прибутки місцевих бюджетів в залежності від об’єму створених на відповідній території фінансових ресурсів.
Обговорення в вітчизняній економічній літературі проблеми зміцнення доходної бази місцевих бюджетів і практика формування місцевих бюджетів України показують, що важливою умовою ефективного функціонування системи міжбюджетних відносин є вибір податків, що надходять до місцевих бюджетів. Відповідно до розглянутих теоретичних положень такі податки повинні задовольнять наступним вимогам: вони повинні не мати значних регіональних відмінностей; не бути особливо чутливими до кон’юнктурних коливань; дія податків, що надходять до місцевих бюджетів.
Для збільшення в місцевих бюджетах частки власних доходів, зменшення залежності від фінансової допомоги, досягнення збалансованості бюджетів, підвищення ефективності управління місцевими фінансами необхідно:
1) чітке законодавче закріплення бюджетних повноважень і відповідальності влади різних рівнів при формуванні доходів;
2) наділення органів місцевого самоврядування одним-двома вагомими місцевими податками, ставки та базу яких вони зможуть регулювати самостійно;
3) формування дохідної частини місцевих бюджетів на основі об’єктивної оцінки їхнього податкового потенціалу й визначення видаткових зобов’язань регіональної влади;
4) застосування стабільних базових нормативів відрахувань від державних податків до місцевих бюджетів;
5) посилення контролю за повнотою надходження доходів до місцевих бюджетів;
6) забезпечення правових гарантій для безумовного виконання фінансових зобов’язань учасниками міжбюджетних відношень.
Згідно із законодавством функція контролю використання місцевих бюджетів покладена на Міністерство фінансів, Державну контрольно-ревізійну службу, органи Державного казначейства України, місцеві державні адміністрації. На практиці такий контроль здійснює Державна контрольно-ревізійну служба, а також Держказначейство України, яке виконує виключно функцію поточного документального контролю [20].
Таким чином, до числа найболючіших проблем місцевих бюджетів України належить проблема формування їх дохідної частини. А саме удосконалення розподілу податкових джерел між державним та місцевими бюджетами, які спрямовані не лише на зміцнення фінансових основ місцевого самоврядування, а й підвищення відповідальності місцевих органів влади як за надання бюджетних послуг, так і соціально-економічний розвиток території. До найбільш гострих проблем у сфері формування місцевих бюджетів, а також їхніх відношень із держбюджетом України, у першу чергу, варто віднести використання вільних бюджетних коштів, нестабільність доходної бази, неефективну систему вилучення надлишків загальнодержавних податків, недостатнє фінансування з держбюджету.
Важливим напрямом розв’язання проблем фінансового забезпечення місцевих бюджетів є посилення зв’язку між соціально-економічним і бюджетним плануванням адміністративно-територіальних одиниць. На розрахунок доходів місцевих бюджетів практично не впливає соціально-економічна ситуація на території місцевого самоврядування та виконання програм розвитку адміністративно-територіальних одиниць.
Для підвищення зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні надходження доходів до місцевого бюджету, розвитку місцевої економічної бази потрібно виділяти їм кошти пропорційно значенню показника, що відображав би внесок територіальних об’єднань у досягнення встановлених державою цілей. У ролі такого показника повинен використовуватися або обсяг додатково зібраних доходів із територій конкретних територіальних громад, або порівняльні темпи економічного зростання. Слід зазначити, що той самий ефект дає закріплення за місцевими бюджетами єдиних нормативів відрахувань від регулюючих податків на довготривалий період [23].
В Україні понад 90% усіх бюджетів дотаційні й лише 8% — це бюджети, які є донорами в умовах чинної системи бюджетного регулювання. За відсутності в достатньому обсязі власних доходів видатки місцевих бюджетів забезпечуються за рахунок надання трансфертів із державного бюджету, які відіграють важливу роль у формуванні доходів місцевих бюджетів та частки ВВП, яка перерозподіляється через систему трансфертів.
Сьогодні становлення місцевого самоврядування в Україні перебуває під загрозою браку власних фінансових ресурсів, викликаний обмеженим складом доходів місцевих бюджетів; недостатньо обґрунтоване розмежування доходів (тих, що враховуються, і тих, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів); щорічне істотне недофінансування – все це суттєво обмежує самостійність місцевих бюджетів, веде до посилення залежності від центральної влади, гальмує темпи економічного і соціального розвитку регіонів.
Застосовувана в Україні система формування доходів місцевих бюджетів та фінансування видатків є досить недосконалою: обсяги функцій і повноважень, які покладаються на органи місцевого самоврядування, не відповідають фінансовим можливостям їх реалізації. Також застосовується необґрунтована система надмірного вилучення доходів із місцевих бюджетів з їх наступним частковим поверненням у вигляді міжбюджетних трансфертів. Змінивши розподіл доходів між бюджетами можна змінити рівень їх фінансової забезпеченості. Таким чином, кількість дотаційних бюджетів можна звести до мінімуму.
Подальший розвиток місцевого самоврядування неможливий без зміцнення основ його фінансової незалежності, чого можна досягти шляхом:
1) перегляду груп надходжень, що закріплюються за місцевими бюджетами, у тому числі складу доходів. До складу доходів місцевих бюджетів доцільно було б включити, зокрема, частину податку на прибуток, додану вартість тощо, а у складі доходів, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, — передбачити певний відсоток податку з доходів фізичних осіб. Це дозволить збільшити частку коштів, що залишається у розпорядженні органів місцевої влади;
2) перегляду складу видатків місцевих бюджетів, у тому числі тих, що враховуються і не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів; узгодження бюджетних повноважень із наявними фінансовими ресурсами;
3) удосконалення системи фінансового вирівнювання через узгодження соціальних та бюджетних нормативів, недопущення необґрунтованого вилучення доходів, одержаних на певній території, стимулювання місцевих органів влади нарощувати власну дохідну базу. Механізм стимулювання дотаційних бюджетів можна здійснювати шляхом:
а) спрямування певного відсотка зібраних понад фактичні показники попереднього року податків у частині, що зараховується до місцевих бюджетів;
б) спрямування до дохідної частини відповідних місцевих бюджетів загальної суми податків новоутворених підприємств протягом перших трьох років їх діяльності, наприклад, за такими співвідношеннями: до бюджету місцевого самоврядування – 50%, до бюджету району – 25%, до бюджету області – 25%;
в) забезпечення цільового використання вилучених із місцевих бюджетів коштів на соціально-економічний розвиток регіонів, що забезпечили таке збільшення.
4) удосконалення системи місцевих податків і зборів, надання місцевим органам влади більших повноважень щодо їх запровадження і справляння.
Підвищуючи рівень фінансової забезпеченості територій, необхідно посилювати контроль за законністю рішень органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері та їх відповідальності за формування і ефективне використання бюджетних ресурсів перед громадою, зокрема, шляхом запровадження обов’язкових щоквартальних друкованих звітів про результати своєї діяльності.
3.2 Концепція реформування місцевих бюджетів
Концепція реформування місцевих бюджетів України розроблена на період до 2011 року та спрямована на проведення узгодженої та послідовної реформи у сфері місцевих фінансів. Метою Концепції є посилення впливу системи формування місцевих бюджетів на соціально-економічний розвиток адміністративно-територіальних одиниць, підвищення рівня добробуту населення на основі вартісних та якісних критеріїв надання суспільних послуг.
Основні пріоритетні завдання:
1) забезпечення дієвого взаємозв’язку загальнодержавної та регіональної політики у сфері фінансово-економічних відносин;
2) запровадження ефективної моделі формування власної доходної бази місцевих бюджетів;
3) здійснення планування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу;
4) запровадження програмно-цільового методу планування видатків місцевих бюджетів;
5) зменшення диспропорцій соціально-економічного розвитку територій;
6) підвищення ефективності механізмів фінансового забезпечення соціальних стандартів та гарантій населення;
7) удосконалення інституційних засад формування видаткової частини місцевих бюджетів з метою посилення інноваційного розвитку територій;
8) запровадження дієвих методів фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективності використання бюджетних коштів та досягнення відповідних результатів.
Важливою передумовою здійснення реформи місцевих бюджетів є необхідність поетапного реформування законодавства з урахуванням суспільно-політичних та економічних умов. Місцеві бюджети є складовою бюджетної системи країни, тому зміни умов їх формування та виконання можуть суттєво позначитися на стійкості та стабільності фінансово-бюджетної системи, фінансовій безпеці країни в цілому.
З часу прийняття Бюджетного кодексу України накопичилось ряд проблем, які мають системний характер і потребують врегулювання. Основними проблемами в сфері міжбюджетних відносин та формуванні місцевих бюджетів, які обумовлюють необхідність реформування є:
1. нерівномірність соціально-економічного розвитку регіонів;
2. задекларовані державою низка соціальних зобов’язань, які не забезпечені реальним фінансовим ресурсом;
3. достатньо високий рівень дотаційності місцевих бюджетів;
4. недостатній рівень власної дохідної бази місцевих бюджетів;
5. низька ефективність планування видатків місцевих бюджетів;
6. забезпечення підвищення якості надання житлово-комунальних послуг та оптимізація їх вартості;
7. недопущення заборгованості із заробітної плати та забезпечення розрахунків за енергоносії.
Концепція реформування місцевих бюджетів містить такі основні напрями до перетворення місцевих фінансів України у ефективний інструмент соціально-економічного розвитку за напрямами:
1. щорічне підвищення питомої ваги загального фонду місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України на 1-2 відсоткових пункти;
2. удосконалення видаткових повноважень органів місцевого самоврядування;
3. інноваційно-інвестиційний розвиток;
4. розширення дохідних повноважень органів місцевого самоврядування.
Основою нової моделі формування місцевих бюджетів є посилення зацікавленості органів місцевого самоврядування у зростанні власних доходів. Актуальним є пошук додаткових джерел до бюджетів усіх рівнів, які б стимулювали збільшення обсягів виробництва, валової доданої вартості, залучення інвестицій, збільшення рівня доходів населення відповідно до інноваційного напряму економічного розвитку.
Пріоритетним щодо реформування є визначення оптимального розподілу податків між рівнями бюджетів та їх спрямування до доходів місцевого бюджету І та ІІ кошиків, зокрема:
1. зарахування плати за землю здійснювати до ІІ кошика доходів місцевих бюджетів;
2. зменшення відсотка зарахування плати за землю до сільських (з 60 % до 40 %) і селищних (з 60 % до 30 %) бюджетів та зараховування в цих пропорціях кошти до ІІ кошика районного бюджету;
3. зменшення відсотка зарахування плати за землю до обласного бюджету (з 25 до 15 %) на користь І кошика районного бюджету;
4. з метою інноваційно-інвестиційного розвитку територій закріпити за місцевими бюджетами частки надходжень податку на прибуток підприємств до обласних та районних бюджетів[9].
Закріплення таких надходжень за відповідними бюджетами сприятиме соціальному розвитку та створюватиме економічну активність в регіонах.
Порядок розподілу коштів такого фонду визначатиметься Кабінетом Міністрів України та відповідними державними адміністраціями.
Діючий на сьогодні порядок розподілу міжбюджетних трансфертів, заснований на єдиних підходах у формуванні дохідної та видаткової частини місцевих бюджетів, дозволяє кожному органу місцевої влади забезпечити однаковий рівень надання державних послуг суспільству за однаковою вартістю для місцевих платників податків.
Проте такий порядок не сприяє утворенню необхідних стимулів у регіональної та місцевої влади по забезпеченню ефективного управління бюджетами і до нарощення їх доходної бази.
Як наслідок, потребує удосконалення діючий механізм стимулювання місцевих органів влади до нарощування доходної бази.
Значення міжбюджетних трансфертів як фактора суспільного розвитку повинно зростати разом із перерозподілом функцій центральних органів влади на користь місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування, тобто з децентралізацією, що сприятиме збільшенню ролі місцевих органів при наданні окремих суспільних благ.
продолжение
--PAGE_BREAK--