Министерство образования РоссийскойФедерации
Московский Экономико-лингвистическийинститут
Факультет Экономики
КУРСОВАЯ РАБОТА
По дисциплине: Финансы
На тему: Сущность, цель, задачи иорганизация финансового контроля в рыночной экономике
Выполнила:
Проверил: к.э.н., доцент ФеоктистовА.А.
Москва 2009
Содержание
Введение
1. Теоретические аспекты финансового контроля
1.1 Понятие, значение и роль финансового контроля всовременных экономических условиях
1.2 Формы и методы финансового контроля в РФ
1.3 Виды финансового контроля в Российской Федерации
2. Государственный финансовый контроль в РФ
2.1 Система и структура органов государственного финансовогоконтроля
2.2 Механизмы финансового контроля, применяемые в России
2.3 Важнейшие итоги контрольно-ревизионной иэкспертно-аналитической деятельности по направлениям деятельности Счетнойпалаты, возглавляемым аудиторами Счетной палаты
Глава 3. Основные направления совершенствованиягосударственного финансового контроля в Российской Федерации
Заключение
Список используемой литературы
Введение
В России заметно возрослозначение финансового контроля в период перехода к рыночной экономике. Оченьвелика роль налогов в системе рыночных отношений, которые являются главнымисточником поступлений в доходную часть бюджета. Система налогов не может бытьразвита без создания эффективной системы контроля за своевременной и полнойуплатой налогов в бюджет государства. Велика значимость общественного контроляза использованием государственных средств. Становится более сложным системабюджетного федерализма, она тоже требует создания нового механизма контроля заиспользованием и распределением бюджетных ресурсов.
Экономическиепреобразования вызывают необходимость создания принципиально новой системыфинансового контроля – действующей на единых принципах, целостной, охватывающейвсе стороны экономики.
Такая система финансовогоконтроля включает жесткий и надежный контроль государства, как внутренний,который позволяет исполнительной власти эффективно выполнять обществомобязанности, возложенные на нее, так и внешний, от исполнительной властикоторая не зависит, гарантирует гражданам то, что исполнительная власть иструктуры, которые подчинены ей ведут свою деятельность наиболее эффективно ирационально в интересах своего общества.
Данная курсовая работа ипосвящена прежде всего изучению финансового контроля на примере российскогогосударства.
Целью работы являетсяуглубление и закрепление теоретических и практических знаний по дисциплине«Финансы», выявление проблемы в области финансового контроля, в частностигосударственного, найти пути их решения.
Задачи: Научная,методологическая и информационная база работы.
1. Теоретические аспекты финансового контроля
1.1 Понятие, значение и роль финансового контроля в
современных экономических условиях
В условиях перехода экономики России к рыночным отадминистративно-командных механизмов и управления, финансово-экономическомурегулированию на рынке денежных и товарных потоков главное место занимаетсистема государственного финансового контроля, являющаяся одной из главныхпреобразований процесса управления экономикой в целом, ее стабилизации иразвития. Функциональное назначение финансового контроля является успешнойреализацией политики государства, обеспечения эффективного использования егоресурсов во всех сферах хозяйства, создания ряда условий для устойчивогофункционирования экономики страны и в первую очередь ее финансово-кредитнойсферы.
На основе положений Лимской декларации принципов контроляфинансов страны, контроль – это не самоцель, а основная часть системыобщегосударственного регулирования отношений в обществе.
Несмотря на многообразие существующих определений понятия«финансовый контроль», в последнее время образовались некоторые общие подходы кформулировке его главных положений, нашедшие отражение в трудах О.А. Ногиной:
— финансовый контроль осуществляется при образовании,использовании и распределении денежных фондов государства и органов местногосамоуправления;
— финансовый контроль реализуется посредством деятельностигосударства или иных органов, наделенных законом и соответствующимиконтрольными полномочиями;
— финансовый контроль осуществляется в целях обеспеченияэффективного, правильного, и экономного использования бюджетных, собственных изаемных средств законности, обнаружения нарушений финансовой дисциплины, охранысобственности, увеличения доходных поступлений в бюджет.
Цель финансового контроля – выявление, устранение ипредотвращение ошибок финансово-хозяйственной деятельности, основанное напринципах законности, эффективности, независимости непрерывности, гласности,экономии расходования материальных ресурсов, а также на качественном улучшенииуправления в хозяйствующем субъекте.
Принцип законности контроля предусматривает, что деятельностьорганов финансового контроля должна строго соответствовать действующемузаконодательству страны и быть направлена на охрану интересов общества и егограждан. Законность финансового контроля для общества заключается в том, чтосоздаваемые документы – акты по результатам проверок, проводимых органамиконтроля, имеют юридическое значение для всех органов государственной власти (втом числе судебных), а также организаций и физических лиц. Для граждан принципзаконности в первую очередь состоит в недопущении какого бы то ни былопроизвола в отношении их со стороны органов финансового контроля.
Принцип эффективности контроля проявляет в своевременности иполноте выявления существующих отклонений в финансово-хозяйственнойдеятельности субъектов контроля, причин и лиц, виновных в их совершении, атакже в исправлении отрицательных результатов и возмещения нанесенногоматериального ущерба.
Принцип непрерывности означает, что все субъекты финансовогоконтроля подлежат периодическому и оперативному контролю сроки, установленныеисходя из свойств, условий и характера их деятельности. Таким образомобеспечивается постоянное наблюдение за ходом выполнения планов и заданий,принятие необходимых мер в случае выявления нарушений деятельности.
Значение финансового контроля выражается в том, что при егопроведении проверяются соблюдение установленного правопорядка, экономическаяобоснованность и эффективность работы хозяйствующего субъекта. Исходя из этого,задачи финансового контроля можно сформировать следующим образом:
— обеспечение соблюдения действующего законодательства вчасти государственного регулирования финансово-хозяйственных процессов всемиюридическими лицами независимо от организационно-правовой формы;
— проверка выполнения органами государственной власти иорганами местного самоуправления функций по использованию, распределению иаккумуляции финансовых ресурсов;
— проверка состояния и эффективности использования трудовых,финансовых и материальных ресурсов предприятий в учреждений;
— контроль правильности ведения бухгалтерского учета исоставления отчетности;
— выявление резервов роста финансовых ресурсов и их экономии;
— обеспечение поступления в доходную часть государственногобюджета таможенные, налоговые и прочие платежи, обеспечивающие формированиедоходной части государственного бюджета;
— предупреждение, устранение и профилактика нарушенийфинансовой дисциплины, компенсация последствий незаконных действий;
— создание эффективного механизма борьбы с противоправнымдействиями и преступными посягательствами в финансово-экономической сфере и др.
В современных условиях хозяйствования финансовый контрольдолжен быть направлен на обеспечение развития общественного и частногопроизводства, ускорение темпов модернизации промышленности, развитиенаучно-технического прогресса, повышенного качества и объемов выпускаемойпродукции, выполняемых работ и оказываемых услуг. Он охватывает все сферы жизниобщества и нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное иэффективное использование финансовых, трудовых, материальных ресурсов иприродных богатств, уменьшение непроизводительных издержек и расходов,пресечение фактов бесхозяйственности и расточительства.
1.2 Формы и методы финансового контроля в РФ
финансовый контроль ревизия государственный
В настоящее время наука финансового права не выработалаобщепринятого определения понятия форм финансового контроля.
В качестве форм финансового контроля должна выступать:ревизия, проверка, надзор, финансовая экспертиза и экспертиза управленческихдокументов. В основу подобного деления положены объем и глубина охватафинансовым контролем различных сторон хозяйственной и финансовой деятельностипредприятий и организаций.
Ревизия – одна из наиболее эффективных форм финансовогоконтроля, направленная на обследование хозяйственно-финансовой деятельностипредприятий и организаций, в целях проверки ее правильности и законности. Присовершении ревизии все операции экономического субъекта проверяются сиспользованием всех необходимых для этого методов и проверок на предприятиях,связанных с проверяемым объектом финансовыми или другими отношениями. Это даеттехническую и практическую возможность не пропускать никаких мелочей, и непройти мимо операций, которые могут скрывать нарушения.
Задачами ревизии являются:
— контроль за финансово-хозяйственной деятельностьюорганизаций;
— проверка законности операций, производственных организаций,и соблюдение финансовой и сметной дисциплины;
— обеспечение сохранности активов, выявление случаев хищенийи незаконного расходования денежных и материальных ценностей;
— изучение состояния учета, достоверности документов пооформлению отдельных операций, бухгалтерских записей;
— проверка правильности складского хозяйства и учетаматериалов по местам их хранения и использования;
— изучение постановки налогового учета и расчетов с бюджетоми внебюджетными фондами и др.
Исходя из вышеуказанного цель ревизии:
— обеспечить эффективный контроль за финансово-хозяйственнойдеятельностью предприятий, учреждений, организаций;
— вскрыть недостатки в учете факты бесхозяйственности ихищений, а также предупредить и устранить их.
Проверка осуществляется по отдельным вопросам финансово-хозяйственнойдеятельности на основе отчетных, расходных и балансовых документов (например,проверка целевого использования бюджетных средств, правильности ведениябухгалтерского учета и составления отчетности). Проверки, исходя из своегосодержания, подразделяются на комплексные и тематические, а также выделяютсчетные проверки отчетности.
Комплексная проверка представляет собой изучение всехаспектов и участков деятельности организации как с экономической, так и сюридической стороны.
Тематические проверки проводятся по кругу вопросов или поодной теме для ознакомления на месте с отдельными сторонами финансовой ихозяйственной деятельности при использовании различных приемов фактического идокументального контроля. Эти проверки используются для финансового контроляхозяйственных операций, выполняемых организациями, например использованиематериальных, финансовых и трудовых ресурсов, обеспечение сохранностигосударственной собственности.
Счетная проверка отчетности в первую очередь направлена наустановление достоверности бухгалтерского баланса и других форм бухгалтерскойотчетности. Данные проверки обычно проводятся после сдачи соответствующейбухгалтерской отчетности (обычно – один раз в год) подразделениями налоговыхорганов, контролирующими платежи юридических лиц по налогу на прибыль. Внастоящее время в связи с образованием крупных коммерческих холдингов и трастовроль подобных проверок повышается в связи с необходимостью получениясобственниками (учредителями) и органами управления достоверной исходной учетнойинформации от производственных единиц и других подразделений для принятияоперативных решений при составлении показателей сводной бухгалтерскойотчетности.
Надзор осуществляется за финансово-хозяйственнойдеятельностью организаций, предприятий, учреждений и объединений и другихподразделений материального производства для объективной оценки эффективностихозяйственной деятельности, установить достоверность, законность ицелесообразность финансовых и хозяйственных операций, выявление резервов повышенияэффективности производства, сохранность собственности и подъема доходовгосударственного бюджета.
Финансовая экспертиза и экспертиза управленческих документов– форма финансового контроля, включающая анализ и оценку различного родапринимаемых решений в плане их финансово-экономических последствий длядеятельности организации, ее финансовой политики. Также финансовая экспертизаможет включать в себя подготовку аналитических материалов по отдельнымвопросам, касающимся определенных аспектов финансовой политики государства,исполнения государственных программ, договоров и соглашений органовгосударственной власти, международных договоров и т.п.
Система методов финансового контроля – это комплексное,органически взаимосвязанное изучение достоверности, законности, экономическойэффективности и целесообразности операций и процессов, производимыхорганизацией на основе использования отчетной, учетной, нормативной и другойинформации с фактическим состоянием объектов контроля.
Исходя из этого под методом финансового контроля следуетпонимать систему приемов, с помощью которых достигаются его цели.
Методы финансового контроля можно разделить на три группы:
— общенаучные методические приемы исследования объектов
контроля (анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия,моделирование, абстрагирование);
— специфические (эмпирические) методические приемы(инвентаризация, контрольные замеры работ, служебное расследование,эксперимент, формальная и арифметическая проверки, встречная проверка, способобратного счета, логическая проверка);
— специфические экономические приемы смежных наук(экономический анализ, экономико-математические методы, методы теориивероятностей и статистические расчеты).
В литературе широко встречается и другая классификацияметодов финансового контроля (по видам проверок).
Подобный подход предложенную классификацию дополняет.
Документальные методы контроля – это методы, с помощьюкоторых изучаются опосредованные источники получения информации о деятельностиконтролируемого субъекта. Документальными методами являются: формальнаяпроверка документов, арифметическая проверка документов, нормативная проверкадокументов, встречная проверка, проверка взаимосвязанных документов(сопоставленные), контрольное сличение.
Формальная проверка определяется как метод, с помощьюкоторого устанавливается правильность и наличие заполнения необходимых(показателей). При этом осуществляется визуальный осмотр документа (наличие нанем наименования, даты, подписи) и проверяется соблюдение правил оформления исоставления документов. Таким образом, при осмотре документов выявляются следыподчисток, подклейки, травления и других изменений цифровых и количественныхпоказателей.
Арифметическая проверка определяется как способ, которыйпозволяет произвести подсчет итоговых показателей в конкретном документе. Этотметод включает как сложные приемы, так и простые, например: сложение,вычитание, умножение, деление численных учетных показателей. Данная проверкавыявляет подлоги в первичных документах (завышение итогов в платежных ведомостях,занижение сумм начисленных и удержанных налогов).
Нормативная проверка – это способ, позволяющий установитьправильность операций, отраженных в документах. Эксперт-бухгалтер долженустановить соответствие содержания исследуемых документов правилам, которыесодержатся в нормативных правовых актах, т.е. выявить незаконные по содержанию,но правильные по форме документы (например, нормативная проверка документовприменялась в тех случаях, когда под сомнение ставилась обоснованность выплатыналичных денег, передачи товарно-материальных ценностей и т.п.).
Сопоставление документов – способ, позволяющий осуществлятьконтроль нескольких взаимосвязанных документов, связанных единством операции(например, ведомость начисления заработной платы сравнивают с нарядом навыполнение работы и с платежной ведомостью в кассе).
Встречная проверка – прием, позволяющий сопоставить отдельныеэкземпляры одного и того же документа, находящегося в разных организациях, атакже документов, связанные между собой одной и той же операцией (накладная,путевой лист). Используя этот метод проверки, можно выявить злоупотребления,при которых по разному отражаются у сторон (неоприходование полученных отпоставщиков материальных ценностей, наличие бестоварных операций).
Контрольные сличение – один из наиболее эффективных способовисследования, применяемых в торговле и потребительской кооперации. Товары врозничной торговой сети, кроме ювелирных, комиссионных и антикварных магазинов,учитываются только стоимостном выражении, поэтому такая система требует отконтролера глубокого анализа движения товарно-материальных ценностей (ТМЦ), чтоможет быть достигнуто контрольным сличением приходных и расходных документоввоспроизводящих их движение товаров за определенный период по каждомунаименованию), сорту и цене.
Фактическими методами финансового контроля являютсяинвентаризация, проверка фактического наличия ценностей, зафиксированных впервичных документах их качества, контрольный обмер.
Инвентаризация – один из элементов бухгалтерского учета. Одновременноинвентаризация является методом фактического контроля за состоянием и наличиемимущества. Инвентаризация – фактическая проверка наличия объектов контроля внатуре. В финансовом контроле инвентаризация применяется как основнойметодический способ контроля сохранности ТМЦ и денежных средств, а такжерасчетно-кредитных отношений в организации.
Проверка фактического наличия ценностей, зафиксированных впервичных документах, их качества, контрольный обмер фактически выполненныхработ проводятся для сличения сведений о количестве и качестве, зафиксированныхв первичных документах бухгалтерского учета (накладных, нарядах, актахвыполненных работ), с фактическими количественными и качественнымихарактеристиками товаров, продукции и выполненных работ. Данные приемыфактического контроля обычно применяются в процессе проверки и натуревыполненных строительно-монтажных работ и их объемов по отчетным документам.
Подтверждение используется для получения информации ореальности остатков на счетах учета денежных средств, счетах расчетов, счетахдебиторской и кредиторской задолженности. Подтверждение получается в письменномвиде от третьей стороны.
Получение информации от третьих лиц может быть незаменимымдополнительным источником сведений при возникновении сомнений по поводудействительности документа или характера операции, в нем зафиксированной.
1.3 Виды финансового контроля в Российской Федерации
Специалисты в области финансового контроля приводят различныеклассификации видов финансового контроля.
Так, С.О. Шохин выделяет две взаимодействующие, носамостоятельные составляющие финансового контроля: государственный финансовыйконтроль и негосударственный финансовый контроль (аудит).
О.Н. Горбунова и Е.Ю. Грачева добавляют к указанным видаммуниципальный контроль. По их мнению, «в зависимости от органов,осуществляющих финансовый контроль, он делится на государственный(общегосударственный и ведомственный), муниципальный, внутрифирменный(внутрихозяйственный), аудиторский».
Н.И. Химичева дает более развернутую классификацию видовфинансового контроля в зависимости от субъектов контроля, среди которыхконтроль:
а) представительных органов государственной власти и местногосамоуправления;
б) Президента РФ и аппарата Президента РФ;
в) финансово-кредитных органов;
г) исполнительных органов власти общей компетенции;
д) ведомственный и внутрихозяйственный;
е) аудиторский;
ж) общественный.
Анализ приведенных классификаций позволяет выработать единыйподход к определению видов финансового контроля с учетом следующих признаков:
— времени проведения;
— субъектов контроля;
— сфер финансовой деятельности в зависимости от спецификиобъекта финансового контроля (по содержанию финансового контроля).
По времени проведения финансового контроля различают:предварительный (превентивный), текущий, последующий.
Предварительный финансовый контроль осуществляется запроизводственной и финансово хозяйственной деятельностью субъектов контроля изаключается в проверке обоснованности финансовых смет, размеров налоговыхотчислений в федеральный бюджет, фонда заработной платы, расчетно-кредитныхотношении с контрагентами, обоснованности капитальных вложений и т.п.
На предприятии или в организации предварительный контрольдолжен осуществляться систематически и непрерывно.
Например, при подаче кредитной или кассовой заявки в банкпоследний проверяет все поданные документы в 100% случаев или другой пример нагосударственном уровне – обсуждение проекта бюджета РФ на следующий годпарламентом.
Текущий (Оперативный) контроль проводится в процессе совершенияхозяйственных и финансовых операций (например, в ходе выполнения финансовыхобязательств перед страной, получения, а затем использования денежных средствдля административно-хозяйственных расходов и т.д.). Опираясь на данныеоперативного и бухгалтерского учета, первичных документов, визуальногонаблюдения и инвентаризации, текущий контроль регулирует быстро меняющиесяхозяйственные ситуации, предупреждает потери и убытки (например, в результатенеправильного начисления новых налогов). Обычно текущий контроль, как ипредварительный, не имеет репрессивного характера.
Последующий контроль осуществляется после завершенияотчетного периода или финансового года в целом, в ходе которого проверяетсяцелесообразность расходования денежных средств, выполнение бизнес-планов ихозяйственных смет (например, контроль исполнительного органа за исполнениембюджета за первые 9 месяцев года – в этом случае определяется состояниедисциплины финансов, выявляются нарушения и принимаются меры по их устранению).
Контроль традиционно представляет собой две взаимодействующиеподсистемы: объекты контроля и субъекты контроля. Т.е. контролируемая иконтролирующая подсистемы.
В современных условиях разделения властей в РоссийскойФедерации финансовый контроль можно подразделить на:
— внутренний (внутрихозяйственный), т.е. контроль, которыйорганизован на уровне экономических единиц);
— ведомственный;
— независимый (аудиторский);
— общественный (гражданский);
— государственный (внешний);
— муниципальный.
Внутренний контроль проводится непосредственнофинансово-экономическими службами самих предприятий и организаций(бухгалтерией, контрольно-ревизионным отделом и т д.). Объектом внутреннегоконтроля выступает производственная и хозяйственная деятельность самогопредприятия и его структурных подразделений (филиалов, представительств,отделов). Внутренний контроль проводится непосредственно в процессеповседневной деятельности организации и осуществляется главным бухгалтером впроцессе визирования всех расчетных документов, на основании статьи №7 Закона обухгалтерском учете.
Ведомственный контроль осуществляется в первую очередь зазаконностью, эффективностью и целесообразностью расходования государственныхфинансовых ресурсов и реализуется в интересах государства специальноуполномоченными на то органами. Этот вид контроля могут осуществлятьконтрольно-ревизионные службы министерств и ведомств в отношенииподведомственных предприятий и учреждений (например, проверка предприятийсистемы исполнения наказаний контрольным органом Минюста России). Объектконтроля – расходование бюджетных средств, выделенных соответствующемуведомству в соответствии с бюджетной росписью, а также использование бюджетныхссуд, субсидий и другой финансовой помощи.
Независимый (аудиторский) контроль заключается в независимойпроверке достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности предприятий ииндивидуальных предпринимателей, осуществляемой негосударственнымиорганизациями в порядке ведения своей предпринимательской деятельности.Основные заказчики аудита коммерческие организации (банки, страховые компании,фондовые биржи, инвестиционные фонды) и их крупные акционеры (собственники,учредители). Государство также может выступать заказчиком аудиторскогоконтроля, которые привлекает независимые аудиторские фирмы для проверкифинансового состояния государственных предприятий, контроля эффективностиисполнения государственных программ и контрактов, а также использованиягосударственных средств на коммерческих предприятиях. Правовое регулированиеаудиторского контроля осуществляется в соответствии с ФЗ от 7 августа 2001 г. №119 – ФЗ «Об аудиторской деятельности».
Общественный (гражданский) контроль осуществляетсянеправительственными организациями, группами граждан и отдельными лицаминепосредственно. Объект поступления и расходование государственных и частных (втом числе от международных организаций и иностранных физических лиц) денежныхсредств на строго определенные нужды (например, средства, поступающие на утилизациюрадиоактивных веществ и материалов, или средства, выделяемые и собираемые наликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и террористических актов).
ГФК является составной частью единого механизмагосударственного контроля, без осуществления которого невозможно нормальноефункционирование экономики и финансовой системы. В широком смысле ГФК – этодеятельность органов государственной власти и управления всех уровней,установленная законодательством, по выявлению, предупреждению и пресечению:ошибок и злоупотреблений в управлении всеми денежными потоками и инымиматериальными ресурсами, а также используемыми в хозяйственной деятельностиорганизаций и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной и инойсобственности, наносящей прямой или косвенный финансовый и/или материальныйущерб государству.
ГФК осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности,то есть в процессе собирания, использования и распределения (перераспределения)фондов денежных средств. Поэтому объектом финансового контроля выступает нетолько бюджетный процесс и бюджетно-налоговая сфера, но также весь процессфинансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений. Именно этим иопределяется ведущая роль и значение государственного финансового контроля какглавного элемента государственного контроля и управления.
Муниципальный финансовый контроль осуществляется органамиместного самоуправления, которые в соответствии со статьей 12 Конституции РФ невходят в систему органов государственной власти. Огромное значение для развитияместного самоуправления имеет Федеральный закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации».
По сферам финансовой деятельности финансовый контрольподразделяется на:
— налоговый (проводится налоговыми и таможенными органами);
— бюджетный (осуществляется Федеральным Собранием РФ, Счетнойпалатой РФ, Правительством РФ, Федеральным казначейством);
— валютный (осуществляется Правительством РФ, Банком России,
и агентами валютного контроля);
— банковский (проводится Банком России).
Бюджетный контроль – это система мероприятий по проверкеэффективности, законности и целесообразности действий по формированию,использованию и распределению финансовых ресурсов, которые находятся враспоряжении федерального правительства, региональных и местных органов власти.Контроль является обязательным элементом процесса государственного управления,способствующий успешной реализации задач, которые стоят перед бюджетнойсистемой государства. Бюджетный контроль обеспечивает:
— соблюдение действующих законодательств,
— правильное ведение бухгалтерского учета, составленияотчетности;
— эффективное и целевое использование средствгосударственного бюджета и внебюджетных фондов;
– правильное составление бюджетов различных уровней и ихисполнения;
— правильность операций с бюджетными средствами на счетах вбанках и других кредитных учреждениях;
— выявления финансовых злоупотреблений и применение наказанийк виновным лицам;
— пресечение правонарушений в бюджетной сфере, компенсациюпоследствий незаконных действий и др.
Налоговый контроль один из важнейших институтов налоговогозаконодательства и финансового контроля в целом. Он определяется как контрольза правильной и своевременной уплатой установленных действующимизаконодательными актами налогов и сборов. Цель налогового контроля – предупреждениеи выявление налоговых правонарушений (налоговых преступлений) и привлечение кответственности лиц, нарушившие налоговое законодательство. В Налоговом кодексеРоссийской федерации понятие налогового контроля конкретно не сформулировано.
Валютный контроль – это деятельность государства, котораяобеспечивает валютное законодательство при осуществлении валютных операций ирегулирование порядка обладания иностранной валютой. Главной задачей этогоконтроля является направление валютных средств на обеспечение необходимыхзакупок по импорту и другие расходы. Основные функции (направления) этого видаконтроля:
— определить соответствие валютных операций настоящемузаконодательству и наличие нужных для них лицензий и разрешений;
— проверить выполнение обязательств резидентами передгосударством в иностранной валюте и ее продажи на внутреннем рынке страны;
— проверить действие и наличие платежей в иностранной валюте;
— проверить объективность и полноту учета и отчетностьвалютной операции, операции не резидентов в валюте Российской Федерации и др.Правовое регулирование валютного контроля на территории России обеспечиваетсяЗаконом о валютном регулировании.
Банковский контроль (надзор) – это такой вид надзора, которыйосуществляется уполномоченными государством организациями за соблюдениембанками и другими кредитными организациями определенных правил организации ифункционирования банковской системы. Сущность банковского надзора – проверкасоответствия действий и решений кредитных организаций законам, которыерегулируют банковскую деятельность, и нормативные акты Банка России.
2. Государственный финансовый контроль в РФ
2.1 Система и структура органов государственного финансового
контроля
Система органов финансового контроля – это установленнаязаконодательством совокупность специально уполномоченных органовгосударственной власти и управления всех уровней для выявления, предупрежденияи пресечения:
– ошибок и злоупотреблений в управлении денежными и инымиматериальными ресурсами (капиталами) государства, а также используемыми иотчуждаемыми нематериальными объектами собственности государства, которыевлекут прямой или косвенный финансовый и (или) материальный ущерб стране;
– несоблюдений финансово-хозяйственного и бюджетногозаконодательства;
– недостатков в организации систем управления финансово –хозяйственной деятельностью государственных органов, организаций с полным иличастичным государственным участием или связанных с ними.
Российским законодательством функции контроля заформированием, распределением и использованием бюджетных средств и средствгосударственных внебюджетных фондов возложены на различные государственныеорганы.
ГФК на федеральном уровне представляет собой совокупностьтрех основных элементов:
– Президентский контроль;
– Парламентский контроль;
– Финансовый контроль органов исполнительной власти.
Президентский контроль соблюдения бюджетно-налоговойдисциплины является главным элементом государственного управления, гарантомединой финансовой политики на территории всей страны. Он проводится наосновании Конституции РФ путем издания указов по бюджетным, финансовым иналоговым вопросам, подписания федеральных законов, назначения и освобожденияот должности министра финансов РФ, представлении в Государственную Думу РФкандидатур для назначения на должность Председателя Банка России.
Непосредственный контроль исполнения указов и распоряженийПрезидента РФ, включая финансовую сферу, осуществляет специально образованнаяструктура в Администрации Президента Контрольное управление, которое наделеноширокими полномочиями для осуществления контроля на всей территории РФ от имении по поручению Президента РФ. Правовой статус Контрольного управления определенУказом Президента РФ от 8 июня 2004 г. №729 «Об утверждении положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации».
Основными функциями Контрольного управления являются:
— контроль за исполнением органами исполнительной власти ипроверка, органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами,а также организация федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ;
— рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц;
— подготовка информации на основе проведенных проверокПрезиденту РФ о предупреждении нарушений в совершенствовании деятельностиисполнительных органов.
Парламентский контроль осуществляет Федеральное Собрание РФчерез специально созданные комитеты: в Государственной Думе РФ – Комитет побюджету и налогам; в Совете Федерации РФ – Комитет по бюджету, финансовому,валютному и кредитному регулированию.
Важная роль в осуществлении парламентского контроляпринадлежит Счетной палате РФ, образующаяся Советом Федерации и Государственнойдумой РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Состави порядок деятельности данного органа парламентского контроля определяетсяФедеральным законом «О Счетной плате Российской Федерации».
В число контрольных функций Счетной палаты РФ входят:
– осуществление и организация контроля за своевременнымисполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетовфедеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
— определение эффективного расходования государственныхсредств и использования федеральной собственности: оценка обоснованностидоходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетовфедеральных внебюджетных фондов;
— финансовая экспертиза проектов федеральных законов в другихнормативных правовых актов федеральных органов государственной власти,предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета исредств федеральных внебюджетных фондов;
— контроль за законностью и своевременностью движения средствфедерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральномбанке Российской Федерации и других уполномоченных финансово-кредитныхучреждениях и др.
Счетная палата РФ осуществляющая контрольную деятельность,имеет право проводить ревизии, тематические проверки, не вмешиваясь воперативную проверяемых организаций. В ходе проведения проверок и ревизий,достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности документальногоподтверждения законности производственно–хозяйственной деятельностиопределяется полнота и своевременность взаимных платежей проверяемого объекта ифедерального бюджета.
О результатах ревизии и тематических проверок Счетная палатаРФ информирует Совет Федерации РФ и Государственную думу РФ. В случае выявленийнарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, которая наноситгосударству ущерб и требует пресечения, Счетная палата РФ вправе датьадминистрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения.
Представительные органы местного самоуправления осуществляютфинансовый контроль в соответствии со статьей 265 БК РФ, Федеральным законом«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»и на основании уставов муниципальных образований.
Финансовый контроль органов исполнительной власти. В решениифинансово-правовых вопросов Правительство РФ в соответствии со статьями 101,114 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «0 Правительстве Российской Федерации» наделено широкимиполномочиями. Оно должно контролировать процесс разработки и исполненияфедерального бюджета, осуществлять единую политику в области финансов;принимать решения об отмене налогов или освобождении от их уплаты, выпускатьгосударственные займы; контролировать и регулировать финансовую деятельностьминистерств и ведомств, осуществлять общее руководство подчиненными емуорганами финансового контроля.
Правительство РФ формирует систему органов государственногофинансового контроля в рамках исполнительной ветви власти, определяет ихфункции, задачи и компетенцию, обеспечивает их деятельность соответствующейнормативно-правовой базой.
Основное место контроля со стороны исполнительных органов всистеме финансового занимает Минфин России. Его задачи в области организации ипроведения государственного финансового контроля сформулированы в постановленииПравительства РФ от 30 июня 2004 г №320 «0 Министерстве финансов РоссийскойФедерации». Этот федеральный орган исполнительной власти обеспечиваетпроведение единой финансовой, налоговой, бюджетной и валютной политики вРоссийской Федерации и непосредственно контролирует ее осуществление. МинфинРоссии через свои структурные подразделения осуществляет координацию различныхнаправлений финансовой деятельности совместно с иными федеральными органамиисполнительной власти.
Минфин России контролирует исполнение федерального бюджета ицелевое использование средств, выделенных из федерального бюджета предприятиям,учреждениям, организациям, а также средств государственных (федеральных)внебюджетных фондов.
Ключевым, структурным органом, реализующим функциюфинансового контроля, является Федеральное казначейство. Этот орган образован всоответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. №1556 «О Федеральном казначействе» для того, чтобы провести государственную бюджетную политики,эффективное управление доходами и расходами бюджетов субъектов РФ, повышениеоперативности в финансировании государственных программ, усилить контроль запоступлением, экономным и целевым использованием государственных средств. Внастоящее время Федеральное казначейство является федеральной службой, находящейсяв ведении Минфина России.
Органы Федерального казначейства России призваны осуществлятьследующие задачи:
— реализация государственной бюджетной политики в частиисполнения государственного бюджета;
— управление доходами и расходами бюджета на счетах казначействав банках;
— регулирование финансовых отношений между федеральнымбюджетом и государственными внебюджетными фондами;
— прогнозирование объема государственных финансовых ресурсов;
— сбор, обработка и анализ информации о состояниигосударственных финансов;
— управление и обслуживание банками государственноговнутреннего и внешнего долга РФ.
Кроме рассмотренных выше органов контроля финансов, вРоссийской Федерации действует ряд специальных органов финансового контроля,сфера деятельности которых является отдельная область финансов (налогообложениеили банковская деятельность). В соответствии с Налоговым Кодексом РоссийскойФедерации контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах,за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой внесения всоответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленныхзаконодательством, возложены на Федеральную налоговую службу и еетерриториальные органы.
Главная задача Федеральной налоговой службы – контроль засоблюдением законодательства о налогах и сборах всеми физическими июридическими лицами, правильностью исчисления, своевременностью и полнотойвнесения в соответствующие бюджеты и государственные внебюджетные фондыгосударственных налогов и сборов, установленных законодательством РоссийскойФедерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.
Важная роль в осуществлении финансового контроля возложена наБанк России. Правовой статус этого органа определен Законом о Банке России.Основной задачей Банка России является организация финансового контроля заосуществлением денежно кредитных отношений коммерческими банками и другимикредитными учреждениями. Для решения этих задач Банк России вправе: принятьрешение о государственной регистрации кредитных организаций; выдавать лицензиина осуществление кредитными организациями банковских операций; приостанавливатьих действие или отзывать их; осуществлять банковское регулирование и банковскийнадзор.
К числу специализированных органов финансового контроляотносится Федеральная таможенная служба РФ. Федеральная таможенная службанаделена полномочиями по:
– организации контроля за правильностью определениятаможенной стоимости товара;
– обеспечению своевременного и полного внесения вгосударственный бюджет России таможенных платежей;
– таможенному оформлению и таможенному контролю за товарами иперемещаемыми через таможенную границу;
− обеспечению контроля за соблюдением режима зонытаможенного контроля и осуществлению иных мер по охране таможенной границы;
– осуществлению валютного контроля в статусе органа валютногоконтроля.
Особое место в системе специальных органов государственногофинансового контроля занимает Федеральная служба по финансовому мониторингу,которая является федеральным органом исполнительной власти осуществляющимфункции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученныхпреступным путем, и финансированию терроризма в координирующим деятельность вэтой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Этот органгосударственного финансового контроля осуществляет свою деятельность наосновании Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингуутвержденному постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. №307. К числу основных задач Федеральной службы по финансовому мониторингу относят:
— сбор, обработка и анализ информации об операциях сденежными средствами или иным имуществом, подлежащим контролю в соответствии сзаконодательством РФ;
— осуществление контроля и надзора за выполнениемюридическими и физическими лицами требований законодательства РоссийскойФедерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученныхпреступным путем, и финансированию терроризма;
— создание единой информационной системы и ведение федеральнойбазы данных в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученныхпреступным путем, и финансированию терроризма;
— направление информации в правоохранительные органы приналичии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка)связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, илифинансированием терроризма, а также представляет соответствующую информацию позапросам Правоохранительных органов в соответствии с федеральными законами и др.
Особое место в системе специальных органов ГФК занимаетФедеральная служба финансово-бюджетного надзора, которая как орган федеральнойисполнительной власти выполняет две основные функции: контроля и надзора вфинансово-бюджетной сфере и органа валютного контроля. Федеральная службафинансово-бюджетного надзора осуществляя свою деятельность непосредственно ичерез свои территориальные органы.
Контроль и надзор в первую очередь распространяются напорядок использования федерального бюджета, средств внебюджетных фондов, иматериальные ценности находящиеся в федеральной собственности. Практическилюбой субъект является подконтрольной Федеральной службе финансово-бюджетногонадзора, если он является получателем финансовой помощи из федерального бюджеталибо ему предоставлена гарантия Правительства РФ, выделены бюджетные кредиты,бюджетные ссуды и инвестиции. Речь идет о получателях средств из федеральногобюджета и бюджетов внебюджетных фондов, включая получателей финансовой помощи,бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций и гарантийПравительства РФ, а также субъектах, использующих материальные ценности,находящийся в федеральной собственности в отношении названных субъектовФедеральная служба надзора праве проверять денежные документы, отчеты, сметы,регистры бухгалтерского учета, планы и иные документы, сохранность, фактическоеналичие и правильное использования денежных средств, ценных бумаг, материальныхценностей.
Таким образом, исходя из действующего Российскогозаконодательства и сложившейся практики можно сделать вывод о том, чтоРоссийской Федерации образована система органов государственного финансовогоконтроля, эффективность работы которой во многом зависит от налаживаниявзаимодействия между различными контрольными органами, что является главнымусловием успешной борьбы с финансовыми правонарушениями.
2.2 Механизмы финансового контроля, применяемые в России
На основе анализа ряда отчетов о проверках, проводимыхСчетной Палатой РФ с целью выявления эффективности и целесообразности расходованиягосударственных средств на различные программы развития отраслей социальнойсферы, обобщаются отличительные признаки механизмов финансового контроля,применяемых в России.
В рамках контроля за исполнением бюджета, выделяемого наинновационное развитие отраслей социальной сферы, счетными органами нашейстраны основное внимание до сих пор уделяется контролю за исполнениемсоответствующих бюджетных средств, в то время как предварительному контролю,т.е. прогнозно-проектной стадии финансового контроля, контрольно-счетные органыуделяют относительно небольшое внимание. Этот вид контроля практическиполностью сведен к ведомственному внутреннему контролю самих исполнителей присоставлении проектов смет с вытекающими отсюда последствиями. В этой связи, основнымнедостатком, вытекающим из недостаточно разработанного и согласованногометодического обеспечения в области контроля за бюджетными средствами, являетсяприоритет контроля над затратностью над контролем за результатом. При этом приконтроле финансовой затратности основное внимание уделяется выявлению отдельныхнарушений. Не случайно самыми распространенными критериями оценки эффективностидеятельности органов государственного финансового контроля являются показателиобъемов выявленных нарушений.
В то же время практика показывает, что простое расходованиебюджетных средств, не ориентированное на достижение определенных результатов,зачастую приводит к законному, целевому, но либо не нужному для государства,общества и налогоплательщиков расходованию бюджетных средств, либо к ихрасточительному использованию, когда финансовые средства направляются на цели,достичь которых просто невозможно.
Одной из наиболее характерных черт системы государственногоконтроля в России является отсутствие адекватных реакций у проверяемыхорганизаций на результаты контрольных мероприятий. До сих пор не созданаэффективная система контроля за выполнением представлений и предписаний.
В этой связи, для достижения сформулированной выше целипотребуется решение задачи совершенствования механизмов государственного аудитаинновационного развития отраслей социальной сферы – относительно новогонаправления контроля за бюджетными средствами. Государственный аудит включает всебя контроль за всеми решениями, приводящими к определенным финансовымоперациям. Таким образом, объектом государственного аудита становятся не толькофинансовые средства и имущество государства, их учет и обращение, но и также:
• экспертиза проектов нормативных правовых актов;
• экспертиза финансовых и иных результатов, достигнутых входе исполнения бюджета;
• оценка прогнозов и направлений развития как отдельныхотраслей экономики (в нашем случае отраслей социальной сферы) и регионов, так истраны в целом.
Объект государственного аудита носит не ведомственный, аобщегосударственный характер. По сути, именно объект государственного аудитаопределяет его основную цель – предоставление парламентариям и гражданамнезависимой целостной информации о том, как исполнительная власть управляетстраной и защищает их интересы, какие цели она перед собой ставит и какиереально сможет достичь. При этом объект государственного финансового контролявходит в состав объекта государственного аудита.
Важным отличием между государственным финансовым контролем игосударственным аудитом заключается в характере получаемых ими результатов.Если задача финансового контроля состоит в проверке правильности выполнениягосударственного бюджета, то задача государственного аудита дополняетсяпрогнозом состояния объектов контроля, а также подготовкой рекомендаций порешению выявленных проблем.
При осуществлении государственного контроля, отправная точкав осуществлении контрольных функций – это начало исполнения целевой программы,но не раньше. При этом происходит проверка целевого и законного характера расходованиябюджетных средств, выделенных в рамках определенной программы, когда возможнопроконтролировать получение и расходование исполнителем всего объема бюджетныхсредств.
При осуществлении государственного аудита центральнымивопросами становятся не целевой и законный характер расходования средств (хотяи эти вопросы, безусловно, должны рассматриваться), а целесообразность иэффективность управленческих решений, принятых в связи с данной целевойпрограммой.
Основные задачи, стоящие перед органом государственногоаудита, можно свести к трем группам, зависящим от этапов проведениягосударственного аудита – предварительного, текущего и последующего.Государственный аудит, проводимый лишь на одном из этих этапов, не достигнетсвоей задачи и не будет полным.
Первая группа задач, возникающая перед органомгосударственного аудита на этапе предварительного аудита, касаетсянеобходимости самой целевой программы, точности и реалистичности ееформулировки. Подобные задачи возможно решить, получив ответы на вопросы:
• Какие цели ставят перед собой органы власти, принимающиецелевую программу?
• Достижимы ли эти цели?
• Насколько точно сформулированы будущие результаты целевойпрограммы?
• Нужны ли такие результаты?
• Насколько оптимальны и обоснованы выбранные в целевойпрограмме пути достижения целей и получения результатов?
• Правильно ли определены сроки реализации программы?
• Верны ли расчеты стоимости программы?
По сути, все эти вопросы позволяют органу государственногоаудита ответить на главный вопрос – насколько необходима целевая программа дляотраслей социальной сферы, государства и общества, возможно ли реализоватьпредлагаемую целевую программу в те срок, на тех условиях и за те деньги,которые предлагаются авторами программы.
Принятие органами власти целевой программы до предварительнойпроверки органом государственного аудита хоть и снижает эффективность такойпроверки, но не должно исключать ее проведение. Предварительный аудит программывозможен сразу после ее принятия с обязательным доведением результатов аудитадо органов власти, способных внести в программу необходимые изменения.
Текущий контроль за целевой программой со стороны органагосударственного аудита проходит на этапе реализации программы. Времяосуществления контроля выбирается таким образом, чтобы программа, с однойстороны, уже прошла какой-либо этап своей реализации и появилась ясностьотносительно перспектив ее осуществления, с другой стороны, в ходе ееосуществления еще можно было внести необходимые коррективы.
На этом этапе основные вопросы, стоящие перед органомгосударственного аудита, будут связаны с эффективностью реализации целевойпрограммы:
• В какой степени процесс осуществления программысоответствует ее основным положениям?
• Можно ли оптимизировать реализацию программы (по финансовымзатратам, времени и т.п.)?
• Насколько сроки реализации соответствуют выработанным?
• Соответствует ли стоимость реализации программызапланированной?
• Каковы прогнозы по окончательной стоимости;
• Каков объем полученных финансовых средств?
• Какие меры необходимо принять в случае неполногофинансирования?
• Насколько расходование финансовых средств соответствуетцелям программы и требованиям законодательства?
• Какие меры необходимы для устранения случаев нецелевого инеэффективного использования средств?
Последующий государственный аудит целевой программыпроводится после ее завершения. Его основная проблема – степень эффективностипрограммы.
Здесь необходим анализ информации по следующим позициям:
• объем реализации программы;
• достигнутые цели и их соответствие запланированным;
• причины деформации целей, если таковые были;
• реальные сроки реализации программы и их соотношение сранее утвержденными сроками;
• соотношение окончательных расходов по программе сзапланированными и причины их расхождений.
Оценка эффективности программы и факторов достижения ееуровня поможет не только объективно оценить работу органов власти,ответственных за реализацию программы, но и укажет алгоритм действий,необходимых для блокирования малоэффективных целевых программ.
Кроме того, оценка эффективности позволит выявить пути имеханизмы деятельности по повышению эффективности и результативности данной ипоследующих целевых программ. Это особенно важно в условиях явного недостаткабюджетных средств в стране.
Доминирующий в настоящее время подход к аудиту предполагает,что его органы должны уделять основное и исключительное внимание финансовымпроблемам, однако, как уже говорилось выше, органы государственного аудитадолжны смотреть на объект своей деятельности шире. Финансы – это лишь звено вобщей структуре деятельности, рассматриваемой как «цель – средство –результат». Финансы, предстающие как важнейшее средство решения проблем,органически связаны с другими элементами деятельности. Искусственно отделить ихвозможно (что и делалось до сих пор), но разрыв диалектических цепочекнеизбежно сказывается на эффективности аудита. В этой связи представляется, чтосовременный государственный аудит должен присутствовать во всех структурныхэлементах деятельности государства. С одной стороны, аудит рассматривает всепроблемы сквозь призму финансов, с другой – он будет обращаться не только кфинансовым, но и к другим, связанным с ними «нефинансовым» (социальным,культурным) проблемам и следствиям.
Особенную значимость подобное расширение горизонта контроляприобретает в связи с тем, что ни один другой независимый контрольный орган всеподсистемы общества в их целостности не контролирует, а государственный аудитлишь за общественными финансами приводит к тому, что гражданское обществополучает незначительную альтернативную информацию о том, как им управляют.
Аудит рациональности призван ответить на вопрос о том,находится ли в научных рамках возможного то или иное решение, котороепредлагают органы государственной власти. Данный аудит должен реализовыватьсяорганом государственного аудита до принятия управленческого решения органомпубличной власти. Он представляет собой контроль в той части, которая натекущий момент не только не освоена на практическом уровне, но и не осмыслена науровне теоретических представлений.
Речь идет о введении в правовое поле рекомендаций науки.Аудит рациональности должен дать возможность органам государственной властиувидеть независимое, не связанное политическими представлениями мнение орациональности реализации предлагаемых управленческих решений, их возможности,осуществимости, последствиях.
Суть аудита рациональности заключается в том, что каждыйкрупный бюджетный проект должен быть промоделирован; каждая модель должна бытьисследована на устойчивость; каждый фактор устойчивости должен быть проверен накритичность. Конечно, это добавляет работы с проектами на стадии их разработкии лоббирования, но зато уменьшает риски пустой растраты материально-финансовыхресурсов.
Аудит рациональности должен применяться к проектам как намакроуровне (для какой-нибудь из отраслей социальной сферы в целом), так и намикроуровне – при реализации отдельных целевых инновационных программ всоциальной сфере.
Анализ ресурсной обеспеченности проектов очень важен, посколькуон может показать, что органы власти предлагают взять на себя заранее ничем необоснованные, а значит невыполнимые обязательства. К сожалению, в настоящеевремя такие случаи нередки, особенно в части целевых программ, и нарегиональном уровне. В результате такие программы либо вообще не финансируются,либо финансируются в столь малом объеме, что достичь поставленных в них целейстановится невозможным. Очевидно, что это не только пагубно сказывается наэффективности использования бюджетных средств, но и на отношении населения квласти; растет отчуждение между государством и обществом, не видящим конкретныхдел за громкими обещаниями.
Резюмируя эту форму государственного аудита, отметим, чтоаудит рациональности основан не на финансовом аудите, а на проведенииэкспертизы, т.е. исследовании и оценки проекта путем анализа информации вопределенной области в целях выполнения задач, стоящих перед органомгосударственного аудита. Аудит рациональности дает ответ на вопрос о том,возможно ли вообще исполнить предложенный проект.
Аудит адекватности
В отличие от аудита рациональности, аудит адекватностиосуществляется уже в отношении управленческих решений, реализовать которыевозможно. Он отвечает на вопрос о том, к каким последствиям для социальнойсферы приведет реализация принимаемого решения и при каких условиях реализацияданного решения будет носить устойчивый характер.
Органам государственного аудита следует осуществлять аудитадекватности как до принятия решения, так и в период, когда соответствующеерешение реализуется. Его результаты ориентированы на органы, принимающие иреализующие соответствующие управленческие решения. Они должны помочь такиморганам в эффективном достижении поставленных целей. К тому же аудитадекватности способствует оценке необходимости внесения каких-либокорректировок в уже принятые решения. Иными словами, аудит адекватностисводится к проверке исполнимости бюджета.
Динамика зависит не от планируемых в бюджете величин(переменных модели), а от параметров макроэкономических моделей, редкостановящихся предметом обсуждения на парламентских слушаниях по бюджету. Таких,как акселератор, мультипликатор, эластичность, со значениями которых связанымакроэкономические зависимости, являющиеся целевыми функциями или ограничениямибюджетной политики. Поэтому динамика не очевидна без специальных исследованийкритического поведения бюджета во времени. Именно по неким критическимзначениям макроэкономических параметров и проходит та условная граница, котораяотделяет потенциально исполнимый бюджет от бюджета принципиально неисполнимого.
Грубо говоря, мы «вращаем» критические параметры до тех пор,пока не сталкиваемся с проявлением неустойчивости бюджетной траектории. Любые,даже мелкие неблагоприятные изменения тех или иных факторов внешней среды могутстать фатальными. Так реализуется «бюджетная фильтрация». Контрольгосударственного бюджета при этом является средством достижения динамическогоравновесия в экономике. Органам государственного аудита следует сосредоточитьвнимание на отслеживании состояния определенных параметров, позволяющихоценивать бюджетную траекторию. Если она находится в границах устойчивости,значит исполнению бюджета и достижению определенных при его принятии целейничего не угрожает.
На этом уровне, который можно назвать макроуровнем аудитаадекватности, органы государственного аудита также не прибегают к финансовомуаудиту и ограничиваются проведением обследования – вида контрольныхмероприятий, представляющих оперативное выявление положения дел поопределенному вопросу, входящему в компетенцию Палаты, в целях определенияцелесообразности проработки данной проблемы и необходимости проведенияпроверки. Таким образом, аудит адекватности основывается на осуществленииобследований, которые, в случае необходимости, могут быть дополнены ифинансовым аудитом.
Рассмотрим теперь последнюю форму государственного аудита –аудит эффективности.
В рамках аудита эффективности проверяется уже не процесспринятия решений органами представительной и исполнительной власти и не ход ихреализации, а фактически достигнутый в результате этих решений эффект. В этомсмысле аудит эффективности рассматривает уже не расходование бюджетных средств,а оценивает эффективность исполнения бюджета в целом. В своей широкой трактовкеаудит эффективности исходит из того, что эффективный результат в природе,обществе и экономике – равновесный. Соответственно, равновесие служит критериемопределения эффективности. Такие способы взаимодействия, которым отвечаетнеравновесие, являются незавершенными, переходными, а в конечном итоге –неэффективными.
В отличие от аудита рациональности, основанного наэкспертизе, и аудита адекватности, использующего как методологию финансовогоанализа, так и обследований, аудит эффективности целиком основан на финансовоманализе и проводится во взаимосвязи с финансовым аудитом – традиционной формойконтроля над финансовыми средствами.
При аудите целевой программы после ее завершенияперспективным может быть применение не столько аудита эффективности в чистомвиде, сколько «комплексного аудита», представляющего собой совокупность аудитаэффективности, аудита соответствия и аудита отчетности. Такой подход позволяетодновременно проверить порядок ведения финансовой документации, порядокрасходования бюджетных средств, а также эффективность их использования.2.3 Важнейшие итогиконтрольно-ревизионной и экспертно-аналитическойдеятельности по направлениям деятельностиСчетной палаты,возглавляемым аудиторами Счетной палаты
Контроль за формированиеми исполнением доходов федерального бюджета осуществлялся под руководствомаудитора Счетной палаты В.П. Горегляда
В отчетный период поданному направлению деятельности Счетной палаты проведено 36 контрольныхмероприятий на 70 объектах.
В ходе проверок быливыявлены финансовые нарушения и несвоевременное перечисление таможенныхплатежей в федеральный бюджет на сумму 39,2 млрд. рублей, недопоступлениеналоговых и таможенных платежей в бюджетную систему Российской Федерации – насумму 2,0 млрд. рублей. По результатам проверок зачислено в федеральный бюджет57,4 млрд. рублей по фактам несвоевременного перечисления в предыдущие годытаможенных платежей.
Для устранения выявленныхнарушений и недостатков по результатам контрольных мероприятий в соответствии срешениями Коллегии Счетной палаты направлено 14 представлений Счетной палаты.
Приоритетныминаправлениями работы были проверки администрирования налога на добавленнуюстоимость и его возмещения экспортерам, налогообложения реализации алкогольнойпродукции, добычи полезных ископаемых, таможенно-тарифного регулированиявнешнеэкономической деятельности, эффективности действующего законодательства обанкротстве, а также законодательства о государственной регистрации юридическихлиц.
Контроль расходовфедерального бюджета на международную деятельность осуществлялся подруководством аудитора Счетной палаты В.С. Косоурова
В отчетный период поданному направлению деятельности Счетной палаты проведено 35 контрольныхмероприятий на 153 объектах.
Проверками выявленыфинансовые нарушения в сумме 39 116,0 млн. рублей, в том числе нецелевоеиспользование средств бюджетной системы в сумме 25,3 млн. рублей.
В результате принятых мерустранены финансовые нарушения в сумме 35,2 млн. рублей.
Для устранения выявленныхнарушений и недостатков по результатам контрольных мероприятий в соответствии срешениями Коллегии Счетной палаты направлено 33 представления Счетной палаты.
Вскрыты нарушения вработе Минфина России, МИДа России (включая подведомственные организации изагранучреждения), МПР России, Гохрана России, Роспрома, Росимущества, ФГУП»Госзагрансобственность", внешнеэкономических объединений.
Существуют серьезныепроблемные вопросы в учете, содержании и использовании государственнойсобственности за рубежом. В структуре Правительства Российской Федерации неопределен единый орган, ответственный за управление зарубежным федеральнымимуществом, не сформирована целостная система управления государственнойсобственностью за рубежом, в том числе зарубежными финансовыми активамиРоссийской Федерации, выраженными во вкладах (долях, паях, акциях) в уставныхкапиталах зарубежных предприятий.
Имеют место серьезныенедостатки и нарушения при использовании средств федерального бюджета,выделенных на капитальное строительство и реконструкцию объектов федеральногоимущества за рубежом. Распоряжения Правительства Российской Федерации остроительстве зарубежных объектов в ряде случаев не исполняются в установленныесроки, в результате чего происходит значительное удорожание строительных работи, соответственно, снижается эффективность выделенных капитальных вложений.
Наблюдается тенденцияуменьшения объемов предоставляемых кредитов иностранным государствам, чтоотрицательно влияет на экспорт товаров и услуг в области экономическогосотрудничества с иностранными государствами, прежде всего, в сооруженииинвестиционных объектов.
Минфином России необеспечивается своевременное финансирование расходов на пополнениегосударственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, в связи счем кассовое исполнение по администрируемому Гохраном России источникуфинансирования дефицита федерального бюджета (статья «Государственныезапасы драгоценных металлов и драгоценных камней») составило в 2007 годутолько 32,9% бюджетной росписи, что не позволило в полной мере осуществитьзакупки ценностей в Госфонд России.
Контроль загосударственным долгом, банковской системой, Центральным банком РоссийскойФедерации, кредитно-финансовыми учреждениями и финансовыми рынками осуществлялсяпод руководством аудитора Счетной палаты Н.И. Табачкова
В 2007 году направлением завершеныи рассмотрены Коллегией Счетной палаты отчеты по 57 контрольным мероприятиям собщими объемами проверенных бюджетных средств 8 138 566,6 млн. рублей, в томчисле 2 019 172,1 млн. рублей – по источникам финансирования, 172 764,1 млн.рублей – по расходам на обслуживание государственного и муниципального долга, 1064 875,2 млн. рублей – по внутреннему долгу, 1 370 463,9 млн. рублей – повнешнему долгу, 3 511 291,3 млн. рублей – по Стабилизационному фонду. Всоответствии с решениями Коллегии Счетной палаты по результатам проверокнаправлено 22 представления для устранения выявленных нарушений. На сегодняшнийдень сумма возвращенных в федеральный бюджет средств по результатам провероксоставила 11 879,7 тыс. рублей.
В рамках контроля засостоянием государственного долга направлением деятельности был проведен рядконтрольных мероприятий по наиболее значимым вопросам:
— эффективности внешнихзаимствований за период с 1992 года по 1 января 2006 года;
— состояния коммерческойзадолженности;
— досрочного погашениядолга членам – кредиторам Парижского клуба и др.
В ходе проверкиэффективности внешних заимствований Российской Федерации было установлено, чтопо состоянию на 1 января 2006 года должниками перед федеральным бюджетом посвязанным кредитам являются 383 организации, расположенные на всей территорииРоссийской Федерации. Общая задолженность составляет около 6 млрд. долларовСША.
Проверки показали, чтоконтроль за эффективным использованием закупаемых в счет иностранных кредитовоборудования и услуг для модернизации и развития российских предприятийобеспечен не был. В результате чего в России отсутствует информация обиспользовании оборудования, полученного в счет привлеченных кредитов правительствиностранных государств на общую сумму 15,5 млрд. долларов США.
В 2007 году былипродолжены мероприятия по проверке средств Стабилизационного фонда.
По оценке Счетной палаты,перечисление в Стабилизационный фонд невостребованных главными распорядителямиостатков средств федерального бюджета в сумме 6 552 013,0 тыс. рублей позволилобы получить дополнительный доход от их размещения на валютных счетахСтабилизационного фонда в сумме 10 – 11 млн. долларов США; при обеспеченииединого подхода к отражению операций по всем видам долговых обязательстввыплата премии по операциям досрочного погашения государственного внешнегодолга Российской Федерации перед странами – членами Парижского клуба в размере27,91 млрд. рублей за счет прочих остатков денежных средств федеральногобюджета позволила бы получить в федеральный бюджет в 2006 году дополнительныйпроцентный доход в размере 45-50 млн. долларов США.
В истекшем годунаправлением проведены 7 контрольных мероприятий в рамках контроля забанковской системой.
В ходе проверки отдельныхвопросов финансово-хозяйственной деятельности открытого акционерного общества«ТрансКредитБанк», а также полноты и своевременности выплатыдивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации и государственнымструктурам, было установлено, что отдельные операции с ценными бумагами ивекселями организаций, проводимые банком, непрозрачны и не имеют очевидногоэкономического смысла для банка, упущенная выгода, по оценке Счетной палаты,составила более 62 851,7 тыс. рублей.
Контроль расходовфедерального бюджета на общегосударственные вопросы осуществлялся подруководством аудитора Счетной палаты С.Н. Мовчана
В отчетный период поданному направлению деятельности Счетной палаты проведено 59 контрольныхмероприятий на 75 объектах.
Проверками выявленыфинансовые нарушения в сумме 2 711,8 млн. рублей, в том числе нецелевоеиспользование средств бюджетной системы в сумме 6,4 млн. рублей.
В результате принятых мерустранены финансовые нарушения в сумме 12,0 млн. рублей.
Для устранения выявленныхнарушений и недостатков по результатам контрольных мероприятий в соответствии срешениями Коллегии Счетной палаты направлено 21 представление Счетной палаты.
Контрольные мероприятияпроведены на территории 7 федеральных округов в 25 субъектах Российской Федерации.
С точки зрениярезультативности проверок в положительную сторону отмечается проверка целевогоиспользования средств федерального бюджета, выделенных в 2005-2006 годах изрезервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидациичрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. В ходе проверкивыявлены финансовые нарушения в сумме 208 956,3 тыс. рублей, в том численецелевое использование средств федерального бюджета – 3 425,5 тыс. рублей;финансовые нарушения, выявленные при оплате неотложныхаварийно-восстановительных работ, – 103 676,3 тыс. рублей; финансовыенарушения, выявленные при выдаче, реализации и погашении государственныхжилищных сертификатов, – 17211,4 тыс. рублей; необоснованное истребованиеденежных средств на компенсацию стоимости утраченного жилья – 88 068,6 тыс.рублей.
Контроль взаимоотношенийфедерального бюджета с бюджетами других уровней осуществлялся под руководством аудитораСчетной палаты С.Н. Рябухина
В отчетный период поданному направлению деятельности Счетной палаты проведено 24 контрольныхмероприятия на 94 объектах.
Проверками выявленыфинансовые нарушения в сумме 5 337,3 млн. рублей, в том числе нецелевоеиспользование средств бюджетной системы в сумме 194,8 млн. рублей.
В результате принятых мерустранены финансовые нарушения в сумме 56,8 млн. рублей.
Для устранения выявленныхнарушений и недостатков по результатам контрольных мероприятий в соответствии срешениями Коллегии Счетной палаты направлено 26 представлений Счетной палаты.
В отчетный периоднаправлением деятельности Счетной палаты осуществлены проверки в 4 республиках (Башкортостан, Калмыкия, Саха (Якутия), Чеченская), Алтайском крае, 5областях (Владимирской, Калининградской, Курганской, Томской, Ростовской),Еврейской автономной области, 5 ЗАТО (Северск Томской области, Озерный иСолнечный Тверской области, Углегорск Амурской области, Сибирский Алтайскогокрая), трех наукоградах (г. Бийске Алтайского края, г. Королеве Московскойобласти, п. Кольцово Новосибирской области), трех министерствах (МинрегионРоссии, Минфин России, Минэкономразвития России), г. Сочи.
По результатам проверокнаправлены письма Президенту Российской Федерации, Председателю ПравительстваРоссийской Федерации М.Е.Фрадкову, Председателю Правительства РоссийскойФедерации В.А.Зубкову, в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
В 2007 году в ходе всехконтрольных мероприятий проводилась проверка эффективности межбюджетныхотношений, а также продолжалась проверка реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРФ».
Во исполнениепостановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 24 января 2007 г. №16-СФ совместно с другими направлениями деятельности Счетной палатыпроведено контрольное мероприятие «Анализ объемов финансирования в 2006году полномочий Российской Федерации, передаваемых для осуществления органамгосударственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии сФедеральным законом от 29 декабря 2006 г. №258-ФЗ „О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации всвязи с совершенствованием разграничения полномочий“.
В соответствии с Планомработы Счетной палаты на 2007 год подготовлены заключения на проектфедерального закона „О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010года“ (по вопросам взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами другихуровней) и на отчет Правительства Российской Федерации об исполнениифедерального бюджета за 2006 год.
В рамках оперативногоконтроля в течение года проводился мониторинг реализации федеральной целевойпрограммы „Восстановление экономики и социальной сферы ЧеченскойРеспублики“. В 2007 году при использовании бюджетных средств в ЧеченскойРеспублике было выявлено финансовых нарушений на общую сумму 640,7 млн. рублей.
Есть положительный опытсовместной работы с органами прокуратуры и МВД России. Так, в 2007 годусовместно с МВД России проводились проверки в наукограде Королеве Московскойобласти.
Совместно с другимиаудиторами Счетной палаты была проведена работа по определению полноты и качествадокладов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации для оценкиэффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации за отчетный год и на планируемый трехлетний период.
Глава 3. Основные направления совершенствования
государственного финансового контроляв Российской Федерации
Перемены всоциально-экономическом строе России и в методах управления экономикой сделалинеизбежным радикальное преобразование одного из важнейших инструментовуправления финансами – государственного финансового контроля. Адекватнаясистема государственного финансового контроля является одним из важных условийуспеха экономических реформ и важным инструментом борьбы с коррупцией иправонарушениями а экономической сфере. Создание отлаженной системыгосударственного финансового контроля следует рассматривать как важнейшийфактор дальнейшего развития российской экономики.
Совершенствованиефинансового контроля в РФ должно осуществляться по следующим основнымнаправлениям. Ключевым направлением совершенствования государственногофинансового контроля как важнейшей составляющей финансового контроля в РФ иповышения его эффективности является принятие единой концепции государственногофинансового контроля в РФ, которая должна установить единые методологические иправовые основы осуществления государственного финансового контроля в РФ,определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм ихвзаимодействия. В рамках этих вопросов необходима разработканаучно-методических основ оценки эффективности деятельности органовгосударственного финансового контроля и их сотрудников.
В целях повышенияэффективности расходования государственных средств перспективным направлениемсовершенствования контроля является переход к аудиту эффективностигосударственных расходов, который представляет собой направление деятельностиконтрольных органов, предполагающее анализ результативности и экономностииспользования государственных средств, оценку возможных резервов их роста иобоснованности расходования.
Системный подход корганизации государственного финансового контроля предполагает, прежде всего,определение его места и роли в системе контроля осуществляемого государством вцелом, а также формирование концептуальных основ государственного финансовогоконтроля и его важнейшей сферы – бюджетного контроля. В этой связи необходимо:
· привести теоретическуюи методологическую базу в соответствие с современными условиями
· разработатьконцептуальные основы и уточнить нормативное правовое обеспечение деятельностиконтрольных органов
· реформироватьорганизационную структуру и соответственно изменить распределение функций исфер деятельности органов государственного финансового контроля, сформироватьсистему кадрового обеспечения.
· организовать адекватнуюинформационную инфраструктуру
· повысить уровеньматериально-технического и финансового обеспечения функционированияконтролирующих органов.
Совершенствованиегосударственного финансового контроля в Российской Федерации требует решениятакой актуальной проблемы, как создание стандартов контрольной деятельности. Стандарты,устанавливающие общие положения и процедуры, могут служить базой для разработкистандартов, определяющих особенности каждого вида финансового контроля)государственный финансовый, внутрихозяйственный, аудиторский. [11, с. 48].
Повышение ролигосударственного финансового контроля в сфере обеспечения финансовойбезопасности государства. Одной из основных причин, тормозящих усилия органовгосударственной власти по созданию конкурентоспособной многоплановой экономики,ориентированной на обеспечение стабильного экономического роса, повышениеуровня жизни населения, развития государств и общества, их защищенности отэкономических угроз, является нестабильность финансовой системы России. В связис этим проблемы, связанные с необходимостью создания государственного правовогомеханизма обеспечения финансовой безопасности, с повышением результативностидеятельности органов государственного финансового контроля в сфере финансовойбезопасности, требуют незамедлительного решения. [11, с 52].
Заключение
Создание единой системыфинансового контроля рассматривается прежде всего как важнейший фактор ростаэкономики, действие которого проявляется через объективный контрольфинансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов, которыйбазируется на неуклонном и всестороннем соблюдении норм финансового права. Всёобщество в целом и все законопослушные хозяйствующие субъекты заинтересованы всуществовании системы финансового контроля, т.к. эта система позволяетэффективно защищать финансовые интересы государства, общества, инвесторов ичастных собственников и развить российский бизнес, привлечет для развитиясредства инвесторов, как российских, так и иностранных, избавит его откриминализации.
Отметим, что финансовыйконтроль в России сформирован ещё не до конца и находится пока на стадиистановления. Именно поэтому вполне объяснимо, что система финансового контролянесовершенно, которая приводит к возникновениям целого ряда серьезных проблем.Бюджетные средства очень часто используются не по своему назначению, а иногдадаже теряются, присутствует коррупция, криминализация структур экономики, вбольшей части скрытие финансовых результатов корпораций и организаций,наблюдаются большие неплатежи, продолжается отток капитала за рубеж.
Финансовый контроль врыночных условиях должен быть направлен на ускорение развития экономики исоциальной сферы, пресечение хищений и бесхозяйственности, проверкусвоевременного выполнения обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами,платежей между хозяйствующими субъектами.
Проведенный на основематериалов контрольных мероприятий анализ свидетельствует, что в результатереализации мер по повышению эффективности российской экономики, сохраняющейсяблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры обеспечивался рост по основныммакроэкономическим показателям, стабильность в исполнении федерального бюджетапо доходам.
Вместе с тем в налоговомзаконодательстве в механизме исчисления и уплаты налогов имеются существенныенедостатки. Не обеспечивается необходимый уровень законодательногорегулирования и администрирования уплаты таможенных платежей. Все это приводитк недопоступлению в бюджет значительных средств, недовыполнению бюджетныхзаданий по отдельным видам доходов.
В ходе контрольногомероприятия выявлены нарушения при выдаче и погашении государственных жилищныхсертификатов гражданам, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций истихийных бедствий. Органами прокуратуры и другими правоохранительными органамидана уголовно-правовая оценка отдельным фактам незаконной деятельности,изложенным в материалах Счетной палаты, с принятием соответствующихпроцессуальных решений. В настоящее время проверка, организованная Генеральнойпрокуратурой Российской Федерации, не завершена.
Список используемой литературы
1. КонституцияРФ 1993 г. – М., 1996.
2. Кодексы иЗаконы РФ. – СПб.: ИГ «Весь», 2007.
3. РодионоваВ.М. Финансовый контроль: Учебник для ВУЗов. − М.: Инфра-М, 2005.
4. Федеральныйзакон «О счетной палате Российской Федерации»
5. БрызгалинА.В. Налоги и финансовое право. – М., 2006.
6. Финансовоеправо: Учебник / К.С. Бельский и др.; под ред. С.В. Запольского. – М.: РоссийскаяАкадемия Правосудия; М.: Эксмо, 2008.
7. www.fcsm.ru/
8. www.customs.ru/
9. Финансы –2007. – №10. – С. 38-42.