Введение
Стабилизационный фонд Российской Федерации – это часть средствфедерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовойценой на нефть, подлежащая обособленному использованию в целях обеспечения сбалансированностифедерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой.
Тема актуальна, поскольку дискуссия о том, как использовать Стабилизационныйфонд РФ (объем которого в настоящее время составляет около 2,5 трлн. руб.),приобрела всенародный характер.
В обсуждении участвуют не только чиновники, эксперты, политики ижурналисты, но и самые широкие слои населения.
В июне 2009 г. Всероссийский центр изучения общественногомнения (ВЦИОМ) провел опрос, в ходе которого выяснилось, что почти 90% россиянпредлагают израсходовать средства Стабилизационного фонда. Только 5% опрошенныхуверены, что средства Стабилизационного фонда расходовать нельзя. Направитьсредства Стабфонда на реформу здравоохранения предлагают 32% опрошенных, наповышение пенсий – 28%, на повышение зарплаты бюджетников – 26%, на реформуобразования – 19%, на повышение других социальных выплат (инвалидам, сиротам) –15%.
Настроение российских граждан можно понять. В сложившейся ситуациинельзя не согласиться с достаточно одиозным и популистским высказыванием С. Глазьева,что «абсурдной и просто аморальной является политика Правительства позамораживанию сотен миллиардов рублей в Стабилизационном фонде на фоненищенской зарплаты работников бюджетной сферы, катастрофическогонедофинансирования расходов на образование, науку и здравоохранение, разложенияпораженной коррупцией правоохранительной системы и других язв бедного ибеспомощного государства».
Здесь неуместно вступать в дискуссию о том, можно ли считать Россию«бедным и беспомощным государством» (такие слова, высказанные народнымизбранником, представляют собой прямое оскорбление и России, и всего русскогонарода, однако наш Стабилизационный фонд действительно «больше напоминаетогромную «заначку», лежащую мертвым грузом», и не является инструментомразвития экономики, которым должен быть.
Таким образом, цель настоящей работы – изучение Стабилизационногофонда и его роли для экономики России.
Задачами работы являются:
· ИзучитьСтабилизационный фонд Российской Федерации – сущность и необходимостьобразования;
· Рассмотретьуправление средствами и правила инвестирования средств Фонда;
· Проанализироватьпроблемы выбора модели функционирования Стабилизационного фонда;
· Охарактеризоватьзарубежный опыт создания и использования Стабилизационного фонда;
· Проанализироватьпроблемы и перспективы развития Стабилизационного фонда.
Объект работы – Стабилизационный фонд Российской Федерации, предмет– функционирование Стабилизационногофонда и его роль для экономики России.
1. Стабилизационный фонд Российской Федерации –сущность и необходимость образования 1.1 Понятие и экономическая сущность Стабилизационного фонда
Стабилизационныйфонд (СФ) –специальный государственный фонд Российской Федерации, создаваемый ииспользуемый в целях стабилизации экономики.
Стабилизационныйфонд выполняет следующие функции:
· являетсявстроенным стабилизатором (наряду с такими общеизвестными иобщеупотребительными, как прогрессивный налог и пособие по безработице);
· обеспечиваетдополнительную устойчивость государственным финансам;
· можетслужить источником финансирования инвестиционных программ, обеспечивающихснижение бюджетных расходов будущих периодов.
По сути, этофинансовые активы, которыми напрямую распоряжается правительство, а неФедеральное Собрание посредством бюджета[1].
С 1 февраля 2008года стабилизационный фонд был разделён на две части: Резервный фонд(3 069 млрд руб.) и Фонд национального благосостояния (782,8 млрд руб.).Общий объём средств, которые будут зачисляться на счёт нефтегазового трансферта,установлен бюджетным законодательством и привязан к размеру валовоговнутреннего продукта (ВВП): на 2008 год – 6,1% ВВП, на 2009 год – 5,5%,на 2010 год – 4,5%, а после 2010 года данный объём фиксируется в размере3,7% ВВП.[1]
Стабилизационныйфонд Российской Федерации, основанный 1 января 2004 года, является частьюфедерального бюджета. Фонд призван обеспечивать сбалансированность федеральногобюджета при снижении цены на нефть ниже базовой (установлена с 1 января 2006года на уровне 27 долларов США за баррель сорта Юралс).
Фондспособствует стабильности экономического развития страны, является одним изосновных инструментов связывания излишней ликвидности, уменьшает инфляционноедавление, снижает зависимость национальной экономики от неблагоприятныхколебаний поступлений от экспорта сырьевых товаров.
Фонд аккумулируетпоступления средств вывозной таможенной пошлины на нефть и налога на добычуполезных ископаемых (нефть), при цене на нефть сорта Юралс, превышающей базовуюцену.
СредстваФонда могут быть использованы на покрытие дефицита федерального бюджета приснижении цены на нефть ниже базовой цены. Если накопленный объем средств Фондапревышает 500 млрд. рублей, сумма превышения может быть использована на иныецели. Объем использования средств Фонда определяется федеральным законом офедеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
В 2005 годусредства Фонда превысили уровень в 500 млрд. рублей, и их часть была направленана выплату внешнего долга Российской Федерации и покрытие дефицита Пенсионногофонда Российской Федерации в следующих объемах:
93,5 млрд.рублей (эквивалент 3,3 млрд. долларов США) было направлено на погашение долгаперед Международным валютным фондом;
430,1 млрд.рублей (эквивалент 15 млрд. долларов США) – на погашение долга передстранами-членами Парижского клуба;
123,8 млрд.рублей (эквивалент 4,3 млрд. долларов США) – на погашение долга передВнешэкономбанком по кредитам, предоставленным Министерству финансов РоссийскойФедерации в 1998–1999 годах для погашения и обслуживания государственноговнешнего долга Российской Федерации;
30 млрд.рублей (эквивалент 1,04 млрд. долларов США) направлено на покрытие дефицитаПенсионного фонда Российской Федерации. 1.2 Управление средствами и правила инвестирования средств Фонда
СредствамиФонда управляет Министерство финансов Российской Федерации. Порядок управлениеопределяется Правительством Российской Федерации. Отдельные полномочия поуправлению средствами Фонда могут осуществляться Центральным банком РоссийскойФедерации по договору с Правительством Российской Федерации.
Согласнопредназначению Фонда – служить стратегическим финансовым резервом государства,его средства могут размещаться в долговые обязательства иностранных государств,перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.
ПравительствоРоссийской Федерации наделило Министерство финансов Российской Федерацииполномочиями по распределению активов Фонда в разрезе валют, весов и сроков иутвердило порядок управления средствами Фонда.
Всоответствии с утвержденным порядком управление средствами Фонда можетосуществляться следующими способами (как каждым по отдельности, так и одновременно):
· путемприобретения за счет средств Фонда долговых обязательств иностранныхгосударств;
· путемприобретения за счет средств Фонда иностранной валюты и ее размещения на счетахпо учету средств Стабилизационного фонда в иностранной валюте в Банке России.За пользование денежными средствами на указанных счетах Банк России уплачиваетпроценты. Порядок расчета и зачисления указанных процентов утверждается Министерствомфинансов Российской Федерации.
В настоящеевремя Министерство финансов Российской Федерации управляет средствами Фондасогласно второму методу (путем размещения средств на валютных счетах в БанкеРоссии). При этом согласно утвержденному Министерством финансов РоссийскойФедерации порядку расчета и зачисления процентов, начисляемых на счета по учетусредств Стабилизационного фонда в иностранной валюте, Банк России уплачивает наостатки на указанных счетах проценты, эквивалентные доходности портфелей, сформированныхиз долговых обязательств иностранных государств, требования к которымутверждены Правительством Российской Федерации.
ПравительствоРоссийской Федерации определило, что к долговым обязательствам иностранныхгосударств, в которые могут размещаться средства Фонда, относятся:
· долговыеобязательства в форме ценных бумаг правительств Австрии, Бельгии, Финляндии,Франции, Германии, Греции, Ирландии, Италии, Люксембурга, Нидерландов,Португалии, Испании, Великобритании и США, номинированные в долларах США, еврои английских фунтах стерлингов;
· долговыеобязательства, страны-эмитенты которых имеют рейтинг долгосрочнойкредитоспособности не ниже уровня «ААА» по классификации рейтинговых агентств«Фитч Рейтинг» или «Стандарт энд Пурс» (Fitch-Ratings или Standard &Poor's) либо не ниже уровня «Ааа» по классификации рейтингового агентства«Мудис Инвесторс Сервис» (Moody's Investors Service);
· долговыеобязательства, срок погашения которых является фиксированным, условия выпуска иобращения не предусматривают права эмитента осуществить досрочно их выкуп(погашение) и права владельца долговых обязательств досрочно предъявить их квыкупу (погашению) эмитентом;
· долговыеобязательства, ставка купонного дохода (в случае купонных долговыхобязательств) и номиналы которых являются фиксированными;
· долговыеобязательства, объем выпуска которых, находящийся в обращении, составляет неменее 1 млрд. долларов США для долговых обязательств, номинированных в долларахСША, не менее 1 млрд. евро – для долговых обязательств, номинированных в евро,и не менее 0,5 млрд. фунтов стерлингов – для долговых обязательств,номинированных в фунтах стерлингов;
· долговыеобязательства, выпуски которых не являются выпусками, предназначенными длячастного (непубличного) размещения.
Срок допогашения долговых обязательств иностранных государств на день их приобретения(день формирования портфеля) находится в диапазоне, ограниченном следующимисроками (в годах):
Таблица 1.Срок гашения обязательствМинимальный срок 0,25 Максимальный срок 3
В настоящеевремя средства Фонда размещаются согласно следующей валютной структуре:
Таблица 2.Структура размещения средствДоллар США 45% Евро 45% Фунт стерлингов 10%
Министерствофинансов Российской Федерации утверждает валютную структуру и указанныйнорматив срока до погашения, которые являются действительными для обоихупомянутых выше методов управления Фондом.
Министерствофинансов Российской Федерации ежемесячно опубликовывает сведения об остаткахсредств Фонда на начало отчетного месяца, объеме поступлений средств ииспользовании средств Фонда в отчетном месяце.
Министерствофинансов Российской Федерации представляет в Правительство Российской Федерациив составе отчетности об исполнении федерального бюджета квартальные и годовыеотчеты о поступлении средств в Фонд, их размещении и использовании.
ПравительствоРоссийской Федерации направляет ежеквартальные (нарастающим итогом) и годовыеотчеты в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации иСовет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о поступлениисредств в Фонд, их размещении и использовании в составе отчетности обисполнении федерального бюджета.
Итак, этоспециальный бюджетный фонд, который регулируется федеральным законодательствомо федеральном бюджете и Бюджетным кодексом, а так же постановлениямиправительства РФ. Аккумулирование ресурсов в этом фонде происходило досегодняшнего дня, я это подчеркиваю, потому что сегодня Президент подписал указо том, что базовый уровень цен, при котором происходит формированиеСтабилизационного фонда, повышается с $20 за баррель до $27 за баррель, за счетдоходов от добычи и экспорта нефти.
Посколькуэтот фонд бюджетный, то его средства находятся в оперативном управленииМинистерства финансов РФ, и могут размещаться в долговых обязательствахиностранных государств. И что очень важно в этом случае – доходы от размещенияне капитализуются, а относятся к доходам федерального бюджета.
Это еще разподчеркивает специальную роль Стабфонда как бюджетного фонда. Соответственно,расходование средств Стабфонда предусматривается в условиях неблагоприятнойконъюнктуры, когда цены на нефть опускаются ниже базового уровня.
В этой связинадо напомнить, что Стабфонд формируется из налоговых источников, определяемыхнефтяной конъюнктурой, то есть, наполнение Стабфонда находится в четкойзависимости от внешнемировой конъюнктуры и только.
А от цен надругие сырьевые или близкие к таковым товары размеры Стабфонда не зависят. Также законом определено, что базовый объем Стабилизационного фонда составляет 500млрд. рублей, это неприкасаемый запас, статья 96 Бюджетного кодекса определяетэто, и все остальное можно расходовать на какие-то цели. В частности, можноиспользовать ресурсы для ликвидации кассовых разрывов бюджета в определенныхпределах в том случае, когда цена на нефть ниже базовой.
Зарубежныйопыт подсказывает нам, что эта идея далеко не новая, в ряде стран, которыеимеют сырьевой характер экономики, такие стабилизационные фонды существуют,хотя они по-разному институционально позиционированы.
В одномслучае это стерилизаторы избыточного притока валюты от благоприятнойконъюнктуры, в другом случае – это фонды будущего поколения. Существуют идругие фонды, так называемые фонды развития, но они в данном случае не имеютпрямого отношения к теме нашего обсуждения.1.3 Законодательнаяоснова формирования и использования Стабилизационного фонда
Порядокформирования и использования стабилизационного фонда первоначальнорегулировалась главой 13.1 «Стабилизационный фонд Российской Федерации» Бюджетногокодекса РФ. С 1 января 2008 года данный раздел утратил силу, и вместо негокодекс был дополнен главой 13.2 «Использование нефтегазовых доходовфедерального бюджета».
Прежде всего,необходимо провести чёткую границу между управлением средствами Стабфонда и ихиспользованием. Исходя из предназначения Фонда – служить стратегическимфинансовым резервом страны, основными задачами управления являются защита егосредств от обесценивания и обеспечение их высокой ликвидности. Обеспечение жевысокой доходности от размещения средств, как правило, связано с большим риском,что входит в противоречие с изначальной функцией Фонда. Согласно постановлениюПравительства, Минфин может управлять средствами Фонда двумя способами (каккаждым в отдельности, так и одновременно):
· путёмприобретения за счёт средств Фонда иностранной валюты в долларах США, евро ифунтах стерлингов Соединённого королевства и её размещения на счетах по учётусредств Стабфонда в иностранной валюте в Банке России. За пользованиесредствами ЦБ уплачивает проценты, установленные договором банковского счёта;
· путёмприобретения за счёт средств Фонда долговых обязательств иностранныхгосударств.
Переченьгосударств и требования к их долговым обязательствам определяет Правительство,а Минфин разрабатывает нормативную валютную структуру средств Фонда, нормативыминимального и максимального сроков до погашения выпусков долговыхобязательств, порядок расчёта и зачисления процентов и порядок взаимодействия сФедеральным казначейством при проведении операций. 24 июля 2006 начался процессперевода всех средств Фонда в иностранную валюту и 16 октября 2006 этот процессбыл завершён.
С тех порсредства размещаются на валютных счетах ЦБ по мере их поступления. В настоящеевремя средства Фонда размещаются согласно следующей валютной структуре: доллари евро – по 45%, фунт – 10%.
Срок допогашения долговых обязательств на день их приобретения (день формированияпортфеля) находится в диапазоне, ограниченном следующими сроками (в годах):0,25 – 3. ЦБ ежегодно уплачивает проценты, эквивалентные доходностипортфелей, сформированных из долговых обязательств (к ним отнесены ценныебумаги правительств США, Великобритании и некоторых стран ЕС).
На моментразделения фонда на 1 февраля 2008 года фонд составлял 3 852 млрд. рублей.
За период с24 июля 2006 года (дата начала инвестирования средств стабфонда) по 15 декабря2007 года общий доход от инвестирования составил 174,78 млрд. руб. (за год с 15декабря 2006 года по 15 декабря 2007 года – 151,89 млрд. руб.). Доходностьот инвестирования в долларах США составила за год 10,94% годовых, врублях – около 5%.http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A1%D1%82%D0%B0%D0%B1%D1%84%D0%BE%D0%BD%D0%B4- cite_note-2#cite_note-2
Любопытно,что в Постановлении правительства «О порядке управления средствамиСтабилизационного Фонда РФ» от 21 апреля 2006 г. №229, страны, в ценные бумаги правительств которых Минфин может вкладывать денежные средства, расположены валфавитном порядке, но в английском алфавите. «долговые обязательства в формеценных бумаг правительств Австрии, Бельгии, Финляндии, Франции, Германии,Греции, Ирландии, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Испании,Великобритании и США, номинированные в долларах США, евро и английских фунтахстерлингов».
Этот факт далоснования оппозиции говорить о том, что закон о размещении средств стабфондаписался за рубежом.
Например, насайте КПРФ можно найти утверждения[2]:
Характерно,что в постановлении правительства «о порядке инвестирования средств Стабфонда»страны, в ценные бумаги правительств которых Минфин может вкладывать денежныесредства, расположены в странном порядке. Цитируем по официальному сайтуМинфина РФ: «долговые обязательства в форме ценных бумаг правительств Австрии,Бельгии, Финляндии, Франции, Германии, Греции, Ирландии, Италии, Люксембурга,Нидерландов, Португалии, Испании, Великобритании и США, номинированные вдолларах США, евро и английских фунтах стерлингов».
По какомупринципу расположены страны, упомянутые в этом перечне? Не сразу и сообразишь,что они расположены строго в алфавитом порядке. Переведём названия стран наанглийский, и мы легко в этом убедимся. Действительно, английские названия этихстран расположены в строгом порядке латинского алфавита.
На какомязыке писался оригинал данного постановления, вряд ли вызовет вопросы. Намногоинтереснее задаться вопросом об интеллектуальном уровне работников Минфина,допускающих столь обидные проколы при переводе «указивок» своих западных хозяевна русский язык. А также при их публикации в открытых «простому русскому быдлу»источниках…
Поводом длякритики является также низкая эффектиность вложений средств Стабфонда. В мае2006 года думская фракция «Родина» (Народная воля – СЕПР) предложила отправитьв отставку глав Минфина Алексея Кудрина и МЭРТ Германа Грефа в связи с«неэффективным управлением» Стабилизационным фондом России.
«По нашемумнению и многочисленным оценкам независимых экспертов, эффективность управлениясредствами Стабилизационного фонда России находится на крайне низком уровне. Задва последних года потери денежных средств фонда составили около 133 млрдрублей, что соизмеримо с объемом годового финансирования системы образования в2005 году»
Приводимыйнекоторыми экономистами аргумент о необходимости вложения средств стабфонда взарубежные активы для снижения инфляции, критикуется оппозиционнымиэкономистами по следующим основаниям[3]:
· дляснижения инфляции в первую очередь необходимо развитие конкуренции, в то времякак текущая государственная политика ведет к увеличению роли государства и неспособствует снижению монополизации
· ставкипо вложениям в гособлигации других стран в первую очередь в США, существеннониже ставок, кредитов, привлекаемых государственными компаниями (Газпром,Роснефть и др.), таким образом объем денег в экономике России не уменьшается,при этом увеличиваются объем процентных расходов.
2. Актуальные проблемыиспользования Стабфонда в России 2.1 Проблемы выбора модели функционированияСтабилизационного фонда
Вот уже болеедесяти лет экономисты России спорят об эффективности реформ 90-х годов XX века,связанных с переходом отечественной экономики от плановой к рыночной.
Сегодня нашейстране уже более или менее удалось оправиться от последствий экономическихкризисов 90-х годов и стабилизировать национальную экономику, но наступилкризис 2008 года.
Правительствостало более осторожно подходить к планированию бюджетной политики. Последниешесть лет (начиная с 2004 г.) наше государство выходит с профицитомбюджета, что позволяет своевременно и даже досрочно погашать внешний долг инамечать перспективы экономического роста.
Насегодняшний день основным пунктом доходов федерального бюджета РоссийскойФедерации является добыча и экспорт энергоресурсов. Это ставит российскуюэкономику в сильную зависимость от существенного изменения мировых цен нанефть, что может привести к колебаниям налоговых доходов федерального бюджета.
Сложившаясяситуация ставит перед правительством нашего государства ряд проблем: во-первых,данный источник не вечен, что приводит к необходимости планирования егоиспользования во временном интервале; во-вторых, экономически развитые страныуже давно разрабатывают программы энергосбережения; в-третьих, необходимопоследовательно снижать зависимость государства от скачков мировых цен наэнергоресурсы.
Производство,реализация на внутреннем рынке и экспорт нефти в 2009 г. характеризуетсяследующими данными: добыча составила 469,6 млн. тонн, что по отношению к 2008 г.– 102,2%, реализация на внутреннем рынке – 207,4 млн. тонн (106.2%), экспорт – 252,5млн. тонн (98%).
В последнеевремя применительно к описанию российской экономике все чаще стали применятьтермин , подразумевая под этим понятием в широкомсмысле зависимость экономики от конъюнктуры мировых рынков минерального сырья.
Термин возник после известных экономических событий вГолландии, которая владеет крупнейшим в Европе газовым месторождением Гронингени многими месторождениями в Северном море. В 1960-е годы Гронинген оказался.
Но значительныйприток денег в экономику привел к неожиданным последствиям: возрос уровеньинфляции, безработицы, наблюдался спад производства на фоне экономическогороста. Этот феномен заинтересовал экономистов и впервые был описан в 1977 годув журнале. С конца 1970-х годов зарубежные ученые М. Корден, П. Нири,В. Сальтер, С. Вайнбергер, П. Дазгупта, Р. Иствуд велиактивные исследования механизмов возникновения и протекания . На основе теорий международной торговли, спроса и предложенияфакторов производства, макроэкономической динамики была создана модельстремительно развивающегося сектора, которая позволяет исследовать последствиябума в секторе экономики, производящим любой вид продукции. Такими секторами,как правило, являются сырьевые.
Учеными былозамечено, что активное расширение производства и экспорта в одних отрасляхнеизбежно ведет к застою или даже падению производства в других отраслях инеобходимости импорта. Таким образом, приоритетный сектор оттягивает ресурсы изпромышленности, ухудшая положение всей экономики в целом. Модель стремительноразвивающегося сектора позволила выявить и классифицировать ряд эффектов, черезкоторые проявляется в экономике:
1. проявляется тем сильнее, чем больше времени потребуется наустранение причин ее возникновения, поэтому более поздние ее стадии болееразрушительны для экономики.
2. Высокаядифференциация рентабельности. Асимметричность роста отраслей и неравномерностьраспределения доходов.
3. Измененияв денежном секторе, вызванные увеличением валютной выручки.
В России офеномене впервые заговорили на официальном уровне вМинистерстве экономического развития и торговли в 2001 г. Рост экспортнойвыручки позволяет наращивать капитальные вложения в добычу нефти и газа безувеличения производства. Средний показатель уровеня инфляции за 2000–2003 годысоставил для России 16,5% в год. Национальная валюта Российской Федерации нестабильна, причем дальнейшее повышение реально эффективного курса будетоказывать серьезное влияние на снижение конкурентноспособности российскойэкономики.
Проанализировавсложившуюся ситуацию можно сказать, что в России наблюдаются все эффекты, о которых шла речь выше. В связи со сложившимисяобстоятельствами Федеральным законом от 23 декабря 2003 года было приняторешение образовать Стабилизационный фонд Российской Федерации.
До Россииопыт формирования фондов невозобновляемых ресурсов приобрели рядстран-экспортеров природного сырья. Первые такие фонды стали появляться в 1970-егоды в странах, экономика которых в значительной степени зависит от экспортаминерального сырья.
СогласноСтатье 96 Части второй Бюджетного кодекса Российской Федерации Стабилизационныйфонд Российской Федерации – часть средств федерального бюджета, образующаяся засчет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащаяобособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечениясбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой.Под базовой ценой на нефть понимается цена на нефть сырую марки ,эквивалентная 197,1 доллару США за одну тонну или 27 доллару США за баррель[4].
Источникамиформирования Стабилизационного фонда выступают: налог на добычу полезныхископаемых в части нефти, экспортная пошлина на нефть и незапланированныйпрофицит федерального бюджета. Как отмечают многие экономисты, принципиальноезначение при установлении базовой цены должна иметь себестоимость добычи. ВРоссии данный показатель на большинстве месторождений превышает среднемировойуровень.
Опытнакапливания средств, получаемых за счет экспорта сырья, имеется у ряда стран.Некоторые страны просто изымают сверхдоходы и откладывают их на счетах вцентральных банках, так поступают правительства Саудовской Аравии, ОбъединенныхАрабских Эмиратов, Алжира. Другие государства предпочитают создавать для этихцелей специальные фонды: Государственный нефтяной фонд Норвегии, Медный стабилизационныйфонд в Чили, Фонд макроэкономической стабилизации в Венесуэле и др.
Любая модельстабилизационного фонда, как показывает международный опыт, должнаосновываться, прежде всего, на необходимости сглаживания колебаний доходов,поступающих в бюджет и формируемых за счет природной ренты. Как правило,выделяют две модели формирования такого фонда. Первая модель предполагает, чтобазовая цена на экспортируемые природные ресурсы устанавливается на уровне нижесреднего долгосрочного прогноза. Эта модель более подходит тем странам, вкоторых себестоимость продукции добывающих отраслей намного ниже среднемировыхпоказателей. Вторая модель основана на разделении стабилизационного фонда по назначениюи функциям и соответственно по механизму формирования его ресурсов.
Это позволяетсоздавать так называемый фонд , содержимое которого нетратиться на сглаживание колебаний в бюджетных доходах (для этого создаетсяспециальный фонд). Такая модель приемлема в странах с относительноограниченными бюджетными ресурсами.
Общейпредпосылкой создания Стабилизационного фонда в России является высокаязависимость финансовой системы от внешнеэкономических факторов. [5]
В 2009 годувклад добычи, переработки и транспортировки нефти и газа в суммарный ВВП 26%.Углеводороды обеспечили 59% от общей величины экспорта. В первом полугодии 2010 г.добыча, переработка и экспорт нефти и газа обеспечили 30% доходов всейбюджетной системы. Высокая зависимость российской экономики от сырьевогосектора представляет собой серьезный потенциальный источник неопределенности.
Для Россииособый интерес представляет опыт Государственного нефтяного фонда Норвегии,учрежденного в 1990 г. с целью поддержания бюджета в долгосрочном периоде.Причинами основания данного фонда послужили, во-первых, чрезмерная нагрузка напенсионную систему в связи с увеличением среднего возраста населения страны,во-вторых, снижение объемов добычи нефти.
Ресурсыаккумулируются в фонде только при условии исполнения государственного бюджета спрофицитом. В долгосрочном плане бюджетное планирование Норвегии ориентируетсяна уровень цены на нефть 13 долларов за баррель, что позволяет фондуаккумулировать ресурсы даже при снижении мировых цен на нефть. Необходимоотметить, что фонд функционирует в условиях жесткой фискальной политики.Последний фактор применительно к России позволяет некоторым экономистамговорить о вреде влияния государства через налоговую и таможенную систему наэкономическую активность отечественных нефтяников, которые в сложившихся условияхпредпочитают вкладывать инвестиции не в российские, а в зарубежные проекты. Такв первом полугодии 2010 г. по сравнению с аналогичным периодом прошлогогода значительно усилился отток частного капитала из страны – с 24,5 млрд. до32 млрд. долларов.
Критикусоздания Стабилизационного фонда в России вызывает так же опасение превращенияего средств в своего рода пассивную копилку, что может существенно повлиять насужение финансовых основ экономического роста, и как следствие неспособствовать повышению уровня жизни населения нашего государства.
СогласноБюджетному кодексу Российской Федерации средства фонда, как и средстваГосударственного нефтяного фонда Норвегии, могут размещаться в долговыеобязательства иностранных государств.
Структуратакого инвестирования утверждается ежегодно постановление правительства.Управление средствами самого Стабилизационного фонда находится в веденииМинистерства финансов. Для обеспечения сохранности средств, а также сдерживаниятемпов роста реального обменного курса в условиях высоких цен на нефть средствафонда должны храниться в иностранной валюте.
Важная рольотводится правительством Стабилизационному фонду Российской Федерации вотношении стерилизации денежной массы. Использование значительного объемасредств внутри страны, полученных за счет высоких цен на нефть, создает длямакроэкономической политики проблему превышения денежного предложения надспросом.
Жесткая бюджетнаяполитика и накапливание избыточных для экономики денег частично помогает решитьданную проблему. Законодательством нашей страны предусмотрена обязательнаяпродажа экспортерами части своей выручки в иностранной валюте Центральномубанку России. Так как международные эксперты прогнозируют дальнейшее повышениецен на нефть, то следует ожидать, что правительство будет вынуждено допуститьсерьезное укрепление рубля, что крайне негативно отразится на положении отечественныхтоваропроизводителей. Необходимо учитывать, что расходование средствСтабилизационного фонда внутри страны или дальнейшее повышение цены отсечения приведутк росту инфляции.
Следуетотметить, что средства Стабилизационного фонда России могут использоваться дляфинансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть нижебазовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объемстабилизационного фонда превышает 500 млрд. рублей.
Минфин РФразработал программу погашения (досрочного) внешнего долга государства при использованииресурсов Стабилизационного фонда.
Как считает А. Кудрин,подобные операции пока являются наиболее эффективными способами расходованиясредств фонда, т. к. позволяют России значительно сэкономить на процентныхплатежах.
Послесоздания стабилизационного фонда на него стали возлагаться серьезные надежды,такие как сдерживание темпов инфляции, обеспечение экономического роста, активизацияинвестиционной деятельности внутри страны. Однако это требует тщательногопланирования и эффективного использования его средств на нужды развитиягосударства. В условиях спада мировой экономики и перехода в постиндустриальнуюстадию развития человеческого общества, правительство нашей страны просто неимеет право на ошибки. 2.2 Анализ альтернатив использования Фонда
Итак, вРоссийской Федерации в целях обеспечения сбалансированности федеральногобюджета при снижении цены на нефть был сформирован Стабилизационный фонд,который представляет собой часть средств федерального бюджета.
В качестве источниковего формирования были определены дополнительные доходы федерального бюджета,образуемые за счет превышения цены на нефть марки «Юралс» над базовой ценой, иостатки средств федерального бюджета на начало соответствующего финансовогогода.
СредстваСтабилизационного фонда, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, могутиспользоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижениицены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленныйобъем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд руб.
В целомСтабилизационный фонд играет существенную роль, стерилизуя значительную частьизбыточных доходов, полученных в результате установления высоких мировых цен нанефть и снижая тем самым инфляционное давление на экономику.
Вместе с тембюджетным законодательством предусмотрена возможность размещения средствСтабилизационного фонда и получение соответствующих доходов. Так, эти средствамогут быть направлены на формирование инвестиционного портфеля, включающего всебя денежные средства в иностранной валюте, к которой относятся доллары США,евро, фунты стерлингов, и долговые обязательства иностранных государств в формеценных бумаг правительств ряда стран Западной Европы и США.
В развитиеуказанных положений законодательства правительством Российской Федерации былиприняты соответствующие правовые акты.
Однако поитогам нескольких лет операции по размещению средств Стабилизационного фонда виностранные долговые обязательства не проводились.
Это связано стем, что, по мнению Минфина России, схема размещения средств Стабилизационногофонда, предусмотренная в соответствующих решениях правительства РоссийскойФедерации, не обеспечивала юридическую безопасность средств федеральногобюджета, которые могли быть вложены в долговые обязательства иностранныхгосударств и размещены на зарубежных финансовых рынках, и, соответственно, неисключала возможность наложения на них ареста.
При этомследует подчеркнуть, что в соответствии с постановлением правительстваРоссийской Федерации «О порядке управления средствами Стабилизационного фондаРоссийской Федерации» (п. 2) Минфину России поручалось от имениправительства Российской Федерации заключить с Банком России договор обуправлении средствами Стабилизационного фонда, в котором должны быть отраженыусловия размещения указанных средств. Однако до настоящего времени данныйдоговор не заключен, а условия, на основании которых средства Стабилизационногофонда переданы Банку России, в правительство Российской Федерации непредставлялись.
Впрочем, каки соответствующие расчеты и обоснования по уровню доходности от возможногоразмещения средств за этот период.
Внесенная вправительство Российской Федерации новая редакция проекта постановленияправительства Российской Федерации о порядке управления средствамиСтабилизационного фонда не решает задачи повышения эффективности использованиясредств, обеспечения транспарентности проведения операций, а также существенноне отличается от действующего порядка управления средствами Стабилизационногофонда.
Кроме того,отсутствует юридическое заключение, в котором должны были быть отраженывопросы, каким образом и в какой степени будут защищены средстваСтабилизационного фонда в случае их размещения в иностранные активы.
По этимпричинам председателем правительства Российской Федерации упомянутый проектпостановления был возвращен в Минфин России на доработку.
Такимобразом, средства Стабилизационного фонда фактически до настоящего временилежат «мертвым грузом». Это подтверждается тем, что Минфин России в отчетах указываетдоход от размещения средств Стабилизационного фонда равным нулю.
Следуетподчеркнуть, что в среднесрочной перспективе Минфином России также непредусматривается поступлений в федеральный бюджет средств от размещенияСтабилизационного фонда.
В этой связивозникает вопрос о том, в какой степени средства Стабилизационного фондаобесцениваются в результате инфляции.
По даннымспециалистов Счетной палаты Российской Федерации, инфляция «съела» около 60млрд. руб., Института комплексных стратегических исследований (ИКСИ) – 99,6млрд. руб., аудиторско-консалтинговой компанией ФБК эти потери оцениваются в132,2 млрд. руб. Имеются сходные оценки и других исследовательских центров.
Такимобразом, размер потерь может быть сопоставим с объемом средств, выделяемых нареализацию ряда национальных проектов. При этом вполне вероятно, что объемпотерь от инфляции в последующие годы будет только возрастать прямопропорционально общему увеличению средств в Стабилизационном фонде.
Кроме того,следует иметь в виду, что в случае снижения мировой цены на нефть и,соответственно, ослабления реального курса рубля к доллару США в условияхвысокой инфляции значительно повышаются риски, связанные с обеспечениемсохранности средств Стабилизационного фонда.
Очевидно, чтонеобходимо подготовить комплекс мер, направленных на сохранение средствСтабилизационного фонда и повышение доходности операций с ними.
В этих целях,на наш взгляд, можно было бы предусмотреть возможность направления средствСтабилизационного фонда на приобретение акций иностранных компаний, имеющихвысокий инвестиционный рейтинг.
В этом случаеиз средств Стабилизационного фонда можно сформировать инвестиционный портфель,который бы включал в себя три вида активов: долговые обязательства иностранныхгосударств, денежные средства в иностранной валюте и акции надежных иностранныхкомпаний.
СредстваСтабилизационного фонда могут быть разделены на две части. Первую часть (2/3 отсуммы средств Стабилизационного фонда) предлагается размещать в долговыеобязательства иностранных государств и денежные средства в иностранной валюте.В соответствии с законодательством операции по размещению этой части средствСтабилизационного фонда осуществляются Банком России. Вместе с тем можно такжерассмотреть возможность передачи, например, 10% этого пакета на конкурснойоснове соответствующей управляющей компании, имеющей высокий рейтинг, длявложения в индексные фьючерсы и опционы. В случае положительного опыта по данномувиду размещения средств эта доля может быть постепенно увеличена.
Вторую часть(1/3 от суммы средств Стабилизационного фонда) следовало бы разместить в акциииностранных компаний. Это могут быть акции нескольких сотен надежных иустойчивых иностранных компаний, относящихся к категории «голубых фишек», несвязанных с нефтяным бизнесом, функционирующих в различных отраслях и сферахэкономики и расположенных в разных странах, что позволит диверсифицироватьпортфель и повысить его надежность. При этом с целью минимизации рисковнеобходимо при формировании пакетов акций предусматривать, что они вкладываютсяна достаточно длительные сроки.
Дляуправления портфелем акций представляется целесообразным привлечь на конкурснойоснове надежную профессиональную управляющую компанию. При проведении конкурсав качестве основных условий выбора компании и передачи акций ей в управление втом числе должно быть обеспечение приемлемого уровня доходности при минимизациирисков и гарантии возврата средств с учетом их страхования.
Для выработкистратегии инвестирования средств Стабилизационного фонда было бы целесообразносформировать наблюдательный совет с участием представителей администрациипрезидента Российской Федерации, правительства Российской Федерации, МинфинаРоссии, Банка России, Минэкономразвития России, ФСФР России. Кроме представителейот указанных органов государственной власти в состав совета целесообразно былобы включить экспертов с мировым именем.
Совет будетосуществлять контроль за действиями управляющей компании, принимать решения обаудиторской проверке годовой финансовой отчетности, определять аудиторскуюорганизацию, а также устанавливать размер вознаграждения управляющей компании всоответствии с имеющимся мировым опытом. Было бы целесообразно, чтобы принаблюдательном совете работал финансовый консультант из числа признанных,авторитетных компаний.
Использованиеуказанной схемы предполагает минимальное участие чиновников, что снижаетсубъективность при принятии соответствующих решений и таким образом в целомповысит эффективность управления средствами Стабилизационного фонда.
Следуетотметить, что определенный опыт по использованию средств стабилизационныхфондов имеется в ряде стран. В частности, Норвежский государственный нефтянойфонд размещен в иностранных финансовых активах, в том числе в государственныхоблигациях и ценных бумагах различных компаний. Текущее управление активамифонда осуществляется норвежским Центральным банком. При этом частью облигационногопортфеля управляли Barclays Global Investors и PanAgora Asset Management, а акциями – APS Asset Management, Fidelity Pensions Management и Schroder Investment Management.
Доходы,полученные от размещения средств Стабилизационного фонда в соответствии сбюджетным законодательством, зачисляются в федеральный бюджет. Вместе с тембыло бы целесообразно рассмотреть возможность направления указанныхдополнительных доходов на пополнение самого Стабилизационного фонда.
Такимобразом, по оценкам экспертов, доходность от вложения части средствСтабилизационного фонда Российской Федерации в акции иностранных компаний можетсоставить около 5% годовых.
СредстваСтабилизационного фонда должны прежде всего работать на развитие экономикистраны.[6]2.3 Зарубежный опытсоздания и использования Стабилизационного фонда
Общеизвестно,что фонд, формируемый из части доходов бюджета, обеспеченных высокими ценами нанефть, может обезопасить экономику на годы неблагоприятной экономическойситуации. Стабилизационный фонд (первое время его называли Фондом будущихпоколений) казался эффективным способом борьбы с ежегодными попытками направитьдополнительные доходы бюджета на противоречащие политике государства цели.
Возникал вопрос:какие источники доходов закрепить за Стабилизационным фондом? Это могли бытьдополнительные налоговые поступления, формирующиеся в экспортных отраслях.Например, определенная доля акцизов или экспортной пошлины на нефть или нанефть и газ. Иного мнения придерживались специалисты Института экономикипереходного периода (ИЭПП). Они считали, что источником формирования Фондадолжны быть все доходы федерального бюджета, возникающие при превышении цен нанефть среднего уровня за последнее десятилетие. Логика их рассуждений выгляделатак: одних акцизов и пошлин недостаточно, чтобы накопить существенную сумму.Кроме того, изменение цен на нефть влияет на экономику большинства отраслей, ипоэтому перечислять финансовые ресурсы в Фонд должны не только экспортеры. Приэтом перечислять в Фонд надо не абстрактный профицит, который можноискусственно создать, сократив расходы бюджета, и также искусственноупразднить, увеличив эти расходы.
При этомсамым сложным вопросом оставалась проблема, кому доверить управление средствамифонда. В странах, где действуют аналогичные структуры, фондами управляетцентробанк, минфин либо отдельное агентство. Не менее сложным для решения былвопрос, что будет происходить с деньгами Стабилизационного фонда. В мировой практикесредства таких фондов вкладываются в доходные надежные бумаги, преимущественноза рубежом. В России было принято решение вкладывать средства Стабфонда внаиболее ликвидные ценные бумаги западных государств.
Стабилизационныефонды (фонды будущих поколений) существуют в странах, где существенная частьдоходов бюджета формируется за счет поступлений от экспорта природных ресурсов(нефть, медь, фосфаты). Эти фонды предназначены для сглаживания колебанийдоходов и расходов в годы неблагоприятной конъюнктуры.
Рассмотримотдельные зарубежные аналоги[7].
Норвегия.Норвежский государственный нефтяной фонд выполняет две функции:стабилизационную и сберегательную. Правительство создало Фонд в 1990 г. длярешения двух проблем: старения населения и снижения объемов добычи нефти.Деньги в фонд поступают при условии профицита бюджета. Как и в России, онопределяется уровнем цен на нефть. Строгой формулы, по которой производятсяотчисления, не существует, каждый раз их объем утверждается Парламентом. Он жепринимает решение об использовании средств. Управляет текущими активами ФондаЦентробанк, а направления инвестирования определяет Минфин. Благодаря тому чтоПравительство Норвегии в 1990 г. проводило жесткую фискальную политику, ав стране наблюдался экономический подъем, максимальное годовое отчислениесредств из бюджета составило 6% ВВП.
Чили. Медныйстабилизационный фонд был создан в 1985 г. для стабилизации курса валюты идоходов бюджета. Механизм его формирования следующий: Правительство Чилиежегодно определяет долгосрочную цену на медь и рассчитывает объемперечисляемых в фонд средств по определенной формуле, в зависимости отпревышения фактической цены по экспортным контрактам над базовой долгосрочной.Особенность заключается в том, что эти правила применяются к государственноймедной компании и, по сути, являются для нее дополнительным налогом. СредстваФонда приравниваются к золотовалютным резервам и управляются ЦБ. Правительствоможет их использовать в случае, если цена меди ниже базовой. Средства Фонда направляютсяна выплату внешнего долга и субсидирования цен на бензин.
Венесуэла.Фонд макроэкономической стабилизации был создан в 1998 г., когда мировыецены на нефть упали до 8 – 9 долл. за баррель, для стабилизации доходов бюджетацентрального Правительства, правительств регионов и государственной нефтянойкомпании. Формируется Фонд следующим образом: исходя из средней цены на нефтьза последние пять лет рассчитываются базовые доходы бюджетов правительств икомпании и все поступления свыше базовой величины направляются в Фонд. Егосредства управляются Центробанком и инвестируются в иностранные финансовыеактивы. Решение о расходовании средств Фонда принимает Парламент.
Фонды будущихпоколений (Аляска, Кувейт, частично к этому типу относится Фонд Норвегии)формируются по тому же принципу, что и стабилизационные, но рассчитаны наиспользование после того, как месторождения природных ископаемых будутисчерпаны.
В последнеевремя Стабилизационный фонд являлся главным инструментом, сдерживающим объемденежной массы в России. В случае если бы средства, находящиеся в нем, попали вобращение, случился бы инфляционный скачок.
Ряд членовПравительства считают, что сложившаяся ситуация оставляет им один выход – тратитьсредства из Стабилизационного фонда не на внутренние, а на внешние цели. Вопрослишь в том: что следует предпринимать через пять лет в случае, если присохранении современных тенденций государство расплатится с основнымикредиторами и будет вынуждено расходовать деньги Стабфонда на внутренние цели?
В этом случаеосновной вклад в бюджет будет вносить промышленность, а также международнаяторговля (с учетом того, что таможенные сборы составляют до 40% доходовбюджета).
Легче всего «связать»денежную массу путем инвестиций в новые проекты. Но для этого, во-первых,необходимо создать в России нормальный рынок венчуров и высокотехнологичныхкомпаний, готовых с пользой вернуть инвестиции, а во-вторых, решить проблемы,постоянно сопутствующие государственному инвестированию[8].И если реализация идеи создания технопарков и увеличения финансирования отдельныхнаучных проектов может быть успешной, то недостатки в сфере государственногоинвестирования общеизвестны: это и нарушения в графике финансирования, и слабыйконтроль за инвестициями, и несоответствие объемов финансирования поставленнымзадачам. Сложно предсказать и возможные последствия инвестирования российскихсредств за рубеж, особенно после планируемого превращения рубля вконвертируемую валюту, а значит, придания накопленной рублевой массе международногостатуса.
Вместе с тем,для того чтобы эффективно бороться с инфляцией, предпочтительно смешанноефинансирование крупных проектов. Например, Минприроды предложило долгосрочную15-летнюю программу по совместному освоению Сахалинского шельфа с иностраннымикомпаниями, что потенциально требует миллиардных или, по словам главыМинприроды, неограниченных вложений. Возможно, что после успешной работытехнопарков появятся и перспективные инновационные программы, а бюджет станетпрозрачным и будет состоять, как и планируют члены Правительства, лишь иззатрат на целевые федеральные программы.
Сверхдоходыот экспорта нефти, которые формируют Стабилизационный фонд, можно потратитьгораздо более эффективно, резко снизив налогообложение. Причем снижать налогиследует избирательно, прежде всего стимулируя рост высокотехнологичныхотраслей, которые имеют экспортный потенциал, а не сырьевой. За счет этоговозможно снижение зависимости экономики от пресловутого нефтяного фактора.
Кроме этого,Стабилизационный фонд в конечном итоге – это нефть, добытая из недр нашейстраны и превращенная в абстрактные эквиваленты в виде ценных бумаг илиденежных знаков. По подсчетам специалистов, это 60 – 70 миллионов тоннприродного ресурса, который принадлежит как нашим современникам, так и прошлымпоколениям и будущим. Следовательно, средства Стабилизационного фонда следуетиспользовать для улучшения медицинского обслуживания населения, дляпредотвращения демографической катастрофы путем существенного повышения пособийна детей, многодетным родителям и матерям-одиночкам, необходимо стимулироватьинвестиции и т.д.
Еслистимулировать инвестиции с помощью налоговых режимов, у субъектов экономическойдеятельности появятся дополнительные деньги, часть которых может бытьнаправлена на выплату зарплат. Другая часть будет тратиться на инвестиции, наразвитие производства и получение реальных результатов. Этот процесс поможетпротивостоять инфляции и будет способствовать экономическому росту.
Кроме того,высокие прибыли, которые сегодня образуются от продажи энергоносителей, следуетвкладывать в развитие инфраструктуры и экономики тех регионов, где добываютсяэти энергоресурсы.
Учитывая точто Конституционный Суд в 1993 г. обязал Правительство признать внутреннийдолг нашего народа, можно израсходовать часть Стабилизационного фонда навыплаты некоторым социально незащищенным категориям граждан, компенсировавутраченные сбережения.
В целом прииспользовании средств Стабфонда на цели инвестирования существует два варианта.Первый – это направление средств за границу, на что ориентирует опыт Норвегии,которая пользовалась дивидендами, полученными от зарубежных инвестиций. Но таккак в Норвегии населения в два раза меньше, чем в Москве, для России онаявляется не самым лучшим примером. Не следует забывать и о том, что 20 летназад финансовый мировой рынок был более стабилен. В настоящее время на макроэкономикувлияет перманентный валютно-финансовый глобальный кризис: не существует устойчивых,высоконадежных ценных бумаг, крайне нестабилен курс доллара, рынок ценных бумагнаходится в фазе хаотического и кризисного состояния. Поэтому более предпочтительнымможет стать инвестирование средств Стабфонда в экономику нашей страны. При этомтакже возможны два варианта. Так, во-первых, государство может самоинвестировать в инфраструктуру, в здравоохранение, в наукоемкие технологии, вподготовку специалистов. Это долгосрочные, нужные инвестиции. Второй вариант – помощьчастному бизнесу, а именно мобилизация инвестиционных ресурсов. На наш взгляд,наиболее приоритетными и эффективными направлениями использования средствСтабфонда являются наука, образование и здравоохранение.
Такженеобходимо отметить, что Россия в ближайшие годы переходит на среднесрочноебюджетное планирование: впервые у страны появился трехлетний бюджет 2008–2010.В бюджетном законодательстве четко обозначено намерение государства постепенноустранить зависимость от нестабильной конъюнктуры мировых цен на энергоресурсы.Ставка будет сделана на диверсификацию экономики, инновации и обрабатывающуюпромышленность. Аналитики признают, что такое планирование обеспечитстабильность и прозрачность бюджетной политики, но отмечают, что первыйтрехлетний бюджет – это все же первый опыт и не стоит ждать безукоризненностиего исполнения. Отличительной особенностью такого бюджета станет изменениеструктуры доходов с разделением их на нефтегазовые и не нефтегазовые.
С 2008 г.Стабфонд разделен на Резервный фонд (ст. 96.9 Бюджетного кодекса РФ) иФонд будущих поколений (ст. 96.10 Бюджетного кодекса РФ). Первый, поопределению вице-премьера Александра Жукова, должен стать «подушкойбезопасности» для национальной экономики, второй же обеспечит направлениедоходов от нефтегазового сектора на решение задачи диверсификации экономики.Все нефтегазовые доходы (ст. 96.6 Бюджетного кодекса РФ), за исключениемнефтегазового трансферта (ст. 96.7 Бюджетного кодекса РФ), будутнаправляться в эти Фонды. По прогнозу Минфина, нефтегазовые доходы федеральногобюджета снизятся с 8,2% ВВП в 2008 г. до 5,3% ВВП в 2010 г. Это такжесвязано с тем, что в ближайшие годы нефтедобыча будет прирастать не более чемна 2,3% в год, а это ниже запланированного роста экономики (6% ежегодно).
Резервныйфонд сформирован 1 февраля 2008 г. за счет перечисления из Стабфондасуммы, равной 10% ВВП 2007 г. (в бюджете на 2008 г. заложен объемФонда в размере 3500000000,0 тыс. руб.)[9]. Далее размерФонда будет исчисляться в объеме 10% ВВП соответствующих лет. Если накопленныйобъем средств Резервного фонда превысит эту величину, то, как записано в БК РФ,начнется «наполнение Фонда будущих поколений». Уже к концу 2008 г. объемРезервного фонда, по расчетам, может достигнуть 3 трлн. 69 млрд. рублей, аобъем Фонда будущих поколений составит примерно 600 млрд. рублей. При этом вБюджетном кодексе РФ прописано, что тратить на текущие расходы можно будетденьги только из Резервного фонда. За счет его средств планируется сформироватьнефтегазовый трансферт, за счет которого будет покрываться так называемыйнефтегазовый дефицит (ст. 96.7 Бюджетного кодекса РФ) федеральногобюджета.
Точнаявеличина нефтегазового трансферта, в соответствии с новой редакцией БК РФ,должна утверждаться законом о бюджете на очередной финансовый период.Одобренные поправки в БК РФ также устанавливают, что нефтегазовый дефицитбюджета (дефицит бюджета, рассчитанного без учета нефтегазовых доходов) неможет превышать 4,7% ВВП прогнозируемого периода.
Фонд будущихпоколений (на первых порах) предполагается в значительно меньших размерах. Вэтот Фонд планируется направлять оставшуюся часть нефтегазовых доходов.Изменение цен на нефть не должно оказывать влияния ни на бюджетные доходы, нина Фонд будущих поколений, поскольку они отразятся только на размере Резервногофонда (если цена на нефть будет ниже прогнозной, то доходы Фонда упадут, есливыше – возрастут).
При этомсредства Резервного фонда предполагается размещать в наиболее ликвидные ценныебумаги иностранных государств на развитых рынках. «Это делается затем, чтобы,если потребуются деньги, в любой день можно было их реализовать», – пояснилминистр финансов Алексей Кудрин. Средства Фонда будущих поколений, по егословам, предполагается размещать в другие ценные бумаги, более рискованные, нодоходность по которым предполагается более высокой – 6,5 – 7%. Управлениесредствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений будет осуществлятьсяМинистерством финансов РФ (ст. 96.11 Бюджетного кодекса РФ). При этомсредства указанных Фондов будут размещаться и учитываться на отдельных счетах,открытых Федеральному казначейству в Центральном банке РФ (ст. 96.12 Бюджетногокодекса РФ).
Остаетсядобавить, что вдумчивое и грамотное наполнение этих Фондов и, что не менееважно, ответственное их использование во благо общества и будущих поколенийявляются залогом социально-экономического развития страны.[10]
3. Проблемы и перспективы развитияСтабилизационного фонда 3.1 Проблемы отслеживания денежных потоковСтабилизационного фонда
Причиной повышенного внимания экономистов, финансистов, юристов,социологов, политологов, наконец, широкой общественности не только к механизмууправления Фондом, но даже к самой идее его создания являются существенныерасхождения, наблюдаемые в теории и практике его функционирования. Несмотря набольшой, накопленный в научном мире опыт дискуссий по вопросам существованияФонда, возможно еще рассмотрение некоторых проблем, которые, на наш взгляд,можно отнести к основным, связанным с реформированием Фонда. Наряду сположительным позиционированием Фонда, на формирование благоприятного имиджаотрицательно влияют несколько факторов, в частности: а) неэффективное правовоеобеспечение; б) сомнительная экономическая целесообразность; в) организационныепроблемы и г) высокий рост недовольства налогоплательщиков и психоэмоциональнойнапряженности в обществе.
Денежныепотоки – штука загадочная. Понять как, куда, а, главное, по чьему распоряжениюдвижутся бюджетные средства, как оказалось, также является тайной за семьюпечатями. Особенно всех волнует ситуация со Стабилизационным фондом, куда стекаются сверхдоходы отэкспорта нефти.
Точной информациио его состоянии практически нет[11]. Слухи ходятразные – вплоть до того, что Стабфонд «под шумок» давно разворовали. Такиесомнения гложут даже депутатов Государственной думы. Последние, правда, нестали гадать на кофейной гуще и решили разобраться в ситуации с бюджетнымисредствами.
На очередномзаседании депутат Сергей Попов поднял вопрос о ситуации со Стабилизационнымфондом. Дело в том, что российский стабилизационный фонд, в который поступаетчасть доходов от нефтяного экспорта во время рыночной активности, был создан вначале 2004 года. В Бюджетный кодекс на этот счёт была внесена глава,регулирующая отношения, связанные со Стабилизационным фондом.
В частности,в ней оговаривалось, что управление осуществляется Министерством финансов впорядке, устанавливаемым Правительством Российской Федерации. Однако, какрассказал «ПРАВДЕ. Ру» Сергей Попов, до сих пор этот порядок не определен. В Минфинемогут рассуждать следующим образом: управлять средствами Стабфонда на законныхоснованиях можно при условии соответствующего постановления Правительства, араз его нет, то и управлять не надо.
«Стабилизационныйфонд сопоставим с годовым бюджетом страны, который принимается в четырёхчтениях Госдумой и вообще абсолютно прозрачен, – говорит Сергей Попов. – А тутколоссальные деньги, которые неизвестно, как крутятся, и неизвестно, куда идут.Поэтому мной и был задан вопрос: в каком порядке происходит управление и какимидокументами он утверждён», – говорит депутат.
В результате,депутаты Госдумы согласились с доводами своего коллеги и поручили комитету побюджету и налогам запросить в Минфине РФ информацию о том, на основании какихдокументов и в каком порядке министерство финансов осуществляет управление средствамистабилизационного фонда.
Кроме того,эта же комиссия отправит запрос в Правительство РФ, с требованием предоставитьперечень иностранных государств, в долговые обязательства которых могутразмещаться средства стабилизационного фонда, а также документ, которымутвержден этот перечень. По словам Сергея Попова, то, что деньги вкладываются виностранные ценные бумаги, не является секретом. Хотя официально, по даннымМинфина, Стабфонд как лежал, так и лежит на рублевых счетах Центробанка.
Проблемы вданном случае возникают в следующем. Во-первых, лишь небольшая часть изСтабфонда инвестируется в ценные бумаги. Следовательно, деньги реально обесцениваются.Во-вторых, совершенно непонятно, куда они вкладываются. Перечень государственныхценных бумаг, в которые вкладываются деньги, должен устанавливатьсяправительством, но, как можно заранее догадаться, такого перечня в природе несуществует.
«Кроме того,складывается следующая ситуация, – разъясняет Попов, – мы вкладываем деньги вамериканские ценные бумаги, американцы за эти деньги покупают у нас нефть, и вконечном итоге у нас остаются бумаги, у них – нефть», – резюмирует депутат.
Есть и ещёодин момент, который не был озвучен Сергеем Поповым на пленарном заседании, нокоторый не менее важен. В законе сказано, что отдельные полномочия поуправлению средствами Стабфонда могут быть переданы Центральному банку всоответствии с договором между ним и Правительством РФ. О факте наличия илиотсутствия такого договора депутату опять-таки не удалось ничего выяснить, всвязи с чем он также намерен отправить письмо с соответствующим запросом вЦентробанк. «Вдруг у них договор есть, но они не управляют», – предположилПопов.
Вообще же,вопросы по стратегии управления средствами Стабилизационного фонда возникалиуже не раз. С одной стороны, мало приятного, когда огромные деньги лежат бездела; с другой – ещё никто не отменял известную долю риска, возникающую при инвестированиисредств куда-либо; с третьей – мало кому хочется брать на себя ответственностьза управление Стабфондом и оказываться под огнём критики.
Возможно, чтоникаких причин для беспокойства нет и деньги находятся в целости сохранности.По крайней мере, Сергей Попов не выступает с позиции прокурора, обвиняя Минфинили Правительство в мошенничестве, а только лишь пытается установить факты. «Словамисказать можно что угодно, а меня интересуют документы – потом будемразговаривать более предметно», – подчеркнул депутат.3.2 Практические вопросыпо оптимизации формирования и использования Стабфонда
Заслуживают внимания вопросы оппонентов Фонда о его экономическойцелесообразности ввиду несоблюдения разумной логики обращения финансов. В товремя когда финансовые российские резервы размещены в кредитных учрежденияхзарубежных стран, не вызывая там инфляции, а, напротив, работая наэкономический рост и процветание этих стран, реальный сектор экономики Россиипребывает на голодном финансовом пайке, в жестких границах, очерченныхденежными властями. Многие ведущие ученые напоминают, что при выработкестратегии и тактики Фонда не учитывается самый главный экономический закон,согласно которому деньги должны «работать». По мнению С.М. Глазьева, темпыэкономического роста были бы почти вдвое выше, если бы правительство незамораживало 1/4 бюджетных доходов в Стабилизационном фонде, средства которогоразмещаются за рубежом. Было бы ответственно и разумно, рассчитавшись сдолгами, направить денежный поток Фонда на развитие приоритетных национальныхпроектов в образовании, науке, здравоохранении, социальной сфере.
Все предложения по оптимальному использованию средств Стабфондаможно классифицировать по трем направлениям.
Во-первых, это продолжение практики досрочного погашения из егосредств внешнего государственного долга с параллельным досрочным (до погашения)приобретением на рынке российских еврооблигаций. Это позволит стабилизироватьрынок российских еврооблигаций в период резкого падения их котировок исэкономить на выплате процентов по ним.
Во-вторых, финансирование за счет Стабилизационного фонда обслуживаниявнешнего государственного долга, а также выплаты внешних государственныхдолгов, у которых наступил срок погашения. Это позволит резко снизить эмиссиюгосбумаг. Скорость развития рынка по пирамидальному образцу будет снижена, азамещение внешнего госдолга более дорогим внутренним госдолгом приостановлено.Высвободившиеся бюджетные средства можно будет расходовать на государственныеинвестиционные программы, повышение социальных выплат и т.п.
В-третьих, выдача из накоплений Стабилизационного фонда валютныхкредитов крупнейшим государственным корпорациям.
Наконец, в-четвертых, направление части средств Стабилизационногофонда на приобретение акций российских предприятий.
Следует также отметить, что если основной задачей Программы социально-экономическогоразвития Российской Федерации, направленной на среднесрочную перспективу,является повышение качества жизни населения, если в Российском государствеприняты стандарты развития общества социального благосостояния, нельзяоставлять без внимания общественное мнение и психологическое состояниеналогоплательщиков. Для расчета реального уровня жизни населения социологииспользуют термин «децильный» коэффициент (т.е. берутся 10% самых богатых людейв регионе, 10% самых обездоленных и сравниваются по доходам). По данныммосковского отделения Росстата, показатель указанного коэффициента в столицеравен 41. Для сравнения: в развитых европейских странах этот коэффициентколеблется в районе 6 – 9, в США – 10 – 12. В российских условиях увеличенияразрыва в доходах населения в общественном сознании сложилось прочное негативноемнение, основанное на непонимании действий правительства по распоряжению Фондом.
Действительно, неактуальным и не соответствующим действительностиявляется довод о предназначении Фонда как «подушки безопасности на черный день».В стране, где 40 млн. населения находятся за чертой бедности, где более 15 млн.пенсионеров получают пенсии ниже прожиточного уровня, где разрыв междуобеспеченными и необеспеченными гражданами достиг колоссальных размеров, должнауже идти речь не о «черном дне» от слова «день», а от слова «дно». «Черный день»– это пройденный этап, погружение на «черное дно» – вот реальность дляподавляющего большинства россиян.
Изменения, происходящие в нашем обществе, связанные с разрушениемэкономики, ее правового регулирования, краха финансов повлекли за собой падениедуховности, нравственности, культуры в обществе, расширения охвата населениякоррупцией, несоответствия нормативно-правовой базы фондов в рамкахналогово-бюджетной политики.
Ввиду того, что Стабилизационный фонд и три «новых» фонда представляютсобой совокупность норм, они должны регулироваться нормами финансового права, втом числе нормами налогового, бюджетного и административного права.
Ввиду того, что деньги в фондах являются не только частью федеральногобюджета, но и остаются частью средств каждого гражданина, эффективнаяреализация фондов в социально-экономической жизни государства немыслима безнаучно обоснованной государственной политики, понятной простымналогоплательщикам[12].
Для того чтобы один эксперимент с образованием Стабилизационногофонда не явился элементарной заменой другим – в форме образования «новых» трехфондов, со сложным, запутанным, непонятным механизмом управления, необходимапоследовательная налогово-бюджетная политика федерального правительства,которая бы соответствовала как требованиям современного государства, так иинтересам социально-экономического развития России.
3.3 Предложения пооптимизации управления Стабилизационным фондом РФ
Логично былобы выдвинуть предложение по использованию сверхдоходов от нефтяного экспортадля инвестиций в инфраструктуру, в строительство новых нефте- и газопроводовдля улучшения условий доставки российских углеводородов на рынки Европы, Азии иАмерики.
Большойпроцент средств Стабфонда состоит из нефтяных доходов, и у чиновников естьжелание вывести эти средства из страны на время или навсегда, чтоспособствовало бы увеличению объемов, повышению стабильности и предсказуемостипоставок нефти и газа на мировой рынок.
В этой связиможно вспомнить слова министра финансов РФ Алексея Кудрина, заявившего о том,что Минфин и Центральный Банк РФ завершают разработку механизма размещениясредств Стабфонда в иностранные государственные бумаги – это, кстати, былопредусмотрено изначально.
Однако рассматриваетсяи возможность размещения этих денег в другие категории ценных бумаг, в томчисле и корпоративные.
Но с другойстороны, идея размещать средства Стабфонда в корпоративные иностранные бумагине самая лучшая – как с точки зрения высоких экономических рисков, так и изполитических соображений. Ведь это означало бы, что наше государство будетинвестировать бюджетные средства в иностранные компании, вместо того чтобыиспользовать их на развитие собственной экономики.
Другойвариант использования средств Стабфонда – и дальше направлять эти средстваисключительно на погашение долгов, а остальное – «спрятать и сохранить».Впрочем, есть еще один способ использования Стабфонда, но он может статьэффективным только при улучшении инвестиционного климата.
Речь идет овыкупе компаний у частных лиц. Например, «Сибнефть» стоило бы выкупить насредства Стабфонда. По сравнению с другими способами это было бы оченьэффективное вложение.
Такгосударство приобретет работающие, приносящие доходы активы, которые можноиспользовать как на решение бюджетных проблем, так и на другие нужды.
Кроме того средстваСтабфонда необходимо направлять только на погашение внешнего долга, в том числедосрочное, и отказаться от создания инвестиционного фонда.
Также следуетзавершить либерализацию капитальных операций, отменить механизм квотированияимпорта мяса и государственные интервенции на зерновом рынке.
Но можно считатьэти предложения опасными для экономики.
Стабфондстерилизует достаточно большой объем денег – нефтедолларов, и если снизить ценуотсечения, то это может вызвать проблемы с ликвидностью и спровоцироватьбанковский кризис, падение рубля и, наоборот, раскручивание маховика инфляциииз-за девальвации рубля.
Ещепредложение – улучшение дорог.
Несекрет, что строительство дорог или железнодорожных магистралей далеко невсегда может быстро окупиться, однако их отсутствие является мощнейшиминфраструктурным ограничением для дальнейшего роста экономики.
Совершенноочевидно, что, не включая транспортные проекты в перечень возможных объектов,аппарат правительства считает излишним информировать Минтранс о ведущейся вэтом направлении работе.
Складываетсямнение, что проблема развития транспорта возникает только тогда, когда необходимосрочно найти решение льготного проезда в результате монетизации, или когдатранспортные пробки парализуют движение, или когда выстраиваютсямногокилометровые очереди перевозчиков на погранпереходах Закупку зарубежного оборудования для модернизации российскихпроизводственных мощностей на деньги Стабфонда Кудрин тоже считает неправильнымшагом.
Поего мнению, такая политика гипотетически может привести к ущемлению российскихпроизводителей. Спорное утверждение: ведь речь шла о закупке оборудования,аналогов которым российская промышленность не выпускает.
Приверженностьэтой идее продемонстрировало само правительство при решении вопросов о закупкахв рамках национального проекта «Здравоохранение», в рамках которогопредпочтение было отдано отечественному производителю./>
Заключение
Итак,Стабилизационный фонд РФ был создан в 2003 г. как преемник бюджетаразвития, который впервые появился в истории российского бюджета 5 ноября 1998 г.Основной идеей бюджета развития было финансирование государством крупныхпроектов в промышленности (главным образом в ВПК), которые должны были статьлокомотивами развития российской промышленности в условиях кризиса.
Стабилизационныйфонд – это целевой бюджетный фонд с законодательно установленными источникамиего образования. Средства фонда предназначались для покрытия дефицита бюджета,образуемого при сокращении объема поступлений от экспортных пошлин на нефть иналога на добычу полезных ископаемых (нефти), могли временно размещаться вдолговые обязательства иностранных государств по выбору правительства(предоставление займов иностранным государствам), а также направлялись напокрытие текущих и капитальных расходов бюджета.
ИдеяСтабилизационного фонда поначалу была прямой противоположностью идее бюджетаразвития. Она предполагала в первую очередь формирование финансового резервадля финансирования дефицита бюджета в случае падения цен на нефть, во вторуюочередь – стерилизацию избыточных долларовых доходов от экспорта нефти иоблегчение, таким образом, контроля над инфляцией, благодаря тому, что сверхдоходыбудут вложены в иностранные активы. Наконец, Стабилизационный фонд должен былстать резервом для решения проблем финансирования системы государственныхпенсий в среднесрочной перспективе. Иными словами, средства Стабфонда, вотличие от средств бюджета развития, предназначались для финансированиянаиболее важных задач: Стабилизационный фонд РФ в своей идее изначальновыглядел как резервный фонд с некоторыми дополнительными функциями.
Идея былаподдержана практически всеми (государственными органами и обществом) – успешнаяпрактика функционирования таких фондов во множестве государств мира, отНорвегии до Катара, говорила сама за себя. Федеральный бюджет РФ на протяженииряда лет формировался с профицитом, исходя из определенного уровня цен нанефть, а весь «сверхпрофицит», который появлялся из-за того, что реальная ценабыла постоянно выше прогнозной, направлялся в Стабфонд.
Список литературы
1. Бюджетныйкодекс Российской Федерации, глава 13.1, статья 96.1, 96.2
2. ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 21 апреля 2006 г. №229 «О порядкеуправления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации»
3. Быля А.Б. Роль Стабфондовв системе стран. // Финансовое право, 2008, №7
4. Варнавский В.Стабилизационный фонд как инструмент экономической политики государства //Мировая экономика и международные отношения. 2009, №5.
5. Глазьев С.М. О стратегииэкономического развития России // Вопросы экономики, 2009, №5.
6. Забелина О. Российскаяспецифика . // Вопросы экономики, 2009, №11.
7. Кимельман С., Андрюшин С.Стабилизационный фонд и экономический рост. // Вопросы экономики, 2008, №11.
8. Кудрин А. Стабилизационныйфонд: зарубежный и российский опыт. // Вопросы экономики, 2009, №2.
9. Минфин России:Стабилизационный фонд. // www.minfin.ru/ru/stabfund/about/
10. МихаилКопейкин, доктор экономических наук Стабилизационный фонд: деньги должны работать. //http://www.izvestia.ru
11. Мст. Афанасьев.Инструментарий стабилизационного фонда: опыт и перспективы. // Вопросыэкономики, 2009, №3.
12. ОльгаКувшинова, Надежда Иваницкая. Неравные части стабфонда // Ведомости, №241 (2015), 20декабря 2009
13. ОльгаКувшинова.Хорошо сохранился // Ведомости, №239 (2013), 18 декабря 2009
14. Правилаинвестирования средств Стабилизационного Фонда писали не в России? //http://kprf.ru/rus_soc/67525.html? print
15. СоловьеваС.В. Денежно-кредитная политика России на современном этапе // Вопросыэкономических наук, 2009, №3.
16. ТавадоваА.В. Стабилизационный фонд как инструмент государственного регулированияроссийской экономики
17. Фракция«Родина» предлагает отправить в отставку Грефа и Кудрина за «неэффективноеуправление» Стабфондом
18. www.gks.ru– официальный сайт Российской статистики.