Реформа по "монетизации" социальных льгот

ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О СОЦИАЛЬНЫХ ЛЬГОТАХ
1.1 Понятие «льгота», сущность льгот
2. СУЩНОСТЬ РЕФОРМЫ МОНЕТИЗАЦИИ ЛЬГОТ
2.1 Причины проведения реформы по«монетизации» льгот
2.2 Анализ реформы по «монетизации»льгот и проблемы в ее реализации
3. ВЫВОДЫ ПО ПРОВЕДЕННОЙ РЕФОРМЕ МОНЕТИЗАЦИИ ЛЬГОТ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Введение
Темапредстоящей с начала 2005 г. отмены льгот взбудоражила буквально всю Россию. Вто время, как в Госдуме обсуждался и проходил первое чтение законопроект озамене льгот денежными компенсациями, в средствах массовой информацииразвернулась ожесточенная дискуссия между сторонниками и противниками плановправительства. Одновременно грядущая «монетизация» льгот обсуждалась едва ли нена каждой кухне, в курилке и на скамейке перед домом. Что и не удивительно:ведь у большинства россиян в семье есть те или иные льготники: пенсионеры,ветераны войны, военнослужащие, «чернобыльцы», «афганцы», инвалиды и т.д.
Несмотря нато, что с момента принятия Федерального закона № 122-ФЗ прошло более 5 лет, этапроблема продолжает оставаться актуальной и сегодня. Порядок и сроки«монетизации» закрепляет Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РоссийскойФедерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актовРоссийской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесенииизменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации», а также Федеральный закон РФот 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Всоответствии с законом № 122-ФЗ процесс перевода натуральных льгот в денежныесоставляющие должен быть завершен не позднее 2010 года.
Основаниемдля выбора данной темы курсовой работы послужило стремление рассмотреть иизучить проблемы проведенной реформы.
Целькурсовой работы — проанализировать реформу по «монетизации» социальных льгот.
Задачакурсовой работы выявить достоинства и недостатки реформы. Провести анализ поисполнению данной реформы.
В общем-то,суть проблемы льгот, многие из которых существуют еще с советских времен,вполне ясна. И трудно не согласиться с теми, кто говорит, что эта системанеэффективна, архаична, часто социально несправедлива, не соответствуетнынешнему экономическому укладу страны и убыточна для государства. Реформаздесь, конечно же, давно и вполне оправданно назрела. Конечно, сейчас на слухуФедеральный закон № 122-ФЗ и его исполнение. «Монетизация» льгот составляетлишь небольшую его часть. Но именно эта часть была воспринята населениемнаиболее социально чувствительно и вызвала бурные обсуждения в обществе.
Любаяреформа такого рода, затрагивающая десятки миллионов людей, требует тщательнойподготовки и просчета всех возможных ее плюсов и минусов. Наконец, она должнабыть предельно понятной населению, прозрачной и не допускающей разноречивыхтолкований. Как говорят американцы, любую реформу или закон надо уметь«продать», убедив «покупающее» их общество в том, что они не несут в себеникаких особенно негативных и тяжелых для него последствий. А вот тут как раз утех, кто в российском правительстве отвечал за разработку и, особенно заинформационное обеспечение принятия закона о «монетизации» льгот, все вышло неочень складно. Однако реформирование, как таковое, неизбежно по одной простойпричине — мы живем уже в другой стране. В другой экономике, с многообразиемвидов собственности, в переходном периоде — от плановой экономики к рыночной.Это неизбежно. Конечно, те, кто совершает те или иные действия по реформированиюлюбых отраслей или видов деятельности, а уж тем более реформируя социальнуюсферу, должны тщательнейшим образом выверить каждый шаг, согласно стариннойрусской поговорке: «Семь раз отмерь — один раз отрежь».
1. Теоретические представления о социальных льготах
 
1.1 Понятие «льгота», сущность льгот
Льгота — скидка, предоставление преимуществ кому-либо, полное или частичное освобождениеот выполнения установленных правил, обязанностей, или облегчение условий ихвыполнения; также — привилегия, отступление от общих правил в пользу отдельныхлиц или социальных групп[1].
К числуосновных функций социальных льгот относятся:
- функция дополнительного материального обеспечения их получателей,компенсационная;
- регулятивная;
- стимулирующая;
- поощрительная;
- психологическая
Рассмотримнекоторые названные функции льгот более подробно.
Функцияльгот как источника дополнительного материального обеспечения их получателейзаключается в том, что многие льготы служат сугубо утилитарной цели: улучшитьматериальное положение отдельных категорий граждан. Это обусловлено тем, чтопри установлении льгот законодатель ставит цель социально защитить, улучшитьположение отдельных лиц, перевести процесс удовлетворения их интересов в болееблагоприятный режим.
Рассматриваемаяфункция характерна для льгот, которые обладают вполне реальным денежнымэквивалентом. Пользование такими льготами дает субъекту вполне ощутимуюэкономию его личного бюджета на сумму, равную, например, стоимости единогомесячного проездного билета на общественном транспорте, половинной стоимостиплаты за жилье и коммунальные услуги. В этом качестве льготы не столькоувеличивают доходы гражданина, сколько уменьшают расходы его зарплаты,денежного довольствия, пенсии на оплату проезда, жилья и коммунальных услуг,санаторно-курортного лечения и т.д.
Именноуказанная функция социальных льгот поставлена законодателем во главу угла приосуществлении их замены соответствующими компенсационными выплатами. Однакоданная функция присуща далеко не всем льготам. Так, например, практическиневозможно выразить в деньгах стоимость таких льгот, как право отдельныхсубъектов на первоочередное и внеочередное получение жилья, на внеконкурсноепоступление в образовательные учреждения.
Компенсационнаяфункция льгот призвана частично либо полностью компенсировать субъектамотчуждаемые у них некоторые права, а также ограничения, обусловленныеособенностями работы. Реализуя компенсационную функцию, льготы предоставляютсятем субъектам, конкретные интересы которых в рамках общих правил не могутполучить должного обеспечения и защиты, поскольку они характеризуются какими-тоособенностями (инвалидность, достижение определенного возраста) или находятся вспецифических условиях (прохождение военной службы в районах Крайнего Севера;выполнение задач в условиях контртеррористических операций в Северо-Кавказскомрегионе Российской Федерации; и др.)
Компенсационныйхарактер социальных льгот состоит в создании хотя бы примерно равныхвозможностей для субъектов, находящихся в неравных условиях в силу какбиологических, так и социальных причин. Принцип социальной справедливоститребует установления определенного изъятия из принципа равноправия граждан, асами льготы приобретают компенсационный характер, выравнивая их возможности свозможностями других людей[2].
Регулятивнаяфункция льгот социальной политике вытекает из самой природы социального: льготыимеют место там, где нет условий для равного удовлетворения жизненно важныхпотребностей субъекта. В этом качестве льготы призваны компенсировать этонеравенство, выполняя тем самым важную функцию урегулирования общественныхотношений, так как создают указанным категориям граждан равные условия дляиндивидуального развития, реализации ими конституционного права на социальнуюзащиту и социальное обеспечение. Льготы в определенной мере показывают приоритетыправового регулирования в сфере социальной политики, государственной социальнойполитики в целом. Если законодатель облегчает юридическое положение тех илииных субъектов, значит, государство уделяет данным субъектам особое внимание,оказывает им поддержку.
Такимобразом, льготы можно рассматривать в качестве проводника той или иной политикигосударства, как важнейшее средство выражения предпочтений власти.
Стимулирующаяфункция льгот находит свое выражение в том, что, помимо граждан, нуждающихся всилу объективных причин в дополнительной защите (инвалиды, больные,престарелые, многодетные и т.п.), льготы устанавливаются также для техсубъектов, в социально полезной деятельности которых заинтересованогосударство, общество в целом. Льгота является особой разновидностью правовыхстимулов, так как она есть правовое побуждение к законопослушному деянию,создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режимблагоприятствования. Предоставляя гражданам юридически гарантированныевозможности реализации их интересов в случае занятия социально полезнойдеятельностью льготы тем самым заинтересовывают субъектов в этой деятельности.
Взаконодательстве отсутствует четкое определение «льготы». Часто смешиваютсяпонятия «социальная льгота» и «социальная гарантия».
Гарантиипредоставляются всему населению вне зависимости от пола, возраста, социальногоположения, места проживания (например, всему населению гарантировано право наохрану здоровья или неприкосновенность жилища), или основнымсоциально-демографическим слоям населения (всем пенсионерам гарантированыпенсии).
Льготыдаются относительно более узким группам населения (беременным женщинам, детямиз многодетных или неполных семей, малочисленным народам и др.) в пределах этихбольших социально-демографических групп по профессиональному и статусномупризнаку.
Признакисоциальных льгот[3]:
- основаны на социальной дифференциации;
- фиксируются на уровне нормативных, а не правоприменительных актов;
- служат вспомогательным механизмом перераспределениягосударственных доходов и благ;
- распределяются по соц. статусу или профессиональнойпринадлежности;
- способствуют улучшению положения получателей.
Льготы существуют в следующих областях:
- транспортные услуги;
- медицинские услуги;
- коммунальные услуги;
- обеспечение собственности;
- трудовые отношения;
- образование;
- налоги;
- денежные выплаты (доп. пенсии, детские пособия);
- льготные кредиты;
- материальное обеспечение.
Всепоступления, ориентированные на формирование конечного потребления из системысоциальной защиты, могут быть разделены на три группы:[4]
· денежные выплаты (пенсии, пособия и пр.);
· льготы на снижение налогов, получение трансфертов в натуральнойформе;
· социальные услуги, потребляемые бесплатно или по ценам, не имеющимэкономического значения.
В структурельгот выделяют 2 основные категории:
· денежные выплаты и компенсации;
· первоочередное право на получение услуг.
Перваякатегория оказывает прямое воздействие на экономику через:
расходы инедополученные средства соответствующих бюджетов; деформацию рыночногомеханизма.
Втораякатегория — оказывает воздействие опосредованно, уменьшая эффективностьпредоставляемых услуг.
2. Сущность реформы монетизации льгот2.1 Причина проведения реформы по «монетизации»
Рассмотримболее подробно ФЗ-122 с точки зрения политического смысла.
Согласнозаконодательству одним из оснований для предоставления льгот выступает наличиеу граждан особых заслуг перед государством и обществом[5].Предоставление льгот по этому основанию не только является потребностью лица вособых мерах социальной защиты ввиду инвалидности, старости и т.д., но и служитформой поощрения и признания его заслуг перед обществом и государством.Например, льготы, установленные для инвалидов и участников ВеликойОтечественной войны, для ветеранов боевых действий, являются своеобразной меройпоощрения заслуженного поведения, «сверхисполнения» указанными лицами своихобязанностей, достижения ими общепризнанного результата (защита Родины,продолжительная, успешная и добросовестная военная служба, участие ввооруженных конфликтах и т.д.). Одновременно льготы для указанных лиц призваныв какой-то мере компенсировать возникшие в результате этого негативныепоследствия (ухудшение состояния здоровья)
Понятие«монетизация», или «монетаризация» — происходит от термина «монетариум», — означающего экономическое течение, согласно которому количество денег вобращении играет ведущую роль для хозяйственной жизни государства[6].
В чём жезаключается экономический смысл и причина монетизации льгот? В том, преждевсего, что в 80 — 90-е г.[7]количество льгот было резко расширено, а сами льготы превратилась в системусоциальной поддержки населения в условиях инфляции и отсутствия денег вгосбюджете. Многие льготы так и не были реально обеспечены, а количествольготников превысило половину населения страны. Существовало огромноеколичество мер социальной поддержки в натуральном виде, установленных до 2005года (только на федеральном уровне их было около 120 видов), которымипользовалось свыше 200 категорий получателей. Всего правом на льготы обладалоболее 103 млн. человек, или около 70% населения. Ими, в частности, пользовалосьоколо 20 млн. ветеранов труда, более 1 млн. участников Великой Отечественнойвойны, 800 тыс. инвалидов войны и лиц, приравненных к ним, а также 5,2 млн.тружеников тыла и 880 тыс. семей погибших и др. Все льготы не только вбольшинстве своём не соблюдались, но и неоправданно тормозили экономику.Касалось это и транспорта, и ЖКХ и здравоохранения. Проведение монетизациильгот связано с принципиально новыми подходами по жизнеобеспечению граждан.Ранее вся социальная сфера была бесплатной — образование, здравоохранение,социальная защита. Что касается мер социальной поддержки, то большое количестволюдей, имеющих на льготы, просто не могли ими воспользоваться из-занедоступности.
Одним изважнейших направлений деятельности Российского государства по повышениюэффективности социальной политики является реформирование системы социальныхльгот, установленных законодательством для различных категорий граждан. Этообусловлено тем, что, по оценкам экспертов, сложившаяся в нашей стране системасоциальной поддержки населения отличается громоздкостью, бессистемностью и, какследствие, крайне низкой адресностью[8].Эффективность и адресность указанной системы, измеряемая как доля средств,идущих на финансирование социальной поддержки, попадающая по адресу(малообеспеченным группам населения), в России составляет в настоящее времялишь 19%.[9] Длясравнения: в Австралии, считающейся образцом по части адресности социальной поддержки,этот показатель составляет 50%
Обращение кмонетизации льгот было связано с несколькими сюжетами.
Во-первых, к концу 90-х гг. стала очевидной непрозрачностьвзаимоотношений федерального бюджета и предприятий, предоставляющих льготныеуслуги.
Во-вторых, существовало большое количество льготников, непользующихся льготными услугами. Это означало как лишние расходы государства,так и несправедливое отношение к тем, кто льготами действительно пользовался.
В-третьих, налицо была необходимость различных подходов кпредоставлению льгот сельским и городским жителям. Общим результатомсложившейся ситуации был нерациональный расход денежных средств.
В первыегоды становления рыночных отношений, сопровождавшиеся резким снижением реальнойзаработной платы и пенсий, льготы стали использовать как инструмент поддержанияуровня и качества жизни большинства населения. Федеральные и региональныевласти приняли множество законодательных актов, предусматривающих льготы наоплату лекарств, транспорта, жилищно-коммунальных и других услуг для целогоряда категорий граждан, при этом законодательные инициативы на 70% не былиобеспечены соответствующими финансовыми ресурсами[10].В результате отдельные программы не финансировались вообще, а по ряду из нихфинансирование не превышало 50% (транспортные услуги, лекарства). На рынкельготных товаров и услуг сложилась следующая ситуация: некоторые льготы сталидефицитными (например, льготы на лекарства и санаторно-курортное лечение), а польготам, для которых был характерен разрыв схем платежа и потребления (льготына транспорт, ЖКУ), начала накапливаться задолженность государственного бюджетаперед предприятиями, предоставляющими эти виды социальной помощи. В результатемногие льготники вышли из числа получателей, а оставшиеся имели неравный доступк льготам.
Основныеособенности системы предоставления социальных выплат и льгот в России:
- Чрезвычайно высокая степень «огосударственности» системысоциальных выплат, законодательно не предусмотренное участие в ней институтовгражданского общества, предпринимателей, профсоюзов и особенно самого населения(как организационное, так и финансовое);
- Организация социальных выплат преимущественно на началахсоциального обеспечения, неразвитость системы социального страхования;
- Множественность видов и форм социальных выплат, а также категорийих получателей (бенефициариев);
- Преобладание уравнительного, безадресного порядка предоставлениясоциальных пособий, основанного на категорийном подходе определенияреципиентов;
- Отсутствие обоснованных, ясных принципов, и стандартовпредоставления социальных выплат и льгот, адекватных характеру защищаемыхсоциальных рисков;
- Ведомственная разобщенность, параллелизм и дублирование выполнениясходных функций, а также перекрестное финансирование (субсидирование)социальных выплат из бюджетов различных уровней и типов;
- Незавершенность правового регулирования полномочий органовгосударственной власти различного уровня в области организации социальныхвыплат и льгот, несбалансированность возложенных на них полномочий с ресурсами,находящимися в их распоряжении;
- Отсутствие эффективного оперативного контроля за обоснованностьюопределения контингентов получателей социальной помощи, ее своевременным и втребуемом объеме предоставлением, а также за движением соответствующихсоциальных трансфертов;
- Недостаточность размеров социальных выплат
Дляустранения системных недостатков существующей системы льгот было признанонеобходимым внести изменения в 155 законодательных актов РФ и признатьутратившими силу 41.2.2 Анализ реформы по «монетизации льгот»
Заменанатуральной формы предоставления социальных льгот денежными выплатами находитсяв центре внимания специалистов, ученых и широкой общественности. При этомвысказываемые оценки носят диаметрально противоположный характер: однирассматривают такую замену как вполне логичную в контексте развития рыночныхотношений, другие – как закамуфлированный обман населения[11]
Проблемадействительно сложная. Во- первых, она имеет значительную социальную составляющую,поскольку затрагивает более 40 млн. человек. Во – вторых, налицо политическаясоставляющая, так как вопрос замены является предметом поддержки или критики состороны разных движений и партий, стремящихся использовать возникшую коллизию всвоих интересах. Наконец, немало важную роль играет экономическая составляющая– выполнение социальных обязательств государства напрямую зависит от его финансовыхвозможностей.
Различияпозиций сторонников и противников реформы обуславливаются разными подходами крассмотрению проблемы: первые руководствуются экономическими соображениями,вторые акцентируют тему социальной справедливости.
Концепцияреформы социальных обязательств государства основывается на фиксации полномочийи обязанностей всех уровней власти. В законодательной базе предусматриваютсякрупные правовые новации.
v  Изменение порядка финансирования и условий реализации мерсоциальной защиты, установленных для ветеранов, участников ВеликойОтечественной войны, инвалидов, Героев СССР, Российской Федерации,Социалистического Труда, кавалеров ордена Славы, репрессированных пополитическим мотивам, облученных вследствие Чернобыльской катастрофы, почетныхдоноров России и ряда других категорий граждан;
- Разграничение полномочий в социальной сфере между федеральнымиорганами и органами власти субъектов РФ, передача части функций в областиобеспечения льгот с федерального на региональный уровень;
- Изменение существующего порядка финансирования оплаты трудаработников бюджетной сферы и правовой базы, регулирующей прожиточный минимум, атакже государственных гарантий для лиц, работающих в районах Крайнего Севера иприравненных к ним местностях.
Федеральныйзакон предусматривает замену существующих натуральных льгот (по бесплатномупроезду на городском и пригородном железнодорожном транспорте,санаторно-курортному обслуживанию и др.) на конкретные и адресные меры — преждевсего на выплату денежных компенсаций. На первом этапе монетизации были созданыфедеральный и региональный регистры граждан. Сделано это было для распределениярасходных обязательств между уровнями бюджетной системы. Правовой статус новогонормативного порядка закрепляется в термине «социальная поддержка».
Вопросывыплат ветеранам труда, работникам трудового фронта и репрессированным пополитическим мотивам (численность которых — 11,8 млн. человек, или 46,5% от25,4 млн. граждан, затрагиваемых реформой) предполагается передать нарегиональный уровень.
Регионымогут устанавливать формы социальной поддержки по своему усмотрению — либопредоставляя льготы в натуральном виде, либо выплачивая деньги. По мнениюпредставителей ряда субъектов Федерации, осуществлять финансовое обеспечениерасходных обязательств по социальной поддержке такой категории льготников, какветеран труда, большинству из них без субвенций центра будет весьма сложно.
Финансированиезамены льгот на денежные компенсации федеральным льготникам, а это 42 категорииграждан, с 2005 года осуществляется из федерального бюджета. Три категориильготников — ветераны труда, труженики тыла и репрессированные — в зонеответственности региональных бюджетов, и это создало определенные проблемы.Хотя их льготы, по сравнению с ветеранами войны, инвалидами первой, второй итретьей степени, небольшие по масштабу, но именно ветераны труда и труженикитыла представляют самые многочисленные группы населения.
СогласноФедеральному закону № 122-ФЗ о «монетизации» льгот, предполагалось решитьследующие задачи:
1. Разграничить расходные полномочия
2. Ликвидировать отдельные не финансируемые обязательства.
3. Сократить расходные обязательства, закрепленные в федеральномзаконодательстве
4. Возложить на региональные и местные органы власти ответственностьпо балансированию доходных возможностей.
Длянаселения данная реформа означает разделение всех льготных категорийполучателей на региональные и федеральные, и для федеральных категорий былиустановлены размеры денежных выплат, дифференцированные по категориям льготополучателей.В ходе разработки механизмов реализации данного закона был введен «социальныйпакет» для федеральных льготников, практически предусматривающий сохранениельгот на лекарства и оплату санаторно-курортного лечения. Региональным властямпредписывалось разрабатывать свои механизмы монетизации, но положениельготников не должно было ухудшаться[12].
Закономпредусмотрены размеры компенсаций, которые получат граждане, отнесенные кфедеральным льготникам. В дальнейшем, в ходе реализации новогозаконодательства, из этих сумм будет вычтена стоимость социального пакета (450рублей), предусматривающего сохранение натуральных льгот на оплатусанаторно-курортного лечения и лекарственного обеспечения. Размеры денежныхкомпенсаций, реально выплаченных населению, представлены в таблице 1.
Таблица 1
Ежемесячныеденежные выплаты за счет средств федерального бюджета (без учета стоимостисоциального пакета)Категории населения, которые в соответствии с установленным законодательством порядке имеют право на получение различных социальных льгот Размер выплат без социального пакета, руб./месяц Инвалиды (кроме инвалидов войны) I степени (III группы) 350 II степени (II группы) 550 III степени (I группы) 950 Инвалиды Великой Отечественной войны и инвалиды боевых действий на территориях других государств (инвалиды войны) 1550 Участники Великой Отечественной войны, другие категории граждан, имеющие льготы в связи с Великой Отечественной войной 1050 Ветераны боевых действий 650 Члены семей погибших (умерших) инвалидов, участников Великой Отечественной войны и боевых действий на территории других государств 150 Граждане, подвергшиеся воздействию радиации 1250
Всоответствии с Федеральным законом граждане, которым социальная поддержка будетоказываться за счет средств федерального бюджета, будут учитываться в системеиндивидуального (персонифицированного) учета, ведение которого осуществляетПенсионный фонд РФ.
Те, кому ненужны услуги по «соцпакету», могли от них отказаться с 1 января 2006 года. Дляэтого необходимо было обратиться в Пенсионный фонд и написать заявление оботказе от «соцпакета».
«Социальныйпакет» равняется 450 рублям. Многие действительно думают, что эти 450 рублейльготникам должны выплачивать на руки. Но это не так. Так называемый «соцпакет»- это набор социальных услуг, предоставляемых в соответствии с Федеральнымзаконом № 122-ФЗ отдельным категориям граждан. (Необходимо уточнить, что«соцпакет» предоставляется только гражданам, получающим льготы за счет средствфедерального бюджета). Условно в него входят: 350 рублей — на лекарства, 50рублей — на санаторно-курортное лечение, 50 рублей — на проезд в пригородномжелезнодорожном транспорте.
В прежнемвиде останется механизм предоставления льгот по проезду на междугородномавтомобильном транспорте и проезду на железнодорожном транспорте как длякатегорий граждан федерального, так и областного регистров.
С 1 июля2009 года «монетизировали» социальную поддержку на оплату жилья и коммунальныхуслуг, а с 1 февраля — проезд в городском и пригородном транспорте. Эти мерысоциальной поддержки были заменены на реальные деньги. Так, вместо бесплатногопроезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) дляобластных льготников выплачивается пособие в размере 275 рублей, а дляфедеральных льготников — единовременное ежегодное пособие в 600 рублей.
Чтокасается ЖКХ, то расходы на выплаты рассчитаны на максимальные стандарты, вособенности для федеральных льготников. Предлагаемые пособия для многихграждан, входящих в областной регистр, также выше действующих льгот в сфереЖКХ. Речь идёт о суммах от 500 до свыше 1000 рублей — в зависимости от районапроживания и установленных там норм оплаты. К тому же размеры пособий индексируютсяна коэффициент инфляции.
Введение вдействие с 1 января 2005 г. Федерального закона № 122-ФЗ нагляднопродемонстрировало институциональные недостатки системы социальной защитынаселения, слабость ее экономических и организационных механизмов, отсутствиедостоверных данных о реальной стоимости транспортных расходов населения,лекарственного обеспечения, санаторно-курортного лечения[13].
Таблица 2
Мерысоциальной поддержки для ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политическихрепрессий в натуральном видеВетераны труда 50-процентная скидка в оплате жилья и коммунальных услуг; лицам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, 50-процентная скидка со стоимости твердого топлива, приобретаемого в пределах установленных норм, и транспортных услуг для его доставки. Труженики тыла На тружеников тыла, одновременно являющихся ветеранами труда, распространяются льготы по оплате жилья и коммунальных услуг. Жертвы политических репрессий 50-процентная скидка в оплате жилья и коммунальных услуг, в том числе членам семьи, совместно с ним проживающим;
Хотя взаконе № 122-ФЗ достаточно четко зафиксированы объемы ответственностифедерального бюджета, эффективная технология взаимодействия последнего срегиональными бюджетами в нем отсутствует.
Этонаглядно видно при распределении ответственности за финансовые обязательства покатегориям льготников: большая их часть — от 21 млн. до 28 млн. человек — отнесенак компетенции регионов, а меньшая — 14 млн. человек — федерального центра. Нодаже при условии социальной поддержки граждан по минимальным нормативамфинансовые обязательства большинства регионов не обеспечены соответствующимиресурсами. Во многом это связано и с тем, что по своим финансовым возможностям,структуре населения, численности льготников, сложившемуся уровню социальнойзащиты населения субъекты Федерации существенно отличаются друг от друга.
Финансоваяподдержка регионов предусматривается в форме социальных трансфертов (34,5 млрд.руб.), кроме того, существенно увеличивается объем Фонда софинансированиясоциальных расходов (22,9 млрд. руб.), средства которого будут предоставлятьсясубъектам Федерации, на долевых условиях исходя из их бюджетной обеспеченности.
Учитывая,что бюджеты около 40 субъектов РФ сводятся со значительным дефицитом, нельзяисключить возможности возникновения у них проблем при социальной поддержке«своих» льготников, несмотря на трансферты из федерального бюджета.
Очевидно,что приемлемого уровня социальных выплат можно достичь лишь путем увеличениядотаций подобным регионам.
Припереводе натуральных льгот в денежную форму субъекты Федерации не имеют правауменьшать совокупный объем их финансирования или ухудшать условияпредоставления [14]. Приэтом субъекты РФ не принуждаются к монетизации тех льгот, за которые они теперьотвечают: закон № 122-ФЗ не содержит требования об обязательности замены. Такимобразом, на региональном уровне возможно сохранение льгот в натуральной форме.
Врассматриваемом законе серьезные сомнения вызывают два момента.
Первыйсвязан с требованием об оценке объема финансирования ранее предоставлявшихсяльгот и сохранении уровня гарантий. Оно адресуется исключительно регионам,Центр остается как бы в стороне. По-видимому, это и стало одной из причин того,что Правительство РФ не представило Федеральному собранию детальногообоснования размеров ЕДВ для отдельных категорий населения.
Второйвытекает из возможного толкования статьи 153 в том смысле, что на региональномуровне объем финансирования выплат по льготам не может быть уменьшен, однако онне обязательно должен увеличиваться в соответствии с темпами инфляции. Вовсяком случае, такого требования закон № 122-ФЗ не содержит, что может привестик снижению уровня социальной защиты граждан.
Очевидно,что закон № 122-ФЗ требует серьезной доработки, включая уточнение егоположений, устранение правовых недочетов и т.д.
Длякомпенсации возможных потерь получателей льгот предполагается набордополнительных мер: часть компенсации можно получить в виде ”социальногопакета” (бесплатный проезд на пригородном транспорте, бесплатные лекарства и — раз в три года — бесплатная путевка). Гражданин сможет выбирать по своемуусмотрению определенные льготы из этого списка, а остальное получать в формеприбавки к пенсии.
Отрицательныемоменты новой системы социальной поддержки
- отсутствие у большинства субъектов Федерации финансовых ресурсовна обеспечение передаваемых на их уровень льгот;
- понижение уровня социальной защиты ряда категорий населения — вчастности, детей-сирот (при отказе им в праве на привилегии в получении жильяпри наступлении совершеннолетия); ветеранов, проживающих в городах, в случаеотмены для них бесплатного проезда на городском транспорте; работниковбюджетной сферы в регионах, заработная плата которых может быть заморожена;людей, ставших инвалидами вследствие Чернобыльской катастрофы, которыхпланируется приравнять к инвалидам по общим заболеваниям, имеющим значительноменьший объем льгот;
- усиление дифференциации заработной платы по аналогичным профессиямне только по регионам (в зависимости от их экономического положения), но ивнутри регионов, а также по отраслям экономики и муниципальным образованиям;
- понижение уровня правового регулирования вопросов, относящихся кпредметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.
Следует отметить, что значительная часть граждан, имеющих право нальготы, не поддержало концепцию законопроекта. Категорически против проведенияреформы выступали почти 40% российских граждан, еще 20% скорее ее не одобряли,лишь 16% поддерживали замену льгот на выплаты, а еще 20% готовы согласиться сэтим при определенных условиях[15].
Совокупныереальные расходы бюджетов всех уровней на компенсацию льгот оцениваютсяэкспертами в сумму около 500 млрд.руб. в год. После замены натуральных льготденежными выплатами расходы федерального бюджета составят примерно 170 млрд.руб., региональных — около 100 млрд. руб. Таким образом, реальные расходы наэти цели сократятся почти в два раза — на 230 млрд. руб.
Заявленнаяреформа монетизации льгот выгодна для большинства населения страны. Однакосуществующие объемы трансфертов из центра в регионы, с целью обеспечениявыигрыша абсолютно всех категорий льготников, недостаточны. Проведение реформыне было согласовано с субъектами РФ, не полностью подготовленынормативно-правовые документы и законодательная база. На первом этапе возниклапроблема в информационной неподготовленности реформы, что привело к массовымпротестам по всей стране. Очередной урок на будущее — реформы надо готовитьзаранее и объяснять их возможные последствия населению.

3. Выводы по проведенной реформемонетизации льгот
Предоставляяльготу деньгами, мы даем льготнику возможность структурировать свое потреблениев соответствии с его особыми потребностями. Единственным аргументом противэтого является утверждение, что сидящий в системе социальной защиты бюрократ«лучше знает», что и в каком объеме следует потреблять льготнику. Но необходиморазличать механизм назначения льготы, который имеет нерыночную природу, имеханизм реализации самой льготы, который базируется на рыночных принципах.
«Монетизация»льгот – именно то решение, которое позволило повысить эффективность системысоциальной поддержки. Предоставление права выбора структуры потребления самомульготнику способствует повышению эффективности использования средств,выделяемых на социальную помощь. Система стала более прозрачной (не создаваяиллюзий в отношении действительного объема социальной помощи), но и болеерациональной с точки зрения улучшения общего социального климата. С однойстороны, устранилась почва для конкуренции между потребителями льгот, с другой– ликвидировалась база для коррупции. Это решение сделало систему менее бюрократической,позволяя снизить административные издержки и направить высвободившиеся средствана социальные цели.
Переход кденежным компенсациям был предпочтителен даже в том случае, если размерреальных выплат льготникам оказался бы несколько меньше денежной оценкисуществующих льготных прав. Льготы на бумаге ничего не добавляют к социальнойзащищенности, но зато чреваты существенными негативными последствиями. Если жеправительство сокращает денежные выплаты ниже уровня, который соответствуетфинансовым возможностям, то это – вопрос не полемики, а политического давленияна правительство и законодателей. [16].
Какиепозитивные задачи решил Федеральный закон по «монетизации» льгот:
- самое главное достижение – создание федерального и региональногорегистра льготников;
- определение и регулирование полномочий и ответственности органоввласти различных уровней по исполнению законов;
- установление финансовой ответственности органов государственнойвласти различных уровней по исполнению законов;
- установление финансовой ответственности органов государственнойвласти федерального уровня и уровня субъекта Федерации, а также органовмуниципальной власти;
- модернизация механизмов реализации социальных функций, вчастности, замена натуральных льгот денежными выплатами;
- адаптация социальной сферы к рынку;
- отказ от системы попустительских решений 1990-х гг., связанных спредоставлением различных льгот самому широкому спектру категорий граждан.[17]
Не всеблага сразу перешли на денежное предоставление. Некоторые блага продолжилипредоставляться бесплатно. Например, определенный объем услуг здравоохранения иобразования. Разграничение благ на те, которые могут предоставляться бесплатно,и на те, для которых такой принцип исключен, провести было не сложно. Важнобыло обеспечить дифференцированный и разумный подход. Ведь предоставление,например, права на бесплатное удаление зубов не приведет к повальному желаниювоспользоваться этим правом без надобности. Конечно, и здесь была проблемаустановления оптимального, т.е. соответствующего финансовым возможностямобщества, объема блага не исчезает: она трансформируется в определение наборабесплатных услуг.
Поэтомубесплатными стали только те льготы, которые реализуются строго избирательно иадресно. Например, бесплатное предоставление инсулина диабетикам.[18]
Предполагалось,что принятие Федерального закона №122 занизит уровень бедности в стране. Но порезультатам проводимых исследований по стране в целом, уровень бедности малочувствителен к монетизации льгот, поскольку основной прирост доходовнаправляется в среднеобеспеченные группы населения. Следовательно, даннаяпрограмма не может рассматриваться как значимый элемент политики, направленнойна снижение бедности.
Распределение«выигрышей» и «проигрышей» в зависимости от демографического типа семейпоказывает, что в большей степени от принятых законом изменений выигрываютпенсионеры, поскольку именно эта категория населения является приоритетнымполучателем основной массы льгот.
Можносделать вывод, что реформа льгот, предусмотренная Федеральным законом №122, вцелом способствует повышению уровня материальной обеспеченности домохозяйств,но практически не влияет на динамику бедности.
Подход кзамене льгот денежной компенсацией должен быть взвешенным, продуманным итщательно подготовленным с тем, чтобы реализовался принцип «не ухудшить, ненавредить». Реформа, которая затронула интересы большинства граждан России, непрошла экспериментальной апробации, не была широко обсуждена, а принята Думой вдостаточно короткие сроки. Отсюда масса недоработок, отсутствие разработанныхположений и нормативных актов по внедрению, которые должны сопутствоватьпринятию любого закона до начала его реализации.
Всеперечисленное поставило региональные власти в весьма трудное положениенеобходимости исполнять закон, который они не имели возможности скорректироватьна этапе обсуждения. В первую очередь это касается разделения (в значительнойстепени искусственного) на региональных и федеральных льготников. Никто изразработчиков такого закона так и не сумел ответить на вопрос о причинах такогораспределения.
Введение«монетизации» льгот в условиях дефицита средств на социальную политику нарегиональном уровне:
- сохранило и углубило категориальный принцип предоставления льгот –традиции советской системы социальной поддержки людей, имеющих особые заслугиперед государством;
- значительно увеличило финансовые расходы всех уровней бюджета;
- фактически дезавуировало основные критерии социальной политики:адресность и нуждаемость;
- поспешность в проведении столь широкомасштабной реформы иразделение льготников на федеральных и региональных (порой в рамках однойсемьи) вызвали крайне негативный психологический эффект;
- продемонстрировало игнорирование региональной (в том числесеверной специфики проживания людей), унификацией размера денежных выплат;
- лишь частично решило одну из основных задач монетизации –«финансировать потребителя, а не производителя»
Альтернативнымпутем решения проблемы монетизации льгот называют адекватное повышение пенсий изарплат. Одним из аргументов в пользу монетизации системы социальных льгот былоповышение финансовой обеспеченности организаций, представляющих услуги (вчастности, транспортных организаций). Реализация закона показала, что там, гдерегиональные и муниципальные власти полностью покрывали выпадающие доходытранспортных организаций, после введения новой системы они стали терпеть убытки– население использует компенсации на более насущные нужды (питание, одежду) иограничивает использование транспорта. Таким образом, встал вопрос одополнительном софинансировании социально значимых маршрутов (отдаленные районыи поселки).
Если былонеобходимо участие региональных бюджетов в обеспечении монетизации льгот (что илежало, по-видимому, в основе принятого решения), то это можно было сделатьцентрализованно, не разделяя льготников, тем самым не усугубляя обстановку.
С точкизрения адекватности компенсаций, по сравнению с реальной стоимостью услуг, ккатегории «выигравших» принадлежат лишь льготники, которые ранее непользовались полагавшимися им льготами, а теперь получили добавку в бюджет. Этожители сел, поселков, не имевшие возможности ездить в муниципальном транспортеи пользоваться льготным проездом, или пожилые люди, которые по возрасту исостоянию здоровья уже не могли воспользоваться санаторно-курортным лечение.Среди тех, кто пользовался льготами раньше, к числу «выигравших» относят группыс более высоким уровнем компенсаций. [19]
Проведенныйанализ позволяет сделать следующий вывод: стратегия поддержки льготников должнаработать в трех направлениях:
- повышение пенсий при постепенной отмене денежных компенсаций;
- для преодоления бедности базовым должен стать принцип нуждаемостина оценке уровня доходов;
- принципиально должна быть увеличена поддержка категорий, которыевключены в активный процесс социализации;
тогдамногократное увеличение расходов на социальные нужды можно считать болеецелесообразным и эффективным.

Заключение
Реформированиемодели социальной защиты — закономерный шаг в сторону ее адаптации к рыночнойэкономике. По существу, натуральные льготы выступали как рудимент советскойэпохи, условиям которой они были имманентны. Реформируемая в настоящее времясистема льгот несет на себе отпечаток не только советского прошлого, но ипостсоциалистического периода.
Федеральныйзакон № 122-ФЗ еще до принятия вызвал массу споров по поводу реализации. ВГосударственной Думе шли горячие дебаты. Миллионы людей протестовали противпринятия этого законопроекта. Столь высокий «градус» реакции общественности навведение данного закона не удивителен. Ведь он затрагивает интересы более 40млн. россиян, причем наиболее уязвимых — ветеранов труда, инвалидов, жертвполитических репрессий. Своими акциями протеста они фактически ставят оценкудействиям властей.
Практика,которая, как известно, — критерий истины, выявила изъяны этого серьезнейшегосоциального проекта. Явно не продуманы решения, связанные, например, собеспечением льготников лекарствами, с оплатой транспортных расходов: ихразмеры оказались во много раз меньше их фактической величины. Это вызвалорезкий рост социальной напряженности во многих регионах страны. Передфедеральными и региональными органами власти встает задача максимально смягчитьнегативные последствия переходного периода, в кратчайшие сроки поправить своиошибки и недоработки. Это тем более важно в преддверии реформ ЖКХ и системыздравоохранения.
Такимобразом, Федеральный закон № 122-ФЗ — новая страница в социальной политикегосударства. Благодаря этому законопроекту Россия, возможно немного приблизитсяк моделям социального обеспечения многих европейских стран. Ведь большая частьльгот – это неспособность государства выполнять свои обязательства переднаселением; это, по сути дела, вынужденная добавка государства (федеральных илирегиональных органов власти) к низким пенсиям и зарплатам, призванная хотя бы вминимальной степени материально поддержать нищих пенсионеров и инвалидов.

Список используемой литературы
1. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерациии признании утратившими силу некоторых законодательных актов РоссийскойФедерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений идополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации» — Режим доступа: www.garant.ru
2. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственнойсоциальной помощи» — Режим доступа: www.garant.ru
3. Бурджалов Ф. Современная социальная политика: между планом ирынком. – М.: «Гардарика», 1996.
4. Социальная защита населения в России: уровень муниципальныхобразований / Дж. Л. Галлагер, М.Либоракина, В. Новик, Б. Ричман, – М.: Фонд«Институт экономики города», 2001.
5. Социальная помощь: на пути к адресности: Сб. ст. / Под ред. М.И.Либоракиной. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2001.
6. Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб.,2004.
7. Скоробогатова В.И. Плюсы и минусы монетизации: итоги первогогода// Отечественный журнал социальной работы — №1 – 2006
8. Таранух Юрий. Монетизация социальных льгот: эффективность исправедливость// Человек и тру — ,№2, — 2007
9. Шарин В. Принципы современной системы социальной защиты //Социальное обеспечение. — 2003. — №2.
10. Предложения по стратегии социальной защиты // Общество иэкономика.- 2007.- № 4.
11. Льготы, которые нам заменили // Рязанские ведомости. 2005. от 28января
12. Из худого кармана последний грош валится // Парламентская газета.2005. № 46 от 17 марта.