Государственный долг РФ: проблемы и перспективы

МЕЖДУНАРОДНЫЙ НЕЗАВИСИМЫЙ
ЭКОЛОГО-ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙУНИВЕРСИТЕТ
INTERNATIONALINDEPENDENT UNIVERSITY OF ENVIRONMENTAL & POLITICAL SCIENCES
Факультет____МЭМФиС_________________________                                               
Кафедра________________________________________
ВЫПУСКНАЯ
КВАЛИФИКАЦИОННАЯРАБОТАТема Государственный долг Российской Федерации: проблемыи перспективы
Автор_Баранова ИринаАлександровна_____
Руководитель работы_Бузмакова МаринаВалерьевна
(ФИО)
___________________________________________________
(подпись, дата)
Консультанты (с указанием относящихся к нимразделов):
_____________________________________________________________
Рецензент_____________________________________________________
Работа допущена к защите
Заведующий кафедрой
____________________(_______________)
«_____»_____________20___г.

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….3
1. СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА……...5
1.1. Экономическое содержаниегосударственного долга……………………..5
1.2. Государство как гарант икредитор………………………………………..13
1.3. Управление государственнымдолгом…………………………………….19
2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ РОССИЙСКОЙФЕДЕРЕЦИИ…………...30
2.1. Причины возникновениягосударственного долга Российской Федерации………………………………………………………………………..30
2.2. Анализ обслуживания исовременное состояние государственного внутреннего долга Российской Федерации……………………………………40
2.3. Анализ обслуживания и современноесостояние государственного внешнего долга Российской Федерации……………………………………….48
3. ПЕРСПЕКТИВЫ СОКРАЩЕНИЯ ИСОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ……………………………………………………………………57
3.1. Перспективы сокращениягосударственного долга Российской Федерации………………………………………………………………………..57
3.2. Социально-экономическое значениегосударственного долга Российской Федерации………………………………………………………………………..71
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….75
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВЛИТЕРАТУРЫ…………78
ПРИЛОЖЕНИЯ………………………………………………………………….80

ВВЕДЕНИЕ
Государственныезаимствования уже четыре века помогают правительствам России формироватьдополнительные (наряду с бюджетными) финансовые ресурсы и обеспечиваютфинансирование неотложных потребностей в оборонной, экономической и социальнойобластях. Привлекаемые государством займы и кредиты сыграли особенно большуюроль в социально-экономическом развитии страны во второй половинедевятнадцатого века, в начале двадцатого столетия они обеспечили финансированиевоенных расходов.
После аннулированиягосударственного долга дореволюционной России в 1918г. советскому правительствув годы новой экономической политики (НЭПа) с трудом удалось восстановить функционированиерынка государственных заимствований. Займы успешно работали на благо финансовойстабилизации экономического роста. Однако в конце двадцатых годов былосуществлен переход к размещению государственных займов по подписке срединаселения. Займы стали массовыми и по существу принудительными. Это привело ккатастрофическому росту государственного долга. В 1957г. правительство быловынуждено прибегнуть к замораживанию долговых обязательств государств. Послеэтого в стране обращался только один трехпроцентный выигрышный заем. Егооблигации продавались и покупались сберкассами по централизованноустанавливаемым ценам.
С переходом кформированию основ рыночной экономики в начале 90-х годов Россия столкнулась сотсутствием отечественного опыта по организации и ведению государственныхдолговых операций, адекватной работы в условиях свободного рынка. В связи сэтим пришлось фактически заново готовить специалистов, одновременно обращаясь ктрадициям прошлого и опыту развитых стран с рыночной экономикой.
Проблемы, связанные суправлением государственным долгом, его регулированием, с выбором правильнойдолговой политики до сих пор достаточно актуальны. Несмотря на то, что запоследние годы ситуация на рынке государственных заимствований очень сильноизменилась, и в лучшую сторону, не стоит забывать о том, что любой неверный шагможет привести к серьезным проблемам в будущем. Чтобы этого избежать,необходимо регулярно контролировать процесс выпуска государственных займов,выдачи государственных кредитов и гарантий. Правильно оценить ситуацию возможнотолько лишь зная все особенности государственного долга, его управления иизучив накопленный опыт.
Целью работы являетсярассмотрение сущности и особенностей государственного долга, изучение егосовременного состояния и социально-экономического значения, анализ перспективсокращения государственного долга Российской Федерации.
Цель работы потребоваларешения следующих задач:
— отражениеэкономического содержания государственного долга;
— рассмотрениегосударства в качестве гаранта и кредитора;
— рассмотрение понятия управлениягосударственным долгом;
— анализ причинвозникновения государственного долга Российской Федерации;
— анализ обслуживания государственногодолга Российской Федерации и его современного состояния;
— отражение перспективсокращения государственного долга России и его социально-экономическогозначения.
В рамках решениявышеперечисленных задач были использованы следующие материалы: Бюджетный КодексРоссийской Федерации, Федеральный бюджет Российской Федерации на 2008-2010гг.,учебные пособия по государственному долгу, материалы периодической печати,информация с сайтов Минфина и МЭРТ.

1. СУЩНОСТЬИ ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА
 
1.1.Экономическое содержание государственного долга
С появлением государствавозникли и его потребности, которые надо было финансировать. Это вызвало кжизни такие финансовые категории, как государственные налоги, расходы, бюджет.С развитием государства расширялись его функции, росли потребности. Это привелок увеличению государственных расходов. Однако налоговых поступлений для ихпокрытия скоро стало не хватать. Это способствовало появлению новых формгосударственных доходов – неналоговых платежей.
С течением времениналогов и неналоговых доходов для покрытия всех государственных расходовоказалось недостаточно, и государство вынуждено было прибегать к займам умонастырей, ростовщиков, богатых феодалов и тому подобных. Монарх и егоправительство направляли средства, полученные с помощью займов, в общий фондфинансовых ресурсов и использовали на покрытие государственных расходов, а сдолгами рассчитывались за счет поступлений по налогам и неналоговым доходам.Заимствования явились первой и самой распространенной формой государственногодолга.
Государственный кредит –это специфические отношения по поводу перераспределения части стоимостивалового внутреннего продукта и национального богатства, иностранного ссудногокапитала, связанные с формированием дополнительного к бюджету фонда финансовыхресурсов органов власти и использованием бюджетных (реже – заимствованных)средств на возвратной основе или для обеспечения гарантий. В этих отношенияхорган власти выступает как заемщик, гарант или кредитор.
Особенностьгосударственного долга как финансового явления состоит в возвратности,срочности и платности предоставляемых взаймы средств. Однако эти отношениянельзя смешивать с банковским кредитом. Частный ссудный капитал используетсядля кредитования хозяйствующих субъектов в целях обеспечения бесперебойностипроцесса расширенного воспроизводства и повышения его эффективности. Банковскоекредитование отражает производительное в основном использование ссудногокапитала (или на цели развития социальной инфраструктуры производственныхколлективов). Использование кредитных ресурсов как капитала создает условия дляпогашения кредита и уплаты процентов за счет увеличения производимойдобавленной стоимости.
Когда речь идет огосударственном долге, то взятые взаймы денежные средства поступают враспоряжение органов публичной власти, превращаясь в их дополнительныефинансовые ресурсы. Они, направляются, как правило, на покрытие бюджетногодефицита, а источником погашения государственных заимствований и выплатыпроцентов по ним выступают средства бюджета или новые заимствования.
Принцип возвратностиподразумевает возврат выданных взаймы денежных средств.
Принцип срочностиозначает, что в кредитном договоре должен устанавливаться срок кредитования иэтот срок должен заемщиком соблюдаться.
Принцип платностизаключается в том, что за пользование заемными средствами заемщик, как правило,уплачивает кредитору ссудный процент.
Особенностямигосударственного кредита является отсутствие обеспеченности, отсутствиецелевого характера, а также верховенствующая роль государства, несмотря на то,что государство является заемщиком, а не кредитором.
Государственный кредитвыполняет три функции как финансовая категория: распределительную, регулирующуюи контрольную.
Положительное воздействиераспределительной функции государственного кредита заключается в том, что с еепомощью налоговое бремя более равномерно распределяется во времени, то естьналоги, которые взимаются в период финансирования расходов за счетгосударственного займа не увеличиваются.
Объективная необходимостьиспользования государственного кредита для удовлетворения потребностей обществаобусловлена постоянным противоречием между величиной этих потребностей ивозможностями государства по их удовлетворению за счет бюджетных доходов. Финансоваяподдержка предприятий, социальная политика государства, выполнение им своихфункций по обороне страны и управлению ею требуют постоянно увеличивающихсябюджетных расходов. Немалых средств стоит и международная деятельностьгосударства. Между тем доходы государственного бюджета всегда ограниченыопределенными рамками – уровнем экономического развития, величиной налоговойнагрузки, действующим законодательством и многими другими факторами. Поэтомуорганы власти прибегают к помощи государственного кредита как инструментамобилизации дополнительных средств.
Целесообразностьиспользования заимствований для формирования дополнительных финансовых ресурсоворганов публичной власти и покрытия бюджетного дефицита определяетсязначительно меньшими негативными последствиями для общественных финансов иденежного обращения страны по сравнению с монетарными приемами (например,эмиссия денег) балансирования правительственных доходов и расходов. Минимизацияущерба достигается на основе перемещения спроса от физических и юридических лицк властным структурам без увеличения совокупного спроса и количества денег вобращении.
Возможность существованиягосударственного кредита, а как следствие и государственного долга, вытекает изособенностей формирования и времени использования доходов, получаемыхгражданами и организациями. У населения постоянно образуются временно свободныеденежные средства, прежде всего в связи с неравномерным получением доходов понайму (особенно в отраслях с сезонным характером производства), выплатойгонораров, премий, отпускных, получением наследства и тому подобных. Населениеможет сознательно ограничивать текущие потребности из-за необходимости накопитьденьги для покупки товаров длительного пользования с высокой ценойприобретения. Вынужденные сбережения образуются у населения и в связи с такимиотрицательными явлениями, как разбалансированность экономики и товарныйдефицит.
Аналогичные тенденцииимеют место и в движении денежных средств организаций. Большие временныеколебания в получении выручки от реализации продукции (работ, услуг) могутиметь место в связи с длительностью производственного цикла или сезонногопроизводства. Временно свободные финансовые ресурсы могут образоваться уюридических лиц в силу неравномерности осуществления крупных капитальныхвложений в производство или социальную сферу. Временно свободными могут бытьрезервные фонды организаций. С ростом эффективности общественного производства будутувеличиваться возможности привлечения средств хозяйствующих субъектов в сферугосударственного кредита.
Возможностьфункционирования государственных кредитных отношений существенно подкрепляетсяпостоянным наличием значительных свободных капиталов на международныхфинансовых рынках.
Государственные займыхарактеризуются тем, что временно свободные денежные средства физических июридических лиц привлекаются путем выпуска и реализации государственных ценныхбумаг. Основным видом ценных бумаг, символизирующим долговое обязательствооргана власти, является облигация. Она дает право ее владельцу на получениедохода, а по истечении определенного срока – и на получение обратнопредоставленных взаймы средств. Продавая облигацию, орган власти обязуетсявернуть сумму долга в определенное время с процентами или выплачиватькредиторам доход в течение всего срока пользования заемными средствами.
Государство устанавливаетнарицательную стоимость (номинальную цену) облигации. Она обозначается наценной бумаге и выражает собой денежную сумму, которая, выплачивается владельцуоблигации в момент ее погашения и на которую начисляются проценты. Процентныйдоход, установленный к номиналу облигации, выражает номинальную доходностьзайма.
Однако реальнаядоходность облигации для ее держателя может быть выше или ниже установленногономинального процента. Это обусловлено тем, что облигации продаются по курсовойцене, которая отклоняется от нарицательной стоимости. Это отклонение называетсякурсовой разницей и зависит от целого ряда факторов. К их числу, в частности,относятся величина номинального процента, уровень ставки рефинансирования,время покупки облигации, степень насыщенности фондового рынка государственнымии муниципальными бумагами, степень доверия населения правительству.
В условияхцентрализованных методов управления экономикой и отсутствия фондового рынкаорган публичной власти реализует облигации по официальной курсовой цене. На еевеличину оказывает влияние только часть перечисленных выше факторов, да и то всторону ее повышения. Реальная курсовая цена облигаций и их привлекательностьдля займодателей могут быть выяснены только при свободном обращении государственныхи муниципальных бумаг на финансовом рынке. Значительное отклонение курсаоблигаций займов от нарицательной стоимости свидетельствует о серьезныхнедостатках в долговой политике государства и необходимости ее срочнойкорректировки. Свободная котировка облигаций публичных займов на рынке являетсямеханизмом учета всех факторов, отражающихся на курсовой цене доходных бумаг[12].
Для кредитов,привлекаемых органами публичной власти, характерно то, что инвесторынепосредственно (не опосредуя эти операции покупкой государственных имуниципальных ценных бумаг) передают часть кредитных ресурсов на покрытиерасходов федерального правительства, органов исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации или местного самоуправления. Прямое заимствование средств можетпроводиться, в частности, среди государственных и коммерческих банков,международных финансовых организаций, правительств иностранных государств.
Государственныезаимствования, осуществляемые в виде займов и кредитов, приводят к формированиюдополнительных (наряду с бюджетными) финансовых средств, которые органы властииспользуют для удовлетворения общественных потребностей. Именно это – получениедополнительных средств – является целью проведения государственныхзаимствований. Поэтому государственные заимствования можно определить какотношения по поводу перераспределения временно свободных денежных средствюридических и физических лиц, правительств иностранных государств имеждународных финансовых организаций в виде государственных займов и кредитов,в результате которых у государства-заемщика формируются дополнительныефинансовые ресурсы.
Необходимо добавить, чтов результате привлечения займов и кредитов у государства возникают долговыеобязательства. Этот факт отрицать нельзя, но очевидным является и то, чтогосударство делает заимствования не для того, чтобы наращивать свой долг, а дляполучения дополнительных финансовых средств. Формирование же и увеличениегосударственного долга является неприятным, но неизбежным следствием достиженияпервоначальной цели – получения дополнительных источников финансированияобщественных потребностей.
Хотелось бы отметить, чтогосударственный долг можно классифицировать по ряду признаков. Обычно вкачестве таковых используют следующие: экономический признак (набор слагаемыхкомпонентов), тип заемщика, форма долговых обязательств, срочность долговыхобязательств, рынок заимствований, тип кредитора, валюта заимствований,официальный (бюджетный) признак [10].
В зависимости отслагаемых компонентов государственный долг бывает капитальным, основным итекущим. Капитальный долг представляет собой всю сумму выпущенных инепогашенных государством долговых обязательств и гарантированных имобязательств других лиц, включая проценты, которые должны быть выплачены поэтим обязательствам. Основной долг – это номинальная стоимость всех долговыхобязательств государства и гарантированных им заимствований. Текущий долгсоставляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговымобязательствам, принятым на себя государством, и по погашению обязательств,срок оплаты которых наступил.
Согласно существующимуровням власти (классификация по типу заемщика) государственный долг делится нагосударственный долг Российской Федерации, государственный долг субъектовРоссийской федерации и муниципальный долг.
Государственный долгможет существовать в следующих формах: кредитные соглашения и договора;государственные и муниципальные займы; договора и соглашения о получениибюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетнойсистемы Российской Федерации; договора о предоставлении государственных имуниципальных гарантий; соглашения и договора о пролонгации и реструктуризациидолговых обязательств прошлых лет.
По срокам долговыеобязательства подразделяются на краткосрочные (до одного года), среднесрочные(свыше одного года до пяти лет) и долгосрочные (свыше пяти лет). В России срокипогашения долговых обязательств ограничены для Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации тридцатью годами (согласно статьям 98, 99 Бюджетного кодексаРФ), а для муниципальных образований – десятью (статья 100 Бюджетного кодексаРФ).
В зависимости от рынказаимствований, типа кредитора или валюты заимствований государственный долгможет быть внутренним и внешним. В соответствии со статьей 98 Бюджетного кодексаРФ [9] в объем государственного внутреннего долга Российской Федерациивключаются: номинальная сумма долга по государственным ценным бумагамРоссийской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией иобязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; объемосновного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией. Вобъем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации,обязательства по которым выражены иностранной валюте; объем основного долга покредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которымвыражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам(заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии РоссийскойФедерации; объем обязательств по государственным гарантиям РоссийскойФедерации, выраженным в иностранной валюте.
По признаку держателяценных бумаг внутренние государственные займы делятся на размещаемые толькосреди населения, только среди юридических лиц и универсальные.
В зависимости от формывыплаты дохода внутренние государственные займы делятся на процентные займы,выигрышные займы, процентно-выигрышные займы, беспроигрышные займы ибеспроцентные (целевые) займы.
По методу размещениявнутренние государственные займы бывают добровольные, размещенные по подписке ипринудительные.
1.2. Государствокак гарант и кредитор
Государство в кредитныхотношениях может выступать не только как заемщик, но еще как гарант и кредитор.Если государство дает поручительства по займам (кредитам), получаемым нафинансовом рынке другими лицами, то оно играет роль гаранта. Выдавая кредиты засчет бюджетных средств (реже – за счет средств фондов, формируемых на заемнойоснове), государство выступает как кредитор, а другая сторона – как заемщик.
В соответствии схарактером операций (в их современном, развернутом виде) государственныекредитные отношения проявляются в форме государственных заимствований,государственных гарантий (гарантированных заимствований) и государственныхкредитов.
Государственныезаимствования были достаточно подробно описаны выше.
Теперь хотелось быподробнее рассмотреть государственные гарантии и кредиты.
Следует различатьгосударственные заимствования и государственные гарантии.
Гарантии могутпредоставлять органы власти всех уровней другим лицам по их обязательствамперед третьими лицами. В частности, федеральные органы государственной властимогут выдавать гарантии по займам и кредитам, привлекаемым субъектамиРоссийской Федерации, органами местного самоуправления, государственными инегосударственными хозяйствующими субъектами.
Государственные гарантиипредоставляются по займам и кредитам, привлекаемым органами власти субъектовРоссийской Федерации, органами местного самоуправления, хозяйствующимиорганизациями [9].
От имени РоссийскойФедерации государственные гарантии предоставляет Правительство РоссийскойФедерации. На всех переговорах о предоставлении государственных гарантийРоссийской Федерации Правительство Российской Федерации представляет МинфинРоссии или иной уполномоченный орган. Они же заключают соответствующиесоглашения от имени Правительства Российской Федерации.
По каждому случаюпредоставления государственной гарантии принимается постановление ПравительстваРоссийской Федерации, в соответствии с которым Министерство финансов РоссийскойФедерации заключает с эмитентом или кредитором гарантийное соглашение. Всоглашении детально оговариваются все условия сделки, включая источники ипорядок погашения обязательства и выплаты дохода по займу или кредиту.
Займы и кредиты,привлекаемые под государственные гарантии, называются гарантированными займами(кредитами). Предоставление государственных гарантий ведет к формированиюгосударственного долга. Однако совсем не обязательно, что государство в полномобъеме будет погашать гарантируемые им обязательства другого лица. Но даже в случае,когда заемщик исправно выполняет свои обязательства, государство имеет вполнереальные расходы, в частности, расходы по оформлению гарантии и резервированиюсредств по обеспечению гарантии.
Государство в полномобъеме несет финансовое бремя по гарантированным им обязательствам в случаях,когда заемщик не может рассчитаться с кредиторами по объективнымобстоятельствам или при недобросовестности заемщика.
Гарантированные займыимеют большое социально-экономическое значение, поскольку способствуют решениюэкономических и социальных проблем региона или предприятия, укрепляют довериевнутренних и внешних инвесторов к заемщику, содействуют организации движенияфинансовых потоков в желаемом направлении и привлечении внешних инвестиций внациональную экономику.
Использованиегарантированных займов – это обычная практика для любого государства, в томчисле и для Российской Федерации.
Согласно Бюджетномукодексу РФ письменная форма государственной гарантии является обязательной. Вней, в частности, указываются сведения о гаранте, включая наименование органа,выдавшего гарантию от имени гаранта; обязательство, которое обеспечиваетсягарантией; сумма гарантии. Срок гарантии определяется сроком исполненияобязательств, по которым предоставлена гарантия. Гарантии предоставляются, какправило, на конкурсной основе.
Гарант по своей гарантиинесет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника погарантированному обязательству. Обязательство гаранта ограничивается суммой, накоторую выдана гарантия. Если гаранту пришлось исполнять обязательствополучателя гарантии, то он может потребовать от последнего возмещения суммы,уплаченной третьему лицу по гарантии.
В России созданыблагоприятные условия для активного использования гарантированных займов и кредитовв связи с предоставлением права субъектам РФ, органам местного самоуправления,отдельным хозяйственным структурам проводить операции по заимствованию средствна внутреннем и внешнем финансовых рынках.
Статья 115 Бюджетногокодекса РФ определяет государственную гарантию как способ обеспечениягражданско-правовых обязательств, в силу которого государство-гарант даетписьменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому даетсягарантия, обязательства перед третьими лицами (полностью или частично).
Таким образом, содержаниегосударственных гарантийных операций и трактовка этого явления в статье 115Бюджетного кодекса РФ не дают оснований говорить, что, предоставляя гарантиюдругому лицу, государство само превращается в заемщика. Отнюдь, заемщиком,реальным получателем средств остается другое лицо. А государство-гарантприобретает только обязанность при известных обстоятельствах исполнитьобязательство фактического заемщика перед кредитором.
Вышесказанное означает,что государственные заимствования и государственные гарантии – явления разногосвойства. Государственные заимствования проводит само государство с цельюполучения дополнительных финансовых средств, а государственные гарантиипредоставляются другим лицам с целью облегчения или обеспечения им возможностипроведения заимствований. Однако государственные гарантии включаются в составгосударственного долга. Причем общая сумма гарантий Российской Федерации ввалюте Российской Федерации включается в состав государственного внутреннегодолга, а в иностранной валюте – в состав внешнего долга Российской Федерации.
Также необходимоотметить, что государство может выступать и в качестве кредитора.
В условиях развитыхтоварно-денежных отношений государство может привлекать к покрытию своихрасходов свободные финансовые ресурсы хозяйственных структур и средстванаселения.
Главным способом ихполучения является государственный кредит. Он выражает отношения междугосударством и многочисленными физическими и юридическими лицами по поводуформирования дополнительного денежного фонда, наряду с бюджетом, в рукахгосударства. При осуществлении кредитных операций внутри страны государствообычно является заемщиком средств, а население, предприятия и организации –кредиторами. Тем не менее, государство может оказаться и в роли кредитора.Такое явление встречается не только в сфере межгосударственных отношений, но иво внутренней финансовой жизни по линии использования казначейских ссуд.
Государственный кредит –одна из форм кредитных отношений, имеющая следующие признаки кредита: наличиекредитора и заемщика как юридически самостоятельных субъектов кредитной сделки;аккумуляции свободных денежных средств населения, предприятий и организаций напринципах возвратности срочности и платности (в исключительных случаяхдопускается беспроцентный заем ресурсов); возможность использования государственныхкредитных операций внутри страны и в международных отношениях.
С помощьюгосударственного кредита государство мобилизует дополнительные финансовыересурсы для финансирования общегосударственных расходов и выполнения своихфункций. Объективная необходимость использования государственного кредита объясняетсяпротиворечиями между растущими потребностями общества с возможностью ихудовлетворения за счет доходов бюджета. По своей экономической природе государственныйбюджет перераспределяет часть национального дохода страны.
Статья 122 Бюджетногокодекса РФ характеризует государственный кредит следующим образом.
Внешними долговымитребованиями Российской Федерации являются финансовые обязательства иностранныхгосударств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией каккредитором, включая долговые требования, возникшие в связи с предоставлениембанком – агентом Правительства Российской Федерации государственных экспортныхкредитов иностранным заемщикам или их банкам-кредиторам, а также долговыетребования юридических лиц – экспортеров бывшего СССР к иностранным юридическимлицам, возникшие до 1 января 1991 года в связи с экспортом из бывшего СССРтоваров и услуг, осуществлявшимся за счет средств бюджета бывшего СССР.
Бюджетный кодекс выделяетгосударственный финансовый и экспортный кредиты.
Государственныйфинансовый кредит представляет собой форму бюджетного кредита, при которойРоссийская Федерация предоставляет денежные средства иностранному заемщику вобъеме и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением междуПравительством Российской Федерации и правительством иностранного государства.
Государственныйэкспортный кредит представляет собой форму бюджетного кредита, при которой засчет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых впользу иностранного заемщика – импортера товаров и услуг, в объеме и наусловиях, предусмотренных соответствующим соглашение6м между ПравительствомРоссийской Федерации и правительством иностранного государства илисоответствующим договором между банком – агентом Правительства РоссийскойФедерации и иностранным заемщиком – импортером товаров и услуг или его банком-кредитором,при наличии государственной гарантии иностранного государства по возврату этогокредита, платежи в погашение и обслуживание которого осуществляются в пользуРоссийской Федерации.
Также хотелось бывыделить такие понятия как бюджетный кредит и бюджетная ссуда.
Бюджетный кредит – этоденежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системыРоссийской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных(муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранномуюридическому лицу на возвратной и возмездной основах.
Как видно из определения,бюджетный кредит не ограничивается по срокам действия. А бюджетная ссудапредоставляется на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.
Способами обеспеченияисполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть толькобанковские гарантии, поручительство и залог имущества.
1.3.Управление государственным долгом
Управление присуще всемсферам человеческой деятельности, в том числе и финансовой. Под управлениемпонимается сознательное и целенаправленное воздействие на объект управления спомощью совокупности приемов и методов для достижения определенного результата.Управление основано на знании объективных закономерностей развития природы иобщества. Вместе с тем на управление большое влияние оказывает государство влице соответствующих структур, а также законодательные акты.
Важной областьюуправленческой деятельности является управление государственным долгом.
Управлениегосударственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством РоссийскойФедерации либо уполномоченным им Министерством финансов Российской федерации[9].
Управлениегосударственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшимисполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерациилибо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с закономсубъекта Российской Федерации.
Управление муниципальнымдолгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципальногообразования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципальногообразования.
Государственный долг, каки финансы, может являться рычагом и объектом управления. В качестве рычагауправления государственный долг обеспечивает возможность законодательным(представительным) и исполнительным органам власти оказывать влияние наденежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость,организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы.
Государство определяетсоотношение между различными видами долговой деятельности (государственныезаимствования, кредиты, гарантии), структуру видов долговой деятельности посрокам и доходности, механизм построения конкретных государственных займов,кредитов и гарантий, порядок выпуска и обращения государственных займов,порядок предоставления государственных кредитов, порядок предоставлениягосударственных гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним.Государство устанавливает и все другие необходимые практические аспектыфункционирования государственного долга.
В процессе управлениягосударственным долгом Российской Федерации решаются следующие общие задачи[11]:
— удержание величинывнутреннего и внешнего государственного долга на уровне, обеспечивающемсохранение экономической безопасности страны, выполнение органами власти взятыхна себя обязательств без причинения значительного ущерба финансированию программсоциально-экономического развития;
— минимизация стоимостидолга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходностигосударственных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения вниманияна другие группы инвесторов;
— сохранение уроссийского государства репутации первоклассного заемщика на основебезупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;
— поддержание стабильностии предсказуемости рынка государственного долга;
— достижение эффективногои целевого использования заимствованных государством средств и гарантированныхим заимствований;
— диверсификация долговыхобязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другимпараметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;
— координация действийфедеральных органов, органов субъектов Российской Федерации и местногосамоуправления на долговом рынке страны.
Управление государственнымдолгом бывает стратегическим и оперативным. Перспективные вопросы развитиягосударственного долга находятся в компетенции Федерального собрания,Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации,законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектовРоссийской Федерации. Исполнительные органы готовят проекты федеральных ирегиональных законов (законодательной инициативой обладают также ФедеральноеСобрание и Президент Российской Федерации, представительные органы и главыадминистраций субъектов Российской Федерации), Федеральное Собрание РоссийскойФедерации и законодательные органы субъектов Российской Федерации их принимают,а Президент Российской Федерации и главы региональных администраций их отклоняютили подписывают.
В частности, ежегодно взаконе о федеральном бюджете Федеральное Собрание и Президент РоссийскойФедерации устанавливают предельные объемы государственного внутреннего ивнешнего долгов; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита,включая доходы от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размервнешних заимствований; предельные размеры государственных кредитов иностраннымгосударствам-участникам СНГ; направления использования, условия предоставленияи предельные размеры бюджетных кредитов (ссуд) юридическим лицам и субъектам РоссийскойФедерации; верхние пределы государственных внешних заимствований ипредоставляемых Россией государственных кредитов и программу предоставлениягарантий Правительства Российской Федерации.
Оперативное управлениегосударственным долгом осуществляют Правительство Российской Федерации и егоспециальный орган – Министерство Финансов Российской Федерации, а такжеЦентральный банк Российской Федерации и Внешэкономбанк как агенты МинфинаРоссийской Федерации. Эти органы определяют генеральные условия выпускаотдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, времявыпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичноеразмещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют иосуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, организуют иосуществляют выдачу государственных (бюджетных) кредитов и государственныхгарантий, осуществляют контрольные действия и другие мероприятия по оперативномууправлению государственным долгом.
Аналогичные вопросы врамках своей компетенции решают законодательные и исполнительные органысубъектов Российской Федерации. При этом они исходят из норм, заложенных вфедеральном законодательстве.
Следует различать этапыуправления. Можно выделить, по меньшей мере, следующие пять укрупненных этапов,на каждом из которых решаются специфические задачи.
На первом этапе идетпроцесс обоснования предельных объемов государственного внутреннего и внешнегодолга, предельных объемов государственных внутренних и внешних заимствований,предельных объемов предоставления государственных гарантий, а также формируютсяпрограммы государственных внутренних и внешних заимствований. Именно на этомэтапе закладывается тяжесть будущего совокупного долгового бремени, в том числераздельно по внутреннему и внешнему долгу, и виды предстоящих заимствований.
На втором этапеуправления государственным догом формируется программа эмиссии государственныхценных бумаг и определяются конкретные параметры предстоящих заимствований посрокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходов,ограничениям на владельцев, порядок размещения и другие условия, делающиекаждое заимствование оригинальным и привлекательным для инвесторов резидентов инерезидентов. От качества выполнения работ на втором этапе зависит, вчастности, наличие или отсутствие в перспективе «пиков» платежей по долгам, атакже своевременное поступление ресурсов для погашения ранее произведенныхзаимствований в порядке их рефинансирования.
На третьем этапепроводится размещение облигаций и регулирование котировок по государственнымдолговым обязательствам на вторичном рынке государственного долга. Воздействиена котировки по государственным облигациям позволяет регулировать бюджетнуюэффективность проводимых заимствований и величину текущего (внутреннего ивнешнего долга).
Четвертый этап –антикризисное управление – связан с проведением мероприятий, необходимостькоторых определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговыхситуаций, обилием которых отмечена новейшая российская история в период послераспада СССР. Если правительство не в состоянии обслуживать и погашать своидолги, то оно вступает в переговоры с кредиторами на предмет пересмотра графикаплатежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны могутприйти к соглашению об отсрочке платежей, реструктуризации долга, частичном илиполном списании задолженности, досрочном выкупе обязательств, проведенииновации, секьюритизации и тому подобном.
Пятый этап – исполнениеоригинальных или скорректированных графиков платежей по обслуживанию ипогашению государственных внутренних долгов.
Таким образом, под управлениемгосударственным долгом следует понимать совокупность мер по регулированию егообъема и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований,регулированию рынка государственных заимствований, реализации мерантикризисного управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга,определению условий и предоставлению государственных гарантий, контролю заэффективным использованием заимствованных средств.
Традиционно вэкономической теории проблему оптимального управления государственным долгомрассматривают главным образом в рамках двух типов моделей: равновесной моделидинамического налогообложения, предусматривающей максимизацию функцииблагосостояния репрезентативного потребителя и модели с непосредственнойминимизацией функции социальных потерь. Помимо этих двух групп функций, используемыхв теоретических исследованиях, с практической точки зрения вид целевой функцииоргана, отвечающего за управление долгом, можно разделить на два типа:минимизация бюджетного риска по возможности с минимальной стоимостьюобслуживания долга и минимизация стоимости обслуживания. Для начала рассмотримключевые теоретические модели в рамках первой подклассификации.
В принципе общий видфункции социальных потерь определяется решением задачи репрезентативногопотребителя: искажающее влияние пропорциональных налогов или инфляции в большинстверабот отражается в виде квадратичной зависимости потерь от уровня налогов илиинфляции. В ряде случаев предполагается, что потери, например от инфляции,возникают только из-за отклонений фактического уровня от некоторого целевогоили ожидаемого, поэтому в соответствующей функции планера минимизируетсяквадрат не абсолютного уровня инфляции или налогов, а именно таких отклонений.
С практической точкизрения целевая функция управления долгом, как правило, определяется как«минимизация бюджетного риска в сочетании с низкой стоимостью обслуживаниядолга». Причем тот факт, что на первом месте стоит именно минимизация риска, неслучаен. Мировой теоретический и практический опыт в области эффективногоуправления государственными обязательствами показал, что политика минимизациибюджетного риска, включающего не только традиционный риск рефинансирования, нои риски, вызванные макроэкономическими шоками, например выпуска илигосударственных расходов, в чистом виде является главенствующей по сравнению счистой стратегией минимизации издержек. Более того, в том случае, еслиожидаемые доходности государственных бумаг отражают исключительнориск-доходность, правительство должно заботиться только о минимизации риска.Чистая стратегия минимизации издержек обслуживания долга может учитываться лишьв том случае, когда премия за риск определяется несовершенством рынков,асимметрией информации, устойчивыми ошибками в ожиданиях инвесторов илиотсутствием доверия к проводимой государством политике.
В условиях эффективных иполных рынков, когда правительство может свободно использовать различныеусловные требования, описанные выше стратегии, вообще говоря, абсолютно разныестратегии. Так, если целью органа, отвечающего за управление государственнымдолгом, является минимизация ожидаемых издержек по обслуживаниюгосударственного долга, оптимальная стратегия будет заключаться в выпускеобязательств с низким уровнем риска для инвесторов, то есть требований,выплачивающих высокий доход в состояниях с низкими доходами от капитала и труда,и низкий в противоположной ситуации. Между тем, если правительство преследуетцель минимизации бюджетного риска, оно напротив будет заинтересовано в выпускеобязательств, выплачивающих низкий доход в состояниях низких доходов и высокихрасходов бюджета, и наоборот.
Учитывая теснуюположительную корреляцию между валовым выпуском в экономике и доходомэкономических агентов, в этой ситуации существует очевидный конфликт междуоптимальной стратегией с точки зрения минимизации издержек обслуживания и минимизациириска. Фактически речь идет о перераспределении макроэкономических рисков ипредоставлении своего рода страховки в первом случае инвесторам, а во втором –государству и налогоплательщикам в целом. Очевидно вторая цель болеепредпочтительна, по крайней мере, в силу того, что налоговая системапредусматривает принудительное изъятие средств, а инвестиции являются сугубодобровольными.
Теория предлагаетучитывать издержки в том случае, когда основанная на этом принципе стратегия неприводит к значительному перераспределению макроэкономических рисков. Это впервую очередь относится к случаю несовершенства рисков и асимметрииинформации: издержки обслуживания могут быть снижены посредством повышенияпрозрачности и предсказуемости долговой политики, ликвидности и эффективностивторичных рынков. При этом следует иметь в виду, что политика регулярногоразмещения долговых инструментов также подвержена риску того, что параметрыбумаг будут смещаться в сторону предпочтения отдельных категорий инвесторов.Вместо того, чтобы выпускать необходимые с точки зрения макроэкономическихрисков бумаги, правительство будет испытывать соблазн эмиссии тех инструментов,спрос на которые в данный момент высок и, следовательно, требуемая доходностьотносительно низка (в какой-то степени в эту ловушку попало и ПравительствоРоссии в середине 1990-х годов, когда политика наращивания короткого долгазаменила политику высокой инфляции).
Использование устойчивыхошибок ожиданий инвесторов в целях минимизации издержек заимствования, за счетлучшей информированности государственных органов, ответственных за управлениедолгом, оптимально лишь в краткосрочном периоде. Рано или поздно действияправительства на рынке государственного долга начнут восприниматься рынком каксигнал о наличии определенной внутренней информации. В связи с этим, с однойстороны, выигрыш от проведения такой политики будет снижаться, а с другой –будет расти риск неправильной интерпретации действий правительства в томслучае, когда выпуск конкретного инструмента продиктован целями, отличными отжелания «переиграть» рынок.
Наконец учет издержекобслуживания долга становится исключительно важным в условиях, когда существуютпроблемы доверия к политике правительства. В условиях, когда правительству недоверяют и ждут «подвоха», инвесторы, очевидно, требуют повышенную премию зариск, что отражается на стоимости обслуживания. Как будет показановпоследствии, при определенных условиях рост издержек оказывается стольбольшим, что правительству приходится жертвовать более высоким бюджетным рискомс тем, чтобы добиться более высокого доверия со стороны инвесторов.
На основе рядатеоретических работ, посвященных управлению государственным долгом, можновыделить следующие основные параметры, оказывающие влияние на выбор стратегии управлениягосударственным долгом.
Во-первых, ключевоезначение в управлении государственным долгом имеет доверие к политике властей.Если такое доверие есть, гораздо шире оказывается набор возможных комбинацийдолга, существенно повышается гибкость долговой политики, цена ошибки принеправильном структурировании долга близка к нулю. С ростом недоверия спектрвозможных комбинаций долга сужается, а цена заметно возрастает.
Во-вторых, правильнаядолговая политика может в значительной степени сократить потери от отсутствиядоверия. При этом даже небольшие отклонения от оптимума могут приводить ксущественным потерям благосостояния. Соответственно чем больше недоверие, темвыше цена ошибки и тем больший груз ответственности ложится на правительствопри формировании текущей долговой политики.
В-третьих, в большинствеслучаев политика управления долгами оказывается более гибкой по сравнению свыбором налогов или инфляции, причем не только с точки зрения инертности – вотличие от изменения налогового законодательства или радикального пересмотра инфляционныхориентиров пересмотр текущей долговой политики гораздо проще осуществить чистотехнически. Воздействие структуры долга на процессы в реальном секторезначительно ограничено по сравнению с налоговыми условиями или инфляцией.Основной канал влияния – уровень доходности государственных бумаг какпоказатель безрисковой доходности – может определяться на многих долговыхинструментах государства при этом собственно набор инструментов долговойполитики может меняться достаточно существенно.
Оптимальная структурадолга будет полностью определяться предположениями относительно характеранеопределенности и степени доверия экономических агентов к политике властей.Так, в условиях полной определенности долговая политика будет полностьюнезависима по отношению к функции социальных потерь. Иными словами, структурадолга может быть абсолютно произвольной в рамках бюджетных ограничений, важенлишь общий объем долговых обязательств. Доверие оказывается столь важнымэлементом, что и в случае неопределенности в процентных ставках долговаяполитика не будет иметь четко выраженную структуру, в отличие от случаянеопределенности относительно государственных расходов, когда доминироватьдолжны номинальные длинные долги. С ростом недоверия к политике властейиспользование длинных номинальных инструментов сокращается, а на первый планвыходят индексированные обязательства, позволяющие решать проблему недостаткадоверия. Более того, при наличии даже небольшого номинального долгаправительство будет вынуждено сокращать его объем даже ценой увеличенияналогового бремени. Помимо этого, недостаток доверия ведет к тому, чтоправительство заметно ограничивается в возможности рефинансирования долга вбудущем, поэтому долговая стратегия будет заключаться, с одной стороны,практически в полном отказе от использования номинальных инструментов, а сдругой, в жестком следовании расписанию выпуска индексированных долгов вбудущем. Цена ошибки в вопросе рефинансирования в случае неопределенности можетоказаться исключительно высокой.
В-четвертых, оптимальнаядолговая политика с целевым значением долговой нагрузки на перспективу должнаопределяться таким образом, чтобы сначала попытаться профинансироватьгосударственные расходы исключительно за счет заимствований, не прибегая кналогам и инфляции, и только если этого будет недостаточно, дополнительноиспользовать налоги и сеньораж для финансирования государственных расходов.Кроме того, недостаток доверия значительно сокращает право правительства наошибку в выборе не только текущей структуры долга, но и долгосрочных целейдолговой политики. Вместе с тем возросшая роль долговой нагрузки. По тем жепричинам при отклонении долговой политики от оптимума возрастает эффективностьфискальной политики в части достижения минимальной терминальной нагрузки присохранении сложившегося уровня потерь. Таким образом, в случае неправильногоструктурирования долговых обязательств повышается роль (и, разумеется,ответственность) органа, отвечающего за установление терминального пределадолговой нагрузки. В случае провала в работе властей, отвечающих за текущееуправление государственным долгом, роль органов, отвечающих за стратегическиеориентиры долговой политики (как правило, парламентов), в стабилизации ситуациивозрастает.
В-пятых, в случаенеопределенности в ставках процента, хеджирующим инструментом могут выступатьпрактически все долги, а не только номинальные, как при неопределенности вгосударственных расходах. Чаще всего неопределенность в норме процента делаетфинансовую политику более гибкой, а, учитывая тот факт, что такой источникнеопределенности присутствует всегда, в отличие от неопределенности вгосударственных расходах, изучение вопросов долгового управления именно в этомконтексте представляет несомненный интерес.
Управлениегосударственным долгом должно осуществляться на научной основе. Это означает,что органы власти на основе научных данных о глобальных и региональныхзакономерностях и тенденциях развития долговых отношений, учитывая национальныеисторические особенности функционирования государственного долга, знаясреднесрочные и отдаленные задачи социально-экономического развития страны,вырабатывают концепцию развития долговых отношений в целом, особенностииспользования отдельных долговых инструментов, механизм функционированиягосударственного долга, позволяющий максимально приблизиться к достижениюпоставленных целей. Это означает, что эффективное управление государственнымдолгом может быть реализовано только на основе адекватной соответствующемууровню развития страны долговой политики.
Долговая политикагосударства, следовательно, представляет собой научно обоснованную концепциюразвития государственных долговых отношений и отдельных элементовгосударственного долга, а также систему мер государства по их использованию винтересах достижения поставленных задач социально-экономического развитиястраны.

2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙДОЛГ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 
2.1.Причины возникновения государственного долга Российской Федерации
 
Ни одно российскоеправительство на протяжении 230-летней истории государственных заимствований(первый заем был взят в 1769г. Екатериной Второй в Голландии) не обходилось безпривлечения кредитов для финансирования бюджетных дефицитов. Накануне первоймировой войны Российская Империя была крупнейшим должником мира (первое местопо объему внешнего долга и второе место по общей сумме государственного долгапосле Франции) [14].
Более подробно процессвозникновения долговых обязательств России рассмотрим с 50-х годов прошлогостолетия, времени, когда в СССР сформировалась долговая политика.
В 1950-х гг. внешниезаимствования использовались в узких пределах: в форме краткосрочных исреднесрочных кредитов для финансирования импорта в относительно благоприятныхусловиях роста экономического потенциала страны, смягчения международнойнапряженности.
В 1960-х гг. при оплатеимпортного оборудования для крупных объектов активно привлекались прямыедолгосрочные кредиты западных банков. Так, в 1964-1965гг. Внешторгбанк СССРзаключил с английскими, французскими и итальянскими банками девять долгосрочныхсоглашений о банковских кредитах сроком на 10-15 лет на общую сумму 480 млн.рублей. Страна нуждалась в технологическом оборудовании для химической и легкойпромышленности, развитие которых рассматривалось как важный фактор ростаблагосостояния. Такая практика стала устойчивой, что позволило построить многиекрупные промышленные предприятия, игравшие структурообразующую роль в своихотраслях и основательно ускорившие экономический подъем в СССР в годы«косыгинской реформы». К примеру, в 1966г. в СССР было подписано семь новыхкредитных соглашений и протоколов на общую сумму 449 млн. рублей. В последующеевремя была апробирована новая форма сотрудничества – компенсационные сделки попривлечению инвестиционных целевых кредитов на срок 10-15 лет, которыепогашались поставками необходимой зарубежным партнерам продукции после вступленияв строй предприятий, построенных с помощью кредитов.
Начиная с 1960-х гг.целевые кредиты Советскому Союзу предоставлялись государствами – членами СЭВ. В1960-1980-х гг. было заключено более 20 соответствующих многостороннихсоглашений о сотрудничестве с использованием долгосрочных целевых кредитов.
В конце 1980-х гг.экономическое положение СССР быстро ухудшалось. Резко сократились золотовалютныерезервы – с 15,3 млрд. долларов в 1988г. до 7,6 млрд. долларов в 1991г. В 1990г.было продано золота на 2,7 млрд. долларов и в 1991г. – на 3,8 млрд. долларов.Для решения платежных проблем непомерно тратились золотые запасы государства:если в середине 1980-х гг. они составляли около 2,5 тыс. тонн, то к концу 1991г.- уже всего 240 тонн, достигнув небывало низкого уровня за всю историю России XX века.
Экономическая политика«перестройки» и «ускорения» тех лет, не обеспеченная соответствующими ресурсами,привела к резкому увеличению государственных капиталовложений в промышленность,росту незавершенного капитального строительства по всем «долгостроям»,уменьшению доли потребительских товаров в импорте. Попытки реализоватьсоциальные программы, повысить уровень оплаты труда не были подкрепленытоварными ресурсами. Нарастали инфляционные процессы. В 1991г. кризис сталглубже и масштабнее: экспорт нефти сократился на 50%, снижение валютныхрезервов диктовало свертывание импорта. Давало о себе знать падение к 1986г.цены экспортируемой нефти (до 10 долларов за баррель, в конце 1970-х гг. онасоставляла 30 долларов) и газа, привязанного к нефти. Отступало во временивведение в эксплуатацию новых мощностей, ориентированных на экспорт отраслей,на что были потрачены иностранные кредиты. Экономические трудности диктоваливнешние заимствования при необходимости скорейшего погашения прежних, посколькупроцентная ставка по кредитам достигала в среднем 8% годовых. Выплатызадолженности осложнились весной 1990г., когда впервые несколько всесоюзныхвнешнеторговых объединений допустили просрочку платежей и в результатеиностранные фирмы потребовали перехода на аккредитивную форму расчетов ссоветскими внешнеторговыми организациями. Внешэкономбанк СССР, обслуживавший внешнеторговыеоперации в СССР, 19 ноября 1991г. объявил о своей неплатежеспособности, аиностранные коммерческие банки практически прекратили предоставлять кредиты безгарантий правительства. В 1990 – первой половине 1991гг. было получено внешнихзаймов на 7,5 млрд. долларов уже под его гарантии. Положение несколькоулучшилось вследствие выхода СССР в 1988г. на рынок еврооблигаций, где в1988-1992гг. было размещено ценных бумаг на 1,9 млрд. долларов.
Хотя с 1970г. по 1980г.внешняя задолженность страны выросла в 16 раз (с 1,6 до 25,2 млрд. долларов),по сравнению с рядом стран объем долга был умеренным. Ситуация стала угрожающейпосле 1985г.: в начале 1986г. СССР занимал 12-е место по размеру внешнего долга(после Польши, Аргентины, Египта, Индии, Мексики, Бразилии, Китая, Венесуэлы,Индонезии, Южной Кореи и Турции), а к 1992г. – второе после Бразилии. Отношениевнешнего долга к экспорту поднялось с 52% в 1987г. до 164% в 1993г., а к объемуВВП – с 8% до 29%. Увеличивались заимствования у правительств иностранныхгосударств. Доля кредиторов-правительств других стран выросла с 3,9% в 1987г.до 14,3% в 1991г. и 65,4% в 1993г. Это было обусловлено сокращениемкоммерческого кредитования, переоформлением части обязательств, в том числепросроченной креди­торской задолженности перед бывшими соцстранами, взадолженность перед государством. В связи с этим несколько улучшилась структурадолга.
Распад СССР диктовалнеобходимость обоснованного распределения государственного долга СССР. Итогомпервого этапа этой работы было определение расчетных долей бывших республикСССР по ряду нижеприведенных параметров.
По расчетным долямследовало распределить порядка 81 млрд. долларов. Из них на Россию приходилосьоколо 49 млрд. долларов. Однако этот проект распределения внешнего долга междуреспубликами реализован не был. К дележу долга подключилась «большая семерка».Не обошлось без давления со стороны Евросоюза. В результате 28 октября 1991г.от имени Союза и восьми союзных республик в Москве был подписан так называемыйМеморандум о взаимопонимании, который в ЕС рассматривался как предварительноеусловие для предоставления России финансовой помощи, поскольку в ЕС вперспективе ее видели как правопреемницу долга СССР. На «сговорчивость» Россиией было обещано предоставление отсрочки платежей по внешнему долгу СССР.Документ определял, что союзные республики принимали на себя «совместную и солидарнуюответственность» по внешнему долгу СССР, т. е. чтобы все республики отвечали запогашение всего долга СССР. Если одна из них не платит, за нее это должнысделать остальные. Если же не платят республики, то Россия одна должна былаобслуживать весь союзный долг.
Под Меморандумомпервоначально поставили подпись только восемь республик, а три прибалтийскиеотказались, мотивируя это их насильственным присоединением к Союзу. Созревалоубеждение, что расплачиваться за весь Советский Союз должна одна Россия. Неслучайно было решено пойти на «нулевой вариант» – передать ей ответственностьпо внешнему долгу и права на внешние активы СССР (долги иных стран перед СССР).Это для России было крайне невыгодно, ибо внешние активы значились занеплатежеспособными государствами. Поскольку СССР намного раньше«самоликвидации» остался без республик Прибалтики, то первые соглашения о«нулевом варианте» были подписаны летом 1992г. с Беларусью, Туркменистаном иКыргызстаном. В 1992г. главы СНГ подписали документ об отказе от многостороннихформ и меха­низмов управления союзным долгом и активами, вследствие чего всерасчеты переводились на двусторонний уровень. В ноябре 1992г. было подписаносоглашение с Узбекистаном и протоколы о «нулевом варианте» с Арменией,Казахстаном, Молдовой и Таджикистаном, согласно которым долги и активыпередавались России в управление на неопределенный срок.
В сентябре – октябре 1992г.представителям «семерки» и Парижского клуба кредиторов удалось навязать Россиисхему ее единоличной ответственности по долгам СССР. После роспускаМежгосударственного совета Россия оказалась единственным полномочнымпредставителем большинства правопреемников СССР в отношениях с Парижским иЛондонским клубами кредиторов, столкнувшись с трудностями оценки реальнойстоимости государственных финансовых активов в форме государственных кредитов,представленных Советским Союзом в основном странами социалистической ориентации.Существенная часть кредитов выделялась на основе политических решений подпоставку военной техники и оружия, а суммы кредитов учитывались в переводныхрублях. В странах-должниках СССР сменились политические режимы, так чтотребовались длительные переговоры для признания долгов.
В 1975-1985гг. внешнийдолг СССР возрос в 2 раза, тогда как за более короткий период 1986-1992гг. – в2,5 раза. В целом после 1985г. темп роста задолженности удвоился и составил41,7% в среднем за год (при падении ВВП).
Внутреннийгосударственный долг СССР с 1970г. по 1990г. возрос в 13,1 раза. В конце 1988г.при обсуждении проекта бюджета на 1989г. речь шла об изыскании средств дляпокрытия его дефицита в размере около 100 млрд. рублей. По итогам 1989г.дефицит государственного бюджета достиг 120 млрд. рублей. В бюджете на 1990г.его намечалось сократить до 60 млрд. рублей, а в 1991 г. – до 27 млрд. рублей.Был впервые обнародован объем государственного внутреннего долга СССР,составивший на конец 1989г. около 400 млрд. рублей.
Для мирного времени роствнутреннего долга был исключительно динамичным. Если это было привычнымявлением в годы Великой отечественной войны и в восстановительный период, то наэтапе «развитого социализма» это означало использование «встроенного стабилизатора»экономики по схемам западных стран, особенно практикуемым в период кризисовперепроизводства, где используются и схемы «цикличного бюджета». Не вполнеправомерно полагать, что крупные заимствования специфичны лишь длятрансформационных рыночных преобразований. Тенденция их роста постояннопроявлялась как тенденция увеличения «платы» за неэффективное хозяйствование.Она неизбежно усилилась вследствие ухудшения социально-экономического положенияпосле распада СССР, тем более что встал вопрос распределения внешнего долгаСССР.
Государственный долгформируется как результат внутренней и внешней долговой политики. Объем внешнегодолга СССР в конце 1990г. при обсуждении проекта бюджета на 1991г. былпредставлен величиной, которую надо увеличить до 39 млрд. рублей поофициальному курсу Госбанка СССР. В то время он составлял 55 копеек за 1 доллар.Следовательно, величина задолженности в пересчете на доллары должна быласоставить около 71 млрд. долларов. Поскольку Россия не смогла после распадаСоветского Союза «распределить» между республиками его внешний долг и стала егоправопреемницей, общая величина формирую­щегося суверенного долга включала иэто наследие. Углубление кризиса потребовало новых заимствований. Для них быласоздана институциональная основа – в 1992г. Россия вступила в Международныйвалютный фонд и могла обслуживаться Всемирным банком (МБРР), а такжеЕвропейским банком реконструкции и развития. Поэтому история суверенныхинтенсивных заимствований России у названных международных организаций связываетсяс 1992г. После 1992г. полученные Россией кредиты состоят из кредитовмеждународных финансовых институтов, правительств иностранных государств ичастных кредиторов.
Одной из основных проблемроссийской экономики времен переходного периода стал непомерно возросшийвнутренний государственный долг.
В самом начале рыночныхреформ дефицит федерального бюджета финансировался главным образом за счетпрямого кредитования Центробанка РФ. В мае 1993г. правительством было приняторешение о запрещении прямого кредитования и создан рынок краткосрочныхгосударственных облигаций. На еженедельных аукционах размещались новые выпускигосударственных ценных бумаг, доход от которых направлялся на финансированиедефицита бюджета, а участниками рынка были как российские юридические ифизические лица, так и Центробанк РФ. Вплоть до 1996г. данный рынок рос, болеетого, периодически использовался для привлечения избыточной рублевой массы сцелью снижения давления на валютный рынок и инфляции.
Учитывая высокуюдоходность на данном сегменте рынка, а она в определенные отрезки временипревышала 200% годовых в реальном исчислении (за вычетом инфляции), внутреннийдолг возрастал в геометрической прогрессии и его обслуживание к середине 1996г.превратилось в серьезную проблему – государственные заимствования требовализначительно больше ресурсов, чем были внутренние ликвидные сбережения, при этомвозможность внешних заимствований оставалась весьма ограниченной. Для решенияданной проблемы был найден вполне логичный выход – в 1996г. на данный сегментбыл разрешен доступ внешним инвесторам. Вполне естественно, что зарубежныеинвесторы, ориентированные на доходность в 18-20% в долларах США, присущуюразвивающимся рынкам, сочли российские госбумаги привлекательнымиинструментами, и в скором времени доля внешних инвестиций достигла 30% отобъема рынка, а доходность снизилась до 17-19% годовых. Широкий доступнерезидентов на рынок внутреннего государственного долга позволил снизитьнагрузку на бюджет в части расходов на обслуживание долга и облегчить получениекредитов для реального сектора. При этом резко возросла зависимость российскойэкономики от конъюнктуры мировых финансовых рынков.
Интересно, что даже в1998 г., когда начался финансовый кризис, сумма внутреннего и внешнегороссийского долга по международным меркам была небольшой – примерно 54% ВВП.Для сравнения: отношение совокупного долга стран ЕС к их ВВП в 1996г.составляло 70,4%, США – 63,1%. Но дело в том, что темпы роста российскойзадолженности были чрезвычайно высоки. Стремительное расширение рынка ГКО/ОФЗ в1995-1997гг. совпало с рекордным по объему притоком иностранных капиталов наразвивающиеся рынки, в том числе в Россию. Значительную часть долговыхобязательств государства приобрели иностранные инвесторы. Но после вспышки«азиатского» кризиса 1997г. их готовность к риску сменилась осторожностью,начался отток капиталов. Тяжесть положения усугублялась тем, что более половинывнутренних обязательств были краткосрочными (со сроком погашения менее года), виюне 1998г. они почти в 4 раза превышали официальный показатель валютныхрезервов.
От сильного внешнего шока(из-за падения сырьевых цен на мировом рынке и оттока капиталов с развивающихсярынков) эта уязвимая долговая конструкция, основанная на постоянномрефинансировании старых долгов новыми, рухнула. К апрелю 1998г. бюджет началработать на ГКО. Накануне 17 августа 1998г. казна выплачивала по 1 млрд. долларовв неделю по старым облигациям, а покупать новые инвесторы перестали. На выплатыпо ГКО/ОФЗ уходило до 70% доходов бюджета. Инструмент покрытия дефицита бюджетапревратился в свою противоположность. Рефинансировать долг на финансовом рынкебыло невозможно, а на резкое снижение расходов бюджета не соглашаласьГосударственная Дума. Привлечение внешних инвесторов поначалу замедлилонаступление краха ГКО, а затем их уход с российского рынка ускорил его.
За период 1985-1991гг.общая сумма внешнего долга СССР западным странам возросла почти в три раза – с 22,5млрд. долларов до 65,3 млрд. долларов. Рост задолженности Западу продолжился ипри российских властях: за счет начисления процентов по советским долгам,которые фактически перестали погашать, и за счет новых кредитов, в том числемеждународных валютно-финансовых организаций – к концу 1997г. внешний долгРоссии возрос до 124 млрд. долларов, а к концу 1998г. – до 160 млрд. долларов,что поставило ее в один ряд с Мексикой и Бразилией, являющимися крупнейшимимировыми должниками. При этом унаследованные Россией долги имели крайненеблагоприятную структуру. Они состояли, главным образом, из среднесрочных икраткосрочных кредитов, и их основная масса подлежала погашению в 1992-1995гг.
Круг западных кредиторовРоссии достаточно велик – в него входят около 600 коммерческих банков из 24стран, а также Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции иразвития, Европейский банк реконструкции и развития. Основной массив долговприходится на банки 6 стран – Германии, Италии, США, Франции, Австрии и Японии.
В январе 1992г. ПравительствоРоссийской Федерации заключило первое соглашение о реструктуризации долга сПарижским клубом кредиторов, за ним последовали три реструктуризации в1993-1995гг., которые охватывали процентные выплаты в период с декабря 1991г.по конец 1995г. В апреле 1996г. было достигнуто принципиальное соглашение сПарижским клубом о реструктуризации приблизительно 40 млрд. долларовзадолженности кредиторам клуба. Около 45% этой суммы было запланировановыплатить в период до 2020г., остальные 55% (которые включают все краткосрочныедолги Парижскому клубу) – до 2016г. Выплаты по основному долгу, постепенноувеличивая, было запланировано производить с 2002г.
Вышесказанное позволяетвыделить семь основных этапов государственных заимствований в новейшей истории.
На первом этапе(1985-1991гг.) в результате массированных внешних заимствований («кредитовначала перестройки» и займов советских внешнеэкономических объединений)образовалась большая часть внешнего государственного долга СССР – более 100млрд. долларов. Кризис экономики первых лет перестройки и невозможность выплатыкраткосрочных долгов привели 19 ноября 1991г. к объявлению дефолта по долгамСССР. В результате либерализации цен и обесценения рубля в начале 90-х гг.сформировался внутренний долг государства по гарантированным сбережениямграждан (вклады в Сбербанке и Госстрахе) и товарным обязательствам (целевыезаймы с погашением товарами народного потребления).
На втором этапе(1992-1993гг.) новое российское руководство прибегло к займам у международныхфинансовых организаций для смягчения социальных последствий экономическихреформ. Чтобы не оказаться в международной финансовой изоляции, в апреле 1993г.Правительство Российской Федерации заявило о взятии на себя всех обязательствпо погашению внешнего долга СССР.
Третий этап(1993-1995гг.) ознаменован созданием механизма внутренних заимствований нарыночной основе. Быстрое развитие рынка ГКО/ОФЗ привело к стремительному ростуобъема внутреннего долга (до 190 млрд. рублей в 1995г.).
В 1995-1998гг. (четвертыйэтап) произошло резкое увеличение как внутреннего долга России (в первуюочередь за счет рынка ГКО), так и объема внешних заимствований (активнопривлекавшихся с конца 1996г., когда Россия получила высокие кредитныерейтинги). В эти годы российские власти при помощи внутренних и внешнихзаимствований решали проблемы текущего бюджетного дефицита и политическиезадачи. Долговая стратегия у государства отсутствовала, рычаги управлениярынком внутреннего долга были утрачены, что приблизило наступление пятогоэтапа.
Пятый этап – 1998г. –долговой кризис. Объявленный российским правительством дефолт вызвал (врезультате девальвации рубля) стремительное увеличение внешнего долга – доисторического пика в 160 млрд. долларов. Соотношение размеров внешнего долга иисточников его погашения стало угрожающим.
В 1998-2002гг. (шестойэтап), когда Россия оказалась неспособна обслуживать долг, правительствопредприняло усилия по реструктуризации внешнего долга. Нерыночные долговыеобязательства перед Лондонским клубом кредиторов, а затем и выверенная частькоммерческой задолженности, образовавшейся в результате импортных операций ВЭО,были переоформлены в еврооблигации, что положило начало секьюритизации (другимисловами, обеспеченности) внешнего долга.
На последнем по времениседьмом этапе (с 2002г.) устойчивый приток нефтедолларов позволил России нетолько обслуживать внешний долг в полном объеме, но и перейти к стратегиидосрочного погашения внешней задолженности с использованием средствСтабилизационного фонда.
2.2.Анализ обслуживания и современное состояние государственного внутреннего долгаРоссийской Федерации
Под обслуживаниемгосударственного (муниципального) долга, согласно БК РФ, понимаются операции повыплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам ввиде процентов по ним и (или) дисконты, осуществляемые за счет средствсоответствующего бюджета.
Выполнение Центральнымбанком Российской Федерации, кредитной организацией или другойспециализированной финансовой организацией функций генерального агента (агента)Правительства Российской Федерации по обслуживанию долговых обязательствРоссийской Федерации, а также их размещению, выкупу, обмену и погашениюосуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с Министерством финансовРоссийской Федерации.
Центральный банкРоссийской Федерации осуществляет функции генерального агента безвозмездно.
Оплата услуг агентов поосуществлению ими функций, предусмотренных агентскими соглашениями,заключенными с Минфином Российской Федерации, производится из федеральногобюджета, заключенными с исполнительным органом субъекта Российской Федерации –из средств бюджета субъекта Российской Федерации, а с местной администрацией –из средств местного бюджета.
До 1993г. рынокгосударственных ценных бумаг носил ограниченный характер, на нем вялообращались некоторые долговые обязательства бывшего СССР и российские бумаги.Подлинное становление рынка государственных облигаций произошло лишь в мае1993г., когда на ММВБ был проведен первый аукцион по размещению ГКО.
Этому предшествовалиследующие меры. В первую очередь отметим утвержденное правительством РСФСР постановлениеПравительства о выпуске и обращении ценных бумаг в РСФСР [3]. В ноябре 1992г.был принят закон [2], который стал отправной точкой на пути к цивилизованномуфинансированию дефицита федерального бюджета.
Среди фактических шаговследует выделить подготовку и размещение во второй половине 1991г. облигаций8,5 процентного займа Российской Федерации с трехлетним сроком обращения. Входе экспериментального аукциона, проведенного Банком России, были опробованыновые технологии выпуска и размещения: безбумажная форма облигаций, аукционныйсбор заявок, определение цены реализации на основе конкуренции ценовыхпредложений продавца и покупателя.
Опыт этого аукционапоказал, что для создания широкого рынка государственных долговых обязательствнеобходим наряду с совершенствованием нормативно-правовой базы формированиегосударственной (коммерческой) сети организаций, прежде всего из числа банков,осуществляющих роль организаторов-посредников рынка между эмитентом иинвесторами, внедрение современной электронной технологии торговли, расчетов идебитарного учета.
В августе 1992г. БанкРосси начал постоянную торговлю облигациями Государственного республиканскоговнутреннего займа РСФСР 1991г. Этот тридцатилетний заем стал первымконтролируемым Банком России займом.
Целый год, с мая 1992г.шла работа по реализации проекта организации выпуска и обращениягосударственных краткосрочных облигаций, целью которого было создание в Россиипервичного и вторичного рынка государственных дисконтных облигаций. Рынок ГКО –принципиально новое явление для экономической жизни России.
В его основе лежитпередовая электронная технология, в которой торговля ведется на компьютерах, асделки при совпадении цен заявок на покупку и продажу ГКО осуществляютсяавтоматически. Сначала торги велись только на ММВБ. В 1995г. к системеподключились первые региональные площадки – Новосибирск и Санкт-Петербург. В1996г. завершен первый этап по созданию единого электронного финансового рынкаРоссии. В июне 1995г. на электронный рынок государственного долга вышлиоблигации федерального займа с переменным купоном. Рынок ГКО/ОФЗ занимаетпрочное первенство в обеспечении государственными заимствованиями.
После президентскихвыборов, состоявшихся в июне 1996г., рынок ГКО/ОФЗ характеризовался стабильнымпоступательным развитием. Правительство Российской Федерации на основестабилизации количественных параметров рынка добилось существенного достиженияуровня доходности государственных ценных бумаг. Эта тенденция продолжилась и в1997г. вплоть до известных потрясений на международных финансовых рынках второйполовины октября.
В сентябре 1995г. нафинансовом рынке появились облигации государственного сберегательного займа,нашедшего признание у инвесторов. С выходом этого займа население получилонадежное доходное средство защиты своих сбережений от инфляции. В июне 1996г.утверждены условия выпуска и обращения облигаций федерального займа спостоянным купонным доходом. На рынке они обращаются только с 1997г., посколькув 1996г. весь выпуск был купле Банком России. С 1997г. функционируют облигациигосударственных нерыночных займов. Они размещаются среди страховых обществ,негосударственных пенсионных фондов и других крупных инвесторов. В ходе новацийпо государственным ценным бумагам, объявленным в декабре 1998г., вышли вобращение облигации федеральных займов с фиксированным купонным доходом.
В рассматриваемый периодпоявились и вышли из обращения золотые сертификаты 1993г., казначейские векселяи казначейские обязательства 1994г., продолжают обращаться векселя министерствафинансов Российской Федерации.
До середины 1996г.участие нерезидентов на рынке ГКО было незначительным, поскольку сохранялисьсущественные ограничения на их деятельность. С 15 августа иностранные инвесторыстали работать по новым правилам. Нерезиденты получили право осуществлять своиоперации на первичном и вторичном рынке ГКО/ОФЗ непосредственно черезроссийские уполномоченные банки. Участие иностранных инвесторов резкоактивизировалось и к концу 1997г. на долю нерезидентов приходилось 27,5% рынкаГКО/ОФЗ.
Признаки экономическойстабилизации (в 1997г. впервые за годы реформ в России не наблюдалось падениеВВП, до 11% снизились темпы инфляции) и широкое участие нерезидентов на рынкеГКО/ОФЗ предопределили достижение некоторых успехов на рынке внутреннего долга:значительно уменьшилась стоимость государственных заимствований, увеличились ихсроки, объемы заимствований позволяли на не инфляционной основе финансироватьдефицит федерального бюджета. Это дало возможность российскому финансовомурынку, в общем-то, безболезненно пережить октябрьскую 1997г. и январскую 1998г.волны азиатского финансового кризиса [13].
Однако последовавшеепадение мировых цен на энергоносители, составляющие основу российскогоэкспорта, и длительный период политической неопределенности, последовавший заотставкой правительства в марте 1998г., серьезно отразились на состояниигосударственных финансов и рынка государственного долга. Майская 1998г. волнаазиатского кризиса подтолкнула нерезидентов к более активному сбросу российскихценных бумаг и выводу своих средств на другие более устойчивые финансовыерынки. Многие российские инвесторы также стали воздерживаться от вложениясредств в государственные облигации. Рынок ГКО/ОФЗ практически перестал бытьисточником финансирования бюджетного дефицита. Напротив, в январе-июне 1998г.за счет бюджета было профинансировано погашение выходящих из обращенияоблигаций на сумму 17,3 млрд. рублей. На погашение облигаций в августе-декабре1998г. требовалось по 20-25 млрд. рублей в месяц. На рефинансирование долганикаких надежд не было. Прекращение выплат по ГКО/ОФЗ стало неизбежным.
Объявление дефолтасовмещено с проведением реструктуризации «замороженного» долга по ГКО/ОФЗ поплану, предложенному правительством Российской Федерации. Затем на основепроведенных с кредиторами переговоров работа с «замороженными» ГКО/ОФЗ быланаправлена с декабря 1998г. в русло новаций по государственным облигациям. Входе новаций были выпущены трехлетние облигации федерального займа с нулевымкупонным доходом (ОФЗ-ПД) и облигации федерального займа с фиксированнымкупонным доходом (ОФЗ-ФД) со сроком обращения 4-5 лет и размером купонногодохода от 10% до 30% годовых.
В январе 1999г.возобновлен весь спектр операций с государственными ценными бумагами нафинансовом рынке, но их количественные параметры существенно ниже первой волны1998г. Торги на вторичном рынке ГКО/ОФЗ возобновились с 15.01.1999г. понеструктурированным ОФЗ-ПД, а с 28.01.1999г. – по облигациям, выпущенным в ходеноваций. В целях возврата доверия иностранных инвесторов в декабре 1999г. былиразмещены три выпуска ГКО на общую сумму 4,2 млрд. рублей по номиналу. Средстваот погашения этих бумаг нерезиденты могли свободно репатриировать.
В целом внутренний рынокгосударственного долга в 1999г. характеризовался осторожностью инвесторов,низкой ликвидностью и высокой доходностью облигаций государства. Некотороеоживление в деятельности рынка началось в четвертом квартале 1999г.
По завершении основногоэтапа реструктуризации государственного внутреннего долга, ряд государственныхоблигаций перешел в новое состояние: по сравнению с докризисным уровнемнерыночная часть долга сократилась более чем в два раза, почти втроеувеличились сроки заимствований, в обращении остались инструменты сфиксированным и достаточно низким купонным доходом 10-30% годовых.
В 2000-2001гг. былапродолжена жесткая политика государственных заимствований. В частности, в2001г. Минфин России стремился к размещению ГКО/ОФЗ в объемах, несколькопревышавших объемы погашаемых бумаг. На этой основе в начале года сохранялсяпонижательный тренд аукционной доходности (затем этот показательстабилизировался), возрастала срочность размещаемых облигаций, появилисьтенденции к выравниванию доходности долговых инструментов с различным срокомпогашения, сокращалась доля нерезидентов в рыночном портфеле ГКО/ОФЗ(продолжался контролируемый российским государством вывод средств нерезидентовданного сегмента долгового рынка), Минфин России возобновил практикудоразмещения облигаций и начал практиковать досрочный выкуп инструментов вцелях уменьшения объема внутреннего долга и сглаживания платежного графика. Врезультате абсолютный и относительный государственный внутренний долгсократился за год еще на 23,9 млрд. рублей [15].
Итогом такой политикистало восстановление рынка внутреннего долга и восстановление доверияинвесторов к эмитенту. Инвесторам было предложено большее число инструментов,на вторичном рынке проведены десятки доразмещений. Доходность государственныхоблигаций была существенно снижена, но она оставалась положительной (с учетоминфляции).
Тенденции к сжатиюобъемов внутреннего долга была преодолена в 2002г. на основе перехода кумеренно-жесткой долговой политике – за год долг увеличился на 17,7%. В целомрынок внутренних заимствований развивался под сильным воздействием двухфакторов. Во-первых, в связи с неблагоприятными условиями внешних заимствований(внутренняя норма доходности валютных облигаций на 10 процентных пунктов превышалааналогичный показатель по ГКО/ОФЗ) было принято решение о замещении ихвнутренними займами. Во-вторых, на рынок государственного долга вышлизначительные средства Пенсионного фонда Российской Федерации в виде страховыхвзносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии из свободныхрезервных средств. Правительство Российской Федерации дважды вносило измененияв первоначальный план эмиссии государственных облигаций, увеличив объем эмиссииОФЗ до 217,5 млрд. рублей или в 2,2 раза.
В 2002г. сохраниласьпозитивная тенденция снижения доходности ГКО/ОФЗ: за год индикатор рыночногопортфеля этих обязательств (по методологии Банка России) понизился с 14,5% до13,5% годовых. Во второй половине года, впервые после августа 1998г. быливыпущены долгосрочные облигации. Возросла ликвидность государственных бумаг.Реальная доходность операций по ГКО/ОФЗ была положительной и сложилась за годна уровне 4,35% годовых.
В 2003г. усилиласьтенденция к перераспределению инвестиционных потоков в пользу рублевых. Государственныеценные бумаги все более воспринимались как один из новых объектовсреднесрочного, а зачастую и долгосрочного вложения средств. Повышенный спроспредъявлялся на облигации федерального займа с амортизированным доходом. Этипроцессы сопровождались дальнейшим снижением доходности по операциям с ГКО/ОФЗдля инвесторов (что совсем не сказалось на инвестиционной привлекательностигосударственных финансовых инструментов).
В марте 2003г. БанкРоссии впервые после августа 1998г. получил возможность проведения операций попродаже федеральных облигаций и из собственного портфеля и от своего имени. Этостало осуществимым в результате обмена Минфином России части портфеля облигацийЦентробанка Российской Федерации на ОФЗ-АД с хорошими рыночными характеристиками.На этой основе произошло реальное разделение ответственности на рынке долговыхобязательств: Минфин России отвечает за финансирование бюджетных расходов вчасти привлечения источников финансирования бюджетного дефицита, Банк Россииоперациями на рынке государственного долга, регулируя денежное обращение встране.
Углубление разделенияответственности продолжалось в 2004-2005гг. Это делалось на основе сокращенияМинфином Росси объема краткосрочных заимствований и передачи Центральному банкуРоссийской Федерации права удовлетворения потребности в краткосрочныхинструментах в случаях увеличения рублевого предложения посредством своегопортфеля государственных облигаций выпуска облигаций Банка России (ОБР). Этоозначает, что фактически в сферу ответственности Центробанка России отошелкраткосрочный сегмент рынка долговых обязательств, а Минфин России сосредоточилсвое внимание на средне- и долгосрочных сегментах рынка облигаций.
Следует отметить, что в2004-2005гг. наблюдалось дальнейшее расширение рынка государственноговнутреннего долга – только в 2004г. внутренняя задолженность, выраженная в государственныхоблигациях, увеличилась на 14,0% за счет ОФЗ-АД. При этом неуклонно возрасталудельный вес облигаций федеральных займов с отдаленным сроком погашения: 2008,2010,2012 и 2018 годах. Принимались меры к повышению ликвидности рынка для этогоактивно размещались облигации с высоким купонным доходом и имитировалисьпользующиеся повышенным спросом ОФЗ-АД (см. Приложение 4,5,6,7).
Реализация такой долговойполитики не замедлила сказаться на увеличении доли рыночной составляющейвнутреннего долга России.
Резюмируя сказанное,следует отметить что российский рынок государственных ценных бумаг относится кчислу развивающихся рынков. Его дальнейшая динамика будет связана ссовершенствованием нормативной базы, институциональным развитием рынка,формированием единой системы управления государственным внутренним долгом.
2.3.Анализ обслуживания и современное состояние государственного внешнего долгаРоссийской Федерации
Провозгласивгосударственную независимость в 1991г., Российская Федерация не утратиладоступа к внешним источникам государственных заимствований. Однако структуразаимствований изменилась.
Советский Союз не являлсячленом межправительственных валютно-кредитных организаций ООН и не пользовалсяих кредитами и займами. Российская Федерация в 1992г. оформила свое членство вМВФ, МБРР и ЕБРР и с 1993г. стала широко пользоваться заимствованиями у этихмеждународных финансовых организаций. Сейчас на их долю приходится менее 10%внешней задолженности РФ.
Как и СССР, Россияактивно привлекает коммерческие кредиты иностранных банков и фирм,гарантированные или застрахованные правительствами стран-кредиторов илиуполномоченными ими институтами. Проявляя доверие к проводимой Россией политикедемократических и рыночных преобразований, все большее число стран выражаетготовность к предоставлению государственных гарантий по привлекаемым еюзаимствованиям. Россия использует и межправительственные займы. На долю этойчасти задолженности (ее называют официальной) сейчас приходится почти 45%российского внешнего долга.
Основным нашим кредиторомявляется Германия. На ее долю приходится боле 1/3 официальной задолженностиРоссийской Федерации. Далее с большим отрывом следуют Италия, Япония, США,Франция, Австрия и другие государства [18].
До недавнего времениРоссия мало использовала негарантированные правительственными структурамикредиты иностранных фирм-поставщиков и коммерческих банков, формирующие«неофициальную» задолженность. Это стало результатом долгового кризиса1991-1992 годов, затянувшихся переговоров по реструктуризации задолженности полинии Парижского и Лондонского клубов и неопределенности российских подходов квопросам урегулирования неофициальной коммерческой задолженности СоветскогоСоюза.
Ситуацию в данной областипереломили заявление Правительства Российской Федерации от 27.09.1994г. «Опереоформлении коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностраннымикредиторами» [17], практические шаги по реализации его положений и подписание вапреле 1996г. Соглашения с Парижским клубом о всеобъемлющей реструктуризациивнешнего долга бывшего СССР. На 01.01.1997г. неофициальная коммерческаязадолженность России по собственным долгам составила 1,0 млрд. долларов, увеличившисьв течение 1997г. до 5,8 млрд. долларов. На 01.01.2000г. на долю советской ироссийской неофициальной задолженности приходилось почти 24% внешнего долгаРоссии.
Достижение договоренностис кредиторами Лондонского клуба в 2000г. о списании части советского долга иреструктуризации оставшейся задолженности в рыночные (облигационные) формыизменили характер взаимоотношений между сторонами и структуру внешнего долгаРоссийской Федерации: теперь на долю кредитов иностранных коммерческих банков ифирм приходится менее 2,5% внешнего дога России.
В ноябре 1996г. МинфинРоссийской Федерации сделал принципиально новый шаг по овладению международнымрынком капитала, удачно разместив первый транш еврооблигаций. Во многом этостало возможным благодаря присвоению России относительно высоких рейтинговкредитоспособности тремя ведущими зарубежными рейтинговыми агентствами – Mooby’s, Standard & Poor’s, IBCA.
С появлениемеврооблигаций Минфина Российской Федерации сформировался и успешнофункционировал до летнего кризиса 1998г. новый сегмент рынка федеральныхвнешних займов. Он дополнил уже сложившиеся сегменты рынка: долговыеобязательства Внешэкономбанка, облигации внутреннего валютного займа,процентные векселя (ноты) Внешэкономбанка, финансовые инструменты – носителикоммерческой задолженности бывшего СССР.
Таким образом, с выходомеврооблигаций основными кредиторами России стали многочисленные иностранныеюридические и физические лица, покупающие российские бумаги. На них приходилось1/3 всех заимствований. Четверть привлекаемых Россией кредитов обеспечивал МБРРи более 18% – МВФ. В целом международные финансовые организации на 44%закрывали потребность России во внешних заимствованиях. Примерно одинаковоезначение по объемам кредитования имели для федеральной власти правительстваиностранных государств и иностранные коммерческие банки и фирмы.
Для бесперебойногофункционирования рынка внешних долгов России взаимосвязи между ееправительством и инвесторами осуществляет широкая сеть организаторов ипосредников. С российской стороны наиболее важные функции выполняютПравительственная комиссия по государственному внешнему долгу и государственнымактивам Российской Федерации, Минфин Российской Федерации, Банк России,Внешэкономбанк, Внешторгбанк Российской Федерации, Российскийфинансово-банковский союз, российские уполномоченные банки.
Вопросы официальнойроссийской задолженности решаются в рамках Парижского клуба стран-кредиторов ина двусторонних переговорах.
Все расчеты синостранными агентами и кредиторами Правительства Российской Федерации проходятчерез Внешэкономбанк. Это делается в соответствии с возложенной на ВЭБ функциейагента Правительства России по управлению государственным внешним долгом ивнешними долговыми активами. Работая в этом направлении, Внешэкономбанк, вчастности, по поручению Министерства Российской Федерации осуществляет платежив счет погашения и обслуживания долга, при проведении реструктуризаций иноваций по внешнему долгу осуществляет обмен одних долговых инструментов надругие, участвует в подготовке и подписании межправительственных соглашений подолговым вопросам, принимает участие в разработке валютно-финансовых условийконтрактов на поставку товаров в счет погашения российской задолженности,обслуживает привлечение иностранных связанных кредитов под гарантииПравительства Российской Федерации, ведет учет внешнего долга в разрезеотдельных категорий кредиторов, является головным депозитарием по облигациямгосударственного валютного займа 1999г. и обслуживает их вторичный рынок.Многогранную деятельность агента Правительства Российской Федерации пообслуживанию государственного внешнего долга и внешних долговых активовВнешэкономбанк осуществляет, в частности, через сеть своих зарубежных ироссийских представительств.
Кризис государственных финансов,до предела обострившийся летом 1998г., не обошел стороной и рынокгосударственного внешнего долга. И после 17.08.1998г. Правительство РоссийскойФедерации продолжало обслуживать внешнюю задолженность, однако котировкироссийских бумаг на иностранных рынках упали до критического уровня: осенью1998г. еврооблигации опускались до 20% их номинальной стоимости, а котировкинекоторых других видов российских бумаг – даже до 6%. В результате долговогокризиса 1998г. мировые финансовые рынки оказались закрытыми для новых выпусковеврооблигаций России [16].
Сократились возможностивнешних заимствований и по линии международных финансовых организаций. В 1999г.они предоставляли средства по ранее открытым кредитным линиям и заключеннымсоглашениям: кредитная линия Stand-by, второй угольный заем, третий заемна структурную перестройку экономики, инвестиционные кредиты. Несколько лучшеобстояло дело с получением связанных кредитов, предоставляемых правительствамииностранных государств, иностранными банками и фирмами. В 1999г. связанныхкредитов было получено на сумму 1,2 млрд. долларов при плане 0,7 млрд.долларов. Но эти средства Правительство Российской Федерации не имеловозможности направить на решение своих финансовых проблем, поскольку цельюпредоставления связанных кредитов было создание финансовых условий для болееуспешного продвижения экспортных товаров и услуг на российский рынок.
Ввиду невозможностиполучения новых заимствований на одних сегментах рынка государственноговнешнего долга и ограниченных (по объемам или свободе использования средств)возможностей на других Правительство Российской Федерации для осуществлениянеобходимых выплат по внешнему долгу вынуждено было пойти на заимствования уЦентробанка Российской Федерации в объеме 4,5 млрд. долларов США, что составило58,4% всех валютных кредитов, полученных Россией в 1999г.
В 2000г. рынок российскихвалютных облигаций находился под воздействием двух основных благоприятныхфакторов: устойчивость макроэкономической ситуации и успешное завершение переговоровс Лондонским клубом кредиторов о реструктуризации платежей по выпущенным в1997г. облигациям. Почти все старые облигации были предъявлены к обмену нановые еврооблигации Российской Федерации со сроками погашения в 2006-2010гг. и2007-2030гг. В результате в первые восемь месяцев наблюдался заметный росткотировок российских валютных облигаций, сменившийся затем небольшой коррекциейиндикаторов: доходность по наиболее популярным выпускам еврооблигаций упала с20% годовых в 1999г. до 13-14% годовых в августе 2000г.
Основными факторами,оказывающими благоприятное воздействие на динамику рынка валютных облигацийРоссии в 2001г., явились стабильность внутренней макроэкономической ситуации,четкое исполнение Правительством Российской Федерации графиков платежей повнешнему долгу, рост золотовалютных резервов страны, высокая конъюнктурамирового рынка энергоносителей, заметным поставщиком которых является Россия,повышение международными рейтинговыми агентствами рейтингов всех серийоблигаций государственных валютных заимствований и еврооблигаций РоссийскойФедерации.
В 2001г. на рынкеобращались пять серий облигаций государственных валютных займов номинальнойстоимостью 10,8 млрд. долларов США, выпущенных в 1993,1996 и 1999 годах. Повсем сериям облигаций наблюдалась устойчивая повышательная динамика котировок.Благоприятные условия сложились и вокруг всех одиннадцати выпусковеврооблигаций Российской Федерации, эмитированных Минфином Российской Федерациив 1996-2000гг. на общую сумму 36,4 млрд. долларов: сначала года котировкинеуклонно росли, а доходность на конец октября 2001г. составляла 6-13%.
Крайне нерациональнаяструктура российского долга (на начало 2002г. на долю внешнего долга всовокупном долге страны приходилось 88%, то есть внешний долг в 7,3 разапревышал внутреннюю задолженность государства), относительно комфортные условиязаимствований на внутреннем долговом рынке по сравнению с условиямизаимствований на внешнем рынке, накопление значительных бюджетных резервов дляобеспечения безболезненных расчетов с иностранными кредиторами позволилиПравительству России приступить к реальному осуществлению политики безусловногопроведения всех платежей по внешнему долгу, не прибегая к новым масштабнымзаимствованиям за рубежом, и замещения внешних заимствований внутренними.
В 2002г. погашениеосновной суммы долга (275,8 млрд. рублей) на 210,3 млрд. рублей превысилопривлечение средств из внешних источников (65,5 млрд. рублей). При чем такоеположение отмечалось по всем группам кредиторов без исключения – международнымфинансовым организациям, правительствам иностранных государств, иностраннымкоммерческим банкам и фирмам, прочим внешним кредиторам. Что касаетсяеврооблигационного займа, первоначально предусмотренного Программойгосударственных внешних заимствований Российской Федерации, то от него в силуназванных выше причин было решено вполне обоснованно отказаться.
В 2002г. в соответствии спостановлением Правительства Российской Федерации [4] была проведена операция,имеющая принципиальное значение для дальнейшего выстраивания цивилизованныхотношений России со своими внешнеэкономическими партнерами. Прежние долговыеобязательства были заменены облигациями внешнего займа со сроком погашения в2030г. (номинальная стоимость – 1,2 млрд. долларов США) и облигациями внешнегозайма со сроком погашения в 2010г. (0,2 млрд. долларов США).
В целом Программагосударственных внешних заимствований Российской Федерации за 2002г. была исполненалишь на 24%, в том числе задание по привлечению целевых иностранных заимствованийвыполнено на 90%, а план по несвязанным (финансовых) заимствованиям – на 14%.Такие показатели сложились преимущественно за счет отказа Правительства Россииот проведения внешних облигационных заимствований ввиду указанных вышеобстоятельств и одновременного воздействия на рынок государственного долга двухпротивоположных тенденций. С одной стороны, на внутреннем рынке сформировалисьусловия для привлечения государственных займов на более выгодных условиях, чемэто предполагало Правительство при формировании бюджета. С другой стороны,расчеты на усиление благоприятной динамики условий для российских заимствованийна внешних рынках не оправдали надежд Правительства. В результате внутренняянорма доходности по операциям с российскими еврооблигациями в 2002г. почти на10 процентных пунктов превзошла аналогичный показатель по ГКО/ОФЗ. Этоусиливало обоснованность вывода Правительства Российской Федерации онеобходимости замены внешних заимствований внутренними, и законодательнаявласть внесла необходимые поправки в программу внутренних заимствований на2002г. в сторону их увеличения.
Что касается целевыхиностранных заимствований, то недоиспользование забронированных для российскихорганизаций средств МБРР и ЕБРР связано с задержками в подготовке ряда новых проектов,подписание соглашений по которым предусматривалось еще в 2001г. Проблемы сосвоением выделенных международными финансовыми организациями кредитныхресурсов не явились особенностью только для 2002г., скорее это уже сталопечальной традицией. На положении дел в этой области сказываются многиефакторы. Не последнюю роль в формировании неблагоприятной ситуации играеторганизационная уязвимость процедуры формирования заявок на привлечениекредитных ресурсов, сложность схем распределения и прохождения денег,отсутствие надлежащего государственного финансового контроля за обоснованностьюи целевым использованием внешних заимствований Российской Федерации.
В 2003г. федеральныйбюджет оставался профицитным, увеличивались золотовалютные резервы страны,объем иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации не уменьшался.Положительная динамика этих показателей имела место на фоне проведения в 2002г.значительных платежей по погашению и обслуживанию российского внешнего долга всумме 13,1 млрд. долларов США (погашение – 7,0 млрд., обслуживание – 6,1 млрд.)без привлечения существенных новых внешних заимствований. Весной 2003г. ведущиемировые рейтинговые агентства пересмотрели кредитные рейтинги России в сторонуих повышения.
В 2003г. на погашение иобслуживание государственного внешнего долга направлялось 17,3 млрд. долларов(погашение – 10,9 млрд., обслуживание 6,4 млрд.), а привлечение ресурсов засчет внешних источников планировалось в объеме лишь 1,93 млрд. долларов США.При этом предполагалась эмиссия облигаций внешних займов Российской Федерациина сумму до 1,25 млрд. долларов и снижались объемы заимствований в части неоправдавших себя связанных (нефинансовых) кредитов международных финансовыхорганизаций и правительств иностранных государств.
Благоприятные тенденции вразвитии рынка государственных внешних заимствований России, проявившиеся впериод 2001-2003гг, Правительство Российской Федерации закрепило в 2004г. ипоследующие годы. Уже в конце 2003г. Россия была в состоянии привлекать намеждународных рынках капитала по ставке не более 6-7% годовых. В то же времястоимость привлечения связанных (нефинансовых) кредитов с учетом различныхкосвенных расходов составляла около 9%, а заимствования у международныхфинансовых организаций – и того больше: до 11% (также с учетом операционных идругих дополнительных расходов российской стороны).
Таким образом,федеральная власть отдает явное предпочтение несвязанным (финансовым)заимствованиям, осуществляемым преимущественно в форме еврооблигационныхзаймов. Такая позиция отражает возросший кредитный рейтинг Российской Федерациии создает предпосылки для минимизации процентных расходов федерального бюджета.Целевые (нефинансовые) заимствования запланированы на уровне меньшем, чем впредшествующие годы. Это соответствует курсу Правительства России напостепенный отказ от финансирования различных проектов за счет «связанных» итребующих правительственных гарантий кредитов международных финансовыхорганизаций, правительств иностранных государств, банков и фирм. Достигнуто этоза счет исключения из Программы кредитов, средства которых практически неиспользуются в течение 2-3 лет, не включения в Программу новых заимствованийдля финансирования проектов, находившихся в стадии проработки, аннулированияряда консультационных займов международных финансовых организаций, заключенныхеще 1994-1998гг. Предпринятые действия позволяли сделать максимально возможноедля концентрации ресурсов российской стороны на софинансировании включенных вПрограмму и реально осуществляемых проектов, реализуемых за счет внешнихзаимствований.
Это означает, что приформировании Программы внешних заимствований на 2004г. Правительство Россиистремилось к решению следующих задач:
— минимизация стоимостиновых государственных заимствований;
— оптимизация бюджетныхрасходов по погашению и обслуживанию привлеченных займов и кредитов;
— расширение практикииспользования финансовых инструментов, связанных с размещениемеврооблигационных займов.
Выполнение установки нарасширение внешних облигационных займов в 2004г. (равно как в 2002 и 2003гг.)оказалось нецелесообразным. Это объяснялось двумя обстоятельствами:относительно высокой стоимостью новых российских заимствований (по сравнению сих стоимостью для индустриально развитых государств) и нежелательностьюпривлечения в страну дополнительных инвалютных поступлений, поскольку они и беззаймов в избытке шли в Россию на основе экспорта топливно-энергетическихресурсов. Федеральными бюджетами на 2005 и 2006гг. несвязанные (финансовые)заимствования на международных рынках капитала не планируются вовсе (см.Приложение 2 и Приложение 3). Это вполне согласуется с решением стратегическойзадачи замещения внешнего долга внутренними обязательствами.

3. ПЕРСПЕКТИВЫ СОКРАЩЕНИЯ ИСОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 
3.1.Перспективы погашения государственного долга Российской Федерации
Выше шла речь о попыткахпоставить развитие государственного долга в русло решения конкретных задач врамках отдельных программ. Однако только с началом нового столетия можносвязывать серьезные намерения поставить развитие долговой сферы государства нанаучную основу. Именно в этот период разрабатываются Основные направленияполитики Правительства Российской Федерации в сфере государственного долга на2003-2005годы (одобрены Правительством Российской Федерации 6 марта 2003г.). Вэти годы Правительство исходит в своей долговой деятельности из необходимости:
— создания условий дляповышения значения государственных заимствований в качестве основного источникарефинансирования государственного долга;
— ограничения объемагосударственных заимствований объемом погашения государственного долга;
— увеличения удельноговеса внутреннего долга в структуре государственного долга;
— завершения урегулированиядолга бывшего СССР;
— снижения расходов наобслуживание государственного долга;
— ограничения привлечениясредств международных финансовых организаций финансированием проектов в областиинфраструктуры, имеющих общегосударственное значение;
— получения РоссийскойФедерацией к 2005 году инвестиционного рейтинга.
Эти направления долговойполитики успешно реализуются Правительством России, и параллельно готовитсяпроект Основных направлений долговой политики Российской Федерации на 2006-2008годы. Согласно представленному документу Минфин России предлагает считатьосновными целями долговой стратегии следующие:
— сохранение объемов иструктуры государственного долга, позволяющих гарантированно выполнятьобязательства по его погашению и обслуживанию, а также рефинансировать долгнезависимо от состояния федерального бюджета;
— осуществлениегосударственных внутренних заимствований в объеме, позволяющем активноразвивать рынок корпоративных и муниципальных заимствований, обеспечивающихфинансирование инвестиций в отраслях и регионах;
— изменение структурыгосударственного долга Российской Федерации в части дальнейшего увеличенияудельного веса внутреннего долга в структуре совокупного государственногодолга.
Только научнообоснованная концепция развития и использования государственных долговыхотношений в интересах общества может обеспечить неуклонное повышениеэффективности управления государственным долгом. Необходимое и достаточноеусловия достижения высоких показателей результативного управления задолженностьюгосударства пока далеки от своего практического воплощения. Вот почему все ещеостро стоит вопрос об эффективности управления государственным долгом, подкоторой понимается степень достижения оптимальности основных параметров долга(его величины, структуры, стоимости обслуживания и других) и способностьорганов власти удерживать их на уровне, максимально благоприятном дляформирования макроэкономических условий, стимулирующих ускорение развитиястраны и рост благосостояния ее граждан.
Нет и, видимо, не можетбыть единого показателя, измеряющего эффективность управления государственнымдолгом, поскольку, осуществляя эту деятельность, государство оказывает прямоевоздействие на самые разнообразные области общественной жизни. Не существуетметодик оценки положительного влияния государственного долга на бюджет иденежное обращение страны, инвестиционный процесс и степень доверия населения кфинансовой деятельности государства и т.п.
Однако отдельные сторонырезультативности управления государственным долгом можно измерить. В частности,о масштабах реализации ресурсов для финансирования бюджетного дефицита говорятежегодные поступления чистой выручки от реализации государственныхзаимствований. Более полное представление об эффективности государственнойдолговой деятельности дает отношение суммы превышения поступлений над расходамипо системе государственного долга к сумме расходов, выраженное в процентах.Эффективность управления (Э) рассчитывается по следующей формуле.
Э = (П — Р) / Р * 100,где
П – поступления посистеме государственного долга;
Р – расходы по системегосударственного долга.
Наиболее общимпоказателем долговой нагрузки является отношение совокупного государственногодолга к объему ВВП, выраженное в процентах (в международной практике он недолжен превышать 40-42% ВВП). Этот же показатель, при необходимости болееуглубленного анализа, рассчитывается отдельно для внутреннего и внешнего долга[10].
Показательным дляхарактеристики долговой нагрузки является также отношение платежей по погашениюи обслуживанию государственного долга к объему ВВП к доходам или расходамфедерального бюджета, выраженное в процентах. И эти показатели принеобходимости рассчитываются раздельно для внутреннего и внешнего долга.
По внешнемугосударственному долгу определяется коэффициент его обслуживания. Онпредставляет собой отношение всех платежей по внешней задолженности к валютнымпоступлениям страны от экспорта товаров и нефакторных услуг, выраженное впроцентах. Безопасным уровнем обслуживания внешнего долга принято считатьзначение коэффициента, не превышающее 25%.
Сравнение показателейдолговой нагрузки на федеральный бюджет в 2002г. и 2007г. говорит обубедительных успехах Правительства Российской Федерации по пути продвиженияэффективности управления государственным долгом. Не станет преувеличениемутверждение, что эти достижения оказались возможными только на основе переходак обоснованной долговой политике Российской Федерации.
Трудности многих стран спогашением внешнего долга породили многие программы покрытия обязательств передстранами-кредиторами. Среди них – погашение долга товарными поставками, обмендолговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплатадолга в местной валюте с последующим обращением ее в инвестиции илисобственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и другие. Этиприемы управления государственным внешним долгом обычно объединяют в понятие конверсиявнешнего долга. Под конверсией в данном случае понимают реализацию всехмеханизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими видамиобязательств, менее обременительными для экономики и финансов страны-должника.
Россия сейчас активноиспользует метод погашения внешней задолженности товарными поставками, ноостальные приемы находятся в забвении. В свете предстоящих платежей участникамПарижского и Лондонского клуба кредиторов разработка программ конверсийвнешнего долга России становится актуальной. В частности, перспективой могутстать обмен долговых обязательств на акции приватизированных предприятий, выкупдолгов правительства на рублевые средства с последующим направлением их наинвестиции. От проведения таких операций Россия получит не только облегчениедолгового бремени, но и оживление работы по осуществлению программыприватизации и дополнительные инвестиции в реальный сектор экономики.
С конца 1998г.функционировал под знаком новации по государственным ценным бумагам. Новация –это частный случай реструктуризации, смысл которого заключается в замене посоглашению сторон первоначальных долговых обязательств новыми с установлениеминых условий обслуживания долга и сроков его погашения.
Новации явилисьследствием долгового кризиса, который в свою очередь вызван кризисом экономикии финансов России. Долговой кризис проявился, прежде всего, в значительныхобъемах внутренней и внешней задолженности и неуклонном росте платежей попогашению и обслуживанию государственного долга. К началу 1998г.государственный долг составил 49,4% валового внутреннего продукта, в том числевнутренний – 19,3% и внешний – 30,1%. Доля расходов федерального бюджета напогашение и обслуживание долга увеличилась с 10,1% в 1995г. до 35,6% в первомполугодии 1998г. И это притом, что основной рынок государственных заимствований– рынок ГКО/ОФЗ практически перестал быть источником финансирования бюджетногодефицита. Напротив, в январе-июне 1998г. за счет бюджета было профинансированопогашение выходящих из обращения облигаций на сумму 17,3 млрд. рублей. Долг поГКО/ОФЗ на 1 июля 1998г. достиг 436,0 млрд. рублей (это 69,4% всего внутреннегодолга), увеличившись с начала года в 8,6 раза. На погашение соответствующихвыпусков в августе-декабре 1998г. требовалось 20-25 млрд. рублей в месяц, а нарефинансирование долга никаких издержек не было. Прекращение выплат по ГКО/ОФЗстало неизбежным.
Эта мера была объявленаПравительством [5]. Общая сумма «замороженного» долга составила 265,3 млрд.рублей, предусматривалась его реструктуризация. ОФЗ со сроками погашения в200-2001гг. остались в обращении. В 1998г. Правительством Российской Федерации былапредложена следующая схема реструктуризации ГКО/ОФЗ [6]: соответствующиевыпуски ценных бумаг погашаются в установленные при их выпуске сроки,причитающиеся средства перечисляются на транзитные счета кредиторов, в которыхони могут быть рефинансированы в новые купонные облигации со сроком погашения3, 4 и 5 лет и купонной ставкой 20-30% годовых или сертификаты СбербанкаРоссийской Федерации; облигации, принадлежащие физическим лицам-резидентам,погашаются деньгами; для Банка России предусмотрена особая схема погашенияимеющихся у него государственных ценных бумаг. Предусматривается возможность идосрочного погашения облигаций в период до 26.09.1998г. В этом случае владельцыоблигаций могли получить денежные средства в размере 5% от номинальнойстоимости погашаемых облигаций, на 20% их номинальной стоимости приобрестиоблигации, номинированные в долларах США, с купоном 5% годовых и срокомпогашения в 2006г., на остаток средств приобретались новые рублевые облигации.
Работа пореструктуризации долга по ГКО/ОФЗ велась параллельно с переговорами поуточнению решения проблемы «замороженного» долга. Итогом переговоров явилосьраспоряжение Правительства Российской Федерации от 12.12.1998г. «О новации погосударственным ценным бумагам». Новация проводилась в период с 15.12.1998г. по15.03.1999г. (затем этот срок неоднократно продлевался). Она осуществляласьпутем замены ГКО/ОФЗ со сроком погашения до 31.12.1999г. по согласованию с ихвладельцами на новые обязательства и частичные выплаты денежных средств. Дляподтверждения новых обязательств выпускались облигации федерального займа сфиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД) со сроками обращения 4 и 5 лет иразмером купонного дохода 10-30% годовых и облигации федерального займа спостоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) со сроком обращения 3 года и нулевымкупонным доходом. ОФЗ-ПД могли быть использованы на погашение просроченнойзадолженности по налогам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени,образовавшиеся по состоянию на 01.07.1998г. и оплату участия в уставномкапитале кредитных организаций. На 70% суммы новых обязательств выдавалисьОФЗ-ФД, на 20% – ОФЗ-ПД, на 10% – денежные средства.
Исключение было сделанодля организаций, которым федеральными органами власти устанавливался нормативвложения средств в государственные ценные бумаги. Они имели право получить 30%от суммы новых обязательств денежными средствами, с уменьшением доли ОФЗ-ФД до50%. Физические лица-резиденты, фонды обязательного медицинского страхования,страховые компании (в отношении средств обязательного медицинского страхования,государственного обязательного личного страхования) и некоммерческиеорганизации имели право получить всю сумму погашения в денежной форме в сроки,установленные при выпуске принадлежавших им облигаций. Часть денежных средствможно было инвестировать в новые выпуски ГКО с погашением в марте и июне 1999г.
В соответствии спостановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999г. [7] проведенановация облигаций внутреннего государственного облигационного займа третейсерии, данные ОВГВЗ обменивались на облигации государственного валютногооблигационного займа 1999г. (ОГВЗ) по номинальной стоимости в соотношении 1:1 и(или) на ОФЗ-ФК по номинальной стоимости, путем ее пересчета по курсу рубля кдоллару США, установленному Банком России и составлявшему 26,2 рубля.
Большое значение дляповышения эффективности государственной долговой деятельности будет иметьсоздание в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации [8]Единой системы управления государственным долгом Российской Федерации.Органическое воздействие внутреннего и внешнего долгов, обеспечениебеспрепятственного их взаимного обеспечения на основе проведения единойдолговой политики, единства планирования и учета всех операций по привлечению,обслуживанию и погашению внешних и внутренних государственных заимствованийпозволит:
— оптимизировать срокиобращения, погашения и доходности государственных ценных бумаг;
— минимизироватьнеблагоприятные воздействия колебания курса иностранной валюты и процентных ставокна международных финансовых рынках на величину и стоимость государственныхзаимствований;
— оптимизироватьбюджетные расходы на обслуживание государственного долга;
— своевременно и в полномобъеме выполнять обязательства перед внутренними и внешними кредиторами.
Оптимизация структурыгосударственного долга на основе создания эффективной системы управленияпозволит укрепить доверие кредиторов к Российскому государству как надежномузаемщику, обеспечит полноценное и выгодное участие государства на внутреннемфинансовом рынке и достойный выход в ближайшее время на рынок внешнихзаимствований, создаст более благоприятные условия для продолженияосуществления политики сокращения долговой нагрузка на экономику и бюджетгосударства.
Хотелось бы отметить каковыосновные направления в решении проблем государственного долга РоссийскойФедерации.
В процессе разработкибюджета на 2008-2010гг. встал вопрос о росте расходов на обслуживаниевнутреннего долга страны.
Было подчеркнуто то, чтосоответствующий рост расходов на обслуживание госдолга происходит на фоне ростанегосударственного долга – увеличения заимствований компаний на внешних рынках.По данным Счетной палаты, негосударственный долг увеличился на конец 2006 годана 53 млрд. долларов – до 310 млрд. долларов.
В этой связи было приняторешение о необходимости ускорить разработку системы мониторинга внешнихзаимствований компаний с высокой долей государственного участия. При этомСчетная палата будет продолжать аудит эффективности использования бюджетных средств.В свою очередь, как сообщил на заседании министр финансов Российской ФедерацииАлексей Кудрин, в проекте трехлетнего бюджета пришлось пойти на увеличениезаимствований, в частности на внутреннем рынке. По его словам, объемзаимствований будет превышать обслуживание государственного долга.
Как отметил Кудрин, в2008 году превышение привлечения средств над погашением госдолга составит 0,5%ВВП, в 2009 году – 0,6% ВВП, в 2010 году – 0,7% ВВП [1].
«Это означает, что долгбудет расти, но эти средства пойдут на финансирование текущих расходовбюджета», – пояснил министр [18].
Ранее Кудрин отмечал, чтов 2008 году уровень государственного долга РФ будет самым низким за всю историюРоссийской Федерации — около 8,5% ВВП. Начиная с 2008 года, Россия будет постепеннонаращивать государственный долг в основном за счет внутренних заимствований.
Кудрин подчеркнул, чтоэто является взвешенной и разумной политикой. Минфин напоминает, что в 2008 году на эти целизапланировано выделить 56 млрд. рублей, что на 16,7% больше, чем в 2007 году. В2009 году планируется выделить 70 млрд. рублей, в 2010 году – 85 млрд. рублей.
Минфин Российской Федерациив 2008-2010гг. планирует привлечь на рынке государственных ценных бумаг 1,633трлн. рублей [1]. Такие данные содержатся в материалах министерства. Так, в2008г. планируется привлечь 463,299 млрд. рублей, в 2009г. – 496,733 млрд.рублей, в 2010г. – 673,265 млрд. рублей. Также за этот период планируетсяпогасить долг по государственным ценным бумагам в объеме 343,115 млрд. рублей.Таким образом, объем чистого привлечения на рынке ценных бумаг в этот периодсоставит 1,290 трлн. рублей. Так, в 2008г. будут погашены ценные бумаги на94,225 млрд. рублей (чистое привлечение 369,044 млрд. рублей), в 2009г. – на100,439 млрд. рублей (396,294 млрд. рублей), в 2010г. – на 148,421 млрд. рублей(524,844 млрд. рублей). В целом в 2008-2010гг. за счет внутренних источниковфинансирования планируется привлечь 1,768 трлн. рублей. Объем погашения за этотпериод составит 665,137 млрд. рублей. В том числе в 2008г. за счет всехвнутренних источников будет привлечено 509,605 млрд. рублей, погашено – 181,035млрд. рублей, в 2009г. – привлечено 541,16 млрд. рублей, погашено – 207,997млрд. рублей, в 2010г. – привлечено 717,619 млрд. рублей, погашено – 276,105млрд. рублей. Кроме того, в целом за три года запланировано исполнениегосударственных гарантий в объеме 39,556 млрд. рублей, в том числе в 2008г. – на6,429 млрд. рублей, в 2009г. – 13,801 млрд. рублей, в 2010г. – 19,326 млрд. рублей.Задолженность по бюджетным ссудам и кредитам в 2008-2010гг. составит 19,92 млрд.рублей, в том числе в 2008г. – 6,055 млрд. рублей, в 2009г. – 6,77 млрд.рублей, в 2010г. – 7,096 млрд. рублей. При этом запланированы возвраты побюджетным ссудам и кредитам на 56,737 млрд. рублей. Предоставлено же за этовремя будет 36,817 млрд. рублей ссуд и кредитов. За счет внешних источниковфинансирования за три года планируется привлечь 94,31 млрд. рублей, а погаситьдолги по ним на 457,952 млрд. рублей. В том числе в 2008г. за счет внешнихисточников будет привлечено 37,461 млрд. рублей, погашено – 193,227 млрд.рублей, в 2009г. – привлечено 28,175 млрд. рублей, погашено – 127,842 млрд.рублей, в 2010г. будет привлечено 28,675 млрд. рублей, погашено – 136,883 млрд.рублей. Во внешних источниках финансирования в 2008-2010гг. кредитымеждународных финансовых организаций составят 43,393 млрд. рублей, за это времябудут погашены кредиты на 62,754 млрд. рублей. Кредиты правительств иностранныхгосударство в 2008-2010гг. привлекать не планируется. Уже существующие кредитыбудут погашены за это время на 79,777 млрд. рублей. Также Минфин в этутрехлетку не планирует выпускать еврооблигации, а уже находящиеся в обращенииценные бумаги будут погашены на сумму 171,111 млрд. рублей. Таким образом, в2008-2010гг. за счет внутренних и внешних источников планируется привлечь 1,862трлн. рублей, погашено по данным источникам будет 1,123 трлн. рублей.
Согласно проекту долговойполитики Минфина РФ на 2008-2010гг. основной задачей министерства в этой сфере в ближайшие годыбудет повышение ликвидности внутреннего долгового рынка. В связи с дефицитнымхарактером бюджета на 2008-2010гг. за три года планируется разместить ОФЗ на1,6 трлн. рублей (чистое привлечение 1,3 трлн. рублей). Объем внутреннего государственногодолга, выраженного в ценных бумагах, составит 2,62 трлн. рублей на конец 2010г.Также предполагается активнее использовать механизм государственных гарантий,особенно в отношении проектов, реализация которых требует активного участиягосударства; объем расходов, предусмотренных на 2008-2010гг., составляет почти40 млрд. рублей. Объем внутренних заимствований согласно проекту не долженпревышать 1% ВВП при благоприятной конъюнктуре (цены на нефть на уровнеориентира или выше). Политика внешних заимствований предполагает получениекредитов у международных финансовых организаций на сумму порядка 510 млн.долларов в 2009г и 415 млн. долларов в 2010г. с сокращением общей суммы займов;привлечение денежных средств у правительств других государств, иностранныхкомпаний и банков не предусмотрено. Совокупный государственный долг РоссийскойФедерации в ближайшие годы не будет превышать 9% ВВП.
Многое предстоит сделать государствув части более активного вовлечения в орбиту государственного долга средствмелких инвесторов, прежде всего населения, удешевления и удлинения сроковгосударственных заимствований, совершенствования технологий выпуска и обращенияценных бумаг государства, которые совершают свои обороты вне системыэлектронного рынка, ослабления зависимости российского рынка государственногодолга от поведения иностранных инвесторов.
Однако уже сейчас можновыделить основные принципы долговой политики Российской Федерации вперспективе.
Во-первых, безусловноеобслуживание обязательств и поддержание высокого кредитного рейтинга. Дляполучения инвестиционного рейтинга при формировании долговой политики важнообеспечить поддержание высокого уровня доверия кредиторов, безусловное исвоевременное выполнение долговых обязательств, обеспечение равного доступа на рынокроссийских долговых обязательств инвесторов при сохранении эффективногоконтроля над вложениями нерезидентов в российские ценные бумаги. Существенноеулучшение показателей долговой устойчивости на фоне положительной динамикимакроэкономических показателей обеспечили быстрое повышение суверенногокредитного рейтинга страны. Так, если к началу 2003 года долгосрочныйрейтинг России по заимствованиям в иностранной валюте и облигациям внешнихоблигационных займов соответствовал «среднему качеству инвестиций с некоторымиспекулятивными элементами», то к началу 2005 года все три ведущиемеждународные рейтинговые агентства перевели Россию в инвестиционную категориюсуверенного кредитного рейтинга. В октябре 2003 года и ноябре2004 года такие решения были приняты Moody's и Fitch Rating,соответственно, а в январе 2005 года – и наиболее консервативным Standard& Poor's.
Во-вторых, долговременнаястратегия и эффективное использование. Необходимо усилить долговременнуюориентацию долговой политики, покончить с ее подчиненностью решению текущихбюджетных проблем. Долговая стратегия должна характеризоваться комплекснымподходом, учитывающим особенности общей экономической стратегии развитияРоссии, ее валютной, денежно-кредитной, финансовой, инвестиционной политики. Активнаядолговая стратегия должна состоять, по крайней мере, из трех составных частей: стратегииобслуживания имеющегося долга, стратегии привлечения новых финансовых ресурсови стратегии использования заемных средств. При этом для реализации целей активнойдолговой стратегии необходимо повысить гибкость и оперативность в принятиирешений по вопросам управления государственным долгом.
В-третьих, связь свнешней политикой. Россия должна активнее, чем в прошлом, отстаивать своиинтересы в сложившейся мировой системе управления кредитно-долговымиотношениями, которая включает встречи «большой восьмерки» и связанные с нимиподготовительные заседания, работу международных финансовых организаций (МВФ,Мирового банка) и международных клубов кредиторов. В прошлом Россия, в силусвоей экономической слабости и сильной долговой зависимости, нередко былавынуждена соглашаться практически с любыми решениями этих организаций. Было быошибкой не использовать в дальнейшем при реализации активной долговой политикитакие факторы, как политическое или военное сотрудничество, политическаяподдержка тех или иных акций кредиторов. Возможные уступки по реализации долгадолжны быть компенсированы реальными экономическими приобретениями в другихобластях.
В-четвертых, обеспечениепрозрачности сделок по урегулированию задолженности. Имеющаяся системаотчетности о государственном долге отличается высокой степенью закрытости,прежде всего для участников финансовых рынков – потенциальных инвесторов сточки зрения объема доступной для них информации о наиболее важных аспектахполитики и операций по управлению долгом. Между тем, прозрачность режимапринятия решений, четкость правил и процедур осуществления операций поуправлению государственным долгом способствует укреплению доверия кредиторов иинвесторов к долговым обязательствам государства. Это, в свою очередь, повышаетэффективность проводимых операций по управлению государственными долговымиобязательствами и в долгосрочной перспективе может привести к снижениюстоимости обслуживания государственного долга. В течение 2003-2004 годовзначительно повышена степень раскрытия информации об операциях Минфина Россиина внутреннем рынке государственных ценных бумаг, государственном внутреннемдолге, выраженном в государственных ценных бумагах, и нормативной базе,регулирующей осуществление внутренних заимствований, путем размещения всехданных на официальном сайте Минфина России в сети Интернет. В данной связи вБюджетный кодекс Российской Федерации целесообразно внести поправки,обязывающие Минфин России регулярно публиковать основную информацию о состояниигосударственного долга Российской Федерации. Должны быть разработанызаконодательные поправки в Бюджетный кодекс, ограничивающие применениенепрозрачных схем по зачету налогов и других недоимок платежеспособнымкорпоративным структурам за погашение внешнего долга или наращивание зарубежныхактивов (выкуп долга, экспортные поставки в счет погашения долга или в счетгосударственного кредитования). Размеры такого кредитования не учитываются официальноутверждаемыми в законе о федеральном бюджете параметрами государственногокредитования стран дальнего и ближнего зарубежья. Все это ослабляетскладывающийся в последнее время механизм управления кредитной политикой,снижает роль Программы предоставляемых Российской Федерацией государственныхкредитов иностранным государствам.
В-пятых, осуществлениеинституциональных преобразований системы управления внешним долгом. Этупроблему нельзя решить создав независимое агентство по управлениюгосударственным долгом (Внешэкономбанк). Объединение сложных и многогранныхзадач управления госдолгом в единый комплекс требует серьезного усилениявзаимодействия всех институтов, связанных с этими вопросами: Минфина России,Минэкономразвития России, Внешэкономбанка, Банка России, Федерального Собрания,Счетной палаты. Необходимо также восстановить деятельность правительственнойКомиссии по управлению внешним долгом и зарубежными активами, которая впоследние годы практически не работала, фактически передав свои полномочияМинфину России.
Развитие рынкагосударственных заимствований в качественном направлении будет способствоватьрешению правительственных задач по удержанию рейтинга Росси как первоклассногозаемщика, обеспечивающего безусловное, своевременное и полное выполнение всехобязательств по государственному долгу.
3.2.Социально-экономическое значение государственного долга Российской Федерации
Финансовые отношения поформированию и обслуживанию государственного долга затрагивают интересы органовпубличной власти, всего многообразия физических и юридических лиц, иностранныхправительств и международных финансовых организаций. Они оказывают влияние насостояние государственных финансов, денежного обращения, инвестиционногоклимата, структуры потребления, развитие международного сотрудничества, имногие другие элементы социально-экономической жизни общества. Этим объясняетсясущественная и многогранная роль государства в жизни страны.
Как любое сложноеобщественное явление государственный долг может оказывать позитивное инегативное влияние на социально-экономические процессы. В первую очередьположительное значение государственных заимствований состоит в том, что ониявляются в основном не инфляционным источником финансирования дефицита бюджета,органов власти различного уровня. Это вытекает из того, что формированиедополнительных финансовых ресурсов в рамках правительственных структур спомощью государственных заимствований не влечет увеличение совокупного спроса,а только меняет его структуру. Покупка физическими и юридическими лицамигосударственных ценных бумаг означает перенос спроса от этих субъектов кисполнительным органам государственной власти. Через бюджетные расходы спрос втом же объеме может быть предъявлен в другом месте и другими хозяйствующимисубъектами и гражданами.
Правительственныеструктуры посредством предоставления государством гарантий по займам и кредитам(в том числе и зарубежным), привлекаемым эффективными хозяйственниками, могутспособствовать ускорению социально-экономического развития страны. Например,гарантированные царским правительством займы явились мощным катализатороммощного дорожного промышленного строительства в России во второй половинедевятнадцатого столетия. Как эффективный финансовый инструмент гарантированныезаймы проявили себя в годы НЭПа. Сейчас заново нарабатывается опытиспользования государственных гарантий в интересах хозяйственногостроительства.
Государственные внешние(экспортные) гарантии и кредиты способствуют внешней экономической экспансиисубъектов национальной экономики. Расширение экспорта товаров и услугстимулирует подъем национального производства, увеличение занятости, ростдоходов организаций и населения, увеличение налоговых поступлений в бюджетгосударства.
Выпуская долговыеобязательства, предназначенные для покупки физическими и юридическими лицами,государство воздействует на процесс целесообразной организации сбереженийнаселения и инвестирование хозяйствующими субъектами временно свободныхфинансовых ресурсов. Обычно государственные ценные бумаги являются самыминадежными и высоколиквидными долговыми инструментами, поэтому они охотнопокупаются физическими и юридическими лицами. Население получает удобный идоходный способ организации своих сбережений, а хозяйствующие субъекты –высоколиквидный актив, приносящий доход. Втягивая деньги в казну посредствомрынка государственных долговых обязательств, государство может способствоватьнормализации денежного обращения в стране.
Развитый рынокгосударственного долга – непременное условие невосприимчивости национальногофинансового рынка к неблагоприятным воздействием внешних валютных финансовыхфакторов, условие прочности национальной валюты, денежного обращения ифинансово-кредитной системы страны. Возможность для юридических и физическихлиц вкладывать средства не только в иностранную валюту, но и в государственныедолговые обязательства (наряду с корпоративными ценными бумагами), нивелируетвероятные негативные последствия международных финансовых и валютных кризисов.
При разумной организациифункционирования отношений по формированию и обслуживанию государственногодолга исполнительная власть может эффективно распределять налоговое бремя вовремени между поколениями населения страны. Этот способ распределенияналогового бремени дает положительные результаты при финансировании за счетзаимствованных средств строительства объектов долгосрочного характера, служащихдесятки лет. В этом случае финансовое бремя ложится не на одно (как это имеетместо при бюджетном финансировании за счет налоговых поступлений), а несколькихпоколений, поскольку погашение основной суммы долга и уплата процентов по немурастягиваются во времени.
Наконец, взаимныедолговые обязательства разных стран являются фактором укрепления международногосотрудничества и взаимопонимания. Этому способствуют межправительственныезаймы, заимствования у международных финансовых организаций и международныхфинансовых рынков, внешние государственные гарантии и кредиты. При высокомразвитии международных долговых отношений все становятся экономическизаинтересованы во всеобщей стабильности и мире.
Негативные аспектывлияния государственного долга на социально-экономические процессы, преждевсего, проявляются в том, что при чрезмерном развитии рынка государственногодолга правительство ограничивает инвестиционные возможности народногохозяйства. Это происходит потому, что, привлекая заемные средства, государствоотнимает у рынка часть финансовых ресурсов, которые могли бы быть направлены наинвестиции в реальный сектор экономики. Степень негативного влияниягосударственного долга усиливается при чрезмерно высокой доходностигосударственных бумаг. В этих условиях инвесторы отдают безусловноепредпочтение вложению средств в государственные долговые обязательства посравнению с проведением реальных инвестиций. Кроме того, высокая доходностьгосударственных ценных бумаг (наряду с другими факторами) ведет к росту ставкибанковского процента за кредитные ресурсы, что делает банковскую ссудунеэффективной для предпринимателей.
Чрезмерное увлечениегосударства заемными операциями способствует значительному отвлечению бюджетныхсредств от хозяйственного и социального развития. Высокий уровеньзаимствований, если он к тому же сочетается с высокой доходностьюгосударственных бумаг, ведет к большим бюджетным расходам по обслуживаниюгосударственного долга. Это рассматривается как негативный момент в развитиигосударственных финансов.
Если государство,увлекающееся заимствованиями, делает крен в сторону внешних займов, то возможноне только попадание в чрезмерную зависимость состояния отечественных финансовот состояния финансов международных, но потеря политической независимости.
 Активное использованиегосударственных экспортных гарантий и кредитов может сопровождатьсянежелательными последствиями для страны-гаранта или кредитора в развитиивнешних экономических отношений, если процедура предоставления гарантий икредитов не продумана до мельчайших деталей и не имеет прочной правовой основы.Любая техническая погрешность может обернуться в последствии серьезной проблемойв работе по возврату государственных внешних долговых активов.
Наконец, мобилизуемые спомощью государственных заимствований средства являются антиципированнымивзятыми наперед налогами. Рано или поздно долги надо погашать и платить по нимпроценты. В части долгосрочной задолженности это перекладывается на будущиепоколения, если речь не идет о строительстве долгосрочных объектов социальногохарактера или производственных предприятий за счет заимствованных средств, торешение текущих проблем за счет займов и кредитов не вполне этично, посколькуза наше относительное благополучие будут расплачиваться будущие гражданестраны. Живущие поколения не имеют права забывать об экономическом иморально-этическом аспектах антиципации налогов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
 
Отношения, связанные сформированием внутреннего и внешнего долга, его погашением и обслуживанием, –это динамичная, быстро развивающаяся сфера экономической деятельностигосударства. Участие в формировании политики государственных заимствований и еепрактической реализации требует от государственных служащих специальных знаний.Не менее важно научиться пользоваться информацией об условиях выпуска иобращения государственных ценных бумаг многочисленным инвесторам – юридическими физическим лицам. Инвесторы должны овладеть приемами выхода на рынокгосударственного долга, тонкостями механизма проведения отдельных операций собязательствами государства. В противном случае можно не только не получитьожидаемого дохода, но понести убытки. Максимальную выгоду получит тот инвестор,кто инвестиционные решения принимает интуитивно, на уровне подсознания. Но этовозможно только на основе прочных и разносторонних знаний о рынкегосударственного долга и глубокого понимания механизма его функционирования.
Дипломная работа была написанана основе обобщения реального опыта проведения современной Россией своихзаимствований, регулирования государством рынка государственных долговыхинструментов, проявившихся тенденций во взаимоотношениях государства с разнымикатегориями инвесторов. На основе рассмотренных и изученных вопросов можносделать следующие выводы, что основными задачами государства, направленными наподдержание стабильности рынка внешних и внутренних заимствований является:сохранение объемов и структуры государственного долга, позволяющихгарантированно выполнять обязательства по его погашению и обслуживанию, а такжерефинансировать долг независимо от состояния федерального бюджета;осуществление государственных внутренних заимствований в объеме, позволяющемактивно развивать рынок корпоративных и муниципальных заимствований,обеспечивающих финансирование инвестиций в отраслях и регионах; изменениеструктуры государственного долга Российской Федерации в части дальнейшегоувеличения удельного веса внутреннего долга в структуре совокупногогосударственного долга.
Главными целями долговойполитики Российской Федерации на ближайшее будущее должно быть решениеследующих задач:
— улучшение качествадолга за счет снижения стоимости его обслуживания, совершенствования структуры;
— обеспечение стабильногообслуживания как внешних, так и внутренних обязательств страны при любойкризисной ситуации;
— содействие достижениюинвестиционного кредитного рейтинга и его дальнейшему повышению, что не толькообеспечит удешевление новых заимствований для государства и частных структур,но и будет способствовать приливу новых прямых и портфельных инвестиций;
— гибкое реагирование наизменяющиеся условия внешнего и внутреннего финансовых рынков и использованиенаиболее благоприятных источников и форм заимствований;
— обеспечение надежногомеханизма перевода заемных средств в инвестиции, ставящего реальные заслоны напути их нецелевого использования. Дополнительные заемные средства должныпривлекаться только для финансирования и кредитования приоритетных проектов ипрограмм при условии их эффективного использования;
— усилениепривлекательности российских долговых бумаг для широкого круга инвесторов,предотвращение резких колебаний их цены на мировых финансовых рынках;
— прогнозирование иизбежание рисков, связанных со структурой долга, лучшее использование валютногофактора в снижении долговых выплат;
— максимальноеиспользование для обслуживания долга дебиторской задолженности иностранныхгосударств России, то есть зарубежных финансовых активов, а также задолженностипредприятий и регионов по гарантированным государством валютным кредитам;
— более теснаякоординация государственной политики и политики внешних заимствованийкорпоративных структур, чтобы избежать ненужной конкуренции на финансовых рынкахи рисков, связанных с возможным невыполнением корпоративных долговыхобязательств;
— создание комплекснойсистемы управления государственным долгом с участием органов государственнойвласти, которая позволит адекватно формулировать и реализовывать национальныеинтересы в этой сфере;
— совершенствование учетаи мониторинга государственного долга, внедрения прогрессивных технологий поуправлению долгом, позволяющих контролировать состояние долговой нагрузкиэкономики и отслеживать ход выполнения государственных обязательств в режимереального времени.
Эти решения являютсяобоснованными не только по линии улучшения рынка внешнего и внутреннегогосударственного долга, но и по линии улучшения социально-экономическогосостояния страны и ее граждан. Как было сказано выше, снижение внешнихгосударственных заимствований за счет увеличения внутренних, позволяет избежатьперекладывания долгов нынешних поколений на плечи будущих. Также даннаяполитика способствует укреплению национальной валюты и снижению экономическойзависимости государства от ситуации на иностранных финансовых рынках. Напримере современной стратегии Правительства Российской Федерации, можно сказатьо правильности решений при ее выборе. Можно наблюдать первые ее результаты,такие как погашение основных внешних задолженностей перед мировыми кредитнымиорганизациями (это было возможно, в первую очередь, за счет созданиястабилизационного фонда страны), что позволило в последующие годы большесредств тратить на социально значимые объекты и направления. Реализациясоциальных программ в области образования, здравоохранения, решения жилищноговопроса позволила после долгих лет забвения, наконец улучшить положение в этихважных сферах социальной жизни общества.

СПИСОКИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. ФЗ №198 «О федеральном бюджете на 2008 год ина плановый период 2009 и 2010 годов» от 24.07.2007г.//Собрание Законодательства РФ, 2007г.,№ 31, ст. 3995
2. Закон РоссийскойФедерации №3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» от13.11.1992г.//«Российская газета», N 279, 29.12.1992
3. Постановление правительства РСФСР №78«О выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР» от28.12.1991г.//СобраниеПостановлений Правительства РСФСР, 1992 г., № 5, ст. 26
4. ПостановлениеПравительства Российской Федерации №931 «Об урегулировании коммерческойзадолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими кредиторами» от29.12.2001г. (в редакцииПостановлений Правительства РФ от 15.11.2002г. №829)///>Собрание законодательства РФ,18.11.2002г., №46, ст. 4598
5. ПостановлениеПравительства Российской Федерации №980 «Об организации работы по погашениюотдельных видов государственных ценных бумаг» от 17.08.1998г.//Собраниезаконодательства />Российской Федерации,1998г., № 34,ст. 4098
6. ПостановлениеПравительства Российской Федерации №1007 «О погашении государственныхкраткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федерального займа с постоянными переменным купонным доходом со сроками погашения до 31.12.1999г. и выпущенныхв обращение до 17.08.1998г.» от 25.08.1998г.//Собрание законодательства Российской Федерации,1998г., №35, ст. 4409
7. ПостановлениеПравительства Российской Федерации №1306 «О новации облигаций внутреннегогосударственного валютного облигационного займа III серии» от 29.11.1999г.//Собрание законодательства РоссийскойФедерации, 1999г., № 49, ст. 5999
8. ПостановлениеПравительства Российской Федерации №245 «О единой системе управлениягосударственным долгом РФ» от 04.03.1997г.//Собрание законодательства Российской Федерации, 1997г., № 10,ст. 1184
9. Бюджетный кодексРоссийской Федерации. – М.: Издательство «Омега-Л», 2007г. – 277 с.
10. Вавилов Ю.Я.Государственный долг: Учебное пособие для вузов. – Изд. 3-е, перераб. и дополн.– М.: Перспектива, 2007. – 256 с.
11. Карелин О.В.Регулирование международных кредитных отношений России. – М.: Финансы истатистика, 2003. – 176 с.
12. Мысляева И.Н.Государственные и муниципальные финансы: Учебник. – М.: ИНФРА-М, 2003. – 272 с.
13. Суэтин А.А. Международныйфинансовый рынок: Учебное пособие. – М.: КНОРУС, 2004. – 224 с.
14. Хейфец Б.А. Кредитнаяистория России: Характеристика суверенного заемщика. – М.: «Экономика», 2003. –393 с.
15.www1.minfin.ru/ru/
16.www.economy.gov.ru/
17.www.consultant.ru/
18. www.rian.ru/

Приложение1
1997год[[1]]
Обслуживаниегосударственного долга (млн. руб.) 78 323 436,0
Втом числе:
Обслуживаниевнутреннего долга 9 253 933,0
Погашениевнутреннего долга 27 693 367,0
Изних:
погашениезадолженности по компенсации
сбереженийгражданам 5 900 000,0
Обслуживаниевнешнего долга 41 376 136,0
1998год[[2]]
Обслуживаниегосударственного долга (млн. руб.) 124 135 443,0
Втом числе:
Обслуживаниегосударственного внутреннего долга 81 621 528,0Обслуживание государственноговнешнего долга 42 513 915,0
1999год[[3]]
Платежипо погашению основного внешнего долга (млрд. руб.) 138,2
Втом числе:
Международнымфинансовым организациям 85,3
МВФ- 3,3 миллиардов долларов
МБРР-146 миллионов долларов
ЕБРР-36 миллионов долларов
Платежипо новому российскому долгу 1,58$
Платежипо обслуживанию внешнего долга 88,7
Изних
Платежипроцентов по кредитам от МФО 1. 957$
МВФ- 572 миллиона долларов;
МБРР-370 миллионов долларов
ЕБРР-15 миллионов долларов
Платежипо новому российскому долгу 2.266$
Обслуживаниегосударственного внутреннего долга 73,9
Втом числе
Расходына обслуживание по ГКО/ОФЗ за 1999 год 50,1