ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМАСоциальная политикаи пенсионное обеспечениеИздание Государственной Думы Москва 2010Авторы: депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С.П.Горячева, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, д.э.н., профессор О.Г.Дмитриева.Социальная политика и пенсионное обеспечение – М.: Издание Государственной Думы, 2010. – 97 с.В настоящем издании анализируется современное состояние пенсионного обеспечения в России и за рубежом. Особое внимание уделяется пенсионной реформе 2009 года. Анализируется сравнительная эффективность двух вариантов пенсионной системы: накопительной и распределительной, основанной на договоре поколений. Анализ перехода от распределительной системы в накопительной на примере России показывает, что доходность пенсионных накоплений не покрывает инфляцию, значительно отстает от индексации страховой части пенсии и еще больше – от роста средней заработной платы. Модельные расчеты свидетельствуют, что при периоде накоплений 40 лет, периоде дожития 19 лет и снижении соотношения численности работающих и пенсионеров накопительная пенсионная система более эффективна лишь при доходности накоплений не ниже темпов роста ВВП и нулевых расходах на ее функционирование. Предлагается комплекс мер по корректировке пенсионного обеспечения в России. Аппарат Государственной Думы, 2010 Содержание Содержание 3Введение 4Международные сравнения 14Пенсионные реформы: зарубежный опыт. 19Пенсионная реформа 2009 года 28«Эффект двойного бремени» при переходе от распределительной пенсионной системе к накопительной. 44Относительная эффективность накопительной и распределительной систем пенсионного обеспечения 54Теоретический подход к эффективности накопительной и распределительной систем пенсионного обеспечения. 60Что можно сделать 74Об авторах 97 Введение В настоящее время по уровню жизни Россия находится на 71 месте в мире, разрыв между бедными и богатыми (по данным Всемирного Банка) более 20 раз (в США – 4 раза). К бедному населению относятся не только пенсионеры и безработные, но и работающие граждане, и это, прежде всего, представители бюджетной сферы – учителя, врачи. За 2008 г. 2/3 работающего населения имели доходы ниже средней по России, а средняя зарплата составляла 17 тыс. рублей. За равный труд в России платят в 4 раза меньше, чем в Европе. В здравоохранении средняя зарплата составляет 67% от средней по России, в образовании еще меньше – 59%, а в сельском хозяйстве – 43%. Всероссийский центр уровня жизни считает, что в России средний класс составляет лишь 10%, состоятельных же граждан только 3%. Не трудно посчитать, сколько нищего и бедного населения. По западным же меркам (доходы, жилье, возможность откладывать на будущее 50% заработка) у нас к среднему классу относится лишь 1% из 10, о которых говорилось выше. Проблемы бедности как одна из основных проблем в социальной политике впервые была поставлена в 1997-1998 годах, а первые целенаправленные усилия стали предприниматься с 2000-2001 годов. В 1998 году 24 % населения находилось за чертой бедности (табл.1). Таблица 1.Зарплата и МРОТ 1993 1998 2005 2006 2007 2008 2009 МРОТ, руб. 14,62 83,49 800 1 100 2 300 2 300 4 330 Средняя зарплата, руб. 58,7 1 051,5 8 554,9 10 633,9 13 518,0 17 112 21 924 Прожиточный минимум, руб. 20,60 493,30 3 060 3 437 4 005 4 693 5 144 Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума, млн. чел. 46,9 34,2 25,4 21,7 23,0 24,5 н/д В настоящее время за чертой бедности находится 17,3% населения. Это результат, прежде всего общего роста доходов населения (за это время номинально заработная плата выросла в 21 раз, а официальный прожиточный минимум лишь в 10,5 раз) (табл.1). Государством осуществлялись также определенные усилия по подтягиванию до черты бедности самых низко обеспеченных слоев населения. Это выразилось в установлении минимального размера оплаты труда. МРОТ за 10 лет вырос в 43 раза. И хотя на настоящий момент он на 15% ниже прожиточного минимума, ускоренное повышение МРОТ безусловно, сыграло свою роль в подтягивании уровня оплаты труда у самых низкооплачиваемых слоев населения. Осуществлен ряд мер и по адресной социальной помощи: так, ежемесячное пособие на детей до 16 лет стали получать лишь семьи с доходами ниже прожиточного минимума, ряд регионов приняли решение о введении пособий по бедности для пенсионеров и инвалидов с доходами ниже прожиточного минимума. Субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг также стали предоставляться в зависимости от душевых доходов семьи. Комплекс этих мер привел к снижению уровня нищеты. Однако, как свидетельствуют социологи, снижение количества нищих одновременно привело к расширению количества бедных, то есть людей и семей, балансирующих на черте бедности. Если с точки зрения подтягивания самых низших доходных групп до черты бедности мы можем констатировать определенные успехи, то с точки зрения выравнивания доходов и достижения в обществе социально-приемлемого уровня дифференциации доходов таковых не наблюдается. Дифференциация доходов продолжает расти по различным индикаторам: коэффициенту фондов и коэффициенту Джинни и раза в два выше уровня ОЕСД, что не может не сказаться на социальной напряженности в обществе (табл.2). Таблица 2.Дифференциация доходов 2005 2006 2007 2008 2009 Коэффициент Джинни, OECD Коэффициент фондов, раз 15,2 16,0 16,8 16,8 16,7 Коэффициент Джинни, Россия 0,406 0,416 0,422 0,422 0,422 0,269 Помимо сверхвысокой дифференциации доходов, существенна и дифференциация в заработках между отраслями (табл.3). Особенно тревожная ситуация - это чрезвычайно низкий уровень зарплаты в здравоохранении и образовании, то есть отраслях, где работодателем преимущественно выступает государство. Это тем более несправедливо, что в этих секторах заняты люди с высоким уровнем образования и трудовой мотивации. Сейчас предпринимаются определенные усилия по подтягиванию заработной платы в этих отраслях до уровня средней, но эти попытки недостаточно последовательны. Непрофессионализм в социальной политике приводит к демографическим проблемам, нежеланию семьи иметь детей, стабильному из года в год снижению рождаемости. За 10 лет число детей (до 16 лет) сократилось в полтора раза (с 36 млн. до 27 млн.). Две трети детей живут в городах, 1/3 – в сельской местности. 126 тыс. детей в 2008 г. стали жертвами насилия, около 2 тыс. – погибло, 21 тыс. пропало без вести, 760 тыс. подростков живут в социально опасных условиях, 578 тыс. дети-сироты, из которых только 10% остались сиротами в результате смерти родителей, а остальные брошены своими семьями.Таблица 3.Средняя зарплата 2009 Средняя зарплата в РФ 21 924 100% в том числе по отраслям1: тяжелая промышленность 16 570 75,6% сельское хозяйство 9 334 42,6% добывающая промышленность 33 885 154,6% здравоохранение 14 604 66,6% образование 12 945 59,0% финансы 40 334 184,0% государственная служба 23 004 104,9% Достаточно сказать, что из 42 млн. семей каждая вторая, имеющая ребенка, живет ниже черты прожиточного минимума. А в многодетных семьях (их всего 4%) бедность наблюдается в 80% домохозяйств. Каждый седьмой ребенок воспитывается в неполной семье, и 4% матерей из-за бедности оставляют детей в роддомах. Россия, как и большинство европейских стран, столкнулась с проблемой падения рождаемости и отрицательного естественного прироста (табл.4). Кроме того, как показывали обследования доходов семей, самыми низко обеспеченными оказывались семьи с детьми. Доля семей, находящихся за чертой бедности в два раза выше, чем средняя. В 2007 году была введена в действие программа по экономическому стимулированию рождаемости и улучшению материального обеспечения семей с детьми. При этом основным приоритетом программы стало стимулирование рождения второго ребенка. Так, с 2007 года женщина, рожающего второго ребенка, получила право на «материнский капитал» в объеме 250 тыс. рублей (9,8 тыс. долларов США по среднегодовому курсу), который она может потратить на улучшение жилищных условий, накопительную часть пенсии или на образование детей. В 2009 году сумма «материнского капитала» была проиндексирована до 312,2 тыс. рублей (9,55 тыс. долларов США по среднегодовому курсу). В 2-9 раз увеличено пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет. При этом размер пособия на второго ребенка в два раза выше, чем на первого. Пока рано судить о результатах в смысле повышения рождаемости, однако то, что предпринятые меры будут способствовать повышению уровня материального благосостояния молодых семей с детьми - это бесспорно.Таблица 4.Материнство и детство, демография 2005 2006 2007 2008 2009 Население, млн. чел. 143,5 142,8 142,2 141,7 141,9 Естественный прирост, убыль (-) населения -5,9 -4,8 -3,4 -2,6 -1,7 Пособия, рублей Материнский капитал ---------- -------- 250 000 271 250 312 162 При рождении ребенка 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 По уходу за ребенком до 1,5 лет 500 700 1 500 – 6 000 1 500 – 6 000 1 500 – 6 000 Максимальный размер пособия по беременности и родам (ежемесячное, в течение 2 месяцев до родов и 2-х месяцев после родов) 12 480 15 000 16 125 23 400 25 390 Вопросы пенсионного обеспечения занимают важное место в экономической и социальной политике любого государства. В России от величины пенсионных выплат зависит уровень жизни четверти населения, социальные взносы во многом определяют налоговую нагрузку на фонд оплаты труда. За последние 20 лет в нашей стране проведено четыре реформы пенсионного законодательства, три раза принципиально изменяли налоговое законодательство или законодательство о социальных взносах. При этом проблемы пенсионного обеспечения не решены. В России сформирована ущербная система пенсионного обеспечения – несправедливая, неработоспособная, экономически неэффективная. Сегодня 25 процентов населения России – пенсионеры. Своим трудом и интеллектом они создали то достояние, за счет которого продолжает жить страна. Горнодобывающий и оборонный комплексы, металлургию, энергетику, аэрокосмическую отрасль – ничего нового за последние 20 лет не появилось. Инновационный, научно-технологический потенциал – тоже прошлый задел. Казалось бы, создатели этого огромного достояния заслужили спокойную и обеспеченную старость, за которую должны быть в ответе общество, государство, и те, кто трудится сегодня. Самый большой порок пенсионной системы – это чрезвычайно низкий размер пенсий, как в абсолютном размере, так и по отношению к средней заработной плате. Это подтверждает коэффициент замещения – соотношение пенсии к зарплате. В западных странах он составляет 55-70 процентов (это, что касается обязательной государственной системы без дополнительного пенсионного обеспечения) и по рекомендации МОТ (Международной организации труда) не может быть менее 40 процентов. Коэффициент замещения пенсии в Финляндии 58%, Испании 81%, средний по Европе – 40%, а в России в 2009 году – 28,3% (табл. 5).Таблица 5.Замещение пенсией предыдущего заработка(коэффициент замещения) 1992 1995 1998 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Средний размер назначенных пенсий, тыс. рублей 1,6 188,1 399,0 1 023,5 1 379 1 660 1 945 2 395 2 726 3 086 4 199 5 311 Средний размер начисленной заработной платы, тыс. рублей 6,2 472,4 1 051,5 3 240,4 4 360 5 499 6 740 8 555 10 728 13 518 17 112 18 785 Соотношение среднего размера назначенных пенсий со средним размером начисленной заработной платы, % 26,0 39,8 37,9 31,6 31,6 30,2 28,9 28,0 25,4 22,8 25,1 28,3 В советское время это соотношение выдерживалось, хотя и тогда зависимость между трудовым стажем, заработком и пенсией была недостаточной. Затем порядок пенсионного обеспечения трижды пересматривался: в 1990-ом, 1997-м и 2001-м годах. В результате каждого реформирования коэффициент замещения снижался, и в 2007 году достиг своего минимума: 22,8 процента. Чтобы как-то это оправдать, сравнивают размер пенсий с прожиточным минимумом, который в России рассчитывается как уровень физического выживания. Прожиточный минимум пенсионеров еще и урезали на 30 процентов по сравнению с минимумом для работающих и на 20 процентов со средним по стране. Объясняют: все рассчитано «по науке» – у пожилых людей меньше расходы на одежду, предметы длительного пользования, транспорт значит, им и средств нужно меньше. Однако с возрастом потребности людей не становятся дешевле – более качественными, щадящими (естественно, дорогими), должны быть продукты питания, да и лекарства “съедают” половину стариковских денег. Второй порок сложившейся пенсионной системы – это ее несправедливость по отношению к отдельным категориям пенсионеров и уравнительность. Эта несправедливость впервые появилась при введении новой формулы расчета пенсий в 1997 году, закрепленная федеральным законом № 113. В соответствии с ним введены новые правовые нормы пенсионного обеспечения, ухудшающие положение пенсионеров. Многим из них уменьшили учитываемый трудовой стаж, изъяли так называемые «нестраховые» периоды – учебу в вузе, аспирантуре, службу в армии. Было отменено и льготное исчисление стажа – за работу на Севере, за участие в боевых действиях. Несправедлив и предельный коэффициент учета заработной платы, который равен 1,2. Это означает, что при расчете пенсии учитывается только 20 процентов превышения индивидуального заработка человека над средней зарплатой по стране. Если гражданин получал в 2 раза выше среднего, в 2,5 раза больше, то это при исчислении пенсии не учитывается. От уравниловки наиболее страдают самые профессиональные, квалифицированные, образованные специалисты, люди, занятые на вредных производствах, работающие в тяжелых условиях. При очевидной несостоятельности и ущербности многих положений 113-го федерального закона все они были продублированы в новом пенсионном законе (федеральном законе "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"), принятом Государственной Думой в ноябре 2001 года. Таким образом, пенсионная реформа 2001-2002 года не устранила противоречий в пенсионном обеспечении, а лишь добавила новые. Совершенно надуманно было разделение пенсии на страховую и базовую часть. При этом базовая и страховая часть индексировались в разные сроки и в разном размере. В целом базовая часть пенсии, которая у всех граждан одинаковая, индексировалась в значительно большем размере, чем страховая, которая хоть как-то зависит от стажа и заработка. Тем самым еще в большей степени произошло выравнивание пенсий. Одной из причин такого низкого уровня пенсионного обеспечения явилась концепция пенсионной реформы, которая была запущена с 1 января 2002 года, и целью которой явилась замена «распределительной системы», основанной на договоре поколений, на накопительную. При этом в мире нет примеров такой радикальной смены пенсионных систем. Такая реформа продолжалась бы 60-70 лет и потребовала бы огромных дополнительных средств. Иными словами государство выстраивает благополучие будущих пенсионеров за счет сегодня живущих. При этом произошел обман и тех, и других. Переход от распределительной к накопительной системе породил эффект двойного бремени. Когда из тех же самых взносов нужно платить пенсии нынешним пенсионерам и накапливать пенсии будущим. Это можно сделать либо за счет повышения налогов, либо за счет сокращения относительного размера пенсии нынешних пенсионеров. С 2002 года по 2009 реформа шла по пути сокращения относительного размера пенсий. Началась она со старта, когда пенсии составляли 32% от средней заработной платы, к 2007 году коэффициент замещения снизился до 22,8% и несколько повысился в 2008-2009 годах за счет дотаций из федерального бюджета до 28,3%. С 1 января 2011 года сделана попытка осуществить реформу за счет повышения налогов с 26% до 34% от заработной платы. Если кардинально не поменять существующую пенсионную систему и не отказываться от обязательного накопительного элемента, то Россия обречена либо на повышение взносов (налогов), либо на сокращение пенсий. При этом накопительный элемент ничего не даст и будущим поколениям. Переход к накопительной системе для будущих поколений имеет смысл лишь в том случае, если доходность по пенсионным накоплениям выше, чем темп роста средней заработной платы, скорректированный на коэффициент снижения соотношения работающих и пенсионеров, то есть в наших условиях доходность должна быть примерно равной 22-23% ежегодно. Однако даже на уровне инфляции доходность по обязательным пенсионным накоплениям была лишь в 2005 году, и составила 12%. Все остальное время она была в два и более раз ниже инфляции. В 2008 году, с учетом кризиса, доходность частных управляющих компаний ожидалась минус 27.88%, а доходность государственной управляющей компании ВЭБа – минус 0,46%. Но и в 2007-м, не кризисном году, доходность частных управляющих компаний была фактически нулевой. Все это доказывает, что накопительная система, во-первых, очень рискованная. Во-вторых, даже в не кризисный период не дает требуемого прироста накоплений. Предложенная пенсионная реформа в виде двух законов, которые были приняты Государственной Думой и вступили в силу с 1 января 2010 года, по сути, реформой не является, а сохраняет все пороки существующей системы, плюс добавляет новые противоречия. Во-первых, сохраняется обязательный накопительный элемент, и для того, чтобы его сохранить, а деньги откуда-то взять, предложено усиление налогообложения с 2011 года. Во-вторых, на фоне усиления налогообложения сохраняется регрессия по социальным взносам, то есть богатый в процентном отношении будет платить меньше, чем бедный. При этом расчеты показывают, что отмена обязательного накопительного элемента и регрессии (введение плоской шкалы по социальным взносам) по сумме дают больше средств в Пенсионный фонд, чем увеличение налогов. В-третьих, не устраняются несправедливости в пенсионном обеспечении, более того усиливается дискриминация лиц, имевших периоды подготовки к профессиональной деятельности, другие т.н. «нестраховые периоды» и более высокую заработную плату. В-четвертых, порядок расчета пенсий не позволяет выйти на коэффициент замещения пенсий предыдущего заработка на уровне 40% ни в среднем по стране, ни для большинства категорий пенсионеров ни сейчас, ни в будущем. В связи с этим видится несколько характерных черт социальной сферы России – застойная бедность работающего населения, нищенство пенсионеров, повышение налогового пресса на низкодоходную часть общества и те сектора экономики, которые следует развивать.^ Международные сравнения Сколько тратят на социальную сферу другие страны?Общемировой показатель – на социальную сферу тратится 13,5% ВВП, в том числе образование -3,6%, здравоохранение – 2,5%.^ Развитие страны: на социальную политику направляется 25% ВВП, т.е. каждый четвертый доллар, образование – 5,0%, здравоохранение – 6,6%.Страны Африки: 14% – социальная сфера, образование – 4,6%, здравоохранение – 1,8%.Россия: на социальную сферу тратится 10,6% ВВП: образование – 4,4%, здравоохранение – 2,7%. Таким образом, ежегодно формируя бюджеты, правительством закладываются мизерные средства, и тем самым программируется бедность. Как видно из приведенных выше цифр, другие страны, даже отсталая пока Африка, делает прямо противоположное. По мнению многих ученых-экономистов (часто об этом говорил академик Львов), существующей в России налоговой системой утрачиваются стимулы к труду. В стоимости ВВП 75% приходится на природные ресурсы, за счет труда создается только 5% национальных богатств. Но 70% налогов приходится от фонда оплаты труда, 20% - на основные фонды и 10% - природную ренту. В развитых странах как раз наоборот. 75% - природная рента, 20% - основной капитал, и 5% – налог на труд. Поэтому там и выгодно поднимать, а не укрывать зарплату. И, наконец, еще одна важная причина бедности – процветающий монополизм и галопирующая инфляция, за которой не поспевают незначительно растущие зарплаты и пенсии. По российской статистике за последние 10 лет цены в России выросли более чем в 4,5 раза (по инфляции за период 1999-2009 годы включительно, цены выросли в 4,67 раза). В это же время в Китае, Франции за десятилетие цены выросли только на 15%, Германии – на 14%, Швеции – на 10%, а в Японии сократились на 0,4%. У наших соседей – в Казахстане – рост за это же время составил 2,8 раза – гораздо меньше, чем в России. В текущем 2010 году рост коммунальных платежей, электроэнергии вырос более чем на 20%. И конца этому не видно. В такой самодостаточной стране как Россия нет никаких объективных причин для бедности населения: территории огромны и плодородны, людской потенциал достаточно образован, чтобы создавать национальные богатства. Теперь о том, куда тратятся в развитых странах средства, выделяемые на социальную политику. Это, прежде всего, образование, в т.ч. и высшее. Во Франции на образование тратится 7,1% от ВВП (у нас, как уже говорилось выше – 4,4% от ВВП). Куда же идут эти средства. На одного гражданина во Франции от детского сада до бакалавриата (15 лет) тратится 92 тыс. евро (кстати, это средняя цифра по странам ЕС). Доля государственных вложений на одного молодого человека – 63%, из которых 20% – обязанность территориальных органов и только 8% - вклад семьи от общих затрат на обучение подростка. Доля расходов семьи от общих затрат на образование в Норвегии 4%, Австрии 2,9%, Португалии 3,5%, США – 19%. В России – 1,6%. Затраты государства на высшее образование на одного студента (в долларах) в России – 1 024 дол., в США – 9,6 тыс.дол., Норвегии – 19,2 тыс. дол., Дании – 24 тыс.дол., Швейцарии – 19 тыс.дол. Вот так в развитых странах заботятся о молодежи. Из цифр видно, что делается это не на словах, а серьезной финансовой поддержкой. Кстати, в связи с бесконечными реформами образования в России, в том числе и высшего, нелишне привести международный опыт. В России из 1 046 вузов 654 – государственные, остальные 392 – частные, в Германии же все 556 вузов – государственные, в Англии из 169 вузов – 168 государственные и только 1 – частный, в Финляндии все 50 вузов – государственные. Аналогичная картина и с медицинским обслуживанием. Бюджетная модель здравоохранения существует в Англии, Дании, Швеции. Страховая – в Германии, Нидерландах, Франции. Но на здравоохранение государственные расходы в Англии составляют 80% и только 20% – частные, также и в Германии; в Швеции 85% – государственные, 15% – частные; Дании – 86% - государственные, 14% – частные. В России здравоохранение все больше и больше становится платным. Система здравоохранения в РФ имеет в своем составе следующие основные элементы: обязательное медицинское страхование; добровольное медицинское страхование; бесплатная медицинская помощь за счет бюджетов всех уровней; платные медицинские услуги. Кроме того, существует система дополнительного лекарственного обеспечения инвалидов и ветеранов, в том числе ветеранов ВОВ. Непосредственное финансирование здравоохранения через бюджеты направляется на следующие цели: скорая медицинская помощь: медицинская помощь гражданам, страдающим социально-значимыми заболеваниями (туберкулез, ВИЧ-инфекции, психические расстройства и т.д.); высокотехнологическая и дорогостоящая медицинская помощь. Какие основные проблемы здоровья населения в России: низкая продолжительность жизни, особенно у мужчин; высокая смертность в трудоспособном возрасте. Понятно, что эти проблемы лишь отчасти связаны с состоянием здравоохранения, а отчасти с общим уровнем благосостояния, образом жизни и социальным самочувствием. Однако продолжительность жизни и смертность в трудоспособном возрасте являются одним из главных индикаторов существующих проблем в области здравоохранения и реализации основного социального права гражданина - права на жизнь. Какие основные причины того, что система здравоохранения не справляется с поставленными задачами? Учитывая, что показатели обеспеченности врачами и средним медицинским персоналом в России выше, чем в большинстве стран ОЕСД (205 человек на 1 врача против 272-294 человек соответственно), доля государственных расходов (включая расходы системы обязательного медицинского страхования) составляют 3 - 3,5% от ВВП, что существенно ниже минимального уровня рекомендованного ВОЗ - 5%, и уровня достигнутого в ЕС - 9% (табл.6).Таблица .6Здравоохранение и образование 2005 2006 2007 2008 2009 OECD Доля расходов на образование в ВВП, % 3,7% 3,8% 4,3% 4,1% 4,4% 6,2% Доля расходов на здравоохранение в ВВП, % 3,0% 3,2% 3,5% 3,0% 2,7% 9,0% Соотношение количества работников в системе здравоохранения и финансирования приводит к тому, что оплата труда в системе здравоохранения крайне низка – средняя заработная платы составляет 72,3% (табл.3) от среднего уровня по стране, что также противоречит общемировой практике и не может не сказаться на качестве медицинских услуг. В системе медицинского страхования основной проблемой является то, что для пациента не достигнута свобода выбора лечащего врача и медицинского учреждения. По сути, сохраняется система прикрепления врача к пациенту по территориальному принципу. Реально не существует страхования по сложным дорогостоящим случаям. Эта помощь оказывается не в системе ОМС, а за счет прямого государственного финансирования по квотам. Поэтому существует очередь на сложные операции. Что делается? Принят национальный проект "Здоровье", который действует уже пятый год и предполагает повышение заработной платы врачам в первичном звене, оснащение аппаратурой первичного звена и дополнительное финансирование дорогостоящего лечения. Этот проект дал определенные результаты, поскольку доля расходов на здравоохранение по отношению к ВВП выросла за 4 года на 0,6 процентных пункта (табл.6). Однако эти меры следует расширять и наращивать для приближения уровня расходов как минимум к 5%.^ Пенсионные реформы: зарубежный опыт. Реформирование пенсионных систем происходит не только в России, но и во всех странах мира, имеющих национальные системы социальной защиты и социального страхования. Это связано как с увеличением средней продолжительности жизни и сокращением численности трудоспособного населения по отношению к количеству пожилых граждан, так и непрерывным ростом социальных стандартов и качества жизни. В многочисленной литературе, посвященной вопросам международного сравнительного анализа функционирования и реформирования пенсионных моделей, предпринимаются попытки их анализа и классификации по разным признакам. Не существует полностью одинаковых систем пенсионного обеспечения и путей их реформирования. В каждой стране – своя система, своя реформа, свой позитивный и негативный опыт. Существует два финансовых механизма, используемых в системах пенсионного обеспечения, – распределительный и накопительный. В дореформенный период во всех странах государственное пенсионное обеспечение было основано на распределительном механизме. В семидесятых-восьмидесятых годах прошлого века, когда наметились вышеуказанные демографические тенденции (прежде всего в промышленно развитых западных странах), пенсионные реформы рассматривались как полный отказ от распределительных систем и переход к новым моделям, основанным на различных накопительных схемах и их сочетаниях. Накопительные механизмы представлялись как полностью адекватные рыночной экономике и способные решить нарастающие пенсионные проблемы за счет более высокой эффективности этих механизмов. Постепенно в большинстве стран взгляды на реформу стали менее радикальными, и к настоящему времени сформировалось три направления реформирования государственных пенсионных систем: Поддержание курса на сохранение приоритета классической распределительной системы, использование «параметрического подхода» с применением мер коррекции отдельных параметров системы: сокращение расходов пенсионной системы за счет повышения пенсионного возраста и отмены пенсионных льгот; увеличение доходов путем повышения ставок пенсионных взносов, расширения базы взимания взносов (например, включения премиальных выплат и отпускных пособий, отмена «потолка» заработной платы, использования новых источников); оптимизация доходов и расходов посредством замены или модификации расчетных формул (переход к условно-накопительным расчетным моделям, увеличение трудового стажа для получения права на полную пенсию). повышение уровня собираемости пенсионных взносов (активизация административных рычагов, использование системы льгот для усиления прямой заинтересованности в платежах). «Параметрический подход» означает, что в условиях «старения населения» и изменения соотношения работающих и пенсионеров, отдается предпочтение не встраиванию накопительных элементов, а изменение параметров распределительной системы. Это дает значительно больший эффект при меньших рисках. Сохранение основ распределительной системы с введением накопительного элемента. В разных комбинациях одновременно совершенствуется распределительная система и постепенно добавляется накопительная часть в виде поступлений установленной доли пенсионных взносов на накопительные счета государственных или частных пенсионных фондов. Используются также схемы отчислений в накопительную часть только с определенного уровня заработной платы. Переход на полностью накопительную пенсионную систему с передачей прав распоряжения пенсионными средствами частным пенсионным фондам. Радикальность реформ усиливается тем, что вновь вступающим на рынок труда предлагается только накопительная система.Нельзя не отметить то, как сформировавшиеся направления реформирования государственной пенсионной системы распространились между странами: от сохранения классической распределительной системы с модификацией ее отдельных параметров в развитых промышленных странах до тотального введения накопительной модели под управлением частных финансовых компаний в странах с развивающейся экономикой. В таких государствах, как США, Германия, Франция, Бельгия, Италия, Испания, Португалия, Швейцария, Австрия, Норвегия, Япония, где сохранение социальной стабильности является одной из приоритетных политических задач, избрали путь «параметрических» реформ. К ним присоединились также немногочисленные бывшие страны Восточной Европы, например Чехия и Словения. Уровень гражданского самосознания в этих странах настолько высок, что любые, даже косметические поправки, вызывали здесь большое недовольство. Особенно это касается увеличения тарифов пенсионных взносов или пенсионного возраста. Поэтому государства вынуждены действовать очень гибко. Например, переход к увеличению пенсионного возраста планируется на протяжении длительного срока (до 2030 года в Японии, до 2027 года в США) или устанавливается не возраст выхода на пенсию, а максимальный возраст, ранее которого невозможно принудить к выходу на пенсию (67 лет в Швеции), а также право на получение полной пенсии привязывается не только к пенсионному возрасту, но и к величине трудового стажа (Франция). Отменили в ходе реформ «потолок» заработной платы, с которой начисляются взносы в пенсионную систему, в Бельгии, Италии, Португалии и Швейцарии. Второе направление реформ (с введением накопительного элемента) имеет место в таких развитых странах как Швеция, Великобритания, Финляндия, большинство стран Восточной Европы и бывшего СССР – Польша, Венгрия, Болгария, Литва, Эстония, а также часть государств Латинской Америки – Аргентина, Колумбия, Перу, Уругвай. Во всех этих странах в основе государственной пенсионной системы остается распределительная модель, накопительная часть играет вспомогательную роль «второй опоры». В Швеции в рамках распределительного механизма была полностью изменена формула расчета пенсии путем перехода к условно-накопительным счетам (для установления более точной зависимости величины пенсии от заработной платы и трудового стажа). На специальные накопительные счета направляется не более 2% пенсионных взносов с их последующей капитализацией и передачей гражданам при выходе на пенсию. В Швеции переход к частично накопительной системе был направлен на реальное сокращение коэффициента замещения и это было сделано сознательно, поскольку коэффициент замещения на уровне 65-67% при достаточно уравнительной пенсионной системе стал дестимулировать экономическую активность. Такая же модель (с использованием условно-накопительных счетов и специальных накопительных счетов) с некоторыми модификациями была принята в Польше. Что касается указанных стран Латинской Америки, то их выбор промежуточного варианта реформ является реакцией на неоднозначный Чилийский опыт полного перехода на накопительную пенсионную систему. Наиболее развитая распределительно-накопительная система сложилась на протяжении длительного периода «естественным» путем в Великобритании. При этом распределительный механизм формирует базовые пенсии, равные для всех граждан, независимо от их заработной платы. Накопительный элемент обеспечивает дифференциацию пенсий. При этом работникам на выбор предлагается участвовать или в государственной накопительной схеме, или в частной. Выбор частной схемы стимулируется налоговыми льготами. По третьему пути пенсионных реформ рискнули отправиться всего четыре страны Латинской Америки – Чили, Боливия, Мексика, Сальвадор и единственная страна бывшего СССР – Казахстан. Накопительная модель в этих странах носит абсолютный характер, подразумевающий отсутствие права выбора для всех граждан, вновь вступающих на рынок труда. Для Чили, в которой до этого существовала относительно отлаженная распределительная система, кардинальный переход на накопительную модель в 1981 году был обусловлен, кроме прочего, благоприятной экономической конъюнктурой (большой бюджетный профицит) и жесткой административной формой управления государством. Постепенно ситуация изменилась и спустя тридцать лет можно констатировать, что накопительная пенсионная система распространяется только на работающих граждан с постоянным доходом2. Граждане, имеющие случайные или временно-постоянные заработки (а таких почти 50% из числа работающих), из системы автоматически исключаются. Они могут рассчитывать только на небольшое государственное пособие размером не более 35-40% от минимальной заработной платы3. Нередко пенсии части нынешних пенсионеров, оставшихся в распределительной системе, п