M.M. МUZHUHОЕVА, the deputy chief of department of legal maintenance and the social and economic analysis the device of National Meeting of Republic Ingushetia, the competitor of the Russian academy of public service at the President of the Russian FederationPROBLEMS OF DEVELOPMENT OF LOCAL GOVERNMENTIN THE NORTH CAUCASIAN FEDERAL DISTRICTThe North Caucasus is an integral part of the Russian Federation, simultaneously it is one of the most astable regions of the country. The basic feature of republics of the North Caucasus, undoubtedly, it is necessary to consider the national factor to the greatest degree defining not only specificity of local government, but also feature of development of statehood in region.Key words: republics of the North Caucasus, the organization and local government development, rural territorial communities, an archaic society.М.М. МУЖУХОЕВА, заместитель начальника отдела правового обеспечения и социально-экономического анализа аппарата Народного Собрания Республики Ингушетия, соискатель Российской академии государственной службы при Президенте РФ^ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯВ СЕВЕРО-КАВКАЗСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕСеверный Кавказ является неотъемлемой частью Российской Федерации, одновременно это один из самых нестабильных регионов страны. Основной особенностью республик Северного Кавказа, несомненно, следует считать национальный фактор, в наибольшей степени определявший не только специфику местного самоуправления, но и особенности развития государственности в регионе.Ключевые слова: республики Северного Кавказа, организация и развитие местного самоуправления, сельские территориальные общины, архаичное общество. В 2010 г. указом Президента РФ из состава Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ1. Кроме национальных особенностей и традиций, которые определили специфику развития институтов местного самоуправления в Северо-Кавказском федеральном округе, что само по себе представляется интересным, существует еще одна причина, которая обусловила обращение к исследованию теории и практики местного самоуправления республик Северного Кавказа. Это – множество домыслов и неверное представление о Кавказе в целом и народах, его населяющих. Особенности организации и развития местного самоуправления в республиках Северного Кавказа становятся актуальными теоретическими и практическими проблемами в ходе проведения муниципальной реформы в России, а также в контексте сближения Российской Федерации с европейским сообществом. За последние десятилетия процесс изменения функций управления делами общества актуализировал проблему создания самостоятельной системы самоуправления, чему, в частности, способствовало вступление России в Совет Европы и, вследствие этого, взятие на себя обязательств об уменьшении влияния государства на органы местного самоуправления. Различные институты прямой и представительной демократии с древнейших времен существовали у многих кавказских народов, поэтому они с трудом поддаются хронологии. Например, кабардинское Хассе, балкарское Тёре, осетинское Ныхас, вайнахское Мехк кхел считаются представительными учреждениями, существовавшими на ранних стадиях формирования государственности этих народов, наследовавшими общинные традиции народных собраний эпохи «военной демократии». Правовых источников, регламентировавших организацию местного самоуправления в патриархальную эпоху, почти нет, поэтому одно из центральных мест в культуре и вербальном творчестве народов Северного Кавказа на протяжении многих столетий занимает героический нартский эпос. В данном случае важным представляется то, что исследование подобных «источников» позволяет, в определенной мере, проследить традиции, генезис и развитие системы самоорганизации и самоуправления, что, в свою очередь, свидетельствует об исторических корнях института местного самоуправления у народов Северного Кавказа. Сохранившиеся источники свидетельствуют, что институт местного самоуправления у северокавказских народов имеет глубокие исторические корни, которые прослеживаются еще в эпохе родового строя горных общин Северного Кавказа, в период его разложения и формирования «военной демократии». Нартские ныхасы и кхелы со временем трансформировались в органы самоуправления сельских территориальных (соседских) общин, а предводители нартских дружин выступали в роли старшин (старейшин) горских обществ. Этнографический материал позволил сделать вывод о том, что первоначально в горных и равнинных районах Северного Кавказа общинное самоуправление выступало естественной и, по существу, универсальной формой организации управления в рамках архаичного общества. Местное самоуправление в некоторых районах Северного Кавказа отличалось многообразием традиционных форм самоорганизации населения. Такое разнообразие институтов местной власти было обусловлено спецификой населения и его историческими традициями. По нашему мнению, на примере традиционной общины можно видеть, что местное самоуправление сохраняет черты древнего общинного строя, в котором оно зародилось и функционировало до появления раннего государства. Вместе с тем в государственно-организованном обществе самоуправление приобретает новые черты, не утрачивая, однако, качеств социально-общественного элемента. Первые существенные реформы традиционной системы местного самоуправления северокавказских народов связаны с вхождением региона в состав Российской империи. С приходом России на Кавказ начинается работа по созданию новых органов управления, которые должны были заменить собой местные патриархальные институты самоуправления. При этом кавказская администрация не могла не учитывать значимости в сознании коренных жителей традиционных народных институтов самоорганизации, вековые нормы адата, длительную Кавказскую войну, распространение шариата и многие другие факторы. Развитие институтов местного самоуправления республик Северного Кавказа представляет исключительный, непохожий ни на один российский региональный вариант в том смысле, что ни в одном субъекте РФ нет такого «набора» специфических обстоятельств, оказывающих прямое воздействие на институты демократии на местах и влияющех на ослабление единого общефедерального правового поля. Непосредственным подтверждением этому может служить Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике». Еще одним аргументом в защиту выдвигаемого тезиса служит факт образования в 2010 г. Северо-Кавказского федерального округа. Действующее законодательство республик Северного Кавказа в области местного самоуправления в целом ряде случаев автоматически воспроизводит нормы федерального закона, часто не имеет каких-либо существенных элементов новаторства, которое могло бы отражать региональную, историческую, социальную или самобытную специфику местного самоуправления в исследуемых республиках. Кроме этого, республиканское законодательство северокавказских субъектов Федерации в отдельных случаях допускает те или иные несоответствия федеральному законодательству. Важным представляется то, что современные республиканские законы о местном самоуправлении, принятые в соответствии с новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляя основные права граждан в сфере местного самоуправления предыдущего этапа развития этого уровня народовластия, вводят такие дополнительные гарантии, как судебная защита и запрет на ограничения права граждан на осуществление местного самоуправления со стороны государственных органов. Во всех исследуемых республиках процесс правовой регламентации местного самоуправления продолжается, несмотря на то, что работа в разных субъектах Федерации идет разными темпами. В Северо-Кавказcком федеральном округе до сих пор идет сложный процесс становления качественно новой системы местного самоуправления. Во многих муниципальных образованиях отсутствует собственная правовая база, регулирующая вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Значительное количество уставов муниципалитетов содержат схожие положения. Начавшийся недавно в республиках Северного Кавказа процесс передачи объектов государственной собственности во владение муниципальных органов проходит медленно и сложно. Процедура принятия соответствующего нормативно-правового акта о передаче собственности не требует существенных затрат и усилий. Вместе с тем следует признать, что для всех республик Северного Кавказа проблема разграничения собственности не столько правовая, сколько организационная и финансовая. В этой связи в республиках Северного Кавказа, где в соответствии с проводимой в стране реформой приняты новые базовые законы о местном самоуправлении, понятие «муниципальное образование» не связывается с такими фундаментальными атрибутами, как муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В большинстве горных поселений Северного Кавказа наблюдается не столько слабая материально-техническая база органов местного самоуправления, сколько полное отсутствие собственных административных зданий, транспорта, средств на реконструкцию и модернизацию жилищно-коммунального хозяйства. Реальные экономические ресурсы местного самоуправления республик Северного Кавказа настолько малозначительны, что функционирование собственности, де-юре считающейся «муниципальной», де-факто (особенно в социальной среде) полностью зависит от государственного финансирования. Формирование в северокавказском регионе муниципальной собственности находится в процессе становления. Этот процесс непрерывен, поскольку связан с хозяйственно-экономической деятельностью органов местного самоуправления и органов государственной власти различных уровней. Вопрос муниципальной собственности остается актуальной научно-теоретической и практической проблемой, в том числе, в связи с тем, что речь идет о передаче муниципалитетам прежде всего тех объектов, которые по своему назначению непосредственно связаны со сферой оказания социальных услуг. По нашему мнению, необходима реформа системы местных бюджетов, которая обеспечит полноту и реальность местного бюджета, разграничение доходов и расходов местного бюджета между уровнями районных и самоуправленческих единиц; утверждение долгосрочного норматива для всех уровней бюджета из общегосударственных налогов; совершенствование бюджетного регулирования путем перераспределения источников государственных доходов между государственным бюджетом Российской Федерации и региональными бюджетами. Основной особенностью республик Северного Кавказа, вне всякого сомнения, является гипертрофированный национальный фактор, в наибольшей степени определявший не только специфику местного самоуправления, но и особенности развития государственности в регионе. Хотя в некоторых субъектах Федерации его роль может изменяться, например, одним из тяжелых последствий вооруженного конфликта в Чеченской Республике явилось резкое нарушение исторически сложившейся национальной структуры населения республики, утрата его полнокровной полиэтничности. Проблема местного самоуправления в контексте развития федерализма в полиэтничном государстве должна выделяться в качестве особой. Кроме федерального уровня, в каждой республике, в том числе крае, области, должны разрабатываться собственные программы оптимизации межэтнических отношений и разрешения конфликтов. Федерализм должен сочетаться с сильным местным самоуправлением. Через расширение прав, ресурсов и инициатив местных сообществ может успешно решаться не только значительная часть проблем межнациональных отношений, но и задачи сохранения и адаптации культурных традиций и своеобразия. Этнические конфликты чаще всего произрастают из местных проблем. Их эскалация происходит от неспособности властных низовых структур оперативно разрешить эти проблемы, главным образом по причине ограниченности прав и отсутствия материально-технических ресурсов. Однако в ряде случаев именно местные власти, общественность, традиционные институты в устранении межнациональных проблем демонстрируют большую эффективность, чем федеральные или регионально-республиканские органы публичной власти. Полиэтничность республик Северного Кавказа, наличие множества этнокультурных общностей требуют учитывать особенности их менталитета и преемственность исторических ценностей. К сфере вопросов местного значения это относится в наибольшей степени. Поэтому в организации местного самоуправления следует предусматривать право населения на традиционные, в том числе догосударственные, формы самоуправленческой жизни. За последние десятилетия традиционные этнокультурные особенности республик Северного Кавказа вернулись к жизни и стали оказывать заметное воздействие на общественные процессы, формирование новой структуры и институтов публичной власти. С 1990-х годов началось создание во многом «неформальной» системы местного самоуправления (например, на уровне джамаатов в Дагестане). Таким образом, на Северном Кавказе тема полиэтничности становится ключевой в правовом, социальном и политическом дискурсе на протяжении всего переходного периода и продолжает в значительной степени оставаться таковой. Эффективность использования имеющихся в распоряжении муниципальных образований трудовых, природных и материально-технических ресурсов, производственного потенциала, экономических и финансовых возможностей зависит, прежде всего, от способностей и целеустремленности тех лиц, которые непосредственно принимают решения. В этой связи именно местные кадры могут разворачивать созидательную деятельность в интересах населения и обеспечивать высокие стандарты жизни граждан. Кадровые службы органов местного самоуправления в настоящее время ни по своему статусу, ни по функциям, ни по составу специалистов не отвечают современным требованиям, поэтому не могут эффективно справляться со стоящими перед ними кадровыми проблемами, а значит, требуется принятие неотложных мер, в том числе, на государственном уровне для создания специальной системы их кадрового обеспечения. Таким образом, проблема профессионализма кадров для органов местного самоуправления приобретает первостепенное значение. Следовало бы разработать целевую программу формирования и подготовки кадрового резерва для муниципальной службы в Российской Федерации. Цель программы – рассмотреть в динамике, в процессе исторического становления и развития кадровые процессы в муниципальной службе и определить перспективные направления формирования кадрового потенциала, опираясь на научные разработки, учитывая региональную специфику. Данное положение актуально не только для республик Северного Кавказа. Кадровый резерв муниципальных служащих, к которому в большинстве случаев подходят довольно формально, требует более всестороннего и детального нормативно-правового регулирования и на региональном, и муниципальном уровнях. Принятие нормативного правового акта, создание соответствующей законодательной базы является одним из важнейших условий формирования новой модели работы с резервом кадров муниципальной службы, и, следовательно, важным условием развития и повышения эффективности местного самоуправления в республиках Северного Кавказа. Специальный нормативный правовой акт (примерное название «Положение о порядке формирования резерва кадров муниципальной службы республики и работы с ним») должен стать нормативно-правовой базой для региональных органов власти в использовании кадровых ресурсов, ротации руководящих кадров и иметь рамочный характер. Документ мог бы служить основой для разработки положений о резерве кадров в субъектах Российской Федерации с учетом их специфики и региональных особенностей. В дополнение к такому положению следует разработать приложение к методике работы с резервом кадров. Положительный результат проводимых федеральными властями реформ во многом зависит от того, насколько быстро самоуправление приобретет необходимый качественный уровень для эффективного функционирования. Важно осознавать, что развитое местное самоуправление – залог успешной деятельности всех уровней публичной власти в государстве. Однако существует множество проблем, которые не могут быть разрешены силами лишь институтов местного самоуправления и требуют государственного вмешательства и регулирования. Очевидно, модель муниципальной власти в республиках Северного Кавказа не работает должным образом, что требует не только адекватной правовой оценки, но и решений, направленных на изменение сложившейся ситуации. Таким образом, органы государственной власти и муниципальные образования субъектов Северо-Кавказского федерального округа обязаны находить адекватно корректные и легитимные способы разрешения исторически сложившихся, комплексных проблем правовой и территориальной организации местного самоуправления исключительно на основе публичного гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае коллизий согласительные процедуры и руководствуясь конституционным императивом сохранения государственного единства и согласия. 1 Указ Президента РФ от 19 января 2010 г. № 82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов…». Текст Указа официально опубликован не был. См.: СПС «Гарант». 2010.