Совет министров
Системуисполнительной власти в Италии возглавляет Совет Министров, статус которогоопределяется Законом № 400 от 23 августа 1988 г. о деятельности правительства иорганизации Бюро Совета Министров, а внутренняя организация и деятельность — регламентом, утвержденным декретом Председателя Совета Министров 10 ноября 1993года. Италия является парламентской республикой, поэтому правительство страныформируется на основании результатов выборов в Палату депутатов. СогласноКонституции, Президент Республики назначает Председателя Совета Министров и поего предложению министров (ч. 2 ст. 92). В отличие от других стран одобрениепарламента должен получить весь состав правительства, а не только егопредседатель (ч. 1 ст. 94 Основного закона). На практике подбор министровосуществляется победившими на выборах политическими партиями, которыеопределяют своих представителей в состав правительства. Список дляпредставления Президенту, составленный по партийному принципу, передаетсяПредседателю Совета Министров, которого, как правило, определяют в последниймомент, поэтому он может лишь дополнить уже согласованный список кандидатом напост какого-либо министра без портфеля91.
СоветМинистров определяет общую политику правительства и направленияадминистративной деятельности, принимает решения по всем аспектам политическогокурса, определенного на основе доверия совместно с парламентом страны,разрешает споры о компетенции между отдельными министрами. В законодательствеопределены вопросы, решения по которым в правительстве принимаютсяколлегиально. Это касается заявлений о политическом курсе и программныхобязательствах, решений, в отношении которых можно ставить вопрос о доверииперед парламентом, проектов международных договоров, военных и политическихсоглашений, внешнеполитического курса и отношений с Европейским Союзом.
СогласноКонституции Совет Министров образуют председатель и министры (ч. 1 ст. 93),однако на практике состав правительства существенно трансформировался. Внастоящее время его полноправными членами являются заместители председателя,министры без портфеля, заместители министров, генеральный секретарь Бюро СоветаМинистров. Кроме того, с 1983г. действует Совет кабинета. В, соответствии сконституционными законами на заседаниях правительства также могутприсутствовать председатели областных джунт пяти областей, наделенных болееширокой автономией: Сардинии, Балле д'Аосты, Фриули-Венеции Джулии,Трентино-Альто Адидже — с совещательным голосом, Сицилии — с решающим.
ПредседательСовета Министров руководит общей политикой правительства, поддерживает единствополитического и административного курса, поощряет и координирует деятельностьминистров (ч. 1 ст. 95 Основного закона). С учетом мнения членов правительстваон может предлагать кандидатуры своих заместителей, формировать Совет кабинетав составе определенных им министров. Как отмечается в итальянской литературе92,председатель правительства не свободен в выборе кандидатов, поскольку членыСовета кабинета заседают в качестве «политических уполномоченных» собственныхпартий, а главная задача этого органа — реализовать в деятельностиправительства согласованные позиции «пакта о коалиции», на основании которыхпредставители различных политических сил вошли в состав Совета Министров.
Всеслужбы, взаимодействующие непосредственно с председателем правительства,образуют общий секретариат Бюро Совета Министров во главе с генеральнымсекретарем, назначаемым главой правительства. Председатель Совета Министровтакже собственным декретом образует департаменты Бюро Совета Министров,определяет их компетенцию, организационную структуру и руководителей. Должностигенерального секретаря и руководителей департаментов являются политическиминазначениями, поэтому после приведения к присяге нового правительствапрекращаются полномочия и лиц, назначенных ранее на данные посты.
Конституцияне установила перечень министерств, поэтому их состав может меняться всоответствии с предписаниями обычных законов. В Италии выделяют дверазновидности министров: 1) стоящие во главе министерства;
2)курирующие определенные направления, но не являющиеся руководителями ведомств93.Последние — министры без портфеля — осуществляют свои функции на основаниипоручения Председателя Совета Министров, который также правомочен назначатьданных лиц руководителями департаментов, образуемых в рамках Бюро СоветаМинистров (ст. 9 Закона № 400 1988 г.). Итальянской практике известны случаисовмещения поста председателя правительства и министра, обязанностей министрабез портфеля и руководителя ведомства.
ПредседательСовета Министров может создавать специальные комитеты министров, которые ксвоей деятельности могут привлекать экспертов, в том числе и не входящих всостав публичной администрации. Комитеты министров предварительно рассматриваютвопросы, относящиеся к совместному ведению, выявляют мнение в отношении важныхпроблем, которые необходимо выносить на рассмотрение правительства.
Заместителиминистров, входящие в состав правительства, являются секретарями по связям спарламентом. Они могут участвовать в дискуссиях, отвечать на вопросы иинтерпелляции только в соответствии с указаниями министра, который несет персональнуюответственность за деятельность своего ведомства и самостоятельно определяеткруг полномочий заместителя путем издания декрета. Заместители министраназначаются на должность также декретом Президента, однако их кандидатурыпредседатель правительства должен согласовать с соответствующим министром.
Министрыколлегиально ответственны за действия Совета Министров и индивидуально — задействия руководимых ими ведомств. Формой ответственности министра является егоотставка с поста. Уход конкретного министра, как правило, не приводит котставке всего правительства, если только это серьезно не нарушает балансполитических сил в правительственной коалиции. В соответствии с Конституционнымзаконом № 1 от 16 января 1989 г. за преступления, совершенные при исполнениисвоих обязанностей, министры предстают перед судом общей юрисдикции (ранееобвинения, выдвинутые против министров, были подсудны органу конституционнойюстиции).
Публичная администрация
ВИталии нет специального закона о центральной администрации либо об организациии деятельности публичной администрации. В самом общем виде принципы, касающиесяобразования государственных учреждений, подбора кадров и организации ихдеятельности, устанавливаются в ст. 97 Конституции: учреждения создаются наосновании предписаний закона; набор персонала, как правило, происходит наконкурсной основе; критерием оценки деятельности является правильность работы ибеспристрастность администрации. В итальянской доктрине к публичнойадминистрации относят все структуры, созданные преимущественно дляосуществления какой-либо из трех задач: 1) содействие политическим институтам всфере управления; 2) осуществление деятельности по достижению целейгосударственного характера, определенных политическими институтами; 3)производство продукции, оказание услуг и извлечение прибыли в коллективныхинтересах в соответствии с предписаниями Конституции и законов, курсомправительства страны94.
Корганам публичной администрации относят структуры, различающиеся по своейорганизации и осуществляемым полномочиям: Бюро Совета Министров, министерства имежминистерские комитеты, национальные и высшие советы, независимые агентства иадминистрации, автономные службы. В самом общем виде рассмотрим ихотличительные признаки.
Приосуществлении своих полномочий Председатель правительства опирается на аппаратБюро Совета Министров. Основной структурой является общий секретариат Бюро,состоящий из департаментов и служб, во главе с генеральным подразделяются наотделы и секции, а возглавляют их генеральные директора. В некоторыхминистерствах (обороны, внешних сношений, финансов) имеется пост генеральногосекретаря с координационными полномочиями. Управление персоналом осуществляетсяАдминистративным советом во главе с министром, в состав которого входят представителипрофсоюзов и генеральные директора. Этот орган принимает решения об объявленииконкурса для замещения вакансий и продвижения по службе. В каждом министерствеесть дисциплинарная комиссия, которая готовит материалы и дает юридическиеконсультации в отношении применения мер дисциплинарного характера.
Витальянских министерствах есть центральная бухгалтерия, которая подчиняетсяглавной бухгалтерии Министерства казначейства, хозяйственное управление, атакже вспомогательные подразделения — архив, библиотека, бюро обработкиэлектронных данных, множительное бюро.
Периферийныеподразделения создаются, как правило, на провинциальном, реже — на областном икоммунальном уровне. После осуществления областной реформы частьтерриториальных служб была передана на местный и региональный уровень, поэтомуболее остро встал вопрос о координации полномочий. В последнее время наметиласьтенденция создания смешанных периферийных служб с участием государства иобластей в рамках планирования развития определенной сферы (водоемы,Адриатическое побережье).
Особенностьюэволюции центральной администрации Италии является создание межминистерскихкомитетов для координации деятельности. Впервые такой орган был образован в1936 г. — комитет кредита и сбережений во главе с председателем правительства.В его состав вошли три министра. В настоящее время число подобных органовувеличилось: функционируют межминистерские комитеты цен, внешнеэкономическойполитики, координации промышленной политики, экономического программирования,продовольственной и сельскохозяйственной политики. Межминистерские комитетысоздаются, как правило, на базе законодательных предписаний. В их состав могутвходить либо только министры, либо руководители ведомств и специалисты вопределенной сфере. Некоторые межминистерские комитеты принимают решения толькоединогласно, однако наиболее распространенной является следующая практика: еслив состав данного органа входят только министры, то меньшинство подчиняетсярешению большинства95. Межминистерские комитеты должны информироватьо своей повестке дня Председателя Совета Министров, при этом последний можетвынести некоторые вопросы на рассмотрение правительства.
Итальянскиеавторы по-разному оценивают деятельность межминистерских комитетов. Однирассматривают их в качестве вспомогательных органов, готовящих решенияправительства, другие считают, что данные органы принимают политические решенияи в определенной степени подменяют кабинет, а также сужают объем полномочийглавы правительства. Вторая точка зрения получает подтверждение в деятельностимежминистерского комитета экономического программирования, главой которогоявляется Председатель Совета Министров, тенденция преобразования их вэкономические учреждения публичного права и акционерные общества (всоответствии с новейшим законодательством такие преобразования происходят наосновании решения Межминистерского комитета экономического программирования).Автономные службы подразделяются на предприятия, администрации по обслуживанию,исследовательские институты. В Италии отсутствует единый нормативный акт,касающийся статуса данных субъектов, однако в самом общем виде можно выделитьследующие черты. Председателем автономной службы является министр, внепосредственном подчинении которого находится генеральный директор службы. Всовете по управлению службы достаточно широко представлены работникиминистерства. Персонал службы относится к разряду государственных служащих, аимущество передается государством в длительное пользование. К числу автономныхслужб, в частности, относятся государственные монополии, Высший институтпрофилактики и безопасности труда, Автономная служба по содействию полетам навоздушном транспорте.
Каки в большинстве западных стран, в Италии наряду с государственными органамитерриториальных субъектов — областей, провинций, коммун отдельные функциипубличной администрации могут быть возложены на иных субъектов публичногоправа, пользующихся правами юридического лица.
Региональное и местное самоуправление.
Послепринятия Конституции 1947г. в Италии была введена трехзвенная систематерриториального устройства: муниципальный уровень — коммуны и провинции,региональный уровень — области. Данная страна является типичным представителемфранцузской модели местного самоуправления. Вместе с тем необходимо учитывать,что в Италии была разработана оригинальная модельадминистративно-территориального устройства, в основе которой лежали двапринципа — политической децентрализации и автономии территориальных коллективовв рамках единого государства (ст. 5 Конституции). Эта модель получиланаименование «областное государство». Она предполагает предоставлениесамостоятельности всем территориальным коллективам, но в наибольшем объеме еюнаделялись области.
ВИталии нет комплексных актов об административно-территориальном устройстве,региональном и местном самоуправлении. Статус провинций и коммун определяется вЗаконах о местной автономии (№ 142 от 8 июня 1990 г.) и о прямых выборахсиндика, председателя провинции, провинциальных и коммунальных советов (№81 от25 марта 1993г.). Пятнадцать итальянских областей действуют на основаниипредписаний Конституции (глава V) и законов государства, из которых наиболееважными являются Законы об образовании и деятельности областных органов (№ 62от 10 февраля 1953 г.) и об избрании областных советов (№ 108 от 17 февраля1968г.). Пять областей, перечисленных в ст. 116 Конституции, действуют на базесобственных статутов. Как подчеркивается в комментарии к итальянскойКонституции, статуты областей со специальной автономией могут содержать нормы,отличные и даже противоположные положениям, закрепленным в главе V Основногозакона, при условии их соответствия иным разделам Конституции.
Коммуны- самые мелкие административно-территориальные единицы. В Италии ихнасчитывается 8100. При образовании коммун их население не может быть менее 10тысяч жителей. Центральные власти принимают меры по укрупнению существующихкоммун, выделяя административно-территориальным единицам в течение 10 летдополнительные финансовые средства в случае слияния коммун с населением неменее 5 тысяч жителей. Коммуны обладают административными полномочиями в сфересоциального обслуживания, благоустройства и использования территории, ееэкономического развития.
В1992 г. в Италии было 95 провинций, а 8 находились в стадии становления".Новые провинции не могут иметь менее 200 тысяч населения, а для болееэффективного осуществления управленческих функций в них не могут создаватьсяадминистративные округа. Провинция собирает предложения коммун, участвует вразработке областных планов и программ развития, а также принимает всоответствии с ними собственные многолетние секторальные программы и планразвития территории. На основании соответствующих программ провинциякоординирует деятельность коммун и самостоятельно действует в областиэкономики, производства, коммерции, туризма, а также социальной сферы, спорта икультуры. К предметам ведения провинций относятся: охрана окружающей среды,природного слоя почвы, флоры, фауны, природных парков и заповедников;использование гидро- и энергоресурсов, культурных ценностей;
транспорти дорожная сеть; охота и рыбная ловля во внутренних водах; переработка отходов,санитарные службы, гигиена и профилактика; среднее, художественное ипрофессионально-техническое образование, если полномочия в данной сферепредусмотрены государственными и областными законами;административно-техническое содействие местным органам и сбор информации.
ВЗаконе 1990 г. бьшо предусмотрено создание районов главного города, в составкоторого включаются территории столицы государства или области и прилегающихкоммун, неразрывно связанных с экономической деятельностью и службами столицы(ст. 17). Пока подобные районы создаются на базе 8 городов:
Турина,Милана, Венеции, Генуи, Болоньи, Флоренции, Рима, Бари, Неаполя. Территориальныеграницы района главного города устанавливает областной закон с учетом мнениязаинтересованных провинций и коммун. В районах главного города существуют двауровня управления: город-метрополия (соответствует провинциальному уровню) икоммуны.
Крупнейшиеадминистративно-территориальные единицы — области — могут создаваться приналичии не менее 1 млн. жителей. Они обладают законодательной, административнойи финансовой самостоятельностью. По Конституции 1947 г. им переданы полномочия,которые ранее входили в компетенцию государства. Наиболее важные из них — этополномочия в законодательной сфере. Однако только пять областей обладаютисключительными законодательными полномочиями, остальные области могут издаватьзаконы только в рамках принципов, разработанных национальным парламентом.Законы областей не могут противоречить принципам государственного правопорядка,нормам о крупных социально-экономических реформах, международным обязательствамстраны, интересам государства и других областей. Область осуществляетадминистративные полномочия в отношении тех же предметов ведения, что изаконодательные полномочия (ст.ст. 117, 118 Конституции). В случаенеобходимости центральные органы государства могут делегировать областям и иныеполномочия. В свою очередь область может передавать отдельные полномочия всфере управления провинциям и коммунам.
Всетерриториальные единицы имеют свои статуты и систему органов, включающую совет,джунту, председателя (в коммунах — синдика). Однако существуют определенныеразличия в порядке образования и статусе двух последних на региональном имуниципальном уровнях. В областях члены джунты и ее председатель избираются напервом заседании представительного органа из числа советников. Джунта являетсяисполнительным органом совета. Она проводит в жизнь его решения, представляетна его рассмотрение проекты областных планов, бюджетов, схемы программразвития, а также курирует их осуществление. Джунта управляет областнымимуществом, заключает сделки и договоры от имени области, координирует деятельностьпредприятий и служб областного подчинения. Все статуты предусматриваютпериодическую отчетность исполнительного органа перед избравшим советом.
Всостав джунты входят председатель, заместитель и асессоры, отвечающие заопределенную отрасль управления. Асессоры обычно стоят во главе асессо-рата — управления, ведающего какой-либо сферой (культура, территориальное планированиеи т. д.). Распределение полномочий между членами джунты и организацияасессоратов регулируется путем издания областного закона.
Председательджунты представляет область вовне. Он координирует деятельность джунты,обеспечивает ее единство, созывает исполнительный орган на заседания,устанавливает повестку дня, формулирует предложения по распределению полномочийсреди асессоров, председательствует на заседаниях джунты, промульгируетобластные законы и постановления.
Всоответствии с Законом 1993г. в провинциях и коммунах были усилены позициипредседателя провинции и синдика. Теперь они избираются непосредственнонаселением. Председатель провинции и синдик самостоятельно формируют составджунты и лишь информируют совет о ее составе, когда представляют на одобрениеобщие направления деятельности джунты. В провинциях и коммунах с населениемсвыше 15 тысяч членство в джунте несовместимо с должностью областногосоветника. В коммунах с населением до 15 тысяч синдик одновременно является ипредседателем совета.
Врамках организационных моделей областей выделяют: центральный и периферийныйаппарат; учреждения и службы, подчиненные области, и общества с областнымучастием; территориальные учреждения, которым область делегировала своиполномочия; территориальные учреждения, обладающие самостоятельнойкомпетенцией, на которые распространяется областное программирование.
Центральныйаппарат области создается для технического и профессионального содействияджунте. Этот аппарат строится с учетом различных моделей: на базе асессоратов;на основе департаментов, которые координируют деятельность служб, относящихся кведению различных асессоров; в рамках бюро джунты, в состав которого входятслужбы координационного характера и ведающие определенными вопросами исекторами. Периферийные службы области представляют собой, как правило, бывшиегосударственные территориальные структуры, действие которых распространяется начасть территории области (аграрные и лесные инспектора). Вместе с тем тегосударственные структуры, действие которых распространялось на всю территориюобласти, были интегрированы в центральный аппарат.
Осуществляяуправленческую деятельность, области могут создавать различные учреждения ислужбы, которые предоставляют своему персоналу более выгодные условия. Данныеструктуры подчиняются области, поскольку областной совет и джунта осуществляютфункции направления и координации их деятельности. В ходе осуществления реформыобласти получили в свое ведение часть функциональных учреждений государства,действовавших ранее в сфере их компетенции (учреждения сельскохозяйственногоразвития, институты народных домов, службы развития туризма). Помимо этогодействуют и межрегиональные структуры (например, институты зоопрофилактики идр.). Согласно декрету Президента Республики №616 1977г. области могутзаключать соглашения и создавать совместные службы, в том числе и в видеконсорциумов. Каждая область одобряет заключение подобных соглашений путемиздания собственного закона. В настоящее время такие соглашения заключены всфере общественных работ, речной и озерной навигации.
Всоответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 118) области выполняют своиадминистративные функции, делегируя их провинциям, коммунам или другим местнымучреждениям либо используя их соответствующие службы. При этом делегированиеосуществляется на основе закона и предполагает передачу финансовых средств, внеобходимых случаях — персонала или имущества всем территориальным учреждениямданного уровня или их ассоциациям. Выделяемые средства распределяются междупровинциями и коммунами исходя из объективных критериев — количества жителей,показателей социально-экономического развития. С учетом сферы реализацииадминистративных полномочий могут выделяться и специальные критерии. Например,при распределении финансовых средств, направленных на реализацию делегированныхполномочий в области образования, учитывались такие критерии, как общее числостудентов, лиц школьного возраста, проживающих на конкретной территории.Делегирование осуществляется на определенный срок и может быть прекращено ранеев случае серьезных отклонений от направлений деятельности, установленныхобластью.
Врамках областной реформы в 1977г. отдельные административные полномочия былипереданы государством непосредственно коммунам, однако область сохраняла засобой право осуществлять программирование в данной сфере. В соответствии сЗаконом № 142 1990 г. области могут в своих законодательных актах предписыватьобязательное заключение соглашений между местными органами для совместногоосуществления их деятельности, но только государство правомочно требоватьсоздания местными учреждениями консорциумов.
Вовсех территориальных единицах Италии есть представители центральной власти. Вобласти эти функции исполняет правительственный комиссар. В провинциях онивозложены на префекта, который входит в систему Министерства внутренних дел. Всоответствии с Законом № 121 от 1 апреля 1989 г. о реформе общественнойбезопасности (ст. 13) на него возложено выполнение директив центральных властейпо вопросам общественного порядка и безопасности. Он разрабатывает план погражданской защите, руководит службами помощи населению в случае стихийныхбедствий и катастроф. В коммунах таким государственным чиновником являетсясиндик, который информирует префекта о состоянии общественного порядка ибезопасности, издает акты об осуществлении неотложных мер в сферездравоохранения и гигиены, строительства и местной полиции. Синдик ведет реестрактов гражданского состояния и учет населения, выполняя предписаниязаконодательства о статистике, регистрации избирателей, военнообязанных.
Государственная служба Италии.
Ключевыеэлементы отношений государственной службы были сформулированы в решенияхорганов административной юстиции. К их числу относятся следующие: работодателемявляется орган публичной администрации; назначение на должность производится наосновании формального акта данного учреждения; осуществляемая работа обусловленаинституциональными задачами конкретного учреждения и носит постоянный характер;в основе данных отношений лежит функциональная и иерархическая подчиненность;заработная плата служащих определяется на основании закона и регламентарногоакта96.
ВКонституции 1947 г. закрепляются равное право граждан обоего пола на одинаковыхусловиях поступать на государственную службу и занимать выборные должности (ч.1 ст. 51), возможность приема на службу лиц итальянской национальности, неявляющихся гражданами Республики (ч. 2 ст. 51), конкурсный порядок замещениядолжностей в публичной администрации (ч. 3 ст. 97), а также допустимостьограничения права состоять в политических партиях для судей, кадровых военныхдействительной службы, должностных лиц и агентов полиции, дипломатических иконсульских представителей за границей (ч. 3 ст. 98). Основным нормативнымактом, регламентирующим статус государственных служащих, является Закон-рамка огосударственной службе №93 от 29 марта 1983 г.97, однако в отношениикаждого из типов государственных служащих действует значительное числонормативных актов.
Всоответствии с предписаниями Закона-рамки только на законодательном уровнемогут регламентироваться следующие вопросы: органы службы, порядокпредоставления им правомочий, основополагающие принципы организации этих служб;порядок возникновения, изменения и прекращения отношений с государственнойслужбой; критерии определения профессиональной квалификации и профессиональногоуровня, требуемых для замещения той или иной должности;
принципыорганизации профессиональной подготовки и переподготовки; штатное расписание,общее число ставок, общий фонд заработной платы; гарантии для персонала поосуществлению основных прав и свобод; ответственность служащих, в том числедисциплинарная; максимальная продолжительность рабочего дня; осуществлениегражданами своих прав в отношениях с государственными службами, в том числеправо на ознакомление с актами государственного управления и на участие в ихвыработке (ст. 2).
Вместес тем в данном акте устанавливались и те вопросы, которые должны определятьсяна основании коллективных договоров: порядок выплаты заработной платы, заисключением дополнительной оплаты труда служащих дипломатическихпредставительств, консульских, культурных и просветительских учреждений заграницей; принцип организации труда; определение функциональной квалификации сучетом профессионального уровня и должностных обязанностей; критериипроизводственной загруженности и других факторов обеспечения эффективностидеятельности служб; рабочее время, его продолжительность и распределение, атакже порядок его соблюдения; сверхурочная работа; система профессиональнойподготовки и переподготовки; способы реализации гарантий, предоставленныхслужащим; критерии перемещения служащих с учетом оснований несменяемости,предусмотренных законом (ст. 3).
Всегосударственные служащие объединяются в определенное число подразделений длязаключения коллективных договоров. Число и состав подразделений утверждаютсядекретом Президента Республики в соответствии с решением Совета Министров. Всостав делегации публичной администрации для подписания договора с профсоюзамивходит в качестве ее главы Председатель Совета Министров или по его назначениюминистр, ответственный за один из секторов государственного управления, а такжеминистры казначейства, бюджета и экономического программирования, труда исоциального обеспечения. В делегацию профсоюзов входят члены наиболеепредставительных национальных организаций соответствующих категорий служащих покаждому отдельному подразделению, а также наиболее представительных нанациональном уровне конфедераций профсоюзов. Срок действия договоров — 3 года.
Витальянской литературе выделяются следующие типы служащих: служащиеминистерств, преподаватели государственных школ и университетов (сочетаютпринцип подчиненности с принципом свободы преподавания), военные и персоналполиции, дипломаты, магистраты (судьи), руководящий состав государства (невходят в систему профессиональной квалификации и на них не распространяетсяколлективный договор), сотрудники государственных автономных служб, персоналконституционных органов государства (имеют особый режим регулирования, которыйдолжен соответствовать общим принципам итальянской государственной службы),служащие областных, местных и иных публичных учреждений.
Государственныеслужащие различаются по признаку функциональной квалификации. При более низкойв основном учитывается объективное содержание служебных обязанностей с учетомтребований, предъявляемых к трудовой деятельности. При более высокойквалификации оценивается преимущественно культурный уровень и профессиональныйопыт, стаж в качестве руководителя группы, службы и учреждения, ответственноеотношение к своим обязанностям. Выделяется 8 уровней профессиональной квалификации.Для занятия должностей, соответствующих 5 или 6 уровню, необходим диплом оналичии среднего образования 2 степени. Для 7 и 8 уровня — диплом о высшемобразовании. Для руководящего состава устанавливаются три уровня — первый,высший и генеральный руководитель.
Существуютдва способа замещения должностей государственных служащих — открытый конкурс иназначение на основании свободного усмотрения администрации. При проведенииконкурса объективно оцениваются достоинства кандидатов путем изучения документови (или) проведения экзаменов. В зависимости от того, могут ли участвовать вконкурсе все желающие или только служащие конкретной администрации, различаютвнутренние и внешние конкурсы. Помимо этого выделяют общие конкурсы иограниченные конкурсы, в которых могут участвовать лишь кандидаты, отвечающиеопределенным требованиям. Объявление о проведении конкурса публикуется в«Официальной газете Республики». В нем указываются требования, необходимые дляучастия, способы и срок представления документов, количество замещаемых мест,срок представления документов.
Входе конкурса выделяются несколько этапов. На первом комиссия рассматриваетдопустимость принятия документов тех или иных участников, на втором — оцениваетсоответствие кандидатов предъявляемым требованиям, на третьем — составляеттаблицу результатов, которую представляет той администрации, которая объявилаконкурс. Назначение на должность осуществляется актом администрации (какправило, для руководящего состава требуется предварительное решение СоветаМинистров). Закон не требует, чтобы государственный служащий официально заявило вступлении в должность, вместе с тем отказ победителя конкурса принестиприсягу автоматически прекращает отношения между этим лицом и администрацией.Лицо считается окончательно принятым на службу по истечении испытательногосрока, одинакового для работников одной и той же квалификации независимо отадминистративной подчиненности учреждений.
Вобязанности служащих входят: верность нации, осуществление своих функцийисключительно в общих интересах, а не исходя из собственных интересов илиинтересов третьих лиц (данный принцип в итальянской доктрине выводится иззакрепленного в Основном законе принципа беспристрастности администрации),соблюдение служебной тайны и подчиненности. К служащим, пренебрегающим своимиобязанностями, могут применяться дисциплинарные санкции. В Законе-рамкеспециально оговаривается особая ответственность руководителей служб (ч. 2 ст.22): применение санкций к служащим не исключает привлечения руководителей службк дисциплинарной и административно-финансовой ответственности за причиненныйущерб своему подразделению в результате отсутствия с их стороныпредусмотренного законом контроля за соблюдением служебных обязанностейподведомственным персоналом, в том числе установленной продолжительностирабочего дня и выполнения каждым работником своих служебных обязанностей.
Служащиеимеют право на сохранение своего рабочего места9",осуществление полномочий в рамках собственной профессиональной квалификации,продвижение по службе (по результатам голосования с учетом качества работы исрока службы, на основании письменных и устных экзаменов, по усмотрениюадминистрации), на определенное экономическое содержание (с учетом выслуги леткаждые два года увеличиваются дополнительные выплаты служащим, начиная с 8 %, азатем — на 2,5 %, максимальный размер увеличения — 64 % в течение 16 лет).
Всоответствии с Законом-рамкой при Бюро Совета Министров был создан департаментгосударственной деятельности. К его компетенции относятся: ведение реестраслужащих государственных и международных организаций, координациягосударственной службы и контроль за эффективностью управленческойдеятельности, инструктаж и подготовительная деятельность к коллективнымпереговорам, координация инициатив по регулированию правового и экономическогоположения служащих, выявление потребностей в кадрах и планированиесоответствующего подбора.
Существенныекоррективы были внесены в систему государственной службы в 1992-1993 гг. Взаконодательном порядке было предусмотрено распространение на нее контрактнойсистемы. В настоящее время статус служащих регламентируется на основанииположений гражданского кодекса о коллективных договорах и индивидуальнымиконтрактами. На законодательном уровне по-прежнему регулируются порядок наборана государственную службу и вопросы, касающиеся ответственности служащих инесовместимости должностей.
Контроль за администрацией в Италии.
Витальянском законодательстве разработана достаточно разветвленная системаконтроля за законностью при осуществлении государственного управления. Особоеместо в ней занимают Счетная палата и Государственный Совет, ключевые элементыстатуса которых закрепляются на конституционном уровне. Хотя Основной законотносит их к разряду вспомогательных органов, они осуществляют и юрисдикционныефункции, чем объясняется их независимость по отношению к правительству (ч. 3ст. 100 Конституции).
Счетнаяпалата была учреждена Законом № 800 от 14 августа 1862 г. В настоящее время еестатус определяется Сводным текстом №1214 от 12 июля 1934 г. Серьезныеизменения в ее деятельность были внесены Законами № 19, 20 от 14 января 1994 г.о юрисдикции и контроле Счетной палаты, в соответствии с которыми былиупразднены некоторые секции и были созданы новые региональные структуры.
Счетнаяпалата состоит из 10 секций, первая из которых осуществляет контрольныефункции, остальные — юрисдикционные. Секции заседают раздельно, однако в особыхслучаях проводятся совместные заседания. В штатах Счетной палаты 523магистрата, которые подразделяются на советников и референда-риев. Персоналчастично подбирается по конкурсу, частично назначается правительством.Председатель, главный прокурор и советники не могут быть отправлены в отставкуили уволены иначе как на основании декрета Президента страны с учетом мнениякомиссии в составе председателей обеих палат парламента и их заместителей (ст.8 Сводного текста). Во всех областях Италии учреждены юрисдикционные секции ислужбы главного прокурора Счетной палаты.
Кведению палаты относится общий контроль за законностью актов правительства. Онапредварительно рассматривает все регламенты в форме декретов ПрезидентаРеспублики за исключением актов политического характера (назначения на высшиедолжности, взаимоотношения с парламентом). Акты, признанные соответствующимипредписаниям закона, вступают в действие после их визирования и регистрации вСчетной палате. В случае отказа в регистрации возможно применение процедурырегистрации с оговоркой. Компетентный министр, не согласный с мотивированным решениемСчетной палаты, правомочен вынести акт на рассмотрение Совета Министров. Еслипоследний подтвердит целесообразность принятия подобного акта, то палата,признавая этот акт незаконным, разрешает его применение под политическуюответственность правительства. Декреты, зарегистрированные с оговоркой,передаются в парламент на рассмотрение компетентных комиссий, которые должныпосле заслушивания заинтересованного министра рассмотреть их в течение месяца(ч. 1 ст. 150 Регламента Палаты депутатов).
Помимоэтого Счетная палата осуществляет как предварительный, так и последующийконтроль за расходованием средств и соблюдением государственного бюджетастраны. Согласно Сводному тексту (ст.ст. 17, 18, 19) предварительный контрольохватывает все акты правительства, влияющие на бюджет. Он распространяется на:декреты министров и иных компетентных властей, предусматривающие расходы насумму свыше 2 400 000 лир и санкционирующие договоры на сумму более 4 800 000лир; акты о назначении, продвижении государственных служащих, а такжекасающиеся лиц, получающих жалование либо постоянные выплаты от государства;приказы и иные документы о выплате расходов либо об открытии кредитов лицам,уполномоченным осуществлять подобные выплаты100. При осуществлениифинансового контроля не допускается применение процедуры регистрации соговоркой, если рассматриваемые акты предусматривают расходы, превышающиебюджетные ассигнования, назначение или на его решения, как и на решения Счетнойпалаты, принесение кассационной жалобы допускается только на основанииподсудности (ч. 4 ст. 111 Конституции). С другой стороны, как вспомогательныйорган, он высказывает свое мнение по запросам министров. Это мнениеформулируется на заседании секции, а по решению председателя ГосударственногоСовета — специальной комиссией или совместно несколькими консультативнымисекциями. На заседаниях, которые носят закрытый характер, могут присутствоватьлибо министр, либо его представитель. Мнение Совета не носит обязывающегохарактера и не предполагает определенных обязательств лица, обратившегося законсультацией. В итальянском законодательстве предусмотрены случаиобязательного заслушивания мнения Государственного Совета. В частности, этокасается всех проектов правительственных регламентов в форме декрета Президентастраны, межминистерских и министерских регламентов, экстренных обращений кглаве государства по поводу незаконности административных актов, внесенияизменений в сводные тексты.
Особенностьюитальянской системы является то, что споры, касающиеся публичной администрации,могут рассматриваться как административными трибуналами (специализированнымиорганами административной юстиции), так и судами общей юрисдикции.
Судебнаязащита допускается в отношении любого акта публичной администрации внезависимости от категории акта или способа обжалования. Суды общей юрисдикциирассматривают споры, касающиеся нарушения субъективных прав. Возможностиобычного судьи довольно ограничены. В связи с жесткой трактовкой принципаразделения властей он не может аннулировать либо изменить акт публичнойадминистрации, послуживший основанием для возбуждения дела. Он может принятьрешение только о неприменении в данном конкретном случае акта, признанного всудебном разбирательстве незаконным, и о возложении на соответствующий орган публичнойадминистрации обязанности возместить причиненный ущерб.
Органыадминистративной юстиции, как правило, осуществляют юрисдикцию по охранезаконных интересов101, как исключение, охрану субъективных прав наосновании предписаний законов (например, в области государственной службы,концессий). В отличие от судов общей юрисдикции органы административной юстицииправомочны не только аннулировать оспариваемый акт по причинам превышениявласти, нарушения компетенции либо неправильного применения закона, но ипотребовать от органа публичной администрации принятия определенного акта.
ВИталии различают обычные и специальные органы административной юстиции. Кпервым относят административные трибуналы, действующие на основании Закона №1034 от 6 декабря 1971 г. об образовании областных административных трибуналов.В каждой итальянской области функционирует один трибунал в составепредседателя, являющегося членом Государственного Совета, и не менее пятимагистратов. Областные магистраты делятся на три категории. Референдарииназначаются на должность по результатам конкурса из числа лиц, имеющих высшееюридическое образование и проработавших по специальности не менее пяти лет.Первые референдарии и административные советники назначаются по решениюправительства. Состав областных административных трибуналов утверждаетсядекретом Президента Республики по предложению Председателя Совета Министров сучетом мнения Государственного Совета. Областной административный трибуналзаседает в составе трех человек. Специализированными органами административнойюстиции являются Счетная палата — по вопросам публичной отчетности, Центральнаяналоговая комиссия и соответствующие комиссии — в отношении споров междуналогоплательщиками и финансовыми органами,- Высший и областные трибуналыпубличных вод — в отношении водопользования.
Список литературы
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта www.zakroma.narod.ru/