Сущность и значение исполнительной власти в системе государственной власти

/>Дальневосточныйгосударственный Университет
Юридический институт
Заочный факультет
Кафедра государственного
и административного права
Сущность и значение исполнительной власти  в  системегосударственной власти
 
Курсовая работа
Студентки II курса
4 семестр заочного факультета
юридического института ДВГУ
Луниной Ирины Николаевны
Научный руководитель: ассистент
Буйначева Татьяна Александровна
Владивосток
1999 г.СОДЕРЖАНИЕ
  Введение.
1. Государственное управление,сущность  и особенности.
2. Механизм исполнительной власти.
3. Соотношение исполнительной властии государственного  управления.
Заключение.
Списоклитературы.В В Е Д Е Н И Е
В условиях проводимых в России преобразований в политической,экономической и социальной сферах перестраивается и исполнительная власть,по-прежнему выполняющая огромный объем работы в сфере управлениягосударственными делами.
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила в качестве принципаконституционного строя разделение власти на законодательную, исполнительную исудебную.
Исполнительная власть является одной из самостоятельных и независимыхвластей и представляет собой совокупность полномочий по управлениюгосударственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования,полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлениюразличного рода административного контроля, а также иногда и законодательныеполномочия, и систему государственных органов, которые осуществляютвышеперечисленные полномочия.   Проблема определения содержания исполнительнойвласти приобрела особую остроту в связи с формированием звеньев исполнительнойвласти и их практической деятельностью.
 В связи с тем, что Конституция 1993 г. отказалась от термина государственноеуправление,  который широко используется в законодательстве многих стран идолгие годы  употреблялся и у нас в конституционном и   административномзаконодательстве, и вместо него введен новый термин – исполнительная власть,актуальным является вопрос о соотношении государственного управления иисполнительной власти.
       Названные задачи определяют содержание  курсовой работы, в которойраскрывается сущность понятий государственного управления и исполнительнойвласти, организационно-правовой механизм функционирования исполнительной властикак самостоятельной ветви единой государственной  власти и  рассматриваетсявзаимосвязь и соотношение  государственного управления и исполнительной власти.
Курсовая работа написана на основе положений КонституцииРоссийской Федерации 1993 г., и действующего российского законодательства, вт.ч. Указа Президента РФ от 14.08.96 г. «О системе федеральных органовисполнительной власти»,  а также исследований   данной проблемы  в зарубежной иотечественной литературе, где наибольший интерес представляют работа Г. Брэбана«Французское административное право», статья А. Ф. Ноздрачева «Основныехарактеристики исполнительной власти по Конституции РФ 1993 г.» (Государство иправо. 1996. № 3) и  научно-практическое пособие доктора юр. наук профессора Ю.Ф. Тихомирова «Исполнительная власть в Российской Федерации».
Для наглядной иллюстрации взаимосвязи между различнымизвеньями государственного управления, структуры и механизма исполнительнойвласти  использованы  схемы из альбома А. П. Коренева и Д. Ф. Богатова«Административное право».

1.Государственное управление, сущность  и особенности.
Термин государственное управление широкоиспользуется в оте­чественной и зарубежной научной литературе. Более 70 лет он употреблялся и в России, давая тем самым конституционные основания для выделенияданного вида госу­дарственной деятельности.
Конституция Российской Федерации1993 года отказалась отэтого термина. Вместо него в оборот внедрен новыйтермин — исполнительная власть. В соответствиисо ст. 10 КонституцииРоссийской Федерации 1993 г. государственная власть осуществляетсяна основе разделения назаконодатель­ную,исполнительную и судебную. Эти три ветви государственной власти самостоятельны,не подчинены друг другу, однако должны находиться во взаимосвязи ивзаимодействии. Разделение функций между органами законодательной,исполнительной и судебной власти  способствует достижению взаимного сдерживанияи равновесия между этими функциями, каждая из которых должна исполнятьсясоответствующими органами государственной власти самостоятельно.
Соответственно в рамкахгосударственнойдеятельности происходит «разделениетру­да» по осуществлению государственныхзадачи функций. До 80-х годов оно предпо­лагало, что и находилосвое конституционное выражение в Конституции РСФСР1978 г., выделение органов государственнойзаконодательной власти (так назывались Советы всехуровней), органов государственного управления и судебных органов.[1] Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности (законодательную, исполнительную иадминистративную, судебную соответственно).
Место и рольгосударственного управленияв механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:
-       исполнительно-распорядительным характером;
-       наличием специальных субъектов, обобщенно обозначаемыхкак исполнительно-распорядительные органы государственной власти или органы государственного управления;/>
-       непосредственным оперативнымруко­водством  хозяйственной, социально — культурной и административно — политической деятельностью (непосредственность такого рукоьодства обусловленатем, что именно в ведении органов государственногоуправления находилась основная масса объектов собственности, выражаятем самым качество государства как собственникаосновных средствпроизводства);/>
-       подзаконностью, т. к. государственное управлениеосуществляется на основе закона, вторично поотношению к законодательной деятельности.[2]
Такова обобщенная характеристика государственногоуправления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых:
-       вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этимсубъектам юридически-властныхполномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке;
-       предусмотренная действуюшим законодательством возможность администротивногоправотворчестоа (сочетание правоприменения с правоустановлением);
-       включение в механизм (систему)государственного управ­ления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например,администрации государственных предприятий) и т.п. [3]
Таким образом, приведенные характерные признакигосударственного управления позволяют сделатьследующие выводы:
Ø  Во-первых, государственноеуп­равление и осуществляющие его функции государственные органы естьсоставная частьединого механизма государственнойвласти.
Ø  Во-вторых, государственное управление различными  сторонами государственной и общественнойжизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активноучаствуют и другие субъектыединой государственной властипри осуществлении ими организационных или управленческихфункций. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько впринятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгомпроведении в жизнь содержащихсявних юридически-властных требований, а этои есть процесс исполнения.При зтом не имеет принципиального значения, ктоявляется субъектом принятия соответ­ствующего решения — законодательный либо исполнительно-распо-рядительный орган. Государственное управление может быть присуще и общественным организациям илиих органам в случае делегирования им исполнительно-распорядительных полномочийсо стороны государства, также как и судебным органам, например, председателямсуда при руководстве судом.
Схематичносубъектов государственного управления можно представить в следующем виде:
        Схема1. Субъекты государственного управления.
/>/>/> Виды субъектов
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>Государственные органы
Органы местного самоуправления
(муниципальные органы) Общественные и иные негосударственные формирования, наделенные соответствующими полномочиями
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>Органы законодательной (представительной) власти (в основном при осуществлении внутриорганизационной работы)
Органы   
 исполнительной власти
(основной субъект управления) Дума, Муниципальный комитет и т.п.
Общественные организации
(ДНД, товарищеские суды и т.п.)
 
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>
Органы судебной власти (преимущественно при решении внутриорганизационных вопросов) Прокуратура (при осуществлении внутриорганизационных вопросов) Глава местного самоуправления
Иные негосударств.
объединения /> /> /> /> /> /> /> /> /> />
     
    Источник:Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право.
                      Альбом схем. М. 1996. С. 10
Государственное управление харак­терно по своему функциональному назначению нетолько для Российской Федерации в ее современномвиде и, конечно, нетолько для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основныхпроявлениях государственноеуправление непременно присутствует в механизмевоздействия на общественную жизнь западныхгосударств, где государственная властьбазируется на иных социально-политическихи экономических основах.Имеется в виду преждевсего господство рыночнык отношений. Так,по признанию видного теоретика французского административного права Г.Брэбана,и в подобных условиях вся управленческая сфераимеет ярко выраженный публично-правовойхарактер, т.е. государственное содержание; государственное управлениеосуществляет функции текущего управ­ления, представляя собой государственную деятельность по управ­лению.[4]
 
2.Механизм исполнительной власти.
В связи с тем, что вместо термина «государственного  управления» сталупотребляться термин «исполнительнаявласть», в механизмегосударственной властибыл осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению властей». Для исполнительной власти характерны следующиепризнаки:[5]
1.       Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единойгосударственной власти Российской Федерации, тесновзаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все онивзаимосвязаны, что однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, как это было в начале 90-х годов, к вторжению законодательнойвласти  в сферу исполнительнойвласти и наоборот.
2.       Исполнительная власть самостоятельна только к функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственноммасштабе, для чего используется определенная часть государственно-властныхполномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следователь­но,исполнительную властьможно характеризоватьв качестве подсистемы в рамках системы единой государственнойвласти или же ее механизма. Действующим законо­дательством фиксируются функции икомпетенция не самой исполнительной власти, какгосударственно-правового института, а субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти).
3.        Отличительным признакомисполнительной власти является то, что власть реализуется в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного(правоисполнительного)характера. />
4.        Исполнительная властьолицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенныхисполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная властьпредставлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Федеральныеорганы исполнительной властии органы исполнительнойвласти субъектов федерации образуют единую систему исполнитель­ной власти в Российской Федерации (ст. 77Конституции Российской Федерации). Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти. />
5.       Исполнительная власть в соответствиис Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляетсяна началах федерализма. Это означает,что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий междуфедеральными исполнительными органами и аналогичнымиорганами субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий.[6] />
6.       Исполнительная власть не можетотождествляться с административной властью. Подобное отождествление неправомер­но, так как административная власть, как правило, связывается среализацией полномочий внесудебного, т.е.административного принуждения.[7] Однако, административное принуждение является лишь одним из средств достижения целей, стоящих перед исполнительной деятельностью.
7.       Исполнительнаявласть характернатем, что в непосредственом распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибутыгосударственной власти: финансы; важнейшиесред­ства коммуникации; армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п.
Концепция исполнительной власти,принятая Конституцией РФ   1993 г. принципиально отличается от положений,содержащихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. Суть введенныхизменений заключается в том, что Президент в настоящее время, будучи главойгосударства, не является главой исполнительной власти и высшим должностнымлицом.[8]  По идее, как  этосделано, например, во Франции, в этом случае Правительство и все другиеорганы исполнительной власти должны обладать большой степенью самостоятельностив осушествлении государствеино-управленческой деятельности, независимости отПрезидента.[9] Однако особенностьРоссийской Фелерации заключается в том, что,  формально закрепляясамостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляеттакие полномочия Президенту, которые позволяют определять содержание и сущностьдеятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органыисполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о самостоятельностиисполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.[10]
Органы исполнительной власти потерриториальному масштабу подразделяются на:[11]
·    федеральные;
·    субъектов Федерации;
·    территориальные;
·    межтерриториальные;
Система федеральных органов исполнительной властиопределяется УказомПрезидента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительнойвласти» и Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О структуре федеральныхорганов исполнительной власти» и состоит изПравительства РФ, федеральных министерств, государственных комитетов РФ,федеральных служб России, российских агенств, федеральных надзоров России.[12]
Взаимосвязь различных звеньев федеральных органовисполнительной власти можно представить в виде схемы:
/>/>/>/>/>/>/>/>/>Схема 2.Федеральные государственные органы исполнительной власти.
/>/>/>/>/>/>/>Правительство РФ Президент РФ
Система федеральных органов исполнительной власти
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>
Министерства Государственные комитеты
      
  
   Федеральные службы Агенства и др. органы
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>
Территориальные (региональные) федеральные органы) /> /> /> /> /> />
/>
Источник: КореневА. П., Богатов Д. Ф. Административное право.
                      Альбом схем. М.1996. С.27
Можно выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупностьгосударственныхорганов, обозначаемых в качестве ее субьектов, а также организационный ме­ханизмеереализации.
Постоянно действующим организационным фактором механизмаисполнительной властиявляются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например, Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системынепостоянны, видоизменяемы (например,министерства, государственные комитеты и пр.). Они могут в ряде случаеввообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концер­нов,не являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного управления они не «изымаются». В таком же аспекте можноквалифицировать роль,например, различного рода структур­ных подразделений исполнительных органов, их территориальныхзвеньев, а такжедолжностных лиц. Все это — «рабочий механизм»исполнительной власти, служащий целям лучшей ееорганизации и фуниционирования. Аппаратисполнительной власти помимо органов общей компетенции включает в свой состав также отраслевые,межотраслевые, надзорные, территориаль­ные и иные звенья государственно-управленческогомеханизма. Ноодновременно все эти звенья в совокупности составляют системусубъ­ектов государственного управления. [13]
3. Соотношение исполнительной властии государственного  управления.
 Изложенныев п.1. и п.2 курсовой работы характерные признаки и особенности понятий«государственное управление» и «исполнительная власть» дают необходимую основу для решения вопроса о соотношенииисполнительной власти и государственного управления. Ранее подобный вопрос нсвозникал, т. к. государственноеуправление  отождествлялось с исполнительно-распо­рядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что термин «исполнительно-распорядительнаядеятельность»»уже не применяется в нормативно-правовых актах различной юридической силы.
Тем не менее государственное управление — реальность, без которой не можетработать государственно-властный механизм. Система «разделениявластей» исходит изтого, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельностиих субъектов. Но вКонституции и действующем аконодательствеРоссийской Федерации ничего не говоритсяоб исполнительной деятельности: субъекты этой деятельности приведены, а характер ее не определен. По мнению авторов учебника «Административноеправо Российской Федерации»[14]  государственноеуправление по своему назначениюпредставляет собой видгосударственной деятельности,в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Исполнительная властьявляется по существу политико-правовой категорией,в то времякак государственноеуправление — организационно-правовой.
Следовательно, государственное управлениепрактически осуществляется в рамкахсистемы государственной власти, базирующейся наначалах разделениявластей. Исполнительная властькакпрояв­ление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньевгосударственного аппарата, в настояшее время именуемых исполнительными органами, а по существу явля­ющимисяорганами государственного управления. В подобномсмысле государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставляетсяреализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.
Таким образом, можно сделатьвывод о том, что понятие «государственное управление» — болееширокое по сравнению с исполнительной властью. Последняя визвестном смысле производна отгосударственного управ­ления. Она призвана определить объем и характер государственно-властныхполномочий, реализуемых в процессегосударственно-управлен­ческой деятельности. Сдругой стороны, государственное управление — это и есть тот вид деятельности, который направлен напрактическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по суще­ству составляет содержание деятельности по государственному управ­лению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.
Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньямисистемы государственного управления.  Однако обратное неверно: не все такогорода звенья могутбыть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле,т. к. иначе придетсяпризнать в качестве таковых, например, администрацию государствен­ного предприятия,или учреждения, либоконцерна и т.п.,таких звеньев системы государственного управления,которые находятся за преде­ламидействия принципа разделения властей.
Такимобразом, сутьпроблемы исполнительной властии ее соотно­шенияс государственным управлениемне должна сводиться к подмене однихтерминов другими. Государственно-управленческая деятельность всегда была необходимой, и сохраняется в качестве таковой в нашидни. Главное заключается в обязательныхизменениях форм иметодов этой деятельности, диктуемых условиямиобщественного развития в переходный период.
Известно, что в дореформенный период государство являлось соб­ственником почти 95 процентоввсех средств производства, различных объектов непроизводственного назначения и управлялоиминепосред­ственно. В подобных условиях существенно расширяласьмасштабность государственно-управленческойдеятельносги. Сложилось строго централизованнаясистема, олицетворяющая всесильность управленческого аппарата. />
Сейчас происходятпроцессы, свидетельствующиеоб известном уменьшении удельноговеса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании визвестной мере «отказывается» от функций непосредст­венного управления,  характерногодля условий безраздельного господствагосударственной собственности, т.е. почти полного обобще­ствления всех сфер жизни. На этой основепроявляется тенденцияста­новления системы государственногорегулирования. ЗА К Л Ю Ч Е Н И Е
Изложенные в курсовой работе положенияи исследования дают возможность в заключении сделать следующие краткие выводы:
1.   Исполнительная власть, согласно Конституции РФ, является самостоятельнойветвью государственной власти, основное назначение которой – организацияисполнения актов законодательной власти и других нормативных актов.  
2.   Механизм исполнительной власти  включает всю систему органовгосударственной власти, призванную обеспечивать ее фактическую и юридическуюреализацию на всей территории РФ, которая образуется: — федеральными органамигосударственной власти (согласно Указу Президента РФ «О системе федеральныхорганов  исполнительной  власти» от 14.08.96 г. это Министерства РФ,государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства,федеральные надзоры России);
-       органами исполнительной власти субъектов Федерации;
-       органы исполнительной власти, формируемы субъектами Федерациисамостоятельно.
Высшим органом исполнительнойвласти является Правительство РФ.
3. Государственное управление,под которым понимается специфический вид государственной деятельности(исполнительно-распорядительная деятельность), отличный от ее других проявлений(законодательной, судебной), не противопоставляется исполнительной власти,понимаемой как деятельность субъектов этой власти. Их взаимосвязь заключается втом, что государственное управление представляет собой вид деятельности, врамках которого практически реализуется исполнительная власть. Следовательно,правомерен вывод о том, что  понятие государственное управление более широкое,чем понятие исполнительная власть, и последняя  является его производной.С П И С О К   Л И Т Е Р А ТУ Р Ы
1.   КонституцияРоссийской Федерации. М., «Юридическая литература», 1993.
2.   Указ ПрезидентаРФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти».
3.   Указ ПрезидентаРФ от 14.08.1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
4.   Указ ПрезидентаРФ от 06.09.1996 г. «Вопросы  федеральных органов исполнительной власти».
5.   Сборникзаконодательства по конституционному (государственному) праву РоссийскойФедерации. Ростов-на-Дону. «Феникс». 1997.
6.   Брэбан Г.Французское административное право. М., 1988.
7.   Кашанина Т. В.,Кашанин А. В. Основы российского права. М. 1997.
8.   Князев С. Д.Административное право. Владивосток. 1997.
9.   Коренев А. П.,Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996.
10.   Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А.Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие. М. 1996.
11.   Ноздрачев А. Ф. Основныехарактеристики исполнительной власти по Конституции РФ. 1993. // Государство иправо. 1996. №3.
12.   Плехин А. П., Кармолицкий А. А.,Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997.