ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ МЕХАНИЗМ
Вопросы государственной властивсегда были и остаются в центре внимания науки теории государства и права,однако в учебной литературе пока не получили должного отражения. Между темзнание этих вопросов необходимо студентам как для более глубокого усвоениясамой теории государства и права, так и для последующего изучения таких,например, дисциплин, как конституционное и административное право. В рамкахобозначенной темы мы рассмотрим понятие государственной власти и ее соотношениес государством, структуру и механизм государственной власти, принципыорганизации и деятельности государственного аппарата, понятие и классификациюорганов государства, государственное управление и самоуправление.
1. Понятие государственнойвласти и ее соотношение с государством. Остановимся прежде всего на понятиигосударственной власти. В государствоведении этот вопрос не имеет однозначногорешения, в связи с чем можно столкнуться с самыми разными определениямигосударственной власти. Например, одни в государственной власти видятопределенную функцию, другие – волевое отношение, выступающее каквластеотношение между властвующими и подвластными, третьи – способностьвластвующих навязывать свою волю подвластным, четвертые – организованную силу,способную подчинять себе волю подвластных, пятые – управление, связанное спринуждением, и т.д. Безусловно, это не способствует уяснению того, чтоследует понимать под государственной властью, поскольку разобраться в обилиивысказанных в научной литературе точек зрения по данному вопросу и определитьсяв них – задача не из легких. Но попробуем все же эту задачу решить.
Известно, что понятиескладывается из основных, существенных черт и признаков тех явлений, которыеотражаются в данном понятии. Поэтому чтобы раскрыть понятие государственнойвласти, нужно рассмотреть и охарактеризовать те черты, признаки, которыеприсущи государственной власти. Как представляется, они заключаются вследующем.
Во-первых, государственнаявласть, как и любая власть, – это способность или возможность при помощикаких-либо средств воздействовать на чье-то поведение, распоряжаться илиуправлять кем-то, подчинять своей воле других. Именно так или почти так чащевсего определяется власть. И хотя ее иногда отождествляют с государственнойвластью, рассматривая в качестве либо политического господства, либо системыгосударственных органов, либо облеченных властными полномочиями государственныхслужащих, власть тем не менее понятие достаточно широкое, поскольку этимпонятием охватываются самые разные виды власти, включая и государственную.
Во-вторых, государственнаявласть является разновидностью социальной власти, т.е. власти общественной,власти, которая возникает и проявляется в отношениях между людьми. Какразновидность социальной власти государственная власть – это способность иливозможность воздействовать не вообще на чье-то поведение, а на поведение людей,распоряжаться или управлять не вообще кем-то, а людьми и их объединениями,подчинять своей воле не вообще кого-то, а опять же людей.
В-третьих, государственнаявласть – это публичная власть, т.е. власть, которая носит не частный, авсеобщий, всенародный характер. Она распространяется на общество в целом, навсех его членов и все их объединения.
Нередко государственную ипубличную власть отождествляют, полагая, что публичная власть – это и естьвласть государственная. Между тем государственная власть – не единственнаяразновидность публичной власти. К последней следует отнести, например, властьпервобытного общества, которая тоже носила всеобщий, всенародный характер,являлась властью всего общества и распространялась на всех его членов. Поэтомуне случайно отдельные государствоведы предпочитают называть государственнуювласть особой публичной властью или публичной властью особого рода. Но так илииначе государственная власть – это власть публичная, в связи с чем ее нужнорассматривать как способность или возможность осуществлять управление,руководство обществом.
В-четвертых, государственнаявласть – это власть политическая. Ее политический характер выражается в том,что она является властью государства, организации политической, и функционируетв социально неоднородном обществе, обществе, разделенном на различныесоциальные группы: классы, сословия, страты и т.д.
В научной и учебной литературегосударственную и политическую власть часто отождествляют, подчеркивая, чтополитическая власть – это и есть власть государственная. Определенные основаниядля такого отождествления существуют, поскольку политическая властьпервоначально возникает как власть государственная и долгое время пребываеттолько в этом качестве. Связано это с тем, что государство явилось историческипервой политической организацией, просуществовавшей в единственном числедостаточно длительное время. Однако постепенно в обществе сформировались идругие политические организации (например, политические партии), власть которыхтоже приобрела политический характер. Поэтому государственная и политическаявласть – это, как представляется, не совсем одно и то же, поскольку кромегосударственной существуют и могут существовать другие формы политическойвласти. Однако вне зависимости от того, как решается вопрос о соотношениигосударственной и политической власти, государственная власть всегда была иостается властью политической, исходя из чего ее следует рассматривать какспособность или возможность осуществлять политическое руководство обществом.
В-пятых, государственнаявласть – это легитимная власть. Легитимность государственной власти, какпринято считать, выражается прежде всего в признании этой власти населениемстраны в качестве публичной. Поскольку государственная власть является властьюобщества, общество, население страны должно признавать эту власть в качестветаковой, считать ее своей властью и подчиняться ей. В случае, если общество непризнает существующую государственную власть, отвергает ее, эта власть не имеетправа на дальнейшее существование и должна быть заменена другой государственнойвластью. Поэтому государственная власть должна иметь кредит доверия унаселения.
Получение кредита доверия унаселения, по-другому легитимация государственной власти, имеет несколько форм.Чаще всего, вслед за немецким политологом М.Вебером, выделяют три таких формы:традиционную, харизматическую и рациональную. Традиционная легитимация основанана действующих в обществе обычаях и традициях, нередко связана с ролью религии,с личной, племенной или сословной зависимостью. Харизматическая легитимацияобусловлена особыми (нередко приписываемыми) качествами тех или иныхгосударственных деятелей. Благодаря этому, такие государственные деятелистановятся символами нации и пользуются, как правило, всеобщей поддержкойнаселения. Рациональная легитимация опирается на разум. Население поддерживаетгосударственную власть, руководствуясь собственной оценкой деятельности этойвласти. Основу такой легитимации составляют не лозунги и обещания действующейвласти, а ее практические дела, направленные на благо общества.
Легитимность государственнойвласти помимо признания ее населением характеризуется также легальностью.Легальность означает законность государственной власти и предполагаетформирование, организацию и функционирование государственной власти всоответствии с действующим в стране законодательством: конституцией и другиминормативными правовыми актами. Легальность входит в состав легитимности иявляется ее юридическим выражением.
В-шестых, государственнаявласть – это власть территориальная. Как и государство, она действует только впределах территории страны. При этом центральная власть действует в пределахвсей территории страны, региональная – в пределах территории соответствующегорегиона (например, в пределах территории субъекта федерации), местная – впределах территории соответствующих административно-территориальных образований(города, района, села и т.д.).
В-седьмых, государственнаявласть – это суверенная власть, власть, обладающая суверенитетом. Суверенитетгосударственной власти выражается в ее верховенстве внутри страны и независимостина международной арене. Верховенство проявляется в том, что государственнаявласть как бы возвышается над любой другой социальной властью в стране и приопределенных обстоятельствах (например, в случае нарушения действующегозаконодательства) может эту власть запретить. Кроме того, верховенствогосударственной власти проявляется и в том, что только она может распространятьсвое действие на всю территорию страны и всех, кто на этой территории проживаетили находится. Независимость же государственной власти состоит в ее правесамостоятельно решать все вопросы международного характера.
В-восьмых, государственнаявласть – это власть, которая осуществляется при помощи различных, в том числе испециальных, средств и методов. Государственная власть, как и любая власть,может осуществляться, используя самые различные средства и методы. Это могутбыть сила авторитета, традиции, идеология, религия, пропаганда, поощрительныемеры и т.д. Вместе с тем государственная власть располагает и своими,специальными средствами и методами, которых нет ни у одной другой социальнойвласти. К специальным средствам осуществления государственной власти относятсяорганы государства, в своем единстве образующие государственный аппарат, инормы позитивного права, т.е. правила поведения, установленные илисанкционированные государством. К специальным методам осуществлениягосударственной власти относятся разнообразные методы государственногопринуждения, вплоть до применения физического насилия и подавления.
Рассмотрев основные черты,признаки государственной власти, подытожим вопрос о ее понятии определением.Оно может быть, например, таким: государственная власть – это способность иливозможность государства осуществлять политическое руководство обществом припомощи различных, в том числе и специальных, средств и методов. Хотя в данномопределении не все из отмеченных признаков получили отражение, его, тем неменее, можно использовать в качестве рабочего определения государственнойвласти.
Теперь поговорим о соотношениигосударственной власти и государства. Дело в том, что понятия «государственнаявласть» и «государство» очень часто отождествляют, не проводя между ниминикакого различия. В то же время эти понятия нужно различать, так как за нимистоят хоть и взаимосвязанные, но все же разные явления.
В отечественной науке вопрос осоотношении государственной власти и государства относится к числумалоисследованных и не имеет однозначного решения. Например, одни ученые, кактолько что было отмечено, отождествляют государственную власть и государство,исходя из того, что государственная власть как бы материализуется в органахгосударства и ими представлена. Другие полагают, что государственная власть игосударство соотносятся как содержание и форма, где власть является содержанием,а государство формой. Третьи рассматривают государственную власть в качествепризнака государства. Четвертые считают, что государство – это средствоосуществления государственной власти. Пятые предлагают проводить соотношениегосударственной власти и государства с учетом того, что понимается подгосударством.
Последний подходпредставляется наиболее предпочтительным, так как соотношение государственнойвласти и государства действительно будет зависеть от того, что мы будемпонимать под государством. В научной литературе государство принято трактоватьлибо в широком, либо в узком смыслах. При этом под государством в широкомсмысле понимается определенным образом организованное общество (государственноорганизованное общество), а под государством в узком смысле – определеннаяорганизация, управляющая обществом.[1][1]
Говоря о соотношениигосударственной власти и государства в широком смысле, государственную властьследует рассматривать в качестве неотъемлемой принадлежности государства, еговажнейшего признака, потому что государство в широком смысле – этополитико-территориальный союз людей, управляемый государственной властью инаходящийся под ее защитой.
Иначе будет выглядетьсоотношение государственной власти с государством в узком смысле. Здесьгосударство рассматривается уже не в качестве определенным образоморганизованного общества, а в качестве определенной политической организации,функционирующей в обществе. Эта организация выражена в разветвленной системеорганов, которые олицетворяют собой государственную власть. Иначе говоря,государство в узком смысле – это определенным образом организованная публичнаявласть – государственная власть. В этой связи государственную власть, думается,надо рассматривать в качестве содержания государства, а органы государства вкачестве ее внешней формы. Государство же (в узком смысле) будет представлятьсобой единство содержания (государственной власти) и формы (органов, в которыхвыражена государственная власть).
2. Структурагосударственной власти. Вопрос о структуре государственной власти – этовопрос о ее внутреннем строении, о тех элементах, из которых она состоит. Какпредставляется, структуру государственной власти необходимо рассматривать сразных позиций, с разных точек зрения. Это позволит получить более глубокиепредставления о самой государственной власти и элементах, ее составляющих.
Прежде всего рассмотримструктуру государственной власти с точки зрения структуры власти вообще. Приэтом мы отвлечемся от того, что власть находится в постоянном движении, функционированиии будем рассматривать ее как бы в состоянии покоя, в статике. В научнойлитературе при таком подходе принято выделять два структурных элемента власти:волю и силу. Воля – определяющий элемент власти. Любая власть всегда естьпроявление чьей-то воли: воли отдельного человека, коллектива людей, класса,народа и т.д. Властвовать – значит претворять свою волю в жизнь, кому-то еенавязывать, кого-то ей подчинять. Государственная власть – это тоже чья-товоля. В настоящее время считают, что это либо воля народа, либо воля тех илииных классов, либо воля каких-то социальных групп.
Второй структурный элементвласти – сила. Сила как бы подкрепляет волю, способствует ее претворению вжизнь. Без силы воля не способна утвердиться, не способна воздействовать наповедение других. Сила власти может быть выражена в ее авторитете, видеологическом воздействии, в принуждении, в насилии. Сила государственнойвласти наиболее ярко проявляется в государственных органах, прежде всего ворганах принуждения – армии, полиции и др. Когда авторитета государственнойвласти недостаточно для утверждения государственной воли, в действие, какправило, вступает механизм государственного принуждения в лице соответствующихорганов.
Иначе будет выглядетьструктура государственной власти, если государственную власть рассматривать вдинамике, в действии. Здесь государственная власть предстает уже какопределенное отношение, складывающееся между властвующими и подвластными, какпретворение в жизнь воли властвующих и подчинение этой воле подвластных.
В структуре государственнойвласти, если рассматривать государственную власть в динамике, в действии, можновыделить, как представляется, следующие элементы: субъекты власти, объектывласти, властеотношения, средства и методы осуществления власти.
Субъекты власти – этоносители государственной власти, те, кому может принадлежать государственнаявласть. Обычно в качестве субъектов государственной власти называют социальныеили национальные общности, классы или народ в целом, т.е. тех, чью волю, чьюинтересы выражает в данный момент государство. Вместе с тем иногда в качествесубъектов государственной власти рассматривают или государство в целом, или егоорганы.
Объекты власти – этоподвластные, те, в отношении кого осуществляется государственная власть. Кобъектам власти обычно относят отдельных индивидов, их объединения(организации), социальные и национальные общности, классы, народ в целом.
Властеотношения – этоотношения, которые возникают между субъектом и объектами власти в процессе ееосуществления, реализации. Такие отношения выражаются в том, что, с однойстороны, имеет место проявление воли субъекта власти вплоть до ее навязыванияобъектам власти, а, с другой, подчинение объектов власти субъекту власти.
Средства осуществлениявласти – это то, на что опирается государственная власть в процессе своегофункционирования, то, с помощью чего она реализуется, претворяется в жизнь.Выше уже отмечалось, что специфическими средствами осуществлениягосударственной власти являются государственные органы (государственныйаппарат) и нормы позитивного права. Вместе с тем для осуществления своей властигосударство может использовать и другие средства, например, различныенегосударственные объединения, средства массовой информации, ту или инуюидеологию, нормы морали и другие неюридические нормы, религию и т.д. То естьарсенал средств, на которые может опираться государственная власть, весьмаразнообразен и зависит от конкретных условий ее осуществления.
Наконец, методы осуществлениявласти– это те приемы, которые использует государственная власть в целяхподчинения своей воле поведение и деятельность подвластных. Традиционногосударственная власть использует два основных метода – метод убеждения и методпринуждения, как правило, сочетая их. Метод убеждения основан на использованииидейно-нравственных средств воздействия на поведение человека. Он предлагаетцеленаправленную культурно-воспитательную работу, связанную с разъяснениемгосударственной политики, идеологическую обработку населения, другие приемы привлеченияподвластных на свою сторону. Метод принуждения связан с психологическим,материальным или физическим воздействием государственных органов и должностныхлиц на поведение людей с целью заставить их действовать по воле властвующихсубъектов. В отличие от метода убеждения он носит более жесткий характер ивыражается в применении организованной силы государства. Государственноепринуждение всегда связано с ограничением свободы человека, с безусловнымнавязыванием ему государственной воли.
Структуру государственнойвласти можно рассматривать и с других позиций. Например, с учетом принципаразделения властей, который нашел свое воплощение в практике многих современныхгосударств, в том числе и нашего, в структуре государственной власти можновыделить такие элементы (ветви), как законодательную власть, исполнительнуювласть и судебную власть. С учетом территориальной организации государственнойвласти можно выделить центральную (верховную) власть, которая распространяетсвое действие на всю территорию страны, и местную власть, действие которойограничено территорией соответствующих административно-территориальныхобразований. В государствах с федеративным устройством кроме центральной(федеральной) и местной власти следует выделять также региональную власть, т.е.власть субъектов федерации.
3. Механизм государственнойвласти. Структуру государственной власти можно охарактеризовать еще с однойстороны: с точки зрения ее внешнего оформления, внешней организации.Государственная власть как способность или возможность государства осуществлятьполитическое руководство обществом всегда организационно оформлена и так илииначе выражена вовне. В этой связи возникает вопрос о механизме государственнойвласти, так как свое организационное выражение государственная власть находитименно в определенном механизме.
Что же следует понимать подмеханизмом государственной власти? На этот вопрос не существует однозначногоответа, поскольку сам механизм государственной власти изучен в отечественнойнауке сравнительно слабо. Даже термин «механизм государственной власти» внаучной и учебной литературе встречается крайне редко. Между тем уяснениевопроса о механизме государственной власти поможет четко представить, в чемнаходит свое организационное выражение государственная власть, кто может бытьее непосредственным носителем, кем она практически может осуществляться.
В отечественной литературемеханизм государственной власти, как правило, отождествляют либо сгосударственным аппаратом, либо с механизмом государства, либо с тем и другимсразу, поскольку между государственным аппаратом и механизмом государстванередко не проводят никакого различия. Чтобы в этом разобраться, посмотрим, чтоже представляют собой государственный аппарат и механизм государства исовпадают ли они с механизмом государственной власти.
Государственный аппарат чащевсего определяют как совокупность или систему государственных органов, спомощью которых выполняются задачи и функции государства. Иными словами,государственный аппарат – это взятые в единстве все государственные органы,которые, выполняя собственные функции, обеспечивают выполнение функцийгосударства в целом.
Иногда государственный аппаратрассматривают в узком значении, понимая под ним лишь органы исполнительнойвласти и государственных служащих, работающих в этих органах. В этом случаеорганы законодательной и органы судебной власти понятием «государственныйаппарат» не охватываются.
В современной научной иучебной литературе наряду с понятием «государственный аппарат» широкоиспользуется понятие «механизм государства». Трактуется оно неоднозначно. Одниэтим понятием обозначают органы государства (государственный аппарат) вединстве с другими государственными организациями – государственнымиучреждениями и государственными предприятиями, которые органами государства неявляются, но наряду с ними входят в состав государства и выполняют егоэкономические, социально-культурные и прочие задачи и функции. При этом вструктуре механизма государства выделяют три элемента: органы государства(государственный аппарат), государственные учреждения и государственныепредприятия. Другие считают, что механизм государства – это и естьгосударственный аппарат, т.е. система государственных органов, но взятый вдинамике. Третьи, тоже отождествляя понятия «механизм государства» и«государственный аппарат», включают в механизм государства (государственныйаппарат) наряду с государственными органами государственные учреждения ипредприятия, но рассматривают последние в качестве своеобразных вещественныхпридатков государственных органов. Встречаются и другие высказывания по данномувопросу.
Как представляется, понятия«государственный аппарат» и «механизм государства» при всей их связанности всеже нужно различать. Причем во избежание путаницы в этом вопросе данным понятиямнужно придать строго определенное значение. Полагаю, что под государственнымаппаратом целесообразнее всего понимать систему только государственных органов,а под механизмом государства систему всех государственных организаций: органовгосударства, государственных учреждений и государственных предприятий. Притакой трактовке данных понятий государственный аппарат тоже является механизмомгосударства, но это не весь государственный механизм, а только основная егочасть. Другой, вспомогательной его частью являются государственные учреждения ипредприятия, которые обладают относительной самостоятельностью, хотя иподчинены органам государства. Включать их в государственный аппарат наряду сорганами государства нет достаточных оснований, так как они качественноотличаются от органов государства. Органы государства – это организации,которые олицетворяют собой государственную власть и осуществляют управление иливсем обществом, или какой-нибудь его частью, а государственные учреждения ипредприятия государственную власть собой не олицетворяют и их руководящиеорганы осуществляют управление только трудовыми коллективами данных учрежденийи предприятий.
Определившись с понятиями«государственный аппарат» и «механизм государства», посмотрим теперь, каксоотносится с ними понятие «механизм государственной власти». Поскольку подгосударственным аппаратом мы условились понимать взятые в единстве органыгосударства, эту часть государственного механизма бесспорно следует отнести кмеханизму государственной власти. Именно органы государства олицетворяют собойгосударственную власть и прежде всего именно в них государственная властьполучает свое организационное выражение. Ведь не случайно государственнуювласть определяют иногда как систему государственных органов. Но только ли ворганах государства государственная власть получает свое организационноевыражение? Только ли они выступают в качестве механизма государственной власти?Может быть этими качествами обладает также и другая часть государственногомеханизма – государственные учреждения и предприятия?
В отечественной литературебытует мнение, что государственные учреждения и предприятия – это организации,которые не обладают властными полномочиями и не участвуют в осуществлениигосударственной власти, хотя способствуют решению задач государства и выполняютопределенные его функции. В этой связи не совсем понятно, как можноспособствовать решению задач государства и выполнять его функции, не обладаявластными полномочиями и не участвуя в осуществлении государственной власти.Государственные учреждения и предприятия – это определенные организации. В них,как и во всяких организациях, существует власть, которая выражена в ихруководящих органах, именуемых администрацией. Чью власть выражает иосуществляет администрация государственных учреждений и предприятий? Ответнапрашивается сам собой: администрация государственных учреждений и предприятийвыражает и осуществляет государственную власть. Однако в отличие от властиорганов государства эта власть не выходит за пределы данных организаций. Онаносит локальный характер и распространяется только на членов (работников)данных организаций. Поэтому можно утверждать, что государственные учреждения ипредприятия обладают определенными властными полномочиями в лице своих руководящихорганов.
Таким образом, государственнаявласть получает свое организационное выражение не только в системе органовгосударства, т.е. в государственном аппарате, но и в системе государственныхучреждений и предприятий, руководящие органы (администрацию) которых, как иорганы государства, можно считать органами государственной власти. Но ониявляются достаточно специфическими органами государственной власти, так как ихвластная деятельность ограничена рамками только трудовых коллективовгосударственных учреждений и предприятий и за пределы данных коллективов невыходит. Это, однако, не дает оснований не включать государственные учрежденияи предприятия в механизм государственной власти. Они, как и органы государства,входят в его состав и занимают в нем соответствующее место. А это значит, чтомеханизм государства целиком и полностью должен быть включен в состав механизмагосударственной власти.
Но совпадает ли механизмгосударственной власти с механизмом государства, тождественны ли эти понятия?Как отмечалось выше, такая точка зрения высказывается в литературе и с нейможно было бы согласиться, если бы не одно обстоятельство. Дело в том, что впрактике отдельных государств имеют место случаи, когда те или иныенегосударственные организации начинают выполнять функции государственныхорганов. Происходит это обычно в результате передачи (делегирования) отдельныхполномочий государственных органов каким-либо негосударственным организациям.Например, в современной Российской Федерации региональные государственные органы(органы субъектов федерации) могут передавать некоторые свои полномочия органамместного самоуправления, которые органами государства не являются и относятся кнегосударственным организациям.
Наделение негосударственныхорганизаций государственно-властными полномочиями не приводит к превращению ихв государственные организации и включению в состав государства. Они по-прежнемуостаются негосударственными организациями, но, обладая государственной властью,начинают ее осуществлять и выполнять определенные функции государства.Вследствие этого подобные негосударственные организации тоже следует включить всостав механизма государственной власти, поскольку они становятся носителямигосударственной власти и государственная власть тоже получает в этих организацияхопределенное организационное выражение.
Итак, механизм государственнойвласти – понятие более широкое, чем механизм государства и государственныйаппарат. Механизм государственной власти складываются из механизма государства,главной составной частью
которого является государственный аппарат, и негосударственных организаций,обладающих государственно-властными полномочиями. Поэтому механизмгосударственной власти можно определить как совокупность или системугосударственных и негосударственных организаций, в которых государственнаявласть находит свое организационное выражение и с помощью которых государствовыполняет свои задачи и функции. В структуре же механизма государственнойвласти можно выделить три элемента: органы государства, в своем единствеобразующие государственный аппарат (главный элемент), государственныеучреждения и предприятия и негосударственные организации, обладающиегосударственно-властными полномочиями (дополнительные, вспомогательныеэлементы).