Жанэ Азамат Давлетович, Заместитель начальникауправления правового обеспечения операционной деятельности ЗАО «КЭС»
Впоследнее время прослеживается очевидная тенденция по активизации деятельностигосударства, направленной на предотвращение монополизации товарных рынков, вчастности, рынков энергоснабжения (тепло-, электро-, водо-, газоснабжения ит.д.).
Претворенв жизнь ряд законодательных инициатив, свидетельствующих об усилении надзорныхфункций антимонопольного ведомства (ФАС России). Приняты законы, ужесточающие ответственностьхозяйствующих субъектов, а также их руководителей за нарушение требованийантимонопольного законодательства: введены такие меры ответственности, как«оборотные» штрафы, уголовная ответственность должностных лиц.
Одновременнос этим существенно возросло количество возбуждаемых территориальными органамиФАС России (далее – УФАС)дел по факту нарушения энергоснабжающими организациями(далее – ЭСО) норм антимонопольного законодательства, а также количествослучаев привлечения ЭСО к административной ответственности.
Нормы,в соответствии с которыми ЭСО привлекаются к административной ответственности
Наиболеечасто встречающейся в настоящее время мерой административного реагирования нафакт нарушения ЭСО требований антимонопольных норм является привлечение ЭСО кответственности, предусмотренной ст. 14.31 Кодекса РФ об административныхправонарушениях (далее – КоАП РФ), в форме «оборотного» штрафа (в размере отодной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручки правонарушителя отреализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение,но не более одной пятидесятой совокупного размера суммы выручки правонарушителяот реализации всех товаров (работ, услуг)),
Динамикапривлечения ЭСО к административной ответственности в соответствии с указаннойстатьей подтверждает решительность УФАС максимально часто и повсеместноприменять в качестве меры административного воздействия именно «оборотные»штрафы, вне зависимости от степени тяжести допущенного правонарушения.
Нередкитакже случаи привлечения ЭСО к административной ответственности в соответствиисо следующими статьями КоАП РФ:
1)ст. 14.4: Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услугненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил
Влечетналожение административного штрафа на должностных лиц — от двух тысяч до трехтысяч рублей; на юридических лиц — от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей;
2)ст. 14.6: Нарушение порядка ценообразования
Влечетналожение административного штрафа на должностных лиц — пятидесяти тысяч рублейили дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц — ста тысяч рублей;
/>3) ст. 14.32: Заключение ограничивающего конкуренциюсоглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий
Влечетналожение административного штрафа на должностных лиц в размере от семнадцатитысяч до двадцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; наюридических лиц — от одной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручкиправонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которогосовершено правонарушение.
Причиныпривлечения ЭСО к ответственности за нарушение требований антимонопольногозаконодательства
Косновным причинам привлечения ЭСО к ответственности за нарушение требованийантимонопольного законодательства можно отнести:
1.Несовершенство действующего законодательства, а также неоднозначностьприменения правовых норм судебными инстанциями
Анализдействующего в области энергоснабжения законодательства, а также практики егоприменения свидетельствует о его несовершенстве. Обращает на себя вниманиемножественность актов регулирования рассматриваемых правоотношений. Имеют местонесогласованность норм данных актов, а также существенные пробелы в правовомрегулировании ряда актуальных вопросов энергоснабжения. Очевиднанеопределенность в вопросах:
1)квалификации договорных отношений, в частности, отношений между ЭСО иисполнителями коммунальных услуг (управляющими компаниями, ТСЖ и др.);
2)оценки правомерности ограничения/прекращения ресурсоснабжения отдельныхкатегорий потребителей;
3)применимости методик определения объема «бесприборного» потребления энергии;
4)оценки доминирования ЭСО на товарных рынках, определения границ данных рынков(в частности, отсутствие четких критериев определения границ рынкареализации/транспортировки тепловой энергии, границ оптового/розничных рынковреализации электрической энергии и т.д.).
Ситуацияусугубляется несформированностью, неоднозначностью, а также систематическойтрансформацией подходов высших судебных инстанций к решению проблемных вопросовправового регулирования энергоснабжения, что в совокупности создаетблагоприятную почву для квалификации действий ЭСО (в том числе и правомерных сточки зрения гражданского законодательства) в качестве нарушения требованийантимонопольных норм.
2.Социально-политический аспект энергоснабжения
Социально-политическаяокраска отношений по энергоснабжению обусловлена фактическим участием в данныхотношениях населения, которое, как правило, выступает конечным потребителемреализуемой ЭСО энергии. С учетом этого надзорные органы (в частности, УФАС,Прокуратура РФ) ориентированы на решение проблемных вопросов в энергетике (втом числе, неплатежей, привлечения к ответственности за ограничение/прекращениересурсоснабжения) за счет экономически более сильной стороны – ЭСО. Изложенноезачастую обуславливает неправомерное (необоснованное) применение по отношению кЭСО мер административного реагирования.
3.Некорректное применение антимонопольными органами норм права
Некорректноеприменение УФАС норм права также нередко влечет за собой необоснованностьпривлечения ЭСО к ответственности.
Приэтом можно выделить основные причины некорректного применения УФАС правовыхнорм:
1)ангажированность третьими лицами соответствующих актов УФАС;
2)правоваянекомпетентность;
3)стремление улучшить статистические показатели работы и продемонстрироватьэффективность в части антимонопольного контроля за деятельностью«монополистов».
4.Злоупотребление ЭСО доминирующим положением на товарных рынках
Кнаиболее часто признаваемым УФАС в качестве злоупотребления доминирующимположением относятся следующие действия ЭСО:
1)навязывание потребителям незаконных и невыгодных условий договоровэнергоснабжения, в том числе посредством:
— уклонения от подписания протокола разногласий потребителя к проекту договора,инициированному ЭСО (в случае очевидной правовой обоснованности разногласий,представленных потребителем),
— направления ЭСО протокола разногласий к проекту договора, инициированномупотребителем (в случае очевидной неправомерности положений договора,предлагаемых ЭСО к подписанию потребителю),
— применения иных способов воздействия на потребителя (направление писем,выставление счетов и др.), направленных на понуждение к включению в договорысоответствующих незаконных и невыгодных для потребителя условий;
2)нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования:
— включение в договоры и применение при расчетах условия о кратной (повышенной)стоимости энергии, потребленной сверх (менее) договорного объема,1
— осуществление расчетов за энергию по цене, определенной в отсутствие либо безучета утвержденного тарифа,
— предоставление потребителям льгот, скидок, иных привилегий, не предусмотренныхдействующим законодательством,
— нарушение установленного законодательством порядка трансляции на розничныхрынках электрической энергии объема и цены электрической энергии, приобретеннойна оптовом рынке электрической энергии;
3)создание препятствий третьим лицам в доступе на товарный рынокреализации/транспортировки энергии:
невыполнение(несвоевременное выполнение) обязательных (предусмотренных законом/договором)действий: осуществление согласований, предоставление документов (в том числе,технических условий, актов, счетов) и др.;
4)реализация договорных схем энергоснабжения потребителей, не отвечающихтребованиям антимонопольных норм, и влекущих за собой:
— повышение цен энергию для потребителей,
— раздел товарного рынка по кругу потребителей,
— ограничение конкуренции на товарном рынке;
5)необоснованный отказ в заключении (уклонение от заключения) договоровэнергоснабжения/договоров на транспортировку энергии, в частности, отказ взаключении договора по причине:
— утверждения регулирующим органом тарифа на продажу энергии без учета затрат наее транспортировку,
— непредставления документов, подтверждающих наличие у потребителя статусаисполнителя коммунальных услуг (управляющей компании, ТСЖ и т.д.),
— отсутствия у потребителя непосредственного присоединения его сетей к сетямЭСО;2
6)прекращение (ограничение) энергоснабжения в случаях, не предусмотренныхзаконодательством (в частности, п. 2 и 3 ст. 546 ГК РФ), а также нарушениеустановленного законодательством порядка прекращения (ограничения)энергоснабжения;3
7)совершение действий, направленных на понуждение контрагентов к расторжению(изменению) действующих договоров энергоснабжения (в том числе посредствомнаправления в адрес контрагентов писем, соглашений о расторжении договоров идр.).
Существующиериски привлечения к ответственности
Привлечениек административной ответственности за нарушение требований антимонопольногозаконодательства влечет за собой для ЭСО существенные риски, в частности:
финансовые,связанные с привлечением ЭСО к административной ответственности в форме«оборотных» штрафов в значительных размерах;
правовые, связанныес возможным привлечением руководителей ЭСО к административной и уголовнойответственности за факт неоднократного злоупотребления доминирующим положением;
имиджевые,связанные с формированием негативного общественного мнения об ЭСО.
Такимобразом, риск привлечения ЭСО к административной ответственности за нарушениетребований антимонопольного законодательства следует рассматривать в качествесистемного риска, что свидетельствует о необходимости неотложной проработкимеханизмов его минимизации.
Предложенияпо минимизации рисков
Вкачестве рекомендуемого можно предложить следующий комплекс мер, направленныйна минимизацию риска привлечения ЭСО к административной ответственности занарушение требований антимонопольного законодательства:
1)оптимизация и повышение эффективности взаимодействия с ФАС России исоответствующим УФАС, оперативное выявление и устранение проблем в организациии осуществлении данного взаимодействия.
Врамках предложенной меры возможна реализация следующих мероприятий:
— обращение в ФАС России и в УФАС с письменными запросами о разъяснениизаконодательства, регулирующего проблемные аспекты деятельности ЭСО, а такжеправомерности/неправомерности предполагаемых к реализации проектов ЭСО,
— обжалование в Правительство РФ, ФАС России систематических незаконных действийУФАС по отношению к ЭСО,4
— привлечение представителей УФАС к участию в совместных совещаниях с обсуждениемна них юридически значимых для деятельности ЭСО вопросов, обязательнымпротоколированием результатов совещаний и подписанием протоколовпредставителями ЭСО и УФАС;
2)утверждение посредством локального акта ЭСО основных принципов ведения договорнойработы с потребителями энергоресурсов (как на стадии формирования договорныхусловий, заключения договора, так и на стадии его исполнения);
3)минимизация в деятельности ЭСО преднамеренного (не вынужденного)злоупотребления доминирующим положением на соответствующих товарных рынках;
4)своевременное взаимодействие с «проблемными» потребителями в целях разрешенияспорных вопросов и недопущение инициирования ими в отношении ЭСОадминистративных процедур;
5)формирование «необходимой» судебной практикипо спорным (проблемным) вопросамправоприменения, возникающим в деятельности ЭСО;
6)PR-сопровождение (в том числе на уровне федеральных СМИ) инициированных УФАС(априори необоснованных, ангажированных) административных разбирательств.PR-сопровождение судебных разбирательств, связанных с обжалованием незаконныхактов УФАС.5
Приэтом к основным мероприятиям в рамках PR-сопровождения можно отнести:
— размещение информационных пресс-релизов, статей в СМИ и на официальном сайте ЭСО,
— интервьюирование представителей ЭСО,
— проведение пресс-конференций с участием СМИ и представителей ЭСО,
— привлечение представителей СМИ к участию в административных и судебныхразбирательствах с участием ЭСО;
7)проведение на систематической основе совещаний по вопросу анализа ситуации,связанной с взаимоотношениями с УФАС и последующей выработкой мер, направленныхна устранение выявленных проблем.
1В настоящее время в судебной практике отсутствует единообразный подход к оценкеправомерности данного условия. Вместе с тем, повсеместность признания УФАСуказанного условия незаконным свидетельствует о существенных рисках, связанныхс его включением в договоры с потребителями.
2Несмотря на наличие практики ВАС РФ, подтверждающей правомерность отказа ЭСО отзаключения договора энергоснабженияпо причине отсутствия у потребителянепосредственного присоединения его сетей к сетям ЭСО (например, определениеВАС от 28.05.2009 г. № 5877/09), данную практику нельзя считать устоявшейся,ввиду чего существует риск привлечения ЭСО к ответственности за отказ отзаключения договора по данному основанию.
3Следует отметить, что нередки случаи привлечения ЭСО к ответственности и вслучаях ограничения/прекращения энергоснабжения контрагентов по предусмотреннымзаконом основаниям и в соответствии с установленным порядком. В частности, этохарактерно во взаимоотношениях с исполнителями коммунальных услуг (должникамипо оплате ресурсов), чье ограничение/прекращение энергоснабжения влечет засобой аналогичные последствия по отношению к добросовестным конечнымпотребителям-гражданам.
4 В этой части представляется актуальным обратитьвнимание Правительства РФ, ФАС России на создание такими действиями препятствийнадлежащему выполнению взятых на себя ЭСО социально-значимых обязательств:обеспечение теплом, горячей водой, электричеством, и т.д.
5 Как представляется, систематичность применениямероприятий по PR-сопровождению носит превентивный характер и позволяетминимизировать риск вынесения в будущем в отношении ЭСО заведомо необоснованных(незаконных) решений.
Список литературы
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта www.yurclub.ru