ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (БАНКА РОССИИ):
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСАСанкт-Петербург
2002
СодержаниеВведение 2 1. Исторические особенности генезиса банковской системы России. 3 2. Гражданско-правовой статус Центрального Банка РФ. 1). Проблема определения организационно-правовой формы Центрального банка РФ, как юридического лица. 6 2). Определение имущественных прав Банка России в отношении закрепленного за ним имущества. 9 3. Двойственность правовой природы Банка России. 1). Дискуссия о соотношении публичных и частно-правовых начал в сфере регулирования банковской деятельности в России. 10 2). Особенности правового статуса Центрального банка Российской Федерации. 11 Заключение 17 Библиография 18
Введение
Вопрос о правовом статусе Банка России имеетпрактическое значение и поэтому его решение может существенно повлиять наорганизацию и эффективность функционирования банковской системы, а возможно, ина весь ход экономической реформы. И здесь нет преувеличения. Достаточновспомнить о том, какую роль играет денежно-кредитная система в любойэкономике. Тем более это справедливо для переходной экономики с ееспецификой. Скоротечность экономических преобразований, переход отогосударствленной экономики к экономике, построенной на различных формахсобственности, отсутствие концепции реформ – все это стало причиной длявоспроизводства той конструкции Центрального банка, которая закреплена взаконодательстве и обнаруживает ряд недостатков. Процесс создания Центральногобанка не мог не сказаться на его целях, организационно-правовой форме,структуре и функциях, вследствие чего ему уделяется внимание в настоящейработе.
Какправильно отмечает Я.А.Гейвандов, «Централизованное управление денежно-кредитнойсистемой Российской Федерации является одним из основополагающих элементов еегосударственности. Вместе с тем правовое регулирование банковской системы исистемы Банка России нельзя признать совершенным, в связи с чем их организацияи функционирование порождают больше вопросов, чем ответов»[1]. Отсутствием сколько-нибудь значительных достижений на пути укрепления иразвития банковской системы можно объяснить неослабевающий интерес ученых ипрактиков к этому вопросу. Проблема правового статуса Банка России вызываетмногочисленные споры.
При изучении проблемы определения правого статусаЦентрального банка акцент ставится на различных ее аспектах. Особое вниманиеуделяется таким вопросам как соотношение «независимости» и «подотчетности»Центрального Банка в рамках рассмотрения более общего вопроса о правовомстатусе и месте Центрального банка в системе органов государственной власти. Часто в литературе поднимается вопрос о гражданско-правовом статусеЦентрального банка как юридического лица, делаются попытки определить егоорганизационно-правовую форму, а также дать характеристику прав на закрепленноеза ним имущество.
В рамках небольшого исследования невозможно подробноостановиться на абсолютно всех аспектах существующей проблемы определенияправового статуса Банка России, в связи с чем автор остановился на наиболее, поего мнению, актуальных и интересных.
1. Историческиеособенности генезиса банковской системы России.
Как уже указывалось, на целях, организационно-правовойформе, структуре и функциях Центрального банка РФ в современном его состоянии взначительной мере сказался процесс его создания.
Макарова Я.М., исследуя вопрос о том, какой статус — публично-правовой или частно-правовой, был присущ центральным банкам (и вчастности, отечественному) изначально, рассматривает исторические особенностигенезиса банковской системы России, послужившие предпосылками для формированияосновных черт отечественного Центрального банка, отнеся к ним такие как,во-первых, более позднее становление банковской системы, чем в ведущихзарубежных странах; во-вторых, создание ее (системы) преимущественно за счетгосударства (большинство кредитных организаций были казенными). Анализфункционирования центрального банка в различные исторические периоды (вдореволюционной России, в советское время, на современном этапе) позволиливыделить Макаровой Я.М. две генетические особенности отечественногоЦентрального Банка:
1. изначальносоздан государством в распорядительном порядке;
2. превалированиепублично-правовых функций над частно-правовыми[2],то есть выступление Банка в качестве одного из органов государственногоуправления.
Соответственно, как указывает Макарова Я.М.,отечественный Центральный Банк со времени своего создания в 1860 году, донедавнего времени характеризовался более как государственная структура,непосредственно кредитующая правительство, а также прямо кредитующаяпромышленность и сельское хозяйство, и лишенная в своей деятельности какой-либосамостоятельности.
Государственный Банк Российской Империи был образованв 1860 году в процессе реорганизации банковской системы. По Уставу 1860 годаБанк являлся органом, подведомственным Министерству финансов, и находился поднаблюдением Совета государственных кредитных установлений с возложением на негофункций, относившихся к аппарату Министерства финансов (проведение выкупныхопераций, предоставление краткосрочных коммерческих кредитов и прочее). Затемв ходе реформы 1895-1898 годов Банк приобрел право денежной эмиссии. Наканунепервой мировой войны он стал одним из влиятельнейших европейских кредитныхучреждений, обладая при этом огромным золотым запасом.
История советского государственного банка началасьсразу после Октябрьской революции. Согласно Декрету о национализации Банков от27.12.1917 года, банковское дело объявлялось государственной монополией, аразличные банковские учреждения присоединялись к государственному банку,который спустя месяц стал называться Народным банком Российской республики, апозднее — Народным Банком РСФСР. Основной задачей Банка была эмиссия бумажныхденег. С осени 1918 года Народный банк стал финансировать народное хозяйство.
В 1921 году банк получил название ГосударственногоБанка РСФСР и с этого времени перешел в непосредственное подчинение Народномукомитету финансов[3]. Госбанку РСФСР, а с 1923 года – Госбанку СССР было дано монопольное право напроведение операций с валютой и валютными ценностями, а в результатепредоставления ему права выпуска в обращение червонцев (банковских билетов в1923 году) Госбанк превратился в эмиссионный центр.
В связи с ускоренными темпами индустриализации страныбыла проведена кредитная реформа, после чего деятельность Госбанка окончательноутратила коммерческий характер, предпосылки которого сложились в периодпроведения новой экономической политики. К началу 1930-х годов сформировалисьосновные функции государственного банка советского типа: плановое кредитованиехозяйства, организация денежного обращения и расчетов, кассовое исполнениегосударственного бюджета и осуществление международных расчетов.
До 1954 года Госбанк не являлся самостоятельнойорганизацией. Он входил в состав Министерства финансов СССР. Министерствофинансов осуществляло руководство деятельностью Банка, утверждало правила иинструкции обязательные для последнего. В 1954 году Госбанк вышел из составаМинистерства финансов и перешел в непосредственное ведение Совета министров.
Период «оттепели» стал пиковым этапом в реформированиибанковской системы. В этот период Госбанк СССР приобрел неограниченноемонопольное право на кредитные ресурсы и статус общегосударственного фонда.
В ноябре 1991 года Госбанк РСФСР стал единственныморганом государственного денежно-кредитного валютного регулирования экономикистраны. На него были возложены функции Госбанка СССР по эмиссии и определениюкурса рубля, передано все его имущество на территории РСФСР, активы и пассивы[4].
Таким образом, как показываетистория развития и реформирования банковской системы в России, главный Банкстраны всегда был необходимым элементом в механизме регулирования денежно-кредитныхотношений, выполняя отведенную ему государством функцию.
Становление Банка России как независимогокредитно-финансового института начинается с приятия Закона РФ «О Центральномбанке РСФСР (Банке России)» от 02.12.1990 года[5].
Принцип независимостиЦентрального банка получает закрепление на высшем законодательном уровне: встатье 75 Конституции РФ от 12.12.1993 года[6].
В середине 1990-х годов Банк России создал системынадзора и инспектирования коммерческих банков, а также валютного регулированияи контроля.
1990 год по праву можно назвать революционным дляроссийской банковской системы. Именно тогда она получила самостоятельность отбанковской системы СССР, тогда были образованы основные банковские институты,приняты основные нормативные акты в этой сфере и, самое главное, осуществленрадикальный переход от единой централизованной банковской системы к еедвухуровневой организации. Реформа банковской системы была логично увязана стеми задачами, которые стояли перед экономикой в целом. Такое началоестественно предполагало свое развитие, поскольку сам факт устройства новыхпорядков конечно же ещё не обеспечивает их жизненность. Причем общеенаправление такого развития, как указывает Д.В.Нефедов, должно заключаться вувеличении гражданско-правовых элементов и связей участников банковскойсистемы, в развитии интереса и диспозитивных контактов между всеми безисключения участниками кредитного финансового рынка. Однако в настоящее времянаправленность банковского законодательства остается в основном прежнейдореформенной. Более того, принимаемые в этой области нормы не только неукрепляют ее коммерческую сущность, а, наоборот, ориентированы на отказ от ужедостигнутых гражданских способов управления банками. Пожалуй, самуюнеблаговидную роль здесь сыграл Закон РФ «О внесении изменений в Закон оЦентральном банке (Банке России)», в котором совершенно очевидно прослеживаетсяориентация на увеличение количества нормативов, устанавливаемых ЦБ длякоммерческих банков, укрепление его влияния и контроля за всей банковскойсистемой через многочисленные контрольные функции и нормативное воздействие накоммерческие банки[7].
2. Гражданско-правовойстатус Центрального Банка РФ.
1). Проблемаопределения организационно-правовой формы Центрального банка РФ, какюридического лица.
Общим признаком, характеризующим правовое положениеБанка России, независимо от того, в каком качестве он выступает, осуществляявозложенные на него функции, является предоставленный ему Федеральным закономРФ от 26.04.1995 года №65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР«О Центральном банке (Банке России)» статус юридического лица. Однако ниданный Закон, определяющий что центральный Банк является юридическим лицом(статья 2), ни другие принятые после него федеральные законы не устанавливаютдля него организационно-правовой формы юридического лица.
По разным мнениям, нашедшим отражение в юридическойлитературе, по своей организационно-правовой форме он представляет собой:
Ø унитарное предприятие;
Ø государственное учреждение;
Ø государственную корпорацию.
Центральный банк – унитарное предприятие (доводы «за»и «против»).
Существование данной точки зрения обусловленонекоторыми историческими предпосылками. Так, действовавшие до 1995 года ЗаконРСФСР от 02.12.1990 года № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» иУстав Банка России, утвержденный Постановлением Президиума Верховного СоветаРСФСР от 24.07.1991 года закрепляли за Банком России имущество на правехозяйственного ведения. В результате были созданы фактические и юридическиепредпосылки для выводов о коммерческом статусе Банка. Такие выводы получилиподтверждение после принятия Федерального закона от 30.11.1994 года №52-ФЗ «Овведение в действие части первой Гражданского кодекса РФ»[8]. В части 6 статьи 6 указанного закона устанавливалось, что к созданным до дняофициального опубликования части первой ГК РФ государственным предприятиям,основанным на праве полного хозяйственного ведения, применяются нормы ГК РФ обунитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения и являющихсякоммерческими организациями. Устав Банка России также предоставлял емупрактически неограниченные полномочия по распоряжению закрепленным за нимимуществом. После принятия Конституции РФ Закон «О Центральном банке (БанкеРоссии)» вступил в противоречие с конституционными положениями. Конституциязакрепила за Банком статус особого властного органа, который в силу этого неможет являться коммерческой организацией. Попутно изменились критерии оценкиего деятельности.
Из Конституции РФ 1993 года следует, что показателемработы Банка России является вовсе не прибыль, а устойчивость и защищенностьденежной единицы России – рубля (Устав Банка закреплял прибыль как показательфинансовых результатов деятельности Банка). Эти и другие обстоятельстваспособствовали тому, чтобы в апреле 1995 года Закон РСФСР от 02.12.1990 года№394-1 «О Центральном Банке РСФСР (Банке России)» был изложен в новой редакции,закрепившей некоммерческий статус Банка России, а Устав Банка России былпризнан утратившим силу. Согласно статье 3 названного закона «получениеприбыли не является целью деятельности Банка России». Более того, в отличие отранее действовавшего законодательства, Федеральным законом от 26.04.1995 года №65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банкеРСФСР (Банке России)» Банку предоставлено право осуществлять полномочия повладению, пользованию и распоряжению переданной ему федеральной собственностьютолько в соответствии с целями и в порядке, установленном Законом.
Поэтому выводы некоторых авторов о коммерческомстатусе Банка России носят предположительный характер. Реализация такогопредположения на практике, при сохранении за Банком статуса государственногооргана, не представляется возможным, поскольку, как справедливо указываетПавлодский Е.А., «властные полномочия Центрального Банка по регулированиюденежно-кредитной системы и осуществление им непосредственно банковскойдеятельности на коммерческой основе не совместимо»[9].
Как отмечает Муранов А.И.: «Признанию ЦентральногоБанка унитарным предприятием препятствует еще и то, что у него отсутствуетУстав как таковой (вряд ли можно считать, что Уставом для Банка являетсяФедеральный Закон «О Центральном Банке РФ (Банке России)». Кроме того, страннобыло бы допустить, что осуществление публично-правовых и властных функцийгосударство доверило коммерческой организации»[10].
Центральный банк –государственное учреждение (один из возможных взглядов наорганизационно-правовую форму Банка).
Центральный банк, как утверждают некоторые авторы,является государственным учреждением, поскольку властные управленческиеполномочия присущи только государственным органам, которые в настоящее времяявляются государственными учреждениями.
Это так, но наличие управленческих функций не являетсякритерием для определения организационно-правовой формы юридического лица. Одним из основополагающим признаков учреждения является его обязательноефинансирование собственником (пункт 2 статьи 48 ГК РФ).
Согласно статье 2 Закона о Центральном банкесобственником имущества Банка является Российская Федерация. Однакособственник не финансирует Банк России, который не является бюджетнойорганизацией и осуществляет свои расходы за счет собственных средств (пункт 2статьи 2 Закона). Но как отмечает Гейвандов Я.А.: «Осуществление Банком Россиисвоих расходов за счет собственных средств вовсе не противоречит ст.ст.50 и 120ГК РФ, так как согласно ст.298 ГК РФ: «если в соответствии с учредительнымидокументами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходыдеятельность, то расходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное засчет таких доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжениеучреждения и учитываются на отдельном балансе». Поэтому осуществление БанкомРоссии расходов за счет собственных средств не опровергает, а, наоборот,подтверждает, что из ныне существующих организационно-правовых форм ему, как идругим государственным органам, более всего соответствует государственноеучреждение»[11].
Учреждение согласно пункту 2 статьи 120 ГК РФ отвечаетпо своим обязательствам, находящимися в его распоряжении денежными средствами,а при их недостаточности собственник имущества учреждения несет субсидиарнуюответственность по долгам учреждения. Однако государство не отвечает по долгамЦентрального банка, а Банк не отвечает по обязательствам государства, если иноене установлено федеральным законом (часть 5 статьи 2 Закона), на что указываетА.И.Муранов[12].
Центральныйбанк – государственная корпорация.
В связи с внесением изменений в Федеральный закон от12.01.1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в литературе высказаномнение об отнесении Банка России к государственным корпорациям[13]. Ряд положений Закона о Центральном банке корреспондирует нормам Закона «Онекоммерческих организациях». Так, Банк России учрежден Российской Федерациейна основе имущественного взноса (имущество Госбанка СССР перешло к Банку России[14]),Банк России создан на основе Закона о Центральном банке, Банк не имеетчленства, Банк в настоящее время не имеет уставных документов, — все этосоответствует требованиям статьи 7.1 Закона «О некоммерческих организациях».
Веским доводов против представленной точки зренияявляется то, что Центральный банк не является собственником, закрепленного заним имущества, которое в соответствии со статьей 2 Закона о Центральном банкеявляется собственностью Российской Федерации.
Макарова Я.М. предлагает свое определениеорганизационно-правовой формы Банка: «Банк России – государственная корпорацияс особым конституционно-правовым статусом, учрежденная Российской Федерациейдля осуществления защиты и обеспечения устойчивости рубля, наделеннаяисключительным правом эмиссии на территории Российской Федерации иосуществляющая свои функции независимо от органов государственной власти. Имущество, переданное Банку России, является его собственностью»[15]. Как видно, данное определение устраняет высказанное выше замечание относительноневозможности признания за Центральным банком статуса государственнойкорпорации.
Подводя итог дискуссии необходимо отметить следующее. Принципиальным выводом является тот, что, Банк России, будучи наделеннымвластными полномочиями в сфере правления банковской системой не может являтьсякоммерческой организацией, то есть организацией основной целью деятельностикоторой, в соответствии со статьей 50 ГК РФ, является извлечение прибыли.
В соответствии с действующим в настоящее времязаконодательством за Центральным Банком не может быть однозначно (без оговорок)признана никакая из вышерассмотренных организационно-правовых форм. Но ближевсех Центральный банк, именно в силу закрепленных за ним имущественных прав,подпадает под определение государственного учреждения.
Определение же Центрального банка в качествегосударственной корпорации потребует внесения соответствующих изменений в Законо Центральном банке.
2). Определениеимущественных прав Банка России в отношении закрепленного за ним имущества.
Как представляется, одной из важнейших целейустановления организационно-правовой формы Центрального банка, являетсяопределение имущественных прав Банка в отношении закрепленного за нимимущества, а также принципов наступления гражданско-правовой ответственностиЦентрального банка и возможности (или невозможности) ответственности БанкаРоссии по обязательствам Российской Федерации.
Как отмечает Я.А.Гейвандов: «Все те особенности,которые установлены в Федеральном Законе «О Центральном банке РФ (БанкеРоссии)» в отношении закрепленного за ним имущества, в полной мерекорреспондируют с соответствующими конституционными нормами»[16].
В соответствии с частью 4 статьи 214 ГК РФ, имущество,находящиеся в государственной собственности, закрепляется за государственнымиучреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ(ст.294, ст.296 ГК РФ). Наряду с этим, статья 120 ГК РФ предоставляетгосударству, как собственнику своего имущества, право создавать государственныеучреждения, правовое положение которых, включая имущественное, может отличатьсяот общих правил, закрепленных ГК РФ, с условием, что особенности правовогоположения указанных юридических лиц будут определяться законом и инымиправовыми актами.
Вышеприведенные нормы Гражданского кодекса, по мнениюЯ.А.Гейвандова, лежат в основе Закона о Центральном банке, наделяющего БанкРоссии имущественными правами по владению пользованию и распоряжениюзакрепленной за ним федеральной собственностью.
В статье 4 Устава Центрального банка говорилось, чтоимущество Банка составляют его денежные средства, включая золото-валютныерезервы и иные материальные ценности, стоимость которых отражается на балансеБанка, которое закреплено за им на праве полного хозяйственного ведения. Однако согласно статье 4 Федерального Закона от 26.04.1995 года № 65-ФЗ «Овнесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (БанкеРоссии)» данный Устав утратил силу. В настоящее время ни Законом о Центральномбанке ни иным нормативно-правовым актом не определен характер вещных прав, накоторых за ним закреплено имущество. В теории и на практике это вызвало следующуюпроблему.
В соответствии со статьей 2 Закона о Центральномбанке, Банк является юридическим лицом, то есть самостоятельным субъектомправа. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, и Банк неотвечает по обязательствам государства, если они не приняли на себя такиеобязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами (об этом шларечь ранее). Данные положения Закона о Центральном банке соответствуют статье126 ГК РФ, в соответствии с которой, юридические лица, созданные российскойФедерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, неотвечают по их обязательствам.
В соответствии с пунктом 1 статьи 126 ГК РФ,Российская Федерации отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на правесобственности имуществом, кроме имущества, которое передано в хозяйственноеведение или оперативное управление, а также имущества, которое может находитьсятолько в государственной собственности. Таким образом, как указывает МакароваМ.Я., «возникает правовая коллизия: с одной стороны имущества Банка Россииобособлено от имущества государства и, по общему правилу, Банк России не долженотвечать по обязательствам Российской Федерации, но, с другой стороны, так какРоссийская Федерация отвечает по своим обязательствам казной, а имущество БанкаРоссии включено в это понятие, то имущество последнего может быть подвергнутовзысканиям кредитора последнего»[17].
Безусловно,указанный пробел в законодательстве требует скорейшего устранения либо путемуказания в законе конкретного имущественного права, на котором имуществозакрепляется за Банком России, либо признанием права собственности Банка наданное имущество, как предлагает Макарова Я.М.
3. Двойственность правовой природы Банка России.
1). Дискуссия о соотношении публичных ичастно-правовых начал в сфере регулирования банковской деятельности в России.
В настоящее время на страницах юридической литературыдостаточно часто встречаются публикации, в основу которых положен тезис очрезмерной централизации банковской системы в России и концентрации(монополизации) всей полноты власти в Банке России. Однако высказывается исовершенно противоположная точка зрения. Основная дискуссия сводится кследующему: сохранить ли в России централизованную банковскую систему,управляемую федеральными государственными органами, или передать частьгосударственных полномочий некоммерческим объединениям кредитных организаций. Здесь в очередной раз возникают проблемы соотношения публичных ичастно-правовых начал в сфере общественных отношений, включая экономические.
Необходимо заметить, что проблемы публичного ичастного в экономике вызывали интерес задолго до начала экономическихпреобразований в со временной России. Например, известный русский ученыйпрофессор И.А.Покровский, отнюдь не являвшийся сторонником усиления ролигосударства в жизни общества, в опубликованной в июне 1917 года работеподчеркивал сложность формулирования каких-либо однозначных выводов в пользуиспользования в экономике частного или публично правового метода государственногорегулирования. Более того, по его мнению, «вопрос о перестроении экономическихотношений по началам публично-правовой централизации только поставлен ХIХ векомна обсуждение; решение же его, очевидно, не есть дело сегодняшнего илизавтрашнего дня». В то же время И.А.Покровский считал, что по мере развитияобщества в одной области — право частное сменяется публичным, в другой — публичное частным. Причем если «в области экономических отношений все более иболее усиливается активное вмешательство государства, то, напротив, в старомвопросе о свободе религиозного исповедания торжествует противоположный принцип- принцип свободы и неприкосновенности…»[18]. Однако и в наше время проблемы соотношения публично-правовых и частно-правовыхначал в механизме регулирования экономических отношений в России окончательноне решены. Как и сто лет назад, упомянутые проблемы являются лишь предметомнаучных дискуссий. В результате в течение длительного времени не используютсявсе те возможности регулирования денежно-кредитной сферы, которые могли бы бытьоснованы на разумном сочетании государственно-правовых, административных игражданско-правовых форм, методов и средств. Такой подход позволил быобеспечить соблюдение приемлемого баланса между общественными и частными интересами,создал бы больше предпосылок для стабилизации отечественной экономики иобщества в целом.
2). Особенностиправового статуса Центрального банка Российской Федерации.
Правовой статус Банка России имеет свои особенности. С одной стороны, он является юридическим лицом (статья 2 Закона о Центральномбанке) и может совершать определенные гражданско-правовые сделки скоммерческими банками и государством (бюджетом) (статьи 16 – 18 указанногозакона). С другой – он же наделен широкими властными полномочиями поуправлению денежно-кредитной системой Российской Федерации (статьи 5, 10 – 14,19 – 33 указанного закона).
Такимобразом, Банк России имеет двойственную правовую природу. Он одновременноявляется органом государственного управления специальной компетенции июридическим лицом, осуществляющим хозяйственную деятельность.
ОсуществлениеБанком России хозяйственной деятельности и выполнение им одновременноадминистративно-контрольных полномочий не происходит независимо друг от друга. Заключая гражданско-правовые сделки с коммерческими банками в целях реализациисвоего хозяйственного интереса и получения прибыли (продажа государственныхоблигаций, переучет векселей и т.д.), он, прежде всего, оказывает тем самымсоответствующее целенаправленное воздействие на развитие системы кредитныхучреждений и определяет кредитную политику в государстве. Условия, на которыхзаключаются такие сделки, вырабатываются Банком России в рамках общейгосударственной денежно-кредитной политики.
Посути дела, управление денежно-кредитной системой РФ БР производит двумяспособами: во-первых, с помощью властных предписаний, во-вторых, экономическимиметодами, то есть путем совершения различных сделок с коммерческими банками,другими организациями.
Главнойособенностью правового положения Банка России в настоящее время является то,что осуществление его административных прав и хозяйственной деятельностиподчинено решению одной и той же задачи – управлению кредитной системой[19].
Выполнение абсолютно всех административных полномочийпо управлению кредитной системой законодательство возложило только на ЦБ РФ. Законодательство предоставило Банку России право издавать нормативные акты повопросам, отнесенным к их компетенции, обязательные для исполнения лицами,которым они адресованы. Эти подзаконные нормативные акты имеют различныеназвания: инструкции, положения, письма, телеграммы. Нельзя признатьправильной практику издания Банком России телеграмм нормативного характера. Текст телеграммы, в котором пропущены знаки препинания и предлоги, затрудняетусвоение содержания норм права.
Исследуя рассматриваемую проблему Л.Г.Ефимовауказывает: «Как мы знаем по горькому опыту, сосредоточение всейадминистративно-командной власти в рамках одного ведомства рано или поздноприведет к излишней бюрократизации, зарегламентированности, а в конечном счетек потере инициативы и предприимчивости всей системы контролируемых им органов. Не исключено, что подобная учесть ждет и российские коммерческие банки. Крометого, при таком устройстве кредитной системы возможны разного родазлоупотребления»[20]. При этом Л.Г.Ефимова приводит в качестве примера наиболее совершенной системыорганов управления кредитными учреждениями французскую систему.
Органами управления кредитной системы Францииявляются: министр экономики и финансов, управляющий Банк де Франс, Комитет побанковской регламентации, Комитет по кредитным учреждениям, Банковскаякомиссия.
Всоответствии с Законом Франции от 24 января 1984 года № 84-46 «О деятельности иконтроле за деятельностью кредитных учреждений» (в редакции Закона Франции от13 июля 1993 года № 93-24 о статусу Банка Франции) Комитет по банковскойрегламентации принимает нормативные акты по различным вопросам правовогорегулирования деятельности кредитных учреждений, касающимся, в частности:размера уставного капитала кредитных учреждений; условий открытия ими сетифилиалов; условий включения кредитных учреждений в число участников другихпредприятий; порядка осуществления ими различных операций, куда входят такжевопросы их взаимоотношений с клиентурой. Комитет утверждает обязательные длякредитных учреждений экономические нормативы и порядок ведения имибухгалтерского учета и отчетности.
Всостав Комитета по кредитным учреждениям входят министр экономики и финансовФранции (или его представитель), управляющий Банк де Франс, председательБанковской комиссии (или его представитель) и четыре члена, назначаемыеприказом министра экономики и финансов сроком на три года из числа следующихлиц: представитель Французской ассоциации кредитных учреждений, представительпрофсоюза служащих кредитных учреждений и двое специалистов в области экономикии финансов, известных своей компетентностью. Комитет по кредитным учреждениямвправе издавать акты применения права, носящие индивидуальный характер, а такжезаниматься регистрацией вновь создаваемых кредитных учреждений.
Банковскаякомиссия следит за соблюдением кредитными учреждениями действующегозаконодательства, изучает их финансовое положение и обеспечивает наблюдение занадлежащим осуществлением профессиональной деятельности, то есть являетсясвоего рода «профессиональной полицией». В состав Банковской комиссии входят:президент – управляющий Банк де Франс (или его представитель), директор Казны(или его представитель), четыре члена, назначаемые министром экономики ифинансов Франции на 6 лет из числа следующих лиц: член Государственного Совета,советник Кассационного суда и двое видных специалистов в области банковской ифинансовой деятельности. При ухудшении финансового положения кредитногоучреждения, нарушении им законодательства Банковская комиссия вправе применитьсоответствующие санкции, в целом схожие с санкциями, применяемыми БанкомРоссии.
Всоответствии с Законом Франции от 13 июля 1993 года № 93-24 о статусе Банк деФранс последний является государственным банком, на который возлагаетсяобязанность определять кредитно-денежную политику государства. Банк де Франсобладает исключительным правом кредитной и налично-денежной эмиссии.
АппаратБанк де Франс обеспечивает деятельность Комитета по банковской регламентации Комитета по кредитным учреждениям, в том числе готовит проекты решенийуказанных органов управления кредитной системой Франции, а после их утверждениявоплощает в жизнь.
Такимобразом, система органов управления кредитными учреждениями Франции построенатаким образом, чтобы соблюдалось своеобразное разделение властей, в которомБанк де Франс отведена роль исполнительного органа.
Однако точку зрения Л.Г.Ефимовой разделяют не всеученые. Так Я.А.Гейвандов в своей статье указывает на то, что «практикарыночных реформ в стране показала, что многие общественно значимые задачиневозможно решать вне государственно-правового механизма. В особенности этокасается денежно-кредитной сферы. Однако важно не переступить ту грань, закоторой государственное регулирование переходит в свою противоположность –управление экономикой исключительно административными методами. В то же времянеобходимо проявлять крайнюю осторожность и не допустить полного перехода кгражданско-правовым средствам государственного воздействия на экономику»[21]. Тенденции, свидетельствующие о наличии такой «опасности», по мнению некоторыхавторов, стали реальностью. Так, И.Л.Бачило отмечает: «В идеологиируководителей исполнительной власти заметно влияние установок на пониманиегосударственного управления, государства в целом в качестве организации,реализующей определенный вид услуг. Отсюда ориентация на усвоение методовцивилистического характера структурами исполнительной власти. Такие институты,как лицензирование, регистрация, сертификация, становятся источником дохода, ане контроля, учета и регулирования. Получает жизнь модель государственнойуслуги, и государственный аппарат превращается в цивилистическую структуру»[22].
К.К.Лебедев также придерживается мнения о том, чтосуществующая ныне в России банковская система является достаточно сложной игибкой, адаптированной к требованиям современной рыночной экономики. При этом,по его мнению, существование банковской системы в ее нынешнем виде ни в коеймере не препятствует развитию гражданско-правовых отношений в банковской сфере,что подтверждается как общей картиной кредитно-расчетных правоотношений, так ивыбранными произвольно фактами совершения отдельных кредитных сделок, пассивныхи иных банковских операций, расчетно-кассового обслуживания граждан иорганизаций[23].
Вусловиях рыночного хозяйства центральные банки воздействуют на экономику спомощью инструментов учетной политики, политики минимальных резервов и политикиоткрытого рынка. Таким способом они регулируют соотношение спроса ипредложения кредитных ресурсов в целях обеспечения стабильностифункционирования денежных и финансовых систем своих стран.
Экономическаяреформа, направленная на создание в РФ рыночного хозяйства, предопределиланеобходимость применения данных инструментов и ЦБ РФ. Однако неразвитостьрыночных отношений и институтов в экономике России, преобладание в нейгосударственного (нерыночного) сектора существенно ограничили возможностиполномасштабного использования подобного инструментария для реализацииденежно-кредитной политики ЦБ РФ. Учитывая это, Банк России был вынужденсохранять прямой контроль за движением и распределением денежно-кредитныхресурсов в стране посредством централизованного кредита, предоставляемогоправительству и коммерческим банкам. В этом совмещении рыночных и нерыночныхинструментов проявились особые условия переходного периода в реализацииденежно-кредитной политики ЦБ РФ в 1992 года.
Насегодняшний день централизованный кредит стал основным инструментом воздействияБР на денежную массу и экономику в целом. Первоначально предполагалось, чтоудорожание централизованного кредита ограничит возможности производителей иторговых посредников в накоплении избыточных товарных запасов и тем самымувеличит предложение товаров на рынке, стабилизирует товарные цены, заставитпроизводителей решать свои финансовые проблемы за счет повышения эффективностипроизводства и снижения себестоимости продукции. Однако эффективномуиспользованию такого инструмента, как централизованный кредит, препятствуетдеформированная структура современной российской экономики, преобладаниегосударственной собственности и вытекающее отсюда искажение экономической роликредита, поступающего в государственный сектор. Кредиты, предоставляемыеБанком России коммерческим банкам, также не выполняют в полной мере своей роли,так как высокий уровень инфляции и неопределенность экономической конъюнктурыспособствуют использованию значительной их доли в сфере торговли, чтозатрудняет воздействие денежно-кредитной политики Банка России на развитиесферы производства.
Интересна проблема подчиненности Банка России. Вначале 90-х годов законодательство установило, что Банк России подотчетенВерховному Совету РФ и независим от распорядительных и исполнительных органовгосударственной власти при решении вопросов, входящих в компетенцию БР. Ранееглавный банк государства и вся кредитная система подчинялись непосредственноправительству, органу исполнительной власти. Многие авторы тогда решительновысказывались за изменение подотчетности Госбанка СССР и выведение его изведения Совета Министров СССР, объясняя это тем, что при наличии дефицитагосударственного бюджета подчиненность Госбанка СССР правительству неизбежноприведет к финансированию этого дефицита за счет средств эмиссионного банка,что стимулирует инфляцию[24]. Выведение Госбанка из подчиненности Совету Министров способствует повышениюроли закона и договора в вопросах кредитования Госбанком государства, считалидругие авторы[25].
Преждевсего следует отметить, что указанная проблема имеет многовековую историю. Ещёво времена царствования Екатерины II правительство неоднократноприбегало к многочисленным «позаимствованиям» в государственных ассигнационныхбанках, отчего последние влачили жалкое существование. В итоге ещё в 1907 годупришли к выводу о необходимости создания самостоятельного банка, неподчиненного ни отдельным министерствам, ни Совету Министров: высший надзор заним должна осуществлять Государственная дума, которая к тому же назначает ивысших лиц банковской администрации.
Любойпарламент является прежде всего законодательным органом и в связи с этим он недолжен и не в состоянии осуществлять функции по управлению каким-либо другиморганом. Если он все-таки будет проводит такую деятельность, ему придетсядублировать функции правительства. В настоящее время Банк России неподчиняется правительству, но темпы инфляции от этого не уменьшаются. Финансирование дефицита государственного бюджета за счет средств эмиссионногобанка становится возможным вследствие отсутствия надежного правового механизма,который был бы в состоянии препятствовать этому негативному явлению.
Следуетотметить, что кредитная система в некоторых других странах находится в ведении(не подчинена!) не просто правительства, а непосредственно министра финансов,однако это не ведет к безвозвратному финансированию бюджетного дефицита.
ВСША ФРС (включает в себя 12 федеральных резервных банков и 600 банков – членовФРС) является рабочим органом Конгресса США и никаких обязательств передорганами исполнительной власти не несет. Однако ряд экспертов и наблюдателей вСША без восторга признают «независимость» ФРС, считая, что силой, направляющейеё деятельность, должна быть власть исполнительная, а отнюдь не законодательныеорганы. Основной их аргумент в этом споре – обеспечение бесконфликтностиденежно-кредитных мероприятий с иными (например, налогово-бюджетными) мерамифедерального правительства, направленными на предотвращение инфляционныхпроцессов и обеспечение полной занятости.
Ясно,что любое решение должно приниматься профессионалами. Поэтому совершенно ненужно подчинять банковскую систему какому-либо существующему исполнительномуоргану, а законодательный орган, как выясняется, не в состоянии выполнятьфункции управления банковской системой по самой своей природе. Следовательно,остается единственный возможный вариант решения этой давней проблемы: органыуправления кредитной системой должны сами обеспечивать принятие компетентныхрешений и сами проводить их в жизнь. Иными словами, нужно создаватьсамоуправляющуюся кредитную систему. Общий контроль за её деятельностью (вформе отчетов парламенту, назначения Председателя Банка России и т.п.) можновозложить на законодательный орган. Необходимо исключить ситуацию, в которойБанк России заботится об укреплении национальной денежной единицы и принимаетдля этого различные меры, а правительство в то же самое время осуществляетвыдачу «льготных» кредитов и тем самым способствует усилению инфляции, то естьследует обеспечить согласованность действий органов управления кредитнойсистемой и Правительства РФ (Минфина РФ). Эта задача может быть решена путемвведения в «законодательный» орган управления кредитной системой министрафинансов РФ.
Заключение
Подводя итог рассматриваемой проблеме необходимоотметить следующее.
Рассмотрение вопросов реформирования банковскойсистемы в настоящее время идет по пути дальнейшего усиления властныхкомандно-распорядительных полномочий Центрального банка РФ, в рамках действующегопринципа независимости Центрального банка. Такая точка зрения имеетдостаточное количество исторических предпосылок, поскольку именно в этомнаправлении шло развитие банковской системы России.
Но с переходом к рыночной экономике, провозглашением принципадемократии, представляется, что развитие принципа жесткого государственногорегулирования и контроля в банковской системе будет противоречить общимпринципам гражданско-правового регулирования и тормозить дальнейшее развитиеэкономической системы Российской федерации. Банковская сфера как и любаядругая отрасль экономики имеет свои особенности, но наличие этих особенностейне означает, что для регулирования правоотношений, возникающих в банковскойсистеме и с участием банков, должны быть использованы какие-то особые, болеежесткие методы правового регулирования.
Преобладание методов административно-командногоуправления в банковской системе не обусловлено особенностями банковской сферы,а является наследием советского периода, от которого сейчас необходимоотказаться. Банковской отрасли права, как любой частно-правовой отрасли,присущи диспозитивные методы управления, использование которых создастдополнительные условия для развития банковской деятельности.
Построение банковской системына принципах саморегулирования, с использования диспозитивных методовуправления уже нашло свое воплощение, например, в банковской системе США. Данный вывод не требует слепого копирования и переноса уже существующей вотдельно взятом государстве банковской системы на российскую почву. Норассмотрение и применение отдельных принципов этой системы при проведенииреформы в банковской сфере возможно и необходимо.
Библиография
1. Братко А.Г. Центральный банк вбанковский системе России. М. 2001.
2. Гейвандов Я.А. Какой Центральныйбанк нужен Российской Федерации?//Государство и право. 1999. № 8.
3. Гейвандов Я.А. Основы правовогорегулирования банковской системы в Российской Федерации //Государство и право.1997. № 6.
4. Гейвандов Я.А. О соотношениипубличных и частно-правовых начал в сфере регулирования банковской деятельности//Банковское право. 2001. № 1.
5. Гейвандов Я.А. Правовое положениеЦентрального банка Российской Федерации //Государство и право. 1997. № 11.
6. Голубев С.А. Роль Центральногобанка Российской Федерации в регулировании банковской системы страны. М. 2000.
7. Ефимова Л. Правовая природаЦентрального банка Российской Федерации // Хозяйство и право. 1994. № 5.
8. Кашкин С. Соответствует лиКонституции Федеральный закон о Банке России// Российская юстиция. 1999. № 10.
9. Крючкова И. Независимостьцентральных банков (опыт развиты стран)// Вопросы экономики. 1995. № 11.
10. Кутафин О.Е. Основные принципыорганизации деятельности Центрального банка РФ и реформа Национальногобанковского совета// К проекту реформы Национального банковского совета. М.2001.
11. Лебедев К.К. Правовоерегулирование банковской деятельности// Коммерческое право: Учебник. Под ред.В.Ф.Попондопуло, В.Ф.Яковлевой. СПб., 1998.
12. Макарова Я.М. Проблемы правовогоположения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица.Ав-реф. М. 2001.
13. Минин С.В. К вопросу о правовомстатусе Центрального банка Российской Федерации// Деньги и кредит. 1999. № 11.
14. Муранов А.И. СобственностьРоссийской Федерации, закрепленная за Центральным банком России и находящаясяза границей// Московский журнал международного права. 2000. № 6.
15. Нефедов Д.В. Основные направлениясовершенствования банковской системы// Труды конференции. 10 лет кафедрекоммерческого права. Актуальные проблемы науки и практики коммерческого права.СПб. 1995.
16. Павлодский Е.А. Центральный банк:особенности правового статуса// Право и экономика. 2001. № 6.
17. Прохоренкова И.С. Правовой статусЦентрального банка Российской Федерации – Банка России// Современное право.2001. № 12.
18. Рахмилович В.А. Гражданско-правовоеположение Банка России// Право и экономика. 2001. № 6.
19. Олейник О.М. Основы банковскогоправа. Курс лекций. – М. 1999.
20. О формах участия представителейгосударственных органов в деятельности центральных банков зарубежных стран(Аналитический обзор Института законодательства и сравнительного правоведенияпри Правительстве Российской Федерации)// К проекту реформы Национальногобанковского совета. М. 2001.
21. Эриашвили Н.Д. Банковское право:Учебник для вузов. – М. 1999.