--PAGE_BREAK--ОРГАНИЗАЦИЯ ПАРЛАМЕНТА
Конституция Франции 1958 г. содержит немного сведений об организации и деятельности парламента. Эта проблема решается главным образом органическими законами (особенно Ордонансом № 58-1100 от 17 ноября 1958 г. о деятельности палат парламента с последующими и изменениями), простыми законами и регламентами Национального собрания и сената. Каждая палата сама принимает свой регламент. Его дополняет Генеральная инструкция, издаваемая на основе полномочий, предоставленных бюро палат регламентами (ст. 15 регламента Собрания и ст. 102 регламента сената).
Национальное собрание и сенат заседают в Париже. Местонахождением первого является Бурбонский дворец; второго — Люксембургский. В случае, когда обе палаты собираются совместно, образуя конгресс (согласно действующей Конституции конгресс собирается лишь в одном случае — при рассмотрении вопроса о ратификации поправок к Конституции), то обе палаты заседают в Версале.
Палаты обладают финансовой автономией. На их содержание и деятельность расходуются значительные средства. В 1987г. для Национального собрания было ассигновано 1 856 664 тыс. франков, или по 3,2 млн. франков на одного депутата, и 1 081 173 франков для сената.
Органы палат
Каждая из палат имеет свое бюро — коллегиальный орган, на обязанности которого лежит руководство работой палаты, прежде всего ее заседаниями, и управление службами палаты. В состав бюро входят председатель палаты, вице-председатели (6 — в Национальном собрании, 8 — в сенате), секретари (12 и 8), квесторы (по 3).
Председатель Собрания и квесторы живут в помещении палаты, а председатель сената имеет резиденцию в помещении Люксембургского дворца.
Председатели палат обладают значительными полномочиями. В случае, когда пост президента страны становится вакантным, председатель сената становится временным президентом до избрания нового главы государства. Председатель сената занимает третье (после президента и премьер-министра), а председатель Собрания — четвертое место в официальной должностной иерархии государства.
Вице-председатели замещают председателя во время заседаний. Секретари контролируют голосование путем поднятия рук и вставанием, следят за поименным вызовом членов палаты для голосования, за голосование по доверенности, наблюдают за редактированием протоколов заседаний. Квесторы ведают финансовыми и административными службами палаты.
Помимо собственных задач, бюро Национального собрания имеет еще одну — при созыве обеих палат в качестве конгресса оно выполняет функции бюро этого органа.
Службы в Национальном собрании делятся на две большие группы — на службы, подчиненные генеральному секретариату, и административные службы, находящиеся в ведении генерального секретариата квеституры. Первые, возглавляемые генеральным секретарем, включают службы, обеспечивающие законодательную деятельность палаты: службу заседаний, службу постоянных комиссий, службу парламентской информации, публикаций и голосований, службу аналитических отчетов, службу стенографических отчетов. Генеральному секретарю Собрания подчинены библиотека, служба иностранной документации, служба архивов, служба исследований и документации.
Генеральный секретариат квеституры под руководством генерального секретаря исполняет решения квесторов, имеет службу административной документации, службу личного состава палаты, службу международных парламентских отношений и протокола, транспортную службу, финансовую службу, социальную службу (в частности, занимающуюся пенсионным обеспечением персонала), медицинскую службу; в ведении этого секретариата находится почтовая и телесвязь.
Фракции
В каждой палате образуются парламентские фракции, называемые также политическими группами. Они объединяют членов одной партии. Минимальное число членов для образовании фракции — в Национальном собрании 20, в сенате — 15 (при этом не считаются присоединившиеся члены). Каждый парламентарий может быть членом только одной фракции. Фракции создаются путем подачи в бюро палаты декларации, подписанной членами фракции, списка членов и всех присоединившихся к фракции. Парламентарий, не входящий в какую-либо фракцию, может присоединиться к любой из них. В этом случае он входит в счет фракции при распределении мест в постоянных и других комиссиях палаты. Члены фракции связаны партийной дисциплиной, обязывающей их голосовать определенным образом, причем такая дисциплина неодинакова в различных фракциях — она очень строга у социалистов и коммунистов и более слабая в других фракциях. Значение фракций определяется тем, что они назначают членов комиссий; председатели фракций являются членами конференции председателей по должности и участвуют, таким образом, в определении повестки дня работы палаты, в организации дебатов; председатель фракции может требовать создания специальной комиссии и т.д. Кроме того, на практике председатели фракций голосуют за своих членов, получая от них ключи от устройств для электронного голосования или опуская в урну бюллетени с их именем, хотя юридически такая практика запрещена.
Члены фракции располагаются компактно в одном месте, занимая определенный сектор в зале заседания. Сектора устанавливаются председателями палат по согласованию с председателями фракций. В каждой фракции есть свое бюро, включающее председателя (председатель фракции) и вице-председателей; у них имеется свой секретариат из технических сотрудников, подбор, статус и жалованье которых определяется самой фракцией.
Парламентские комиссии
Во французском парламенте имеются два вида комиссий — постоянные и специальные. Возможно образование еще двух видов комиссий — по контролю и по проведению расследований (они будут рассмотрены в разделе о контрольных полномочиях парламента). В каждой из палат шесть постоянных комиссий. Комиссии весьма многочисленны.
В сенате созданы несколько иные по названию и компетенции комиссии:
комиссия по делам культуры (52 члена);
комиссия по делам экономики и плана (78 членов);
комиссия иностранных дел, по делам обороны и вооруженных сил (51 член);
комиссия по социальным проблемам (51 член);
комиссия финансов, контроля за бюджетом и экономическими счетами нации (40 членов);
комиссия конституционных законов, законодательства, всеобщего голосования, по делам, относящимся к регламентарной власти, и общего управления (42 члена).
В каждой комиссии в Собрании есть свое бюро, включающее председателя, вице-председателей и секретарей из расчета один на 30 членов комиссии. Комиссия финансов, общих проблем экономики и плана назначает, кроме того, генерального докладчика. Бюро постоянных комиссий избирается тайным голосованием. Если в первых двух турах голосования не получено абсолютное большинство голосов, то в третьем — достаточно относительного. При равенстве голосов, по общему правилу, существующему на выборах во Франции, избранным считается старший по возрасту кандидат.
В сенате комиссии также имеют свои бюро, в которых должны быть представлены все фракции. Комиссии назначают председателя, четырех вице-председателей и четырех секретарей. В комиссии финансов назначается генеральный докладчик. Формирование постоянных комиссий производится в Национальном собрании ежегодно, а в сенате — при частичном обновлении на одну треть состава.
Рассмотрение проектов в комиссиях не является публичным; в них ведется протокол, о слушаниях даются сообщения в прессе и еженедельно издается бюллетень комиссий.
Помимо постоянных и специальных комиссий в парламенте временно создаются смешанные паритетные комиссии по семь человек от каждой палаты и по семь их заместителей. Список кандидатов представляется соответствующей постоянной комиссией. Смешанные паритетные комиссии образуются при разногласиях палат, когда законопроект или законопредложение не было принято после двух чтений в каждой палате, а если правительство объявило проект срочным, то после одного чтения, по требованию премьер-министра. Обязанность комиссии — выработать компромиссный проект. Паритетные комиссии заседают попеременно в помещениях обеих палат. Комиссия выбирает свое бюро, включающее председателя из числа парламентариев палаты, в помещениях которой заседает комиссия, вице-председателя — члена другой палаты, и по одному докладчику от палаты. Смешанная паритетная комиссия прекращает работу, когда будет решена судьба проекта, в отношении которого она создана. Число таких комиссий различно от года к году. За период с 1959 г. по 1987 г. однажды была образована только в 1959 г., 2 — в 1962 г., 60 — в 1985 г., 28 — в 1987 г.
В заседаниях комиссии вправе участвовать министры. Они должны быть выслушаны, но не могут присутствовать при голосовании.
Сессии парламента
Различаются несколько видов сессий. Время ординарных сессий ограничено. С 1958 г. парламент собирается дважды в год. Первая сессия начинается 2 октября и продолжается 80 дней; вторая сессия открывается 2 апреля и продолжается 90 дней. Поскольку Конституция страны говорит о «непревышении» второй сессии 90 днями, то, стало быть, сессия может быть и короче. Чрезвычайные сессии проводятся по требованию премьер-министра или по инициативе членов Национального собрания и только с определенной повесткой дня. Такие сессии проводятся вне сроков ординарных сессий. Они открываются и закрываются декретом президента Республики. Чрезвычайная сессия, созываемая по требованию депутатов, ограничена 12 днями, тогда как сессия, проводимая по требованию премьер-министра, может длиться неограниченно — до рассмотрения всей повестки дня. Премьер-министр может потребовать новой чрезвычайной сессии немедленно после окончания предыдущей, а депутаты — только через месяц. Число чрезвычайных сессий колеблется от легислатуры к легислатуре. В третью (1967—1968 гг.) вообще не было чрезвычайных сессий, в 7-ю (1981—1986гг.) их было 17 и все были созваны по требованию премьер-министра.
Французский парламент может собираться на сессии в силу самого закона, то есть по собственному праву. Таких случаев два: 1) после избрания Национального собрания взамен распущенного парламент собирается на сессию по праву продолжительностью 15 дней; 2) в случае введения президентом Республики в стране чрезвычайного положения на основании ст.16 конституции. В этом случае продолжительность сессии не ограничена сроком (см. ниже).
Заседания палат публичны. Согласно Генеральной инструкции бюро Национального собрания, публика допускаемая на гостевые трибуны, должна «сидеть без головных уборов и молча». Любое лицо, подающее знаки одобрения или неодобрения, немедленно удаляется служащими, отвечающими за поддержание порядка. Любое лицо, прерывающее дебаты, немедленно передается, если для этого имеются основания, компетентным органам власти.
Ряд лиц в силу занимаемой должности имеет право на доступ в парламент. К ним относятся журналисты, аккредитованные при парламенте; лица по разрешению председателя палаты или квестора; бывшие члены парламента, члены бюро Экономического и социального совета, председатель Конституционного совета, вице-председатель Государственного совета, префекты, лица, занимающие высшие должности в судебном корпусе и прокуратуре и др. Гласность работы парламентских палат обеспечивается также публикацией отчетов о дебатах, а также сообщениями в прессе.
Палаты могут заседать в качестве секретного комитета, то есть при закрытых дверях. В этом случае публика удаляется из зала заседания, но стенографирование работы продолжается и палата решает вопрос о целесообразности публикации отчета в полном виде или с купюрами. Со времени установления Пятой республики, то есть с 1958 г., такие заседания палат еще не проводились.
Сессии палат открываются установленным еще Наполеоном Бонапартом в январе 1800 г. церемониалом и проходят по выработанной на конференции председателей повестке дня. Заседание открывается с утверждения протокола предыдущего заседания и каких-либо сообщений председателя палаты.
Дисциплина в парламенте
На председателей палат возложена обязанность наблюдать за внутренней и внешней безопасностью палаты, которой они руководят. Они могут прибегать к вызову вооруженной силы и других органов власти, привлечение которых они считают необходимым.
Парламентарии, нарушающие порядок в зале заседаний, подвергаются дисциплинарным мерам. Так, к депутатам Национального собрания применяются следующие санкции: 1) призыв к порядку; 2) призыв к порядку с занесением в протокол; 3) выражение порицания; 4) выражение порицания с временным исключением. Призыв к порядку парламентария осуществляется председателем палаты.
Способы голосования
Для наличия кворума достаточно присутствия в помещениях палаты абсолютного большинства ее членов, рассчитываемого от числа действительно занятых мест в палате.
Во французском парламенте существует пять видов голосования: 1) поднятием руки; 2) вставанием; 3) обычное голосование бюллетенями на трибуне; 5) тайное голосование бюллетенями, то есть бюллетенями без указания фамилии парламентария. В настоящее время третий и четвертый виды голосования обеспечиваются с помощью электронной техники. Эти же виды голосования иногда проводятся путем подачи бюллетеней с указанием фамилии парламентария. В настоящее время третий и четвертый виды голосования обеспечиваются с помощью электронной техники. Эти же виды голосования иногда проводятся путем подачи бюллетеней с указанием фамилии парламентария:: белый бюллетень — «за», голубой — «против», красный — «воздержался». Голосование бюллетенями проводится в случае, когда не действует электроника. Такое голосование направлено на выявление позиции каждого парламентария; результаты голосования публикуются, при этом указывается позиция голосовавших. Результаты голосования поднятием руки и вставанием говорят о принятом решении, но не позволяют документально фиксировать мнение каждого депутата или сенатора.
По общему правилу, голосование проводится поднятием руки, за исключением персональных назначений. Голосование вставанием проводится тогда, когда имеются сомнения в результатах голосования поднятием руки. Если сомнения остаются, то проводится обычное открытое голосование бюллетенями. Такое же голосование также проводится: 1)по решению председателя палаты или по требованию правительства и 2)по требованию председателя какой-либо фракции или по его полномочию. Наиболее ответственная форма голосования — открытое голосование бюллетенями на трибуне. Когда действует электроника, то такое голосование проводится следующим образом: каждый депутат поднимается на трибуну по вызову секретаря палаты и нажимает кнопки электронного устройства, установленного там. Если электроника не работает, то депутат опускает в урну именной бюллетень. Голосование на трибуне проводится при решении наиболее важных вопросов —при голосовании доверия правительству или когда Конституция предусматривает квалифицированное большинство. Тайное голосование бюллетенями предусмотрено при некоторых назначениях, проводимых Национальным собранием, в частности, при избрании его председателя, членов Высокой палаты правосудия и др. В этом случае голосование проводится в соседнем с залом заседания помещении. Заседание при этом не прерывается. Примерно аналогичные способы голосования применяются и в сенате; в этой палате, однако, электроника не применяется. Кроме того, голосование бюллетенями на трибуне проводится по предложению конференции председателей при голосовании в целом по законопроекту или законопредложению и в обязательном порядке таким способом голосуется в первом чтении в целом законопроект о годовом бюджете.
Поставленное на голосование предложение считается принятым, если оно получает абсолютное большинство поданных голосов. При равенстве голосов предложение считается непринятым. Результаты голосования объявляются председателем в следующих формулировках: «Собрание (или сенат) приняло» или «Собрание (или сенат) не приняло».
Делегирование права голоса возможно в шести случаях: 1)при болезни, несчастном случае или «серьезных семейных обстоятельствах»; 2)при выполнении временной миссии по поручению правительства; 3)в случае военной службы; 4)при участии в работе международного органа по поручению парламента; 5)при отсутствии в метрополии, когда проводится чрезвычайная сессия; 6)при формажорных обстоятельствах, устанавливаемых в качестве таковых в каждом случае бюро палаты. В то же время ни один парламентарий не может голосовать в порядке делегации более чем за одного депутата.
Делегирование должно быть личным; о нем должно быть сообщено председателю палаты до открытия заседания. Если срок делегирования не установлен, то право голоса передается на восемь дней. Делегирование не распространяется на случаи тайного голосования. Согласно Генеральной инструкции бюро Национального собрания техника голосования по делегации такова: если действует электронная система, то получивший право голоса обращается в службу информации, публикаций и голосования палаты, которая вручает ему дубликат ключа для пюпитра делегирующего члена палаты. По истечении срока делегации ключ должен быть возвращен. Если электроника не работает, то получивший дополнительный голос опускает бюллетень депутата, за которого он голосует со своей фамилией и подписью. На практике названные правила соблюдаются не всегда.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ПАРЛАМЕНТА
Парламент принимает три вида законов: простые законы, органические законы и законы, изменяющие конституцию страны. Особенностью режима Пятой республики является ограничение компетенции парламента в этой сфере. Статья 34 Конституции устанавливает перечень вопросов, по которым парламент может законодательствовать.
посредством принимаемых парламентом законов определяются основные принципы общей организации национальной обороны; свободного управления местных административных единиц, их компетенции и их доходов; образования; режима собственности, вещных прав и гражданских и торговых обязательств; трудового права, профсоюзного права и социального обеспечения. Из текста Конституции не особенно видна разница между формулами «устанавливать правила» и «определять основные принципы».
Французский парламент имеет право изменять действующую Конституцию. Существующая специально для такой процедуры ст.89 предусматривает следующий порядок. Инициатива внесения поправок принадлежит членам парламента и президенту Республики, действующему по предложению премьер-министра.
Законодательная инициатива принадлежит премьер-министру и парламентариям. Президент Республики формально правом такой инициативы не обладает.
Правительственные законопроекты подготавливаются соответствующими службами одного или нескольких министерств.
Законодательные предложения вносятся одним или несколькими парламентариями или от имени фракции или фракций в бюро той палаты, членами которой парламентарии являются.
Парламентарии весьма активно пользуются свои правом внесения поправок. В 1984 г. в Собрании была внесена 10081 поправка, в 1989 г. — 5181. В сенате — в 1986 г. было зарегистрировано 8553, а в 1989 — 4025 поправок.
После принятия палатами парламента законопроект передается президенту Республики для промульгации. Глава государства может, однако, потребовать от парламента нового рассмотрения закона или некоторых его статей. В таком рассмотрении не может быть отказано. В таком случае председатель Собрания информирует его членов об использовании президентом страны своего права. Палата постановляет, направить ли этот закон в комиссию, которая уже рассматривала этот акт, или в какую-либо другую комиссию. Комиссия должна вынести решение в срок, установленный палатой, но не более чем в 15 дней. Внесение этого акта в повестку дня проводится в обычном порядке. О таком законопроекте информируется председатель сената. До 1986 г. зафиксировано только два случая, когда президент Республики потребовал рассмотреть повторно законопроект.
Закон контрассигнуется премьер-министром и соответствующим министром или министрами и публикуется в «Фурналь оффисиель» (серия «Законы и декреты»). Эта публикация включает полный текст закона, фамилии подписавших (президент Республики, министры) и указания на основные стадии принятия (номера законопроекта или законодательного предложения, докладов, фамилии докладчиков, даты обсуждения в палатах). Эти справочные сведения позволяют быстрее подготовить органам исполнительной власти соответствующие декреты о применении закона, а при спорах в судах позволяют ссылаться на материалы слушаний, лучше понять смысл и назначение закона, позиции политических партий.
Во Франции до промульгации закона, осуществляемой президентом Республики, возможна процедура рассмотрения этого акта с точки зрения его конституционности. Созданный в 1958 г. Конституционный совет в обязательном порядке рассматривает принятые парламентом органические законы до их промульгации и регламенты палат. Рассмотрение простых законов до их промульгации происходит в факультативном порядке по требованию президента Республики, премьер-министра, председателей палат, 60 депутатов и 60 сенаторов. Конституционный совет выносит решение в месячный срок. По требованию правительства, заявившего о срочности закона, этот срок сокращается до восьми дней. Запрос Совета приостанавливает течение срока промульгации, равного 15 дням. Правом запроса о соответствии конституции международных договоров обладают президент Республики, премьер-министр и председатели палат парламента. Проверка конституционности простых законов в настоящее время весьма часто применяемая процедура.
Если Конституционный совет объявит какое-либо положение закона не соответствующим конституции, то оно не может быть промульгировано; опубликование решения Совета прекращает приостановку срока промульгации. Если Совет объявил весь закон неконституционным, то он не может быть промульгирован. Если Совет объявит, что закон содержит какие-либо отдельные противоречащие конституции положения, не устанавливая, что они неотделимы от всего закона, то президент Республики может промульгировать закон, за исключением указанных норм, либо требовать нового рассмотрения закона.
Делегирование полномочий парламентом правительству предусмотрено статьей 38 Конституции. Делегация ограничена определенным временным отрезком. До представления правительством законопроекта о делегации по ему запрашивается заключение Государственного Совета. Ордонансы правительства вступают в силу по их опубликовании в «Журналь оффисиель». Эти ордонансы становятся недействительными, если законопроект об их утверждении не внесен в парламент до истечения срока, указанного делегирующим законом. По истечении срока, предоставленного парламентом правительству для издания ордонансов, последние могут изменяться только путем издания закона.
Передав какую-либо область регулирования правительству, парламент не может в ней законодательствовать до истечения указанного в делегирующем законе срока. На практике делегирование осуществляется довольно редко. До сентября 1990 г. такая делегация давалась только 23 раза чаще всего на срок шесть месяцев.
продолжение
--PAGE_BREAK--