Со второй половины 90-х годов актуализируется проблема гармонизирования (приведение в соответствие) законодательства Украины с правовыми системами ведущих международных организаций Европы. Основными вехами этого закономерного процесса были:
· Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Европейским Союзом (1994 г.),
· вступление в Совет Европы (1995 г.),
· конституционное закрепление положений относительно соотношения международного и национального права (1996 г.),
· ратификация Конвенции о защите прав и основных свобод человека (1997 г.).
Отмеченный процесс целиком естественно опосредовался созданием специальных органов, учреждений и принятием ряда специальных нормативных актов (одним из последних является Указ Президента Украины от 11 июня 1998 г. «Об утверждении стратегии интеграции Украины к Европейскому Союзу»[1]). Это дает основания констатировать, что в системе права Украины формируется новое структурное подразделение межотраслевой институт имплементации норм международного права.
Научное обеспечение развития этого института требует исследования блока общетеоретических проблем, в частности выявление юридических средств, инструментов имплементации, выяснения их специфики и закономерностей использования, формулировки ряда понятий, которые адекватно будут отображать имплементационную деятельность государства (в частности таких, например: имплементаионно-юридическое регулирование, его стадии, виды, субъекты, механизмы, критерии правомерности и тому подобное).
Первым этапом имплементаионно-юридического регулирования является имплементационное правотворчество.
1. Чтобы выделить определенные стадии имплементационного правотворчества, необходимо четко определить точку отчета, с которой она, собственно, начинается. Такой момент наступает после высказывания согласия на обязательность для Украины международного договора, которая может выражаться различными способами, предусмотренными Законом Украины «О международных договорах Украины». Это можно аргументировать тем, что без нормативно-правового акта (закона или подзаконного акта в зависимости от того, каким именно органом высказывается такое согласие), который удостоверяет как раз принятие международно-правовых обязательств государством, вообще не возникает потребность в разработке и «запуске» механизма обеспечения последних, а следовательно, и потребность в имплементационном правотворчестве. Здесь можно записать: нужно ли вообще специальное имплементационное правотворчество при наличии такого нормативно-правового акта, который подтверждает международно-правовые обязательства государства? Ведь есть:
во-первых, ст. 9 Конституции Украины о включении определенных международных договоров в состав национального законодательства;
во-вторых, ч. 1 ст. 17 Закона Украины «О международных договорах Украины», которая предусматривает применение ратифицированных международных договоров в порядке, установленном для норм национального законодательства;
в-третьих, ч. 1 ст. 12 этого же Закона, который обязывает неуклонно следовать всем международным договорам Украины.
Эти законодательные постулаты вроде бы исключают дискуссию относительно того, как будет действовать международный договор во внутреннем праве и какой статус он будет иметь в нем. Однако если проанализировать приведенные нормы обоснованней, то можно сделать вывод, что они вмещают только достаточно общие, основопоологающие принципы относительно разрешения проблемы реализации международно-правовых обязательств Украины. Поэтому возникает потребность в их конкретизации в других специальных нормах, которые и можно будет считать результатом имплементационного праовотворчества относительно конкретных международных договоров. Это, так сказывать, «формальные» аргументы.
Однако не менее важными являются и аргументы «содержательные». Международные договоры разделяют, как известно, на самоисполняющие и несамоисполняющие. Это влияет и на характер их действия (прямой или же тот, что опосредствовали) во внутреннем правопорядке, являющимся чрезвычайно важным для реализации международного договора: ведь если договор принадлежит к несамоисполняющему, он постоянно требует национальных имплементационных, и в первую очередь правотворческих средств для его выполнения. Но законодательство Украины не регулирует деятельность относительно установления самоисполнения международных договоров. Кроме того, ч. 1 ст. 17 Закона Украины «О международных договорах Украины», указывая на порядок применение норм национального права, когда речь идет о применении международного договора, наталкивает на вопросы: является ли такой порядок приемлемым для применения (реализации) любого международного договора или способен ли он «обслужить» международный договор (хотя бы учитывая его несамоисполнение)?
Вышеперечисленное позволяет сделать вывод о том, что:
1) в ряде случаев возникает необходимость прибегать к специальному имплементационному правотворчеству;
2) предпосылкой имплементационного правотворчества является согласие государства на обязательность для ее международного договора, засвидетельствованной соответствующим нормативно-правовым актом (как результатом обычного национального правотворчества);
3) первоначальным вопросом, который должно решать имплементационное правотворчество является установление характера действия международного договора. Как видится, именно в этом и состоит начальная первая стадия имплементационного му правотворчества.
Для того чтобы содержательно охарактеризовать эту стадию, остановимся подробнее на вопросе относительно самоисполнения международного договора.
Важность решения этого вопроса предопределяется тем, что в данном случае речь идет о:
- урегулировании внутригосударственных отношений не только самим государством, а международной общностью (а поэтому решение проблемы «самоисполнения» международного договора является отражением того, насколько комплексно государство подходит к реализации принципов международного права, в частности принципа добросовестного выполнения международных обязательств и принципа невмешательства во внутренние дела государства);
- вмешательстве в такую деликатную сферу общественной жизни, как права человека (поскольку именно международные договоры о правах человека предназначены к их выполнению в первую очередь национальными субъектами права);
- налаживании (приготовлении) механизма, который должным образом введет в действие международный договор, обеспечит его выполнение.
Поэтому не удивительно, что уже проводилось немало исследований на предмет самоисполнения таких важных международных актов, как Общая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.). Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.). В результате таких исследований сделан вывод, что считать эти акты самоисполняющимися нет оснований[2].
Как правильно замечает И. Лукашук относительно ситуации в России, не может быть и речи о прямом применении там международно-правовых норм, «обходя» национальную правовую систему, поскольку они включаются Конституцией в правовую систему государства, действуют как части этой системы, применяются в соответствии с ее целями и принципами, а также в установленном ею процессуальном порядке[3]. Такую же позицию занимает и В. Денисов, который, в частности, указывает, что взаимодействие международного и внутреннего права с практической точки зрения требует усвоения норм международного права таким образом, чтобы они могли практически применяться в правовой системе и в первую очередь, в необходимых случаях, национальными судами и что сама идеология международного права не связывает приоритет международного права с его непосредственным действием, считая такой подход иррациональным[4].
Еще раньше к аналогичным выводам склонялся такой известный отечественный ученый, как С. Зиве. Анализируя с общетеоретических позиций проблему соотношения источников международного и источников внутригосударственного права, он охарактеризовал достаточно широкий круг случаев, когда международно-правовые нормы не могут быть воплощены в национальную практику без предыдущей права-трансформационной деятельности соответствующего государства[5].
Приведенные рассуждения ученых указывают на необходимость адаптации международно-правовых норм в национальном праве. Под такой адаптацией предлагается понимать:
а) проверку на непосредственность действия в национальном праве международно-правовой нормы (т.е. проверку на ее самоисполнение) и в случае несамоисполнения такой нормы) употребление необходимых средств для обеспечения ее действия.
Что же касается самоисполнения международных договоров, то достаточно обоснованным считается выделение таких форм непосредственного применения их норм во внутреннем праве, как:
1) самостоятельное применение норм международного договора и других источников без прямого участия норм национального законодательства, но не вне сферы их влияния;
2) общее применение норм международного договора и «родственных» норм национального законодательства;
3) приоритетное применение норм международного права вместо норм национального[6].
2. В актах национального законодательства Украинского государства, которые регламентируют имплементационную деятельность ее органов, употребляются такие понятия, как «противоречивость» (проектов международных договоров Конституции Украины), «приведение в соответствие» к европейским стандартам законодательства Украины (раздел 1 упомянутой стратегии) и др.
Но как понимать это «соответствие» («непротиворечивость»)? В чем она проявляется? Какие ее критерии, показатели?
Ответ на эти вопросы является очевидным только в тех случаях, когда международно-правовая норма сформулирована при помощи количественных показателей (например, некоторые статьи Конвенции 00Н о правах ребенка). Во всех же других случаях констатирования «соответствия» или, наоборот, «несоответствия» закона такой норме требуется применение специальных логико-юридических критериев, предложить которые призвана общая теория права.
В тех случаях, когда содержание международно-правовой нормы изложено в виде формально определенных, эмпирически фиксированных признаков поведения, событий, предметов, явлений, соответствие между нею и законом устанавливается за такими критериями:
А. Закон конкретизирует международно-правовую норму – в этом случае они соотносятся как особенное и общее, т.е. как вид и род. Поэтому критерием правомерности закона здесь является логичный объем отмеченной нормы (т.е. сумма объемов понятий, с которых она состоит): закон будет отвечать международно-правовой норме, если его логичный объем, даже обогащенный новыми признаками, будет составлять часть логичного объема такой нормы.
Б. Закон детализирует норму международного права - тогда они соотносятся как часть и целое. Его правомерность проверяется таким же способом, потому же критерию, что и в предыдущем случае.
В ряде случаев международно-правовая норма формулируется путем указания признаков поведения, не определенных в формальном отношении, т.е. таких, которые не подвергаются непосредственной эмпирической фиксации. Тогда соответствие ей национального закона уже не может быть установлено при помощи формально-логичных средств, а будет оказываться на основании более сложного, диалектико-логического анализа связей между явлениями, которые моделируются сравниваемыми предписаниями. В частности:
А. Международно-правовая норма содержит указание на определенную, социальное содержательную юридически обязательную социальную направленность деятельности (например, ст. ст. 11, 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах). Закон будет соответствовать такой норме, если он (а точнее говоря, деятельность, что им предопределяется) способен служить средством для ее осуществления, т.е. для достижения цели, зафиксированной в ней. Здесь «соответствие» основывается на объективной причинно-следственной зависимости между явлениями, которые являются предметом правового регулирования.
В. Международно-правовая норма указывает только на социальную значимость фактов, которые подлежат правовому регулированию, т.е. вмещает нормы, в частности, с так называемыми оценочными понятиями (например, п. 1 ст. 6, п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 10, п. 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека). Соответствие закона такой норме должно оказаться таким, что факты (действия, события), которые в нем закрепляются, объективно будут иметь именно ту социальную значимость, которая предусмотренна данной нормой. Таким образом, в основе соответствия лежит уже функциональная зависимость между явлениями, которые находятся в сфере международно-правового и национально-правового регулирования.
Изложенный здесь подход[7], согласно которому критерии правомерности имплементационного правотворчества (и вообще правотворчества) зависят от реальных регулятивно - содержательных свойств как норм международного права, так и национальных законов. Кроме того, данный подход сориентирован на установление объективного основания для обеспечения и контроля правомерности последних. Он, кроме того, еще раз иллюстрирует, что в государственно-юридическом регулировании общественных отношений логика является одним из необходимых средств достижения правомерности, законности как конституционной, так и международной.
ПЕРЕЧЕНЬ ССЫЛОК:
1. Правительство. курьер. 1998. 18 черв.
2. См., напр.: Даниленко Г. М. Применение между народного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного суда // Гос-во и право. 1995. № 11.
3. Алексеева Л. Б., Жуйков В. М., Лукашук Й. Й. Международные нормы в правах человека и применение их судами Российской Федерации. М, 1996. - С. 11.
4. Денисов В. Н. Статус международных договоров в Конституции Украины // Вестник Академии правовых наук Украины. 1997. - № 1. -С. 34.
5. Зивс С. Л. Источники права. Г., 1981. С. 221-236.
6. Семенов В. С., Прагнюк О. Я. Международно-правовые аспекты Конституции Украины. К., 1997. - С. 15.
7. См. также: Проблемы гармонизации законодательства Украины с международным правом // Материалы научно-практической конференции. Октябрь 1998 р. К., 1998.С. 255-257.