Британский парламент

Британский парламент — один из старейших парла­ментов мира (часто его называют “праматерью” — точнее было бы говорить “праотцом” — парламен­тов). Он возник в конце XIII века и с тех пор продолжает функционировать без перерывов на протяжении всей политической истории страны.
Длительный эволюционный путь обусловил характерную для высшего представительного органа страны преемствен­ность. Британский парламент — удивительный пример соче­тания старых и новых форм, их напластований, сосущество­вания. Эта особенность находит отражение во многих сторо­нах его организации и деятельности. Само понятие “парламент” употребляется здесь в разных смыслах. Когда говорят о парламенте как верховном законо­дательном органе, имеют в виду не только обе палаты пар­ламента — палату общин и палату лордов, но и монарха, ибо только единство всех названных элементов образует в правовом смысле то, что называют парламентом. Иногда термин “парламент” употребляют для обозначения обеих па­лат парламента, но чаще всего под парламентом подразуме­вают его основную часть — палату общин. Члены палаты общин именуются “членами парламента”. Правительство не­сет ответственность только перед палатой общин, и эта от­ветственность именуется “парламентской”. Именно палата общин осуществляет то, что называют “парламентским кон­тролем над финансами”. Своеобразие британского парламента — весьма современ­ного по самой своей сути учреждения —проявляется и в той роли, которую в организации его деятельности играют раз­личного рода церемонии. Пышно и торжественно, с соблю­дением старинных ритуалов проходит ежегодное открытие парламентских сессий. Специальное должностное лицо пала­ты лордов — герольдмейстер приглашает членов палаты об­щин в палату лордов, чтобы заслушать тронную речь коро­левы. Должностные лица палат проводят заседания, обла­ченные в судейские парики и мантии. Обе палаты имеют свои символы — черный жезл и булаву. С глубокими исто­рическими традициями связано и само место, где палаты проводят свои заседания. Вестминстерский дворец, возведен­ный еще до норманнского завоевания, в течение длительного времени служил главной резиденцией королей. В 1941 г. по­мещение, где заседала палата общин, было разрушено не­мецкой бомбой. Позднее его восстановили в прежних разме­рах, хотя мест на депутатских скамьях не хватало для всех членов палаты. Особенностью британского парламента является то, что он функционирует в уникальных условиях отсутствия в стране писаной конституции. Некоторые правила, относящи­еся к его организации и деятельности, содержатся в обычных законах страны (их очень мало), другие — в неписаных нор­мах конституции, конституционных соглашениях. Положе­ние парламента в конституционной системе определяется двумя фундаментальными принципами — парламентского верховенства и парламентарного (ответственного) правле­ния. Реальное же функционирование всего парламентского механизма основано на существовании в стране двухпартий­ной системы. Под ее влиянием находится вся организация избирательного процесса — начиная от выдвижения канди­датов, деления страны на избирательные округа и кончая способом подсчета голосов избирателей. Она оказывает оп­ределяющее воздействие на внутреннюю организацию и де­ятельность парламента. Под ее влиянием сложились наибо­лее существенные конституционные соглашения, обусловли­вающие весь комплекс отношений между парламентом и правительством. При двухпартийной системе обе партии попеременно сме­няются у власти. В таких условиях правительство, как пра­вило, располагает поддержкой большинства в палате общин, и это дает ему весьма сильные позиции в парламенте. Фак­тором усиления роли правительства стало также необычайное возрастание значения в государственном управлении по­стоянного, профессионального чиновничества. Оба назван­ных фактора содействовали вытеснению классической моде­ли парламентарного правления, названной “вестминстер­ской” (по месту расположения парламента), новой — “моделью Уайтхолла”, названной так по месту расположения правительства. Процесс перемещения центра власти от парламента к правительству весьма остро поставил вопрос о самом пред­назначении представительного органа, его реальном положе­нии в конституционной системе. В последние два десятиле­тия в Англии были проведены серьезные реформы, общий смысл которых сводился к тому, чтобы повысить эффектив­ность деятельности парламента, обеспечить парламентариям более широкие возможности для участия в осуществлении основных функций представительного органа. Была реорга­низована система парламентских комитетов, создана долж­ность омбудсмена, приняты меры по повышению професси­онализма депутатов и пр. При этом “праотец” парламентов изучал и осваивал новый опыт других стран и часто заимст­вовал ту практику, которую считал для себя выгодной и по­лезной (американская система комитетов по расследованию деятельности министерств, институт уполномоченного по контролю за недолжными действиями государственных орга­нов и должностных лиц и пр.). Британский парламент — чрезвычайно активное пред­ставительное учреждение. Он имеет длительные политиче­ские традиции и накопил богатый опыт ведения публич­ных дебатов и дискуссий. Его действительная роль опреде­ляется не столько формально принадлежащими ему полномочиями, сколько реальным положением в качестве форума, на котором публично и гласно обсуждаются воп­росы внутренней и внешней политики, важные обществен­ные и политические дела, волнующие население страны. Эта роль парламента со всей очевидностью обнаруживается в моменты острых политических и социальных кризисов, когда он становится центром политических дискуссий, фо­кусом всей политической жизни. Парламент способен вли­ять на ход событий, общественное мнение, политику пра­вительства. ПАЛАТА ОБЩИН; ФОРМИРОВАНИЕ И СОСТАВ ЧЛЕНОВ Порядок формирования Одна из важнейших особенностей парламента (собствен­но, его основной части — палаты общин) — выборность. Это единственный выборный центральный орган государственной власти в стране. Правила, определяющие проведение выборов, имеют чрезвычайно большое значение для политической жизни страны. В конце концов именно в процессе парламентских выборов решается вопрос о том, какая из двух главных пар­тий, составляющих двухпартийную систему, будет править страной. Обычно основные правила, относящиеся к избира­тельной системе, содержатся в конституции. В Великобрита­нии порядок проведения выборов определяется парламент­ским законодательством. Парламентские выборы здесь имеют глубокие историче­ские корни и традиции, и нормы избирательного права скла­дывались в ходе длительной эволюции. Другая особенность избирательного права и избирательной системы заключается в их тесной связи с политическими партиями, составляющи­ми двухпартийную систему. Активное избирательное право. Палата общин в составе 650 членов избирается сроком на пять лет. Право участия в голосовании принадлежит всем бри­танским гражданам, достигшим 18-летнего возраста. Закон предоставляет также право участвовать в парламентских вы­борах гражданам Ирландской республики и всем гражданам Содружества, проживающим в Великобритании. Однако од­ного этого недостаточно, чтобы принимать участие в голосо­вании. Для этого необходимо проживать в избирательном округе на момент определенной даты, установленной для со­ставления регистрационного списка (10 октября), и быть внесенным в регистрационный список.
Регистрация — необходимое условие для осуществления права голоса. Список составляется ежегодно чиновником ме­стного совета по регистрации на основании данных, сообща­емых домовладельцами. Он заполняется каждый год к 10 ок­тября. К 29 ноября временный список вывешивается для все­общего обозрения в публичной библиотеке или на каком-либо публичном здании. Гражданин может возразить против включения или исключения его имени из списка до 16 декабря. Регистрационный чиновник обязан выслушать возражения и вынести решение. Соответственно он может исправить список. На его решение может быть принесена жалоба в суд графства с последующим обжалованием в Апелляционный суд. Список вступает в силу 16 февраля. Он является действительным для любых выборов, которые про­водятся в течение следующих 12 месяцев.
Военнослужащие, должностные лица государства и дол­жностные лица Британского совета, находящиеся за гра­ницей, их супруги, проживающие за границей вместе с ними, и моряки торгового флота рассматриваются как ли­ца, проживающие в избирательном округе поскольку они являлись бы таковыми, если бы не их служба в другом месте. С 1985 г. право участвовать в парламентских выборах предоставлено британским гражданам, проживающим за границей на дату, установленную для составления регист­рационного списка, и подавшим соответствующее заявле­ние. Они имеют право голосовать в том избирательном округе, где были прежде зарегистрированы. Это право продолжает действовать в течение пяти лет после того, как британский гражданин перестал проживать в Великобри­тании. Существует голосование по почте и по доверенности. Это право предоставляется больным; тем, кто проживает за границей или находится там в отпуске; а также гражда­нам, место работы которых находится далеко от их дома. Не могут принимать участия в выборах: 1) иностранцы (aliens); 2) лица, не достигшие 18-летнего возраста к момен­ту выборов; 3) душевнобольные; 4) пэры и пэрессы (за иск­лючением пэров Ирландии); 5) лица, осужденные за тяжкие уголовные преступления (в течение срока содержания под стражей); 6) лица, осужденные за совершение правонаруше­ний, входящих в категорию “бесчестных и незаконных при­емов на выборах”. Пассивное избирательное право. В английском праве от­сутствует перечень основных условий, которым должен от­вечать член палаты общин. Имеется перечень условий, ли­шающих права быть членом палаты общин, а следовательно, и кандидатом на выборах. Соответствующие нормы содер­жатся в парламентских законах и нормах общего права. Пассивным избирательным правом наделен любой бри­танский гражданин, достигший 21 года. Членами палаты об­щин не могут быть иностранцы (это не относится к гражда­нам Ирландской республики). Лишены права быть членами палаты общин лица, занимающие некоторые государствен­ные должности. К их числу принадлежат профессиональные оплачиваемые судьи высших и низших судов (судьи Высоко­го суда, окружные судьи, оплачиваемые магистраты). Уста­новленное законом правило не относится к неоплачиваемым магистратам. Не могут быть членами палаты общин граж­данские служащие, то есть профессиональные кадровые слу­жащие министерств и центральных ведомств. Сюда же включаются лица, находящиеся на дипломатической службе. Гражданский служащий, желающий выдвинуть свою канди­датуру на парламентских выборах, должен подать в отставку еще до выдвижения кандидатуры (это правило предусмотре­но специальным правительственным постановлением о вы­движении гражданскими служащими кандидатур на парла­ментских выборах). Исключаются из числа членов палаты общин лица, находящиеся на службе в вооруженных силах. Это правило не относится к офицерам вооруженных сил, на­ходящимся в отставке. Военнослужащие (так же как и граж­данские служащие) должны подать в отставку прежде, чем стать кандидатами на парламентских выборах. Принцип несовместимости распространяется на лиц, зани­мающих должности в целом ряде других государственных уч­реждений. Перечень должностей содержится в специальном приложении к закону. Поправки к нему производятся прави­тельственными постановлениями, подлежащими одобрению палаты общин. Предусмотренные правилами исключения распространяются на руководителей публичных корпораций (Би-Би-Си, Независимое телевизионное управление (НТУ), управления национализованной промышленности), клерков местных советов, членов административных трибуналов и пр. В обоснование существующих ограничений приводится тот довод, что пребывание на указанных должностях требует по­литической беспристрастности, судейской сдержанности и иных качеств, несовместимых с членством в палате общин. Некоторые ограничения пассивного избирательного права предусмотрены законами, принятыми в прошлом веке и дей­ствующими до сих пор. В частности, лишаются права быть членами палаты общин представители духовенства англий­ской, шотландской, ирландской и римской католической церквей. Общее право лишает возможности членства в па­лате общин пэров и пэресс (за исключением пэров Ирлан­дии, которые не могут быть членами палаты лордов). Ограничения распространяются также на лиц, отбываю­щих срок наказания за государственную измену; банкротов; лиц, страдающих некоторыми тяжелыми психическими за­болеваниями; лиц, признанных виновными в применении “бесчестных и незаконных приемов на выборах”. В послед­нем случае срок лишения права быть членом палаты общин может составлять 5—10 лет в зависимости от нарушений, до­пущенных на выборах. Лишение права может касаться от­дельного избирательного округа или быть универсальным. В случае избрания в палату общин лица, не отвечающего требованиям, предъявляемым к членам палаты, выборы объ­являются недействительными, а место — вакантным. Назна­чаются новые выборы. Правда, палата общин может издать постановление о том, что дисквалификация, существовав­шая в тот момент, не принимается во внимание, если пре­пятствия к занятию места в палате устранены (например, избранный депутат ушел в отставку с должности). В этом случае новые выборы становятся ненужными. Правом решать вопрос, отвечает ли лицо требованиям за­кона об условиях членства в палате общин, наделен также Судебный комитет Тайного совета. Любое лицо вправе обра­титься в эту инстанцию за получением соответствующего ре­шения, но при этом оно должно нести судебные издержки по ведению процесса. Споры о дисквалификации довольно ре­дки. Организация парламентских выборов. Общие выборы в стране проводятся после досрочного роспуска парламента или истечения максимального срока его полномочий. Прак­тически, однако, срок полномочий ни одного из парламенте послевоенных созывов не достигал пяти лет. Средняя про­должительность полномочий парламента одного созыва рав­нялась трем-четырем годам. Соответственно и средний про­межуток между двумя выборами исчислялся этим сроком. Дело в том, что вопрос о роспуске парламента решается премьер-министром. Вполне естественно, что он выбирает для этого момент, наиболее благоприятный для руководимой им партии с точки зрения ее шансов на выборах.
Помимо общих выборов в палату общин, проводящихся одновременно на территории всей страны, возможны так на­зываемые “промежуточные” (или дополнительные) выборы, которые проводятся в отдельных избирательных округах в связи с вакансией, открывшейся в результате смерти или от­ставки депутата от данного округа.
В отличие от других государств Западной Европы, в Ан­глии не существует каких-либо специальных центральных органов по проведению выборов. Нет их и в избирательных округах. Общее руководство организацией выборов в масш­табе всей страны осуществляет министерство внутренних дел, а в избирательных округах — чиновник по выборам (в этом качестве выступают шерифы графств и председатели местных советов). После получения предписания о проведе­нии выборов и извещения избирателей об их времени чинов­ник по выборам передает свои полномочия чиновнику по ре­гистрации. В качестве последнего выступает клерк местного совета. Избирательная кампания начинается вручением приказа о выборах чиновникам по выборам. Изданию приказа пред­шествует сложная правовая процедура. О предстоящем оче­редном или внеочередном роспуске парламента и новых вы­борах объявляется за 10 дней до даты роспуска, о чем изда­ется королевская прокламация, в которой указана дата созыва нового парламента. Согласно парламентским прави­лам о выборах, созыв нового парламента должен быть про­изведен по истечении 20 дней после роспуска старого. Это значит, что выборы, как правило, должны состояться при­мерно через 30 дней после объявления премьер-министром о предстоящем роспуске парламента. Деление страны на избирательные округа. С целью про­ведения выборов в палату общин страна разделена на 650 избирательных округов. Из 650 членов палаты общин 523 избираются от Англии, 72 — от Шотландии, 38 — от Уэльса, 17—от Северной Ирландии. Впервые вопрос об установлении принципа математиче­ского равенства избирательных округов был поставлен в 1918 г., а первый закон о перераспределении мест в палате общин был принят в 1949 г. С тех пор он неоднократно подвергался изменениям. Ныне принципы деления страны на избирательные округа и соответственно распределения мест в палате общин определяются Законом о перераспределении мест в палате общин 1983 г. Пересмотром границ избирательных округов занимаются учрежденные на основе названных законов постоянно дейст­вующие комиссии по пересмотру границ избирательных ок­ругов (соответственно по одной для Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии). Не менее чем один раз в 10 лет комиссии должны представлять министру внутренних дел доклады, либо рекомендующие корректировку, либо обосновывающие целесообразность сохранения существую­щих избирательных округов. Министр должен представить соответствующий доклад парламенту. Правила работы ко­миссий установлены законом. Не все избирательные округа оказываются равными. Имеются округа, насчитывающие около 100 тыс. избирате­лей, и округа с числом избирателей, равным 22 тыс. Выдвижение кандидатов. В Великобритании не сущест­вует какого-либо ограничения числа кандидатов, которые могут быть выставлены в избирательном округе. Стадия выдвижения (номинации) кандидатов чрезвычайно проста. Кандидат должен представить чиновнику по выборам так называемый “документ о номинации”. Этот документ за­полняется кандидатом и подписывается десятью граждана­ми. Требуется также вручить чиновнику по выборам заяв­ление о согласии на номинацию и внести избирательный залог. Документ вручается в течение определенного срока: с 10 ч утра до 15 ч дня, следующего за опубликованием уведомления о выборах, но не позднее, чем через восемь дней после издания прокламации о созыве нового парла­мента. Кандидат должен уплатить избирательный залог, сумма которого в 1985 г. была увеличена со 150 фунтов стерлингов до 500. В случае, если кандидат соберет менее 5% голосов избирателей, внесенный им залог пропадает. До 1969 г. кандидаты выдвигались без какого бы то ни было указания на их партийную принадлежность. Закон о народном представительстве 1969 г. ввел положение о том, что в заявлении о номинации может сообщаться, по жела­нию кандидата, описание его политической принадлежности, не превышающее шести слов. Практически кандидаты выдвигаются политическими партиями. Отбор кандидатов осуществляется партийными организациями в избирательных округах, обычно в сотруд­ничестве с центральными органами партий. Кандидат подби­рается из претендентов, предварительно одобренных цент­ральным руководством из внесенных в соответствующий список. На парламентских выборах выдвигается в среднем 2300— 2500 кандидатов. Из 2325 кандидатов, выдвинутых на пар­ламентских выборах 1987 г., 82% представляли четыре пар­тии (консервативную, лейбористскую, партию Альянса, Шотландскую национальную партию). Кандидат, выдвинутый в установленном порядке, вправе назначить так называемого агента по выборам (он сам может выступать в этом качестве). Процедура голосования и подсчета голосов. В парламен­тских выборах участвует довольно высокий процент избира­телей (70—80% от общего числа избирательного корпуса). Это существенно отличает парламентские выборы от мест­ных, где обычно участвует не более 40—50% избирателей, а в некоторых случаях — 30%). Выборы проводятся повсеместно в установленное время (с 7 ч утра до 21 ч). Место для голосования определяется администрацией графств и городов. Голосование производится путем подачи бюллетеня, ре­зультат определяется при подсчете голосов, отданных каж­дому кандидату. До начала голосования председатель изби­рательного участка обязан показать присутствующим, что урны для голосования пусты, а затем опечатать урну. После этого начинается голосование. В день выборов избиратель обязан лично явиться в соот­ветствующий избирательный участок в своем избирательном округе, где ему вручается избирательный бюллетень. Иск­лючение составляют так называемые “отсутствующие изби­ратели”, подавшие заявление о том, чтобы их считали тако­выми. Это относится к тем избирателям, которые в силу ха­рактера их работы, либо по причине физической неспособности, либо соблюдения религиозного обряда не мо­гут явиться лично для участия в выборах. Такие избиратели голосуют по почте или по доверенности. Бюллетень должен содержать фамилии всех кандидатов, перечисленные по алфавиту, данные об их местожительстве, а также — по желанию кандидата — сведения о его партий­ной принадлежности. Избиратель, получив бюллетень, входит в кабину для го­лосования, делает отметку рядом с именем одного из канди­датов, сворачивает избирательный бюллетень и бросает его в урну для голосования. По окончании голосования все урны передаются в цент­ральный участок по подсчету голосов в избирательном окру­ге. Подсчет голосов производится в присутствии агентов по подсчету голосов. Обычно в округе бывает три-четыре кандидатуры. Определение результатов выборов. Выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства (ее именуют иногда системой первого, оказавшегося избран­ным). Этот метод основан на избрании одного кандидата от округа. Избранным считается кандидат, собравший большее число голосов избирателей по сравнению с каж­дым из других кандидатов. Важно подчеркнуть, что при этой системе избиратель имеет право голосовать только за одного кандидата из тех, фамилии которых внесены в из­бирательный бюллетень. Кандидат может и не собрать аб­солютного большинства голосов, но он имеет большинство по отношению к другому или другим кандидатам в избира­тельном округе.
Не существует требования о получении кандидатом ми­нимального процента всех голосов избирателей. Если канди­даты получили одинаковое число голосов, то чиновник по выборам решает вопрос о победившем кандидате путем про­ведения жеребьевки. Кандидат, на которого пал жребий, имеет дополнительный голос.
Метод относительного большинства в условиях двухпар­тийной системы приводит к нарушению соотношения между числом голосов, поданных за кандидатов партии по стране, и числом мест, полученных ею в палате общин. Он оказы­вается также весьма неблагоприятным для кандидатов треть­их партий. Законодательное регулирование ведения избирательной кампании. Законодательство в Англии детально регулирует поведение кандидатов и их сторонников на выборах. Закон наделяет кандидата определенными правами с тем, чтобы обеспечить равные шансы для кандидатов на выборах. В нем особо оговариваются определенные права кандидата (посылать бесплатно предвыборные обращения каждому избирате­лю, снимать помещения муниципальных школ для проведе­ния предвыборных собраний и пр.). Вместе с тем закон предусматривает различные виды пра­вонарушений, связанных с ведением избирательной кампа­нии и объединяемых понятием “бесчестных и незаконных приемов на выборах”. Бесчестные приемы включают: под­куп, вознаграждение избирателей путем устройства для них обедов, развлечений; влияние, оказываемое с помощью си­лы, угроз, принуждения; подтасовку избирателей; ложное утверждение об избирательных расходах; оплату избира­тельных расходов без разрешения кандидата или его агента. Закон запрещает расходы кандидата на проведение публич­ных собраний, издание рекламных объявлений или на ис­пользование каких-либо иных возможностей с целью изло­жения взглядов перед избирателями, если это сделано без разрешения кандидата или его агента по выборам. Незакон­ными приемами считаются действия, которые сами по себе не составляют наказуемого деяния, но нарушают предписа­ния закона о выборах. К их числу относятся: преднамерен­ное превышение размеров избирательных расходов, установ­ленных законами; уплата вознаграждения за доставку изби­рателей к месту голосования; уплата избирателю за демонстрацию плакатов; использование передатчиков за пределами страны с целью оказания воздействия на выборы. Суд вправе объявить выборы недействительными, если кан­дидат признан виновным в применении бесчестных или не­законных приемов на выборах. Расходы по составлению списков избирателей и на оп­лату должностных лиц по проведению выборов оплачива­ются государством из средств бюджета. Что же касается избирательных расходов кандидатов, то все эти вопросы детально регулируются законом. Предусматривается, что расходы на выборах должны производиться лично самим кандидатом либо через агента по выборам. Взносы, сделан­ные в пользу кандидата, должны вноситься либо непосред­ственно кандидату, либо его агенту. Никому не разрешает­ся тратить деньги от имени кандидата 'без письменного одобрения кандидата или агента. Кроме того, закон запре­щает некоторые расходы кандидата на выборах (уплата лицам, ведущим подсчет голосов; оплата духовых оркест­ров, флагов, лозунгов и пр.). Закон устанавливает максимальную сумму расходов кан­дидата на выборах — 3370 фунтов стерлингов плюс 3 фунта 8 пенсов за каждого избирателя в избирательном округе графства, и 2 фунта 9 пенсов за каждого избирателя в го­родском округе. Лимит относится лишь к расходам кандида­тов в отдельных округах и лишь в период официальной из­бирательной кампании. В Великобритании не существует системы государствен­ных выплат в поддержку политических партий, как в неко­торых других западных странах (ФРГ, Швеция, Финлян­дия). С 1975 г. применяется система государственных выплат для поддержки оппозиционных партий в парламенте. Де­нежные средства выплачиваются из расчета 1500 фунтов стерлингов на каждое место, полученное на предыдущих об­щих выборах плюс 3 фунта на каждые 200 голосов, подан­ных за партию на этих выборах. В период между выборами и в ходе избирательной кам­пании Британская радиовещательная корпорация (Би-би-си) и Независимое телевизионное управление (НТУ) выделяют время для проведения так называемых “партийных полити­ческих передач”. Распределение времени между партиями достигается путем соглашения между Би-би-си и НТУ и ру­ководством основных партий. Специальное время выделяет­ся для ведения таких передач во время выборов. В законодательном порядке установлена процедура оспаривания выборов. В течение 21 дня с момента голосова­ния избиратель, зарегистрированный в округе, либо кан­дидат, потерпевший там поражение, либо любое другое ли­цо, выдвинутое в качестве кандидата, могут сделать заявление о том, что выборы были проведены не должным образом. Заявление может касаться неправильного поведе­ния на выборах должностных лиц; вопроса о соответствии кандидата, получившего большинство на выборах, требова­ниям закона о членстве в палате общин; совершения пра­вонарушений на выборах (например, производства избира­тельных расходов без разрешения кандидата или его аген­та по выборам). В случае принесения такой жалобы назначается суд по выборам, состоящий из двух судей Высшего (Высокого) су­да. Суд по выборам обладает широким кругом полномочий, включая право распорядиться о пересчете голосов или про­верке правильности выборов. Суд решает вопрос о том, было ли лицо, выборы которого оспариваются, выбрано над­лежащим образом и не имеется ли доказательств о приме­нении на выборах бесчестных или незаконных приемов. Если суд найдет, что кандидат не отвечает требованиям закона о членстве в палате общин, то он вправе (если сочтет, что причина несоответствия была известна избира­телям) объявить голоса, поданные за кандидата, недейст­вительными, а избранным — кандидата, занявшего второе место. Суд вправе признать выборы недействительными и потребовать проведения новых выборов, если выборы по существу не были проведены в соответствии с законом ли­бо если имелись какие-либо иные нарушения, повлиявшие на исход выборов. На практике предусмотренная законом процедура оспаривания парламентских выборов не приме­няется (последний такой случай был в 1923 г.). Чаще об­жалование результатов выборов встречается на местных выборах. Партийный состав палаты . По своему социальному составу большинство парламен­тариев — лица, принадлежащие к так называемому “средне­му классу” (в парламенте созыва 1983 г. их было среди кон­серваторов — 95%, лейбористов — 60%). В основном это представители таких профессий, как юристы, преподаватели высших учебных заведений, учителя. Среди депутатов-кон­серваторов довольно велик процент бизнесменов (37—46 % в парламентах созывов 1945—1974 гг.). В 80-х гг. их число со­кратилось. Что касается выходцев из рабочего класса, то в консервативной партии их число не превышает 1%, в лей­бористской партии их 12—18%. Большинство парламентари­ев (около 80%) имеют высшее образование. По своему воз­растному составу большинство парламентариев находится в возрастной группе 30—60-летних (не более 2% — лица 21— 30 лет, около 14% — свыше 60 лет). В палате общин 42 депутата — женщины.
Главный фактор, оказывающий влияние на состав депу­татов, — то, что все 650 членов палаты (за исключением спикера) представляют политические партии. В палате об­щин, образованной после выборов 1987 г., 375 депутатов — от консервативной партии, 229 — от лейбористской, 17 — от либеральной, 5 — от социал-демократической, 24 — от других партий (Ольстерские националисты, Шинн Фейн, Шотландская национальная партия).
Партийная структура — основа всей организации и дея­тельности палаты общин. Две главные партии образуют офи­циально признанные стороны в палате общин — правитель­ственное большинство и “официальную оппозицию Ее вели­чества”. Партия, победившая на выборах, располагает большинством и в силу этого формирует правительство. Ли­дер этой партии становится премьер-министром. Сторонники победившей партии образуют в палате правительственное большинство. Партия, вторая по количеству мест, становит­ся официальной оппозицией, а ее лидер — лидером оппози­ции. Должность лидера оппозиции получила законодатель­ное закрепление в 1937 г., когда ему было назначено жало­ванье в размере 2 тыс. фунтов стерлингов в год (в настоящее время он получает 48148 фунтов). Для оппозиции характер­но состояние готовности принять власть от правительствен­ного большинства. Лидер оппозиции формирует из руково­дящих членов фракции “теневой кабинет” и назначает “ми­нистров-теней”, которым поручается выступать в парламенте по определенным вопросам государственной по­литики. Даже само расположение депутатов в палате общин отра­жает ее разделение на правительственное большинство и партию официальной оппозиции. Справа от спикера распо­ложены скамьи правительственного большинства; слева — оппозиции. Члены палаты — министры сидят на передних скамьях, а руководители оппозиции — напротив них. Соот­ветственно их называют “переднескамеечниками”, и “задне-скамеечниками”. Отношения между партиями в палате общин подчиняют­ся некоторому неписаному кодексу, или правилам “честной игры” (“fair play”). Правительство, руководящее большинст­вом, должно действовать в соответствии с принципом ответ­ственного правления. Оппозиция должна быть ответственной и конструктивной. Постоянным правилам и иным правилам парламентской процедуры едва ли знакомы такие понятия, как “партии” или “фракции”, но вся организация и деятельность палаты строится в соответствии с партийным делением палаты. Партийные фракции — базовые единицы в палате общин. Они именуются парламентскими партиями. Термин “партия” означает, что фракции в палате общин являются неза­висимыми, автономными образованиями и не связаны в своей деятельности решениями и предписаниями партийных организаций вне парламента. Лидер партия является также лидером парламентской фракции, что подтверждает значение, которое придается партиями парламентской деятельности. Лидер консервативной партии избирается членами парла­ментской фракции после консультации с пэрами-консерва­торами и партией вне парламента. Проводятся собрания ря­довых членов фракции, имеющие форму так называемого “Комитета 1922 года”. На заседаниях, созываемых ежене­дельно, обсуждаются текущие дела, которые предполагается внести на обсуждение палаты общин. “Комитет 1922 года” — средство связи лидера и рядовых членов. Начиная с 1980 г. в выборах лидера лейбористской партии и его заместителя принимают участие не только члены парла­ментской партии, но и представители тред-юнионистов и ме­стных партийных организаций. Когда партия находится в оп­позиции, члены парламентской фракции избирают так назы­ваемый “парламентский комитет” (по существу, это и есть “теневой кабинет”). Проводятся регулярные заседания всех членов фракции. Каждая парламентская фракция имеет в палате свои пар­тийные комитеты. Их организация и деятельность не регули­руются какими-либо документами, а определяются нормами, сложившимися в ходе деятельности фракций. Не существует определенного и строго установленного состава членов. На за­седании может присутствовать любой член фракции, по ка­ким-либо причинам заинтересованный в его работе. Партийные фракции имеют особых должностных лиц в палате, роль которых чрезвычайно велика в организации всего хода парламентского производства. Это парламентские организаторы партий, официально именуемые “кнутами”. Должность “кнута” не предусмотрена правилами парламен­тской процедуры. Она появилась в ходе эволюции партийной организации в палате общин. В консервативной партии “кнуты” назначаются лидером партии; в лейбористской — избираются собранием парла­ментской фракции путем тайного голосования. Правительственное большинство имеет главного “кнута” правительства, его заместителей и младших “кнутов”. “Кну­ты” правительства являются министрами и получают жало­ванье из государственной казны. Оппозиция имеет главного “кнута”, его заместителей и помощников. Главная обязанность “кнутов” — налаживать сотрудниче­ство фракций так, чтобы она шла без эксцессов и неожидан­ностей, при взаимной координации деятельности. Главный “кнут” правительства должен также следить за тем, чтобы все намеченные правительством к рассмотрению законопро­екты прошли через палату к концу сессии. “Кнуты” прави­тельства и оппозиции находятся в тесном контакте друг с другом и образуют те обычные каналы, через которые дости­гается компромиссное урегулирование спорных вопросов между правительством и оппозицией. Консультации между “кнутами” правительства и оппозиции стали обычной прак­тикой, хотя они нигде не регламентированы. “Кнуты” обеспечивают присутствие сторонников своих партий на заседаниях палаты и соответственно поддержку политики правительства или оппозиции. С этой целью им предоставлен целый ряд полномочий по отношению к депу­татам. “Кнуты” следят за соблюдением партийной дисципли­ны. Ни один депутат не вправе покинуть заседание палаты, не посоветовавшись с “кнутом”. Если какой-либо депутат не может по каким-либо причинам присутствовать на заседа­нии палаты, он обязан уведомить об этом “кнута” своей партии. Последний, в свою очередь, договаривается с “кнутом” другой партии так, чтобы не нарушалось равновесие между партиями в палате общин и число отсутствующих в прави­тельственной партии соответствовало числу отсутствующих депутатов официальной оппозиции. Главный “кнут” правительства занимает должность парламентского сек­ретаря министерства финансов, хотя он не имеет ничего общего с финансовыми делами. Правящая консервативная партия имеет 14 “кнутов” в палате, лейбо­ристская оппозиция — 11. Остальные партии оппозиции — по одному (жало­ванье получают только “кнуты” правительственной партии, три “кнута” офи­циальной оппозиции; остальные “кнуты” оппозиционных партий не оплачи­ваются) . Способом согласования деятельности партийных сторон­ников служит документ, который также именуется “кну­том”. Этот документ посылается членам соответствующей фракции еженедельно. В нем содержится перечень дел, стоящих в повестке дня заседания палаты на следующую неделю. Каждый вопрос в “кнуте” в зависимости от того значения, которое ему придает партийное руководство, подчеркивается. Если вопрос повестки дня подчеркнут од­ной чертой, то это означает, что он не носит спорного характера и по нему не ожидается голосования; двумя чер­тами — возможна постановка на голосование; тремя черта­ми — вопрос исключительно важен, по нему определенно будет голосование и потому присутствие члена фракции обязательно. Член фракции, получивший документ, дол­жен согласовать свои планы с содержащимися в нем пред­писаниями. При наличии трех линий член фракции обя­зан присутствовать, а в случае отсутствия дать удовлетво­рительное объяснение (болезнь, договоренность с “кнутом” и пр.).
Вручение “кнута” означает, что партийное руководство во фракции признает получателя членом фракции. Если же партийное руководство считает, что деятельность члена фракции не согласуется с предписаниями “кнута”, то доку­мент больше не посылается депутату. Почти в 90% случа­ев голосование проводится в соответствии с партийным де­лением палаты. В редких, заранее оговариваемых руковод­ством фракций случаях в палате объявляется свободное голосование и депутаты голосуют по собственному усмот­рению, вне зависимости от партийной принадлежности (по таким вопросам, как отмена смертной казни, разрешение или запрещение абортов и др.). Случается, что депутаты голосуют и против партийных установок. В парламентской практике это довольно частое явление. Но в принципе от члена фракции ждут, что он будет поддерживать партий­ную фракцию в качестве представителя либо правительст­венного большинства, либо — оппозиционной партии. Де­путат, отклоняющийся от партийной линии, может быть не выдвинут на следующих выборах, что фактически рав­носильно утрате места в парламенте.
ПАРЛАМЕНТСКАЯ ПРОЦЕДУРА И ВНУТРЕННЯЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ПАЛАТЫ ОБЩИН Правила парламентской процедуры В отличие от большинства западноевропейских стран в Англии нет единого писаного документа (регламента) либо закона, в котором были бы зафиксированы основные прин­ципы внутренней организации палаты общин. Это не зна­чит, что британский парламент не руководствуется в своей деятельности никакими правилами. Напротив, вопросам процедуры придается чрезвычайно большое значение в пар­ламентском производстве. Это означает лишь, что правила процедуры не кодифицированы и содержатся не в одном до­кументе, а в различных источниках (“практика” парламен­та, постоянные и сессионные правила, решения спикера, за­коны) . Основной источник парламентской процедуры в настоя­щее время — постоянные правила. Они принимаются, изме­няются и отменяются палатой в обычном порядке. Их дей­ствие продолжается и после окончания сессии, на которой они были приняты. Действие постоянного правила может быть приостановлено палатой в любой момент в порядке обычного голосования простым большинством голосов. Помимо постоянных палата принимает сессионные пра­вила, срок действия которых ограничен временем сессии, на которой они были приняты. Цель сессионных правил обычно состоит в том, чтобы предоставить преимущество какому-ли­бо делу, подлежащему обсуждению и решению на данной сессии. Палата может также принять правило ad hoc в связи с рассмотрением какого-либо отдельного дела. Решения спикера образуют современную прецедентную форму установления правил парламентской процедуры. Обычно эти решения выносятся в порядке толкования спи­кером уже существующих правил. Вследствие противоречи­вости норм процедуры это право имеет огромное значение. Право спикера создавать новые правила парламентской про­цедуры является дискреционным. Авторитетным сборником правил парламентской проце­дуры является “Трактат Эрскина Мэя о праве, производстве и обычаях парламента” (сокращенно его называют “Эрскин Мэй”). Систематическое издание правил началось в про­шлом веке, и с тех пор работа выдержала 20 изданий. Ре­дакторы сборника — клерки палаты общин. Организация парламентских сессий и заседаний палаты общин. Созыв и роспуск парламента являются прерогативой главы государства и производятся путем издания королев­ской прокламации. Эти полномочия осуществляются короле­вой по совету премьер-министра. Срок полномочий парламента одного созыва равен пяти годам. Парламент может быть распущен досрочно. Парла­ментские сессии созываются ежегодно. Сессия парламента начинается осенью (обычно в конце октября или начале ноября) и продолжается почти круглый год. В течение сессии до летних каникул парламент преры­вает заседания в связи с рождеством, пасхой и троицей. В августе сессия прерывается на летние каникулы. Число дней, которое палата заседает в течение одной сессии, неодинако­во (в среднем — 160—190 дней). Заседания палаты проис­ходят ежедневно, кроме субботы и воскресенья. Заседания палаты общин, как правило, являются откры­тыми. Однако спикер вправе отдать распоряжение о выво­де посторонних, и в этом случае заседание идет при закры­тых дверях. Иногда заседание палаты общин принимает форму так называемого “заседания комитета всей палаты”. Палата вы­носит решение о преобразовании себя в комитет для рас­смотрения какого-либо конкретного билля. Обычно комитет всей палаты рассматривает либо самые важные, имеющие конституционный характер законопроекты, либо те из них, которые не имеют спорного характера и которые палата не считает нужным направлять в постоянные комитеты. Прави­ла процедуры в комитете не столь жесткие, как в палате. Здесь, например, не действует правило, запрещающее члену палаты общин выступать более одного раза. В конце заседа­ния комитет утверждает отчет, представляемый палате, и вновь преобразуется в палату. Язык парламентского производства — английский, и вы­ступления на других языках не допускаются. Стенографический отчет о заседаниях палаты публикует­ся с 1803 г. в официальных сборниках “Парламентские де­баты. Официальный отчет (Ханзард)” (имя первого издате­ля). Ныне отчеты составляются персоналом палаты, но ста­рое название “Ханзард” сохранилось и стало официальным. В стенограмме допускается лишь редакционная правка, но не исправления по существу. В “Ханзарде” публикуются не только стенограммы заседаний палат, но и постоянных ко­митетов. Отдельные отчеты публикуются для палаты общин и палаты лордов. Деятельность парламента широко освещается прессой. Существует так называемая “галерея прессы”, в которую входят парламентские корреспонденты газет. Сложилась особая система журналистского “лобби”. В него включено около 100 журналистов (их список составляется одним из клерков палаты по поручению спикера). Входящие в “лобби” журналисты имеют право доступа в холл для членов палаты, расположенный возле зала ее засе­даний (так называемое “лобби членов палаты”), куда обыч­ная публика не допускается. Здесь происходят неофициаль­ные встречи с членами палаты и министрами. Члены жур­налистского “лобби” систематически получают брифинги от помощников премьер-министра по связи с прессой. Они при­сутствуют на брифингах лидера палаты общин, лидера оп­позиции, получают копии подготавливаемых правительст­вом документов до их публикации и пр. В прессе печатаются отчеты о заседаниях не только палат парламента, но и специальных комитетов, создаваемых для рассмотрения отдельных вопросов. С 1978 г. проводятся по­стоянные радиопередачи с заседаний палат и комитетов. Ве­дутся прямые телевизионные передачи (палата лордов нача­ла их в 1968 г., палата общин — в ноябре 1989 г.). Основные категории дел и порядок их рассмотрения. Правительство контролирует распорядок работы палаты об­щин. План каждой будущей сессии разрабатывается пре­мьер-министром в сотрудничестве с кабинетом. Более де­тально он дорабатывается главным “кнутом” правительства и лидером палаты общин.
Все дела, рассматриваемые палатой, подразделены прави­лами процедуры на несколько категорий. С этой классифи­кацией связана жесткая регламентация времени, определя­ющая порядок рассмотрения дел. Каждое дело может быть внесено и рассмотрено в строго определенное время. Каждое заседание начинается с “часа вопросов”, в тече­ние которого депутаты задают вопросы министрам. Основ­ная повестка дня состоит в обсуждении биллей и предло­жений. Билли и предложения, вносимые министрами от имени правительства, относятся к категории правительств венных дел. Билли и предложения, вносимые отдельными депутатами от своего имени, называются делами частных членов (рядовой член парламента именуется “частным чле­ном” (Private Member). Наряду с этим существуют дела оппозиции.
Время палаты подразделяется на правительственное, вре­мя частных членов и оппозиции. Обычно 12 дней в сессию отводится для рассмотрения законопроектов частных членов и 8 — для обсуждения предложений частных членов. 20 дней выделяется оппозиции (это дни, когда ей предлагается право выбирать тему для дебатов). Остальные три четверти всего времени палаты принадлежат правительству. Правительство наделено правом временно приостановить действие постоян­ных правил палаты для предоставления преимущества пра­вительственному делу. Проблема времени в палате является очень острой не только из-за загруженности парламента, но и потому, что все законопроекты и предложения, которые парламент не успел рассмотреть во время одной сессии, считаются поте­рявшими силу. Это значит, что на новой сессии они подлежат рассмотрению в таком порядке, как будто они были вне­сены впервые. В палате общин применяются особые приемы, предназ­наченные для свертывания дебатов, — “закрытие”, “кенгу­ру”, “гильотина”. “Закрытие” основано на том, что на лю­бой стадии обсуждения вопроса может быть внесено пред­ложение о прекращении дебатов. Обычно такое предложение вносится главным “кнутом” правительства, а вопрос о том, принять ли предложение, оставлен на усмот­рение спикера. Если спикер поддерживает предложение, оно ставится на голосование и считается принятым, если его поддерживают не менее 100 депутатов. Это правило применяется также в парламентских комитетах (требуется согласие 20 депутатов). Прием “кенгуру” сводится к тому, что на стадии доклада билля спикер определяет, какие поправки из числа предло­женных к законопроекту поставить на обсуждение, а какие — нет. Вопрос решается по усмотрению спикера. Он оста­навливается на тех, которые считает нужными, перескаки­вая через другие (отсюда название приема). Наиболее жесткий прием, который сворачивает дебаты как по времени, так и по содержанию, — “гильотина”. Пра­вительство отбирает для обсуждения в палате отдельные статьи проекта закона и выделяет для их обсуждения в раз­личных стадиях точно установленное время. По его истече­нии палата обязана прекратить обсуждение данной статьи независимо от того, закончено ее обсуждение или нет. Пра­вительство вправе комбинировать приемы: вносится предло­жение о “гильотине”, применяется “кенгуру” и предлагается “закрытие”. Порядок рассмотрения вопросов в палате строится в соот­ветствии с делением палаты на правительственное большин­ство и оппозицию. По правительственным делам сначала вы­ступает министр, затем “переднескамеечник” оппозиции, а потом слово предоставляется депутатам большинства и мень­шинства. По делам оппозиции сначала выступает представи­тель оппозиции, затем — правительства и потом слово пол­учают другие депутаты. Депутат может выступать в прениях только один раз. Продолжительность выступления не ограничена, но спикер может объявить, что время выступления не должно превы­шать 10 мин. Решение палаты по предложению или законопроекту объ­является спикером. Если оно оспаривается депутатами, спи­кер распоряжается о проведении голосования. Голосование в палате общин открытое. Депутаты, голосу­ющие за предложение или законопроект, собираются по пра­вую руку от спикера, против — по левую. Они сообщают свое имя клерку, когда проходят мимо него. Результаты го­лосования объявляются спикером. Решения принимаются простым большинством голосов. В британском парламенте отсутствует требование квалифици­рованного большинства. Не существует также требования кворума. Если в голосовании принимает участие меньше 40 депутатов, то рассматриваемый вопрос переносится на сле­дующее заседание. В своих выступлениях депутаты должны следовать опре­деленным правилам. Недозволено читать речь (можно поль­зоваться заметками). Существует определенная форма обра­щения депутатов друг к другу (не по имени, а в третьем лице: “Почтенный член парламента от такого-то округа”). Депутаты не вправе употреблять “непарламентские выраже­ния”. Предъявляются требования к одежде (галстуки и пид­жаки для мужчин). Запрещается курить, есть, пить, читать в палате и пр. В палате общин не проводится регистрации депутатов. За ними не закреплены определенные места. Когда спикер пре­доставляет им слово, они выступают прямо со своих мест. Во­обще в палате имеются места только для 427 депутатов. Для остальных выделены места на галереях для прессы и публики. Часто на заседаниях присутствует не более 20 депутатов. Но отдельные дела привлекают особое внимание и тогда помеще­ние палаты бывает переполнено (ответы на вопросы премьер-министра, речь канцлера казначейства о бюджете, обсужде­ние важных биллей и политических вопросов). Но в каком бы помещении ни находились депутаты, они получают информа­цию обо всем, что происходит в палате, благодаря внутренней службе телевизионного оповещения. Должностные лица палаты общин Должностными лицами палаты общин являются спикер, его заместитель, именуемый также председателем комитета путей и средств (Chairman of Ways and Means) и два заместителя председателя комитета путей и средств (Deputy Chairman of Ways and Means). Они избираются палатой из числа депутатов. Спикер — основное должностное лицо палаты общин (“Мистер спикер” — так обращаются к нему депутаты). Он председательствует в палате, следит за соблюдением правил парламентской процедуры, представляет палату в ее внешних сношениях с королевой, палатой лордов, другими государственными органами. На его имя адресуются все письма, петиции и ходатайства, направляемые палате. Пра­ва и обязанности спикера регулируются большей частью не­писаными нормами, созданными практикой, отчасти посто­янными правилами палаты общин и редко — законодатель­ными актами. Спикер избирается палатой общин из числа ее членов в начале срока полномочий парламента нового созыва. Он за­нимает должность вплоть до ухода в отставку или смерти (после отставки он получает место в палате лордов). Соглас­но закону, его вознаграждение должно равняться вознаграж­дению члена кабинета. Спикер считается слугой палаты общин и не должен при­надлежать к какой-либо партии. В случае возникновения ва­кансии кандидатура нового спикера предлагается правитель­ством (после консультации с оппозицией). На должность спикера выдвигаются опытные парламентарии (некоторые из них занимали посты в правительстве). Политический дея­тель, кандидатура которого предлагается на должность спи­кера, прерывает членство в своей партии. Поскольку же спи­кер по своему статусу является депутатом, он подлежит пе­реизбранию на каждых очередных парламентских выборах. Однако в избирательном округе не выдвигаются другие кан­дидаты. Спикер должен быть вне политики и отстранен от участия в партийных спорах. В случае нарушения им прин­ципа беспристрастности любой депутат вправе внести в па­лату предложение с критикой спикера (хотя вообще критика спикера не допускается).
Спикер не принимает участия в дебатах, не может обра­щаться с вопросами к министру. Он голосует только в том случае, если голоса депутатов разделились поровну. Основная обязанность спикера — следить за поддержани­ем порядка в палате общин. Он обладает широкими дискре­ционными полномочиями, считается судьей в вопросах про­цедуры и вправе издавать правила, представляющие собой источник парламентской процедуры. Он имеет право толко­вать процедурные правила в случае возникновения спора, касающегося процедуры. Заключения, которые он дает па­лате по поводу применения процедурных правил, являются обязательными.
Ни одно заседание палаты общин не может происходить в отсутствие спикера. От его усмотрения зависит, присту­пит ли палата к заседанию. Если спикер сочтет, что в палате отсутствует кворум, он выносит решение о переры­ве заседания. Спикер может по своему усмотрению устро­ить перерыв в заседании палаты общин на любой назна­ченный им срок, если, по его мнению, в палате нарушает­ся порядок. Все выступления в палате общин обращены к спикеру. От него зависит предоставление слова депутату в прениях. По­скольку в палате общин не существует предварительной за­писи в прениях, депутат должен постараться обратить на се­бя внимание спикера (“поймать глаза спикера”). Он может начать свое выступление только после обращения к нему спикера. Спикер вправе прервать выступление депутата, если считает, что оно не относится к делу или в нем содержатся повторения. В случае нарушения порядка он вправе распо­рядиться о том, чтобы депутат покинул палату на весь день. За более серьезные нарушения депутат может быть лишен права принимать участие в заседаниях на более продолжительный срок. Когда член палаты назван спике­ром за нарушение порядка по имени, а не в принятой форме обращения “Почтенный член парламента от такого-то округа” (эта процедура именуется “назвать депутата по имени” — Naming), лидер палаты вносит предложение о том, чтобы нарушитель был временно отстранен от заседа­ний. В случае первого нарушения депутат отстраняется на неделю, во второй раз — на месяц и в третий раз — на неопределенный срок. Спикер тесно связан с должностными лицами партий. При ведении дебатов он руководствуется расписанием, со­ставленным “кнутами”, имеет перед собой список участни­ков прений, представляемый ему “кнутами” после согласо­вания, и пр. Председатель комитета путей и средств — второе дол­жностное лицо палаты общин. Он председательствует в па­лате, когда она преобразуется в комитет всей палаты. Председатель комитета путей и средств избирается пала­той общин в начале созыва нового парламента. Его кандида­тура выдвигается партией большинства из числа ее членов. Предложение о назначении вносится лидером палаты. Как и спикер, председатель комитета путей и средств обычно оста­ется в должности до тех пор, пока он сам не пожелает уйти в отставку. Поскольку палата общин не может заседать без спикера, то функции заместителя спикера исполняются председате­лем комитета путей и средств. Когда председатель комитета занимает место председателя в палате, он является оконча­тельным судьей в вопросах процедуры. Его распоряжения не могут быть обжалованы спикеру. На председателя комитета путей и средств также распро­страняется правило о беспристрастности. Он не участвует в дебатах. В голосовании он принимает участие лишь в том случае, когда голоса делятся поровну. Заместители председателя комитета путей и средств. В случае отсутствия председателя комитета путей и средств они выполняют его функции, включая полномочия как за­местителя спикера. Они выдвигаются, как и председатель комитета путей и средств, партией большинства из числа ее сторонников и избираются палатой в начале нового созыва парламента. Следует упомянуть еще об одном важном должностном лице палаты. Это лидер палаты общин, который выступает в палате от имени правительства. Он назначается премьер-министром из числа наиболее близких к нему политических деятелей, входящих в состав кабинета. Он отвечает за ис­полнение своих полномочий исключительно перед премьер-министром. Лидер палаты общин обладает широкими полномочиями. Он организует работу палаты таким образом, чтобы обеспе­чить проведение через нее заранее намеченной правительством программы законодательства и иных мероприятий. Он определяет порядок и расписание работы палаты общин, а также порядок рассмотрения ею законопроектов. Он входит в состав комитета кабинета, который представляет кабинету рекомендации о том, какие именно законопроекты должны быть внесены в палату в течение сессии. В конце каждой недели он сообщает палате о повестке дня на следующую неделю. Он информирует палату обо всех делах, имеющих государственное значение. В палате общин имеются также постоянные должност­ные лица, назначаемые из лиц, не являющихся членами палаты, — клерк палаты, два его помощника; пристав (от­вечает за вопросы безопасности в помещениях палаты). Клерк — старшее постоянное должностное лицо палаты общин. Он является экспертом по вопросам парламентской процедуры и его основная задача — давать советы спике­ру, правительству, оппозиции и рядовым депутатам по по­воду всех вопросов, возникающих в связи с процедурными правилами. Помощь ему оказывают два помощника. Клерк занимает почетное место. Он сидит за столом палаты (Table of the House), расположенным сразу же перед спи­кером. Во время заседания он облачен в судейскую ман­тию и парик. Клерк возглавляет отдел, который выделяет клерков для оказания помощи в работе постоянных и выборных комите­тов. Работающие в отделе клерки дают советы депутатам по всем вопросам парламентской процедуры, различных аспек­тов законодательной и контрольной работы палаты. Организация комитетов в палате общин В палате общин имеются постоянные, специальные, сес­сионные комитеты. Образуются также объединенные коми­теты обеих палат парламента. Постоянные комитеты создаются в начале работы пар­ламента нового созыва на срок его полномочий. Их основное назначение — постатейное рассмотрение биллей. Не суще­ствует каких-либо ограничений числа комитетов. Обычно в палате функционирует семь-восемь таких комитетов. Назва­ние комитета — “постоянный” — может ввести в заблужде­ние, ибо эти комитеты каждый раз создаются заново для рас­смотрения конкретного билля и после выполнения своей задачи распускаются. Комитеты именуются условно — А, В, С, Д и не специализируются по каким-либо вопросам. Един­ственные комитеты, которым присуща специализация, но не отраслевая, а территориальная, — это Большой Шотланд­ский комитет, Большой Уэльсский комитет, Североирланд­ский комитет. Имеется также комитет по рассмотрению бил­лей частных членов. Большое влияние на организацию и деятельность посто­янных комитетов оказывает спикер. Он решает вопрос, в ка­кой постоянный комитет направить законопроект. Председа­тели постоянных комитетов назначаются спикером по его ус­мотрению. Члены комитетов назначаются не палатой в целом, а комитетом по отбору (Committee of Selection).
Комитет по отбору образуется палатой общин в начале каждой сессии в составе 11 человек. Фактически члены этого комитета назначаются по соглашению между лидерами пар­тий в палате общин. При формировании комитета комитет по отбору исходит из соотношения двух партий в палате об­щин так, чтобы они были представлены в комитете пропор­ционально количеству мест в палате. В число членов коми­тета обязательно включаются по крайней мере один ми­нистр, а также руководители других партий. В его составе обязательно должен быть представлен один из “кнутов” пра­вительства и официальной оппозиции. Комитет по отбору руководствуется также квалификацией предлагаемых им кандидатов.
В составе постоянного комитета —от 15 до 50 депутатов. Во время заседаний они располагаются, как и в палате об­щин, — слева от председателя сидят члены оппозиции, спра­ва — члены правительства. “Кнуты” наблюдают за работой комитетов и следят, чтобы во время заседаний имелся кворум. Процедура постоянного комитета та же, что и в комитете всей палаты. Члены комитетов вправе предлагать поправки к любой обсуждаемой статье. Председатель вправе по своему усмотрению отбирать для обсуждения в комитете те поправ­ки, которые он считает подходящими для этого. В необходи­мых случаях проводятся голосования. После рассмотрения поправок члены комитета вправе предлагать новые статьи к биллю. Кворум постоянного комитета — 12—15 человек, в зависимости от общего числа членов. Министры, на обязанности которых лежит проведение за­конопроекта через постоянные комитеты, выступают в комитете от имени правительства, отвечают на замечания и по­правки. На заседаниях комитетов присутствуют также про­фессиональные гражданские служащие, которые помогают министру, но им не разрешается выступать в комитете. Заседания постоянных комитетов открыты для публики. Содержание их заседаний публикуется в стенографических отчетах. Специальные комитеты (Select Committees) — второй основной вид комитетов палаты, создаваемых для рассмот­рения отдельных вопросов и представления докладов пала­те. Их члены выбираются комитетом по отбору. Специаль­ные комитеты состоят из 10—15 членов палаты, представ­ляющих все партийные фракции. Существует 14 специальных комитетов, основная задача которых — рас­следование и проверка деятельности основных министерств. Система комитетов привязана к структуре министерств. Это комитеты: по обороне; внутренним делам; иностран­ным делам; финансам и гражданской службе; энергетике; промышленности и торговли; транспорту; сельскому хозяй­ству; занятости; окружающей среде; образованию, науке и искусству; социальным делам; шотландским делам; вал­лийским делам. Кроме того, имеются специальные коми­теты по европейскому законодательству, делегированному законодательству, публичной отчетности, по делам парла­ментского уполномоченного. Система специальных коми­тетов, создающихся в целях контроля за деятельностью министерств, была создана в 1979 г. Реформа эта была расценена лидером палаты общин как самая важная кон­ституционная реформа века. Дело в том, что существовав­шая до этого система специальных комитетов не давала депутатам возможности тщательно исследовать правитель­ственную деятельность в отдельных сферах и областях го­сударственного управления, достаточно компетентно судить о деятельности министерств и центральных ведомств, воз­действовать на решения, принимаемые аппаратом управле­ния. Об английских парламентариях говорили, что они с завистью смотрят на американских конгрессменов, прово­дящих тщательное расследование правительственной дея­тельности. Реорганизация системы специальных комитетов в Англии проводилась с учетом американского опыта. В отличие от постоянных, специальные комитеты, кото­рым поручено контролировать основные направления деятельности министерств, функционируют на постоянной ос­нове. Их организация и деятельность регулируется постоян­ными правилами палаты общин, и в настоящее время они составляют стержень системы специальных комитетов. Трем комитетам (по иностранным делам, внутренним делам, фи­нансам) дано право назначать подкомитеты. Постоянно действующим специальным комитетам по проверке деятельности министерств дано право контроли­ровать “расходы, управление и политику” соответствующих министерств и подведомственных им органов. Под послед­ними имеются в виду публичные корпорации, консульта­тивные и иные органы при министерствах (насчитываются 228 таких органов). Комитет свободен в выборе конкретно­го предмета расследования. Он не должен получать для этого какого-либо одобрения со стороны правительства. Ко­митеты имеют право вызывать свидетелей и требовать представления необходимых для проведения расследования документов. Они вправе назначать экспертов, совершать поездки внутри страны и за границу, если это вызвано необходимостью. В качестве свидетелей комитетом может быть вызвано любое лицо: представители министерств и ведомств; долж­ностные лица государства; чиновники министерств и ве­домств; представители общественных организаций, групп давления, политические деятели. Если свидетель отказыва­ется явиться, то комитет использует свое формальное право истребовать свидетелей и издать приказ о вызове свидетеля на свое заседание. Свидетель, отказавшийся явиться, вино­вен в неуважении к палате общин (формально палата наде­лена правом заключить такое лицо в тюрьму). Комитет вправе требовать представления ему докумен­тов, необходимых для проведения расследования, за иск­лючением документов министерств. За десятилетие сущест­вования постоянно действующих выборных комитетов сло­жилось неписаное конституционное правило, согласно которому комитеты не должны проводить расследования дел, ставящих под угрозу вопросы государственной без­опасности. Правительство имеет право предоставлять коми­тету информацию лишь в том объеме, в котором оно счи­тает это возможным. Министры не обязаны присутствовать на заседании ко­митета, поскольку они являются по статусу членами парламента, а комитет не может требовать присутствия на за­седании членов парламента и лордов. Практически прави­тельство всегда присылает министра на заседание комите­та, но этот вопрос решается не комитетом, а премьер-ми­нистром. На заседаниях комитета могут присутствовать посторон­ние лица, если палата не примет иного решения. Заседания могут проходить при закрытых дверях, и в этом случае на них не может присутствовать никто из посторонних лиц, в том числе и депутаты, не являющиеся членами комитета. Заседания комитетов, когда они заслушивают свидетелей, открыты для публики. Но если дело касается конфиденци­альных или секретных вопросов, то комитет проводит закры­тое заседание. После окончания работы комитет составляет доклад, ко­торый представляется палате общин. Существование специальных комитетов по изучению де­ятельности министерств несомненно усиливает влияние представительного органа на правительство, дает ему сред­ства для проведения в действие механизма подотчетности министерств, влиять на правительственные решения еще до момента их принятия. Деятельность комитетов способствует большей открытости всего процесса государственного управ­ления, предоставляет возможность призвать к ответу чинов­ников министерств за те или иные акции.
В организации деятельности комитетов имеются и уяз­вимые места. Они касаются прежде всего характера отно­шений между комитетами и министрами и информации о деятельности органов управления. Правительство издало специальное руководство для чиновников министерств, призывающее их давать свидетельские показания, необхо­димые для комитетских слушаний. Однако случается, что министры не склонны давать комитету нужной информа­ции либо дают распоряжение подчиненным им руководите­лям ведомств не снабжать комитет соответствующей ин­формацией. Отказ правительства в предоставлении инфор­мации может серьезно затруднить осуществление контроля в весьма существенных областях.
Сессионные комитеты. Некоторое число специальных комитетов учреждается из года в год в начале каждой сессии. В связи с этим такие комитеты получили наименование “сес­сионных”. К ним принадлежат комитеты: по вопросам процедуры; привилегиям; петициям, предоставляемым палате общин; вопросам публикаций и отчетов о дебатах; обслужи­ванию депутатов. К их числу примыкает комиссия палаты общин, ведающая приемом на работу в постоянный штат па­латы. Ее председатель — спикер палаты. Объединенные комитеты (Joint Committees) являются разновидностью специальных комитетов. Они образуются совместно обеими палатами парламента для рассмотрения дел, касающихся равным образом обеих палат. Вопросы, подлежащие обсуждению в комитете, не должны затрагивать политических спорных дел. Объединенные комитеты состоят из равного числа членов каждой палаты. Доклад объединен­ного комитета представляется обеим палатам. Существуют, в частности, объединенные комитеты по проверке актов де­легированного законодательства, по изучению биллей о кон­солидации законодательства и пр. Правовой статус члена парламента В Англии отсутствуют законодательные нормы, устанав­ливающие обязанности депутата по отношению к избирате­лям и его ответственность перед ними. Здесь провозглаша­ется доктрина независимости депутата от избирателей. Счи­тается, что депутат представляет всю нацию, а не отдельные группы избирателей. На выборах избиратели не дают депу­татам наказа. На депутате не лежит юридическая обязан­ность отчитываться перед избирателями. Нет и института отзыва депутатов. Существует так называемая “теория мандата”, призван­ная обеспечить соблюдение воли избирателей, но она ско­рее относится к взаимосвязям правительства и премьер-ми­нистра с избирателями, чем непосредственно к отдельному депутату. Мандат иногда определяют как получение прави­тельством во время всеобщих выборов одобрения избирате­лей на проведение определенной политики, а иногда — как запрещение проводить политику, в отношении которой нет одобрения избирательного корпуса. Эта доктрина не закреплена юридически. И все-таки депутат связан не только со своей партией, но и с избирательным округом, проводя в нем довольно много времени. Регулярно (раз в неделю или в две недели, как правило, в субботу или в воскресенье) депутат посещает ок­руг, встречается и беседует с избирателями, принимает их, выслушивает их жалобы. Депутат поддерживает постоянные контакты с местной организацией партии в избирательном округе. Кроме того, он принимает избирателей или делега­ции своего округа в Лондоне. Вознаграждение члена парламента. В Англии довольно остро стоит вопрос об усилении профессионализма парла­ментариев. Долгое время здесь бытовало представление, что член парламента — это политик-любитель, основная профессиональная работа которого не связана с его парла­ментской деятельностью. Создание парламентских комите­тов, систематическое проведение парламентских слушаний и расследований деятельности правительственных ведомств в различных отраслях государственного управления предъ­являют определенные требования к депутатам. В эпоху, когда государственное управление приобретает специализи­рованный и чрезвычайно сложный характер, член парла­мента, снабженный материальными ресурсами, имеет боль­ше шансов выполнять свои задачи по контролю над прави­тельством и принятию законов, более компетентно и тем самым более непосредственно влиять на решения прави­тельства и участвовать в разработке и осуществлении госу­дарственной политики. Усилению профессионализма парла­ментариев призваны способствовать некоторые организа­ционные меры. Член парламента получает жалованье, равное 22 548 фунтам стерлингов в год (вознаграждение выплачивается с 1911 г.). Помимо этого, он получает дополнительные выпла­ты в размере 27 140 фунтов стерлингов в год на содержание офиса, секретаря (или секретарей), помощника-исследовате­ля (как правило, это высококвалифицированные специали­сты, выпускники университетов). В 1985 г. общее число сек­ретарей и помощников-исследователей составляло 1210 че­ловек. Депутату возмещаются транспортные расходы, связанные с поездками между Лондоном, местом жительства и избирательным округом при исполнении парламентских обязанностей (сюда включаются также поездки супруги и несовершеннолетних детей). Депутату предоставлено право бесплатной телеграфной, телефонной и почтовой связи в от­ношении тех округов, которые находятся за пределами Боль­шого Лондона (до 7 тыс. фунтов стерлингов в год). Ему оп­лачивается также проживание в гостинице. Следует сказать об обслуживании депутатов различного рода информационными службами. Отдел информации при палате общин ежедневно публикует информационные бюл­летени, издаваемые в виде отдельной брошюры. Депутаты ежедневно получают различные документы, сообщающие о повестке дня каждого заседания; содержащие информацию о поправках к биллю, которые предполагается внести в па­лате или комитете; официальные отчеты обо всем, что де­лается в палате (отчеты комитетов, данные о голосовании, резолюциях палаты); документы с уведомлениями о вопро­сах и предложениях, представленных палате, и пр. Палата общин располагает библиотекой, на которую возложены не только библиотечное обслуживание депута­тов, но также работа по информации и научным исследо­ваниям по международным делам; экономическим делам; образованию и социальной политике; внутренней полити­ке. В библиотеке работают высококвалифицированные спе­циалисты. При парламенте имеется также парламентская информа­ционная система (ПОЛИС), содержащая индекс “Ханзарда”. Депутаты имеют доступ к электронно-вычислительной сис­теме “ЛЕКСИС”, предоставляющую правовую информацию. В университете Уорвик создан парламентский отдел, от­крывший депутатам и выборным комитетам доступ к инфор­мации о результатах исследований по экономическому раз­витию страны. Весьма важным для британского парламента является вопрос о “частных интересах” членов парламента. Некото­рые члены парламента оставляют свою основную работу или профессиональную деятельность, а многие сохраняют работу по совместительству. Парламентарии поддерживают тесные отношения с группами давления и лоббистскими организа­циями. Правила парламента не исключают таких связей, но предусматривают необходимость сообщать палате о работе депутата для этих организаций и об оплате за нее.
В 1975 г. палата общин установила обязательную реги­страцию “интересов” депутатов. В соответствии с этой сис­темой депутат обязан информировать палату о любом де­нежном интересе или иных материальных выгодах, кото­рые он имеет и о которых можно подумать, что они оказывают влияние на его поведение, речи, голосование в парламенте. Перечень включает информацию об оплачива­емом посте директора или ином оплачиваемом месте рабо­ты; заявление о финансовой поддержке в качестве члена парламента; заграничной поездке в качестве члена парла­мента, если она не оплачивается лично или из государст­венных средств; всех платежах и материальных выгодах, полученных от иностранных правительств, организаций и отдельных лиц; земельном владении или собственности, имеющих значительную стоимость; названии компаний, в которых депутат владеет акционерным капиталом, превы­шающим 1%. Подкуп члена парламента в отношении его работы в палате считается нарушением парламентских привилегий.
Парламентские привилегии. Палата общин претендует на то, чтобы выступать как судья в вопросах, касающихся ее привилегий, и нормы о парламентских привилегиях со­ставляют так называемое “общее право парламента”. Под парламентскими привилегиями понимаются права, которы­ми обладает палата общин в целом и каждый депутат в от­дельности. Парламентские привилегии включают свободу депутатов от ареста, свободу слова в парламенте, а также право доступа к королеве, которое принадлежит палате об­щин в целом. Право устанавливать привилегии принадлежит исключительно самим палатам. Привилегия свободы слова получила законодательное за­крепление в Билле о правах 1689 г. Она защищает выступ­ления депутата, произнесенные в ходе парламентского дело­производства. Против члена парламента не может быть воз­буждено судебного преследования за любое слово, произнесенное в парламенте. Он может выступать, зная, что он свободен от преследования за клевету. Выступления же вне стен парламента объявляются внепарламентскими дей­ствиями, не связанными с делопроизводством, и потому не защищаемыми парламентскими привилегиями. Парламентская привилегия свободы слова не распростра­няется на письма депутатов к внепарламентским организациям, хотя бы и написанные в связи с парламентской дея­тельностью. Привилегия свободы слова не защищает также публикацию депутатами книг. В 1701 г. палата установила, что опубликование книг, которые “бросают тень на заседа­ния палаты”, рассматриваются как нарушение ее прав и при­вилегий и неуважение к палате. В правилах парламентской процедуры установлены нор­мы о злоупотреблении свободой слова в палате общин. Это относится к такому выступлению депутата, в котором он бросает тень на решение палаты, произносит изменни­ческие, мятежные или оскорбительные для парламента слова. Депутат не имеет также права бросать тень на по­ведение королевы или лиц, находящихся у власти, а также пытаться своим выступлением мешать работе палаты об­щин. Парламентарии не могут упоминать в своих выступлени­ях конкретные судебные дела с момента предъявления лицу обвинения в совершении преступления. Это сделано для то­го, чтобы предотвратить такие выступления, которые могут нанести вред любому делу, находящемуся в процессе рас­смотрения. Палата общин имеет право налагать как уголовные, так и дисциплинарные наказания за недолжное поведение или неуважение к палате во время ее заседания. Неуважением к палате считается всякое действие, которое мешает пала­те или любому ее члену исполнять свои функции либо имеет целью вызвать прямо или косвенно такие резуль­таты. В этом случае палата имеет право заключения в тюрьму, наложения штрафа, вынесения выговора, запре­щения посещать палату. Наказание за неуважение к пала­те может относиться как к члену парламента, так и к лю­бому иному лицу, независимо от того, совершено правона­рушение в палате или нет. Что касается члена парламента, то он может быть также лишен права зани­мать место в палате в течение определенного срока либо исключен из палаты. Депутат может быть исключен из числа членов палаты общин и по другим основаниям: участие в открытом восста­нии, лжесвидетельство, подлог, обман, коррупция при от­правлении правосудия, или при исполнении обязанностей должностного лица, или при исполнений обязанностей в качестве члена палаты общин; позорящее поведение и иные поступки, совершенные против самой палаты. Право исключения из палаты принадлежит только палате общин, и ни один суд в стране не вправе рассматривать воп­рос о законности решения палаты. Жалобы на нарушение привилегий Должны сначала передаваться спикеру частным образом, и он решает, поднять ли вопрос в палате. Вообще такие случаи чрезвычайно редки и число жалоб ничтожно (одна — в сессии 1984/85 г.). Практически палата давно не применяет своего права заключать в тюрьму, налагать штраф, лишать депутата права занимать место в палате общин за неуважение к ней. Привилегия свободы от ареста означает, что арест члена палаты общин не может быть произведен без разрешения са­мой палаты. Древняя привилегия свободы от ареста охраняет депутата от ареста в течение парламентской сессии и 40 дней до ее начала и после ее окончания в связи с производством по гражданскому делу. Арест члена парламента за слова, произнесенные в палате, не может быть произведен, по­скольку это было бы нарушением привилегии свободы слова. Однако член парламента не имеет привилегии от ареста в связи с уголовным производством. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ И КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПАЛАТЫ ОБЩИН Законодательная деятельность Парламент — высший законодательный орган страны. Верховная власть в области законодательства вверяется пар­ламенту в целом. Это — “королева в парламенте”, то есть королева и две палаты парламента. Это значит, что законо­проекты, принятые обеими палатами парламента, становят­ся законами после их одобрения королевой. По существу, когда говорят о верховной законодательной власти, имеют в виду палату общин: она — центральная составная часть за­конодательного механизма. С 1945 г. четыре члена палаты общин были исключены ею или ушли _, отставку до исключения после обвинения их в позорящем поведении. В законодательном порядке верховная законодательная власть парламента была установлена биллем о правах 1689 г. Он отменил право короля приостанавливать действие законов и делать из них изъятия, то есть сделал незаконным измене­ние законов монархом без согласия парламента. В XIX в. ут­вердился принцип верховенства парламента, определяющий его положение в качестве верховного законодательного орга­на. Он означает, что парламент не связан каким-либо консти­туционным актом и не существует какого-либо правового ог­раничения его верховенства в законодательной области. Пар­ламент имеет право принимать, отменять и изменять любой закон в порядке обычной законодательной процедуры, и ни­кто (в том числе и суд) не может поставить под сомнение дей­ствительность или конституционность акта парламента. Этот принцип означает также, что парламент предыдущего созыва не вправе связывать своих преемников (это было бы ограни­чением верховного положения законодательного органа).
Издание законов — самая значительная, если не самая главная функция парламента. Около половины всего его вре­мени уходит на законодательную работу. Число ежегодно принимаемых законов довольно стабильно (60—70 в год). Большая часть времени занята рассмотрением публичных биллей, вносимых по инициативе правительства. - Процесс прохождения законопроектов в палате общин зависит от характера законопроекта. По кругу регулируемых вопросов билли подразделяются на публичные и частные. К публичным относятся те, которые затрагивают общие интере­сы. Их действие, как правило, распространяется на террито­рию всей страны. Они регулируют наиболее важные вопросы. К частным относятся те билли, которые затрагивают индиви­дуальные интересы или имеют лишь местное значение (зако­ны, регулирующие деятельность отдельных компаний и кор­пораций; действующие в пределах определенных админист­ративно-территориальных единиц). По Закону о толковании 1978 г., билль считается публичным, если в нем не оговари­вается его частный характер. Частные билли вносятся лица­ми, заинтересованными в их принятии (это могут быть мест­ные органы, государственные учреждения, корпорации).
Публичные законопроекты, в зависимости от того, по чьей инициативе они внесены, подразделяются на прави­тельственные, то есть внесенные депутатами — членами правительства, и законопроекты частных членов, то есть внесенные рядовыми членами парламента, не являющими­ся членами правительства. Это деление публичных законо­проектов оказывает решающее влияние на судьбу законо­проекта. Всякий публичный законопроект должен пройти в палате общин пять стадий: первою чтение, второе чтение, стадия ко­митета, стадия доклада, третье чтение. В дополнение к это­му, если текст законопроекта был изменен в палате лордов, в палате общин должны быть рассмотрены поправки палаты лордов. Внесение законопроекта и первое чтение. Внесению за­конопроекта в парламент предшествует длительная пред-парламентская стадия его разработки. Все наиболее важ­ные законопроекты разрабатываются в министерствах. Ос­новное участие в этой работе принимают профессиональные гражданские служащие министерств. При этом проводятся широкие консультации как между различными министерствами (особенно с министерством финансов), так и министерств с различными группами дав­ления, предпринимательскими ассоциациями, тред-юнионами. Все эти консультации носят конфиденциальный харак­тер. Проект закона не обнародуется. Если же правительст­во хочет провести более широкое обсуждение, оно может опубликовать консультативный документ — “зеленую кни­гу” или “белую книгу”, в которых излагается общий смысл предложений правительства. Министерство-спонсор пред­ставляет билль комитету кабинета, который занимается долгосрочным планированием законодательной программы. В кабинете имеется также специальный комитет по зако­нодательству, на обязанности которого лежит осуществле­ние контроля за тем, чтобы все представляемые парламен­ту законопроекты прошли через парламент до конца сес­сии. Законопроект может быть внесен в любую палату. Однако наиболее важные билли вносятся в палату общин. Члены парламента не видят текста законопроекта вплоть до момента его представления. Законодательная инициатива в Великобритании принад­лежит только членам парламента. Согласно действующей процедуре, законопроект вносится в общем порядке, неза­висимо от того, является ли вносящий членом правительст­ва. Министр, когда вносит законопроект, формально делает это не в своем качестве члена правительства, а как член парламента. Правительственный билль вносятся тем мини­стром, который отвечает за его разработку и прохождение в палате. Всякое законодательное предложение должно быть обле­чено в форму законопроекта (билля), причем представляе­мый в парламент законопроект должен быть непременно правильно оформлен. Этому придается особое значение. Порядок внесения билля в палату носит наименование первого чтения. Это чисто формальная стадия, не предре­шающая успеха законопроекта в дальнейшем. Процедура первого чтения состоит в следующем. Член палаты, жела­ющий внести законопроект, делает уведомление спикеру о своем намерении. Когда спикер называет его фами­лию, он вручает клерку палаты так называемый “фиктив­ный билль”, то есть лист бумаги, в котором указывается короткое и длинное название билля, фамилия депутата, внесшего законопроект, и тех депутатов, которые высту­пают в качестве поручителей по законопроекту (не менее 12 членов палаты). Клерк зачитывает краткое название законопроекта, называет день для второго чтения и отдает распоряжение о напечатании законопроекта. Как правило, на этой стадии не происходит обсуждения билля. Пра­вительство прилагает к биллю короткую объяснительную записку. Почти все время палаты (90%) занято рассмотрением за­конопроектов, вносимых правительством. Для обсуждения законопроектов рядовых членов выделяется строго опреде­ленное время (12 пятниц в сессию). Постоянные правила предусматривают несколько процедур для внесения законо­проекта частного члена в палату общин. Второе чтение — чрезвычайно существенная стадия. По существу, это первое публичное обсуждение законопро­екта. Только на этой стадии начинается обсуждение внесен­ного законопроекта. Во время второго чтения обсуждаются основные, принципиальные положения законопроекта. В этой стадии палата не может рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос о том, насколько целесообразно в принципе изменение законодательства, предлагаемое внесенным зако­нопроектом. Второе чтение может быть окончено либо одоб­рением законопроекта и направлением в комитет для внесе­ния поправок, либо отклонением законопроекта в целом. Парламентские прения на этой стадии не оказывают влия­ния на содержание статей законопроекта. В начале второго чтения спикер ставит вопрос о том, при­ступить ли к нему. В этот момент любой член палаты общин может возразить против предложения спикера, либо внести поправку о том, чтобы законопроект был “прочтен” во вто­рой раз по прошествии трех—шести месяцев, либо предло­жить поправку с указанием оснований, по которым законо­проекту вообще должно быть отказано во втором чтении. Эти предложения ставятся на голосование. Если билль по­терпит поражение при голосовании, то дальше он не рас­сматривается. Таким образом, в отличие от законодательного процесса некоторых других западных стран, где законопроект сначала рассматривается комитетами, а потом — на пленарном засе­дании (США, Франция, Италия), в Великобритании законо­проект сначала обсуждается палатой в полном составе и лишь потом направляется в комитет. Комитетская стадия. Билли, одобренные во втором чтении (как правило, они принимаются, поскольку прави­тельство располагает поддержкой правительственного боль­шинства), направляются в постоянные комитеты (либо рас­сматриваются палатой, преобразованной в комитет всей палаты). В комитете законопроект рассматривается детально, сло­во за словом, статья за статьей. При обсуждении законопро­екта комитет связан решением палаты, вынесенным при вто­ром чтении, и не вправе вносить в законопроект такие по­правки, которые искажают принцип законопроекта, уже одобренного палатой общин.
Комитет не может вносить в законопроект положения, которые противоречат принципу законопроекта. Он имеет право отклонить любую статью законопроекта. При переда­че законопроекта в комитет палата дает ему специальные инструкции, которыми определяются полномочия комитета в отношении данного законопроекта.
Комитетская стадия заканчивается составлением докла­да по законопроекту, который представляется палате об­щин. Стадия доклада и третье чтение. В стадии доклада палата рассматривает докладываемый комитетом законо­проект, обсуждает сделанные им поправки и решает, дол­жны ли отдельные статьи законопроекта быть принятыми в прежнем виде, с поправками комитета или новыми поправ­ками, предложенными членами палаты в этой стадии. Билль не рассматривается статья за статьей. Практически обсуждение ограничивается предложением отдельных по­правок депутатами и голосованием по ним. Спикер вправе отбирать поправки, подлежащие обсуждению. Здесь, как и на других стадиях, применяются “кенгуру”, “закрытие”, “гильотина”. Как правило, третье чтение законопроекта имеет место сразу же после окончания стадии доклада. Это формальный этап в обсуждении законопроекта, ибо во время дебатов па­лата связана уже принятыми положениями законопроекта. На этой стадии могут предлагаться поправки, не затрагива­ющие существа билля, обычно чисто редакционные, касаю­щиеся стиля законопроекта, его заглавия и т.п. После голо­сования законопроект считается принятым палатой общин. Если он был внесен первоначально в палату общин, издается приказ, чтобы клерк “отнес билль к лордам и просил их со­действия”; законопроект передается в палату лордов с над­писью “да будет передано господам”. После прохождения законопроекта через обе палаты он должен получить одобрение королевы и вслед за тем стано­вится законом. Формально главе государства принадлежит право абсолютного вето. Практически королевское согласие на билль — формальная стадия законодательного процесса. Последний случай применения права вето монархом имел место в 1707 г. Особенности рассмотрения финансовых законопроек­тов, Процесс прохождения законопроектов, связанных с расходованием или собиранием средств государственной казны, имеет ряд особенностей. За палатой общин признано исключительное право осуществлять контроль над фи­нансами. Билль о правах 1689 г. установил, что “взимание сборов в пользу и распоряжение короны, в силу якобы прерогативы, без согласия парламента и на более долгое время и иным порядком, чем это установлено парламен­том, незаконно”. Принцип, требующий согласия парламен­та на расходование правительством государственных средств, утвердился в XVII в. Он развился из обычая, предписывающего парламенту принимать ежегодно законы о расходовании государственных средств. В то же время утвердились конституционные принципы, которые переда­вали палате общин “контроль кошелька”. Правительство не имеет право расходовать государственные средства и вво­дить налоги без согласия парламента. Финансовое законо­дательство — исключительная прерогатива палаты общин. Финансовые предложения правительства должны быть при­няты ею, и финансовые билли могут быть внесены только в палату общин. Однако право определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, вотированных парламентом, принадле­жит правительству. Ему же принадлежит инициатива в финансовых вопросах. Право внесения в палату общин за­конодательного предложения о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит исключительно правительству. Согласие парламента на сбор налогов и расходование де­нежных средств выражается в принятии специального зако­нодательства на этот счет. Основные финансовые законы, принимаемые ежегодно, — Закон о консолидированном фон­де и Закон об ассигнованиях. В них фиксируются расходы на нужды финансируемых из бюджета учреждений. Основ­ные доходы, поступающие в государственную казну, фикси­руются в Законе о финансах. Финансовым считается не только законопроект, в кото­ром финансовые статьи составляют основное содержание, но и всякий иной законопроект, содержащий статьи финансово­го характера. Поскольку палата общин не может ассигновать никаких средств без просьбы правительства, для принятия законопроекта, в котором содержится соответствующее предложение, необходимо получить согласие правительства. Согласно финансовой процедуре палаты общин, законо­проект об ассигнованиях вносится правительством в виде смет министерств и центральных ведомств. Палата общин должна рассмотреть все сметы и вынести по каждой из них отдельную резолюцию, санкционирующую ассигнование требуемой суммы из государственной казны. Формальная ре­золюция предшествует принятию Закона об ассигнованиях. Палата общин не может ни изменить цели ассигнования, ни увеличить сумму расходов, требуемую правительством. Она только может либо вовсе отказать в данном ассигнова­нии, либо уменьшить требуемую сумму. Предлагаемые правительством налоги воплощаются в за­явлении о бюджете, с которым выступает в палате министр финансов. Заявление включает не только предложения о на­логах, но дает общий обзор состояния национальной эконо­мики. Содержание этого заявления держится в строжайшей тайне. После выступления министра финансов палата общин принимает резолюцию, санкционирующую налоги. Эта ре­золюция воплощается в Законе о финансах. Дебаты по финансовому законодательству используются палатой для проведения дебатов по тем или иным вопросам правительственной политики. Право выбора предмета об­суждения в большинстве случаев предоставляется оппози­ции. Особенности рассмотрения частных законопроектов заключаются прежде всего в том, что инициаторами таких предложений могут быть любые лица, и соответственно ча­стные законопроекты вносятся в парламент не депутатами, а заинтересованной стороной. Инициаторы билля составляют петицию, обосновывающую необходимость его принятия. За­конопроект должен быть опубликован в официальном изда­нии (“Лондон газетт”). Возражения против законопроекта также подаются в форме петиции. Обычно в парламенте вместо инициаторов и оппонентов частного законопроекта выступают их представители. Частный законопроект проходит первое и второе чтения. Наиболее существенная стадия — обсуждение в комитете палаты по частным законопроектам. Заседание комитета на­поминает судебное заседание. Затем частный законопроект представляется палате и проходит те же стадии, что и пуб­личный билль. Делегированное законодательство. Парламент — вер­ховное законодательное учреждение, и ни один орган не мо­жет законодательствовать без его уполномочия. Парламент вправе передать кому угодно любые свои полномочия, в том числе и законодательные, оставляя за собой лишь общий контроль за их осуществлением. Издаваемые правительст­вом на основании законов постановления называются поэто­му актами делегированного законодательства. Контроль палаты общин над актами делегированного за­конодательства осуществляется на основании Закона об из­даваемых на основании статутов постановлениях 1946 г. Уполномочивающий закон предусматривает, что акт делеги­рованного законодательства должен быть представлен в пар­ламент в соответствии с процедурой, установленной зако­ном. Согласно закону, акты делегированного законодатель­ства могут представляться в палату общин либо до вступления в силу, либо после вступления в силу, в зависи­мости от того, что предусмотрено в уполномочивающем за­коне.
В палате общин существует специальный комитет по де­легированному законодательству, проверяющий те билли, которые были внесены в палату общин. Члены палаты уча­ствуют также в работе объединенного комитета по проверке актов делегированного законодательства. Комитеты изучают постановления с точки зрения их соответствия закону, на ос­новании которого они были изданы, и представляют палатам доклады о тех актах, которые считают заслуживающими внимания.
Контроль над правительством Контроль над правительством — вторая главная функция палаты общин. Прежде чем рассмотреть различные формы парламентского контроля над правительством, остановимся вкратце на вопросе о роли палаты общин в формировании и реорганизации правительства. Формально назначение премьер-министра — прерогати­ва королевы. Практически она должна остановиться свой вы­бор на лице, способном обеспечить поддержку большинства в палате общин. Обычно им становится лидер партии, побе­дившей на парламентских выборах и имеющей большинство мест в палате общин. В редких случаях, когда ни одна из партий не имеет абсолютного боль­шинства в палате общин, глава государства может поручить сформировать правительство либо лидеру оппозиции, либо любому влиятельному политиче­скому деятелю, способному обеспечить поддержку палаты общин (такая ситу­ация сложилась в 1974 г.). Что касается формирования правительства, то палата об­щин не принимает непосредственного участия в подборе кан­дидатур, не обсуждает, на какие посты кого назначить. На­значение и смещение министров — дискреционное право премьер-министра, ибо существует конституционное согла­шение о том, что королева при осуществлении своей преро­гативы назначать и смещать министров должна действовать по совету премьер-министра. Премьер-министр подбирает членов правительства из числа руководителей партии боль­шинства. Членами правительства должны быть депутаты па­латы общин или лорды. В основном это члены палаты общин и лишь несколько — члены палаты лордов. Премьер-министр не обязан представлять на одобрение палаты общин список членов сформированного им прави­тельства. Он не обязан также представлять на одобрение па­латы решение о производимых им перестановках в прави­тельстве. Парламентская ответственность правительства — стер­жень всей системы контроля. В Великобритании существу­ет система парламентарного (ответственного) правления. Это значит, что правительство формируется из числа чле­нов парламента, несет ответственность перед парламентом (в этом случае под парламентом понимается только палата общин) и в случае вотума недоверия должно уйти в от­ставку. Правительство несет коллективную ответствен­ность перед парламентом. Вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ в до­верии правительству в целом. Этот акт, влекущий ответст­венность, может касаться неодобрения палатой либо общей политики правительства, либо какой-либо отдельной его меры. Основанием, влекущим ответственность, может быть также поражение правительства при голосовании по тому или иному мероприятию, предложенному правительством, либо, наоборот, одобрение меры, против которой прави­тельство возражает. В случае поражения в палате общин, за которым должна последовать отставка, правительство имеет право распустить парламент и назначить новые выборы. В английской полити­ческой практике, однако, вотум недоверия — явление, чрез­вычайно редкое. В нынешнем веке имелось всего два таких случая и оба они касались необычной для парламента ситу­ации, когда правительство не имело большинства в палате и было образовано правительство меньшинства (это случилось в 1924 г. и апреле 1979 г.). Оппозиция часто вносит в палату общин предложение о вотуме недоверия, но оно отклоняется партийным большин­ством, поддерживающим правительство. Вопрос о том, явля­ется ли поражение в палате достаточно серьезным, чтобы по­влечь за собой уход в отставку и роспуск парламента, реша­ет премьер-министр. Формы парламентского контроля — вопросы депутатов министрам, предложения, специальные комитеты. Особое место в этом механизме занимает финансовый контроль. При парламенте функционирует парламентский уполномо­ченный по делам администрации (омбудсмен). Вопросы — наиболее часто практикуемая процедура. Существуют устные и письменные вопросы. Ответы мини­стров на устные вопросы депутатов заслушиваются еже­дневно (кроме пятницы). Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских де­батах (“Ханзарде”). Для ответов на устные вопросы депу­татов отводятся строго определенные часы и дни. Ответами на вопросы открывается заседание. На ответы отводится 1 ч (он может быть продлен на 15 мин). Существует опреде­ленная ротация министров, отвечающих на вопросы. Два раза в неделю (вторник и четверг) на вопросы в течение 15 мин отвечает премьер-министр, в остальные дни — Дру­гие министры. Порядок представления вопросов также строго регла­ментирован. Депутат, желающий задать вопрос, должен дать палате письменное предварительное уведомление. Ес­ли депутат желает получить письменный ответ, оно предо­ставляется за семь дней; устный — за два дня. Депутат не вправе требовать ответа на свой вопрос до истечения этих сроков. Число вопросов) которые депутат может задать минист­ру в течение одного заседания, ограничено двумя. При этом ему дается право задать дополнительный вопрос, име­ющий отношение к основному. Ни один вопрос не может быть задан министру после истечения “часа вопросов”. Единственное исключение из этого правила предусматрива­ет тот случай, если спикер признает, что вопрос имеет “неотложный характер общественного значения”. Спикер может не допустить вопроса, если министру не было дано о нем предварительного уведомления. По такому “частно­му” уведомлению не может быть задано более одного воп­роса в день. Депутат может предложить министру далеко не всякий вопрос. Последние могут касаться только тех предметов, за которые министр непосредственно отвечает. Они не должны касаться конкретных судебных дел, находящихся в процессе рассмотрения. Спикер вправе не принять вопрос депутата, который является “недопустимым”. “Допустим” или “недопу­стим” вопрос — это спикер решает по собственному усмот­рению. “Недопустимыми” считаются, в частности, вопросы, задаваемые не с целью получения информации, а с целью выяснить мнение правительства; вопросы, касающиеся дея­тельности частнопредпринимательских организаций; вопро­сы, поднимающие слишком серьезный политический вопрос. Нельзя также посредством вопросов добиваться информа­ции, которая по своей природе является секретной. Депутат не вправе задавать вторично вопроса, на который уже был дан ответ. Спикер может также отказаться принять любой вопрос, если, по его мнению, он составлен слишком туманно или “тривиально”. В вопросах нельзя критиковать членов ко­ролевской семьи или суд. Министр может отказаться отвечать на вопрос. Всякая попытка получить ответ на вопрос, если на него отказались отвечать, будет отведена спикером. Если министр отказался отвечать на вопрос, то он может быть задан вторично лишь на новой сессии парламента.
Предложения (motions) — своеобразная форма парламен­тского контроля, отличающаяся от практики интерпелляций и запросов, существующих в других странах. По существу, это проект резолюции, в котором формулируется позиция по определенному вопросу. Посредством внесения такого пред­ложения депутат ставит на обсуждение палаты какой-либо вопрос, предлагая тем самым палате рассмотреть его и вы­нести по нему свое решение.
Член палаты, вносящий предложение, должен обосно­вать, почему палата должна принять к рассмотрению его предложение. Вслед за тем начинаются дебаты, в которых выступают как депутаты, поддерживающие предложение, так и его противники. Спикер следит за тем, чтобы слово было предоставлено тем и другим. Депутаты, выступающие против предложения, вносят поправку к предложению, в ко­торой излагается позиция' противников предложения, и па­лате предлагается поддержать содержащуюся в поправке позицию. Если предложение было внесено оппозицией, то поправку предлагает правительство (и наоборот). Предложе­ния от оппозиции вносятся ее лидером, который и выступает по ним. Слово для ответа в этом случае берет премьер-ми­нистр. Вслед за тем выступают представители правительст­венной и всех оппозиционных партий. Затем предложение ставится на голосование. Если предложение было внесено оппозицией, то, как правило, палата принимает предложе­ние в том виде, как оно было сформулировано в поправке правительства. Предложение, принятое при голосовании, становится решением палаты общин. Предложения открывают возможность широкого обсуж­дения правительственной политики. Обычно они вносятся оппозицией (с этой целью выделено 20 дней в сессию). Это может быть предложение о недоверии правительству либо предложение, в котором выражается сожаление по поводу правительственной политики и предлагается при­нять иной курс действий. Например, член парламента вправе внести предложение о недоверии правительству в связи с руководством экономикой, которое ведет к небла­гоприятной ситуации; либо предложение, содержащее оценку конкретной внутренней или внешнеполитической акции, и пр. Правительство использует эту процедуру для обсуждения в палате важных вопросов своей политики и получения одоб­рения палаты (по вопросам обороны, экономической полити­ки и пр.). Иногда правительство вносит предложение, просто предлагая палате принять во внимание тот или иной доку­мент. Парламентская процедура предусматривает также, что предложение может быть внесено рядовым членом палаты. Для этого отводятся определенные дни и часы недели. Для решения вопроса о том, кто из рядовых членов может внести предложение, проводятся баллотировки. Кроме того, парламентская процедура предусматривает право депутата вносить предложение с целью обсуждения вопроса, имеющего “чрезвычайно важное общественное зна­чение и требующего срочного рассмотрения”. Такое предло­жение подлежит обсуждению в тот же день, если спикер признает предложение имеющим чрезвычайное значение и если оно будет поддержано не менее 40 членами палаты. Обычно в сессию вносится несколько десятков таких предло­жений, а обсуждается не более одного-двух. Возможность проведения дебатов по политике правитель­ства возникает также при обсуждении тронной речи короле­вы. По существу, это подготовленный правительством до­клад, в котором оно представляет на рассмотрение палаты программу своей деятельности на текущий год. За представ­лением доклада следуют шестидневные дебаты. Любой депу­тат имеет право предложить поправку к тронной речи, в ко­торой выражается пожелание палаты общин к правительст­ву. Обычно поправки к тронной речи вносятся депутатами оппозиции. Контроль над финансами является контролем над рас­ходованием правительством уже утвержденных парламен­том денежных средств. Как уже говорилось, финансовая политика определяется исключительно правительством и при осуществлении контроля палата должна исходить из финансовой политики, уже принятой правительством. Кон­троль палаты общин над расходованием правительством денежных средств слагается, во-первых, из проверки смет расходов, представляемых палате общин министерствами при утверждении Закона об ассигнованиях, и, во-вторых, из проверки отчетов о расходовании средств, осуществляе­мой комитетом по публичной отчетности (Public Account Committee). Парламентская проверка отчетов основывается на докла­де специального должностного лица палаты — генерального контролера и ревизора (Controller and Auditor General), осу­ществляющего свои полномочия от ее имени. С 1983 г. он назначается правительством на основании резолюции пала­ты общин, предложенной премьер-министром с одобрения председателя комитета по публичной отчетности. Генеральный контролер — должностное лицо парламента и несет от­ветственность перед ним. По отношению к условиям его пре­бывания в должности применяется та же формула, что и для высших судей. Он может быть отстранен от должности толь­ко на основании послания обеих палат парламента к прави­тельству. В обязанности генерального контролера входит проверка отчетов о расходовании средств министерствами и подчинен­ными им организациями, а также контроль за тем, чтобы все доходы министерств вносились в Консолидированный фонд. Все доходы, получаемые любым министерством, передаются в Банк Англии и вносятся на счет министерства финансов — Консолидированный фонд. Деньги из него могут расходо­ваться только по разрешению парламента. Генеральный кон­тролер вправе отказать в открытии кредита из Консолидиро­ванного фонда, если расход не предусмотрен Актом парла­мента. Генеральный контролер возглавляет Национальное реви­зионное ведомство (National Audit Office), в котором числит­ся 900 ревизоров. Оно производит ревизию отчетов мини­стерств и других государственных учреждений. На основе проводимой ведомством ревизии составляется доклад гене­рального контролера, представляемый комитету по публич­ной отчетности. Комитет состоит из 15 членов, и его председателем неиз­менно является один из руководителей официальной оппо­зиции, который занимал в свое время министерский пост (обычно в министерстве финансов). При проверке финансо­вой отчетности министерств в комитет вызываются высшие должностные лица министерств (в некоторых случаях — ми­нистр). Комитет основывает свою деятельность на докладе ревизионного ведомства, в котором указываются все случаи нарушения в расходовании средств, злоупотребления и не­правильности в их использовании. Доклады внимательно изучаются депутатами. Бывают случаи, когда комитет вскрывает серьезные злоупотребления. Доклады комитета ежегодно обсуждаются палатой. Они становятся достоянием прессы. Парламентский уполномоченный по делам админист­рации (Parliamentary Commissioner for Administration) — часть парламентского механизма контроля над министерст­вами. Должность была введена законом о парламентском уполномоченном 1967 г. Англия реципировала институт омбудсмена в ряде скандинавских и других странах. Омбудсмен — должностное лицо, обязанностью которого является рассмотрение жалоб граждан на действия ми­нистерств. В отличие от скандинавских стран, где он изби­рается парламентом, в Англии он назначается прави­тельством. В парламентской практике сложился порядок, при котором правительство прежде, чем сделать назначе­ние, консультируется с председателем специального коми­тета по делам парламентского уполномоченного. Парла­ментский уполномоченный — должностное лицо парламен­та, вследствие чего жалоба должна быть передана депутату, и уже последний решает, направить ли ее пар­ламентскому уполномоченному. Парламентский уполномо­ченный занимает свою должность, пока “ведет себя хоро­шо”, и может быть отстранен от должности только по тре­бованию обеих палат парламента, по своей собственной просьбе или по достижении 65-летнего возраста. Он не мо­жет быть членом парламента (обычно на эту должность назначаются гражданские служащие или юристы).
В компетенцию парламентского уполномоченного вхо­дит расследование жалоб граждан на действия министерств и ведомств, которые совершены ими при осуществлении административных полномочий и вытекают из их ненадле­жащего выполнения. Деятельность парламентского уполно­моченного распространяется на те министерства и ведомст­ва, список которых содержится в приложении к закону. Он не может проводить расследование действия министерств и ведомств, если имеется возможность обратиться в суд или административный трибунал, а также тех действий, кото­рые изымаются из его юрисдикции в силу приложения к закону.
Парламентскому уполномоченному предоставлены широ­кие права при проведении расследований. Он вправе истре­бовать у министров и должностных лиц документы, вызы­вать свидетелей и пр. Однако он не может принимать меры по результатам своих расследований, в частности заменить административное решение своим собственным либо потре­бовать его изменения. Результатом его расследования явля­ется доклад, который он может послать соответствующему депутату. Если парламентский уполномоченный считает, что недолжное осуществление полномочий министерством не было устранено, он может представить парламенту специ­альный доклад. Доклады парламентского уполномоченного, представляемые парламенту, рассматриваются специальным комитетом по делам парламентского уполномоченного. Ко­митет выслушивает свидетельские показания должностных лиц соответствующих министерств и доклады парламентско­го уполномоченного. ПАЛАТА ЛОРДОВ Порядок образования. Палата лордов формируется на не­выборной основе. Членство в ней связывается с получением дворянского титула, дающего право быть членом палаты лордов. Среди членов палаты — 1195 герцогов, маркизов, графов, виконтов, баронов, имена которых вписаны в так на­зываемую “золотую книгу” английского дворянства. Это пэ­ры парламента. Они подразделяются на духовных и свет­ских, потомственных и пожизненных. К числу духовных лордов относятся 26 архиепископов и епископов, право которых быть членами палаты связывается с пребыванием их в соответствующей должности. Все остальные члены палаты относятся к категории свет­ских. Основную группу составляют те светские пэры, право которых быть членами палаты переходит по наследству. В палате — 789 потомственных пэров и пэресс. В палате имеется359 пожизненных пэров и пэресс. Большинство из них — это политические и партийные де­ятели, либо высшие военнослужащие и чиновники, вышед­шие в отставку, либо руководители крупных государствен­ных или частных предприятий, выдающиеся ученые, проф­союзные деятели, известные актеры. Звание пэра предоставляется за заслуги в общественной и политической деятельности. Одиннадцать членов палаты — лорды-юристы (ординар­ные лорды по апелляциям). Они назначаются из числа лиц, занимавших или занимающих высокие судейские должно­сти, для оказания помощи палате при решении судебных дел. В палате лордов, как и в палате общин, также существует деление на партийные группы, но его влияние не столь зна­чительно, как в палате общин. Лорды более независимы от партий и избирателей и меньше связаны партийной дисцип­линой. В последние годы в связи с возрастанием роли пожиз­ненных пэров палата претендует на роль форума, аккуму­лирующего в себе богатый опыт и специальные знания и представляющего важное и полезное дополнение выборной палаты общин. Должностные лица палаты лордов. Председатель пала­ты — лорд-канцлер. Его статус и роль в палате значитель­но отличаются от того положения, какое занимает спикер в палате общин. Лорд-канцлер — член кабинета и назна­чается лично премьер-министром. Он является также гла­вой судебной системы страны. В палате лордов он прини­мает участие в дебатах и голосовании. Заседания в палате лордов не столь стеснены правилами парламентской проце­дуры, и лорду-канцлеру не приходится часто вмешиваться в порядок ведения дебатов. Он не выносит решений отно­сительно правил процедуры, и в случае возникновения со­ответствующих вопросов палата обращается не к нему, а к лидеру палаты. В палате лордов имеются лорд-председатель комитетов и его заместитель, которые председательствуют вместо лорда-канцлера, когда палата преобразуется в заседание комитета всей палаты (при рассмотрении законопроектов в стадии ко­митета). Они назначаются палатой ежегодно в начале сес­сии. Постоянным должностным лицом палаты лордов являет­ся клерк, полномочия которого аналогичны полномочиям клерка палаты общин и в подчинении которого работает постоянный штат клерков, занятых делопроизводством па­латы. Каждая партия в палате лордов имеет своего лидера. В правительственной партии — это лидер палаты; оппозицию возглавляет лидер оппозиции. В их обязанности входит пла­нирование дебатов в палате. В палате лордов также имеются главные “кнуты” и их помощники, выполняющие те же фун­кции, что и “кнуты” в палате общин. Сторонникам партии направляются письменные “кнуты”. Но в палате лордов не существует никаких соглашений между “кнутами”, касаю­щихся отсутствия на заседаниях равного числа членов пала­ты от правящей и оппозиционной партий. Внутренняя организация. Во время заседаний члены па­латы (за исключением духовных лордов) располагаются не по старшинству титулов, как было прежде, а соответственно на скамьях правительства и оппозиции. Заседания проводятся с понедельника до четверга и в конце сессии — по пятницам (всего — около 160 дней в сес­сию). Заседания начинаются с краткого “часа вопросов” (эта процедура занимает около 20 мин), но вопросы разрешается задавать только после обсуждения основной повестки дня. Более половины всего времени палаты заняты рассмотрени­ем правительственных биллей. Палата лордов имеет собственные постоянные правила. Однако регламент в ней не столь строг и жесток, как в па­лате общин. Он меньше связывает членов палаты, чем в па­лате общин. Поддержание порядка в палате лежит на всех ее членах. Порядок выступлений предопределен заранее, и лорд-канцлер не вызывает членов палаты для участия в де­батах. В палате лордов не существует каких-либо правил для сворачивания дебатов по законопроектам. Не имеется здесь также правил, обусловливающих преимущество правитель­ственных дел над другими делами. Регулярно на заседаниях палаты присутствует и прини­мает участие в голосовании около трети ее состава. Часть членов палаты вообще никогда не принимает участия в ее заседаниях; другие получают разрешение не присутствовать на ее заседаниях. Такое разрешение предоставляется либо на весь срок полномочий парламента определенного созыва, либо на срок сессии. Пэры не получают жалованья, но им могут быть возме­щены расходы, связанные с посещением заседаний. Член палаты может получать в общей сложности около 100 фун­тов стерлингов на расходы по проживанию в Лондоне, оп­лате гостиницы, транспорту, а также расходы на содержа­ние офиса, секретаря, помощника по научным исследова­ниям. Законодательная деятельность. Члены палаты лордов обладают правом законодательной инициативы, и законо­проекты могут вноситься в палату лордов. Полномочия па­латы в области законодательства определяются законами о парламенте 1911—1949 г. В качестве части верховного зако­нодательного органа палата лордов рассматривает и прини­мает с поправками или без поправок законопроекты, приня­тые палатой общин и переданные на ее рассмотрение. Она может отклонять законопроекты сроком на один год, то есть имеет право отлагательного вето.
Закон о парламенте 1911 г. устанавливает, что финансо­вый законопроект, принятый палатой общин и переданный за месяц до окончания сессии на рассмотрение в палату лор­дов, становится законом без ее одобрения, если он не принят ею в .течение одного месяца. Порядок прохождения законопроекта в палате лордов в основном тот же, что и в палате общин. Наиболее важная стадия здесь — комитетская, так как в это время в билль обычно вносятся поправки, которые оказывают существен­ное влияние на содержание и дальнейшее движение законо­проекта. Иногда эта стадия занимает несколько дней. Об­суждение статей сопровождается длинными дебатами, и го­лосование происходит почти по каждой статье, в которую внесена поправка.
Рядом особенностей отличается рассмотрение в палате лордов финансовых законопроектов, в частности бюджета. Он становится предметом правительственного заявления в палате лордов, затем сразу же обсуждается во втором чте­нии. Непосредственно после этого происходит голосование законопроекта о бюджете в третьем чтении. С точки зрения роли второй палаты наиболее интересным является порядок, посредством которого регулируются отно­шения между двумя палатами при осуществлении ими зако­нодательной деятельности. После прохождения законопроек­том всех стадий в палате лордов он вместе с поправками, сделанными лордами, передается в палату общин. Послед­няя, в специальном заседании, рассматривает эти поправки и в случае несогласия с ними назначает комитет для выра­ботки обоснования, в котором объясняется, почему именно она не согласна. Палата общин может также, не согласив­шись с поправками палаты лордов, выдвинуть взамен неко­торых из них новые поправки. Обоснование и все вновь сде­ланные поправки передаются на новое рассмотрение палаты лордов. Палата лордов рассматривает обоснование палаты об­щин и все вновь сделанные поправки и принимает по ним свое решение, передаваемое в палату общин. В случае не­согласия с поправками, предложенными палатой общин, и в том случае, если палата лордов решила все-таки настаи­вать на принятии некоторых из сделанных ею ранее, но отклоненных палатой общин при первом рассмотрении поправок, она составляет письменное обоснование, кото­рое передается палате общин. В этом обосновании изла­гаются причины, по которым палата настаивает на своих поправках. Обычно конфликт разрешается путем компро­мисса. Контроль палаты лордов над правительством. Прави­тельство не несет политической ответственности перед пала­той лордов, и последняя не может заставить его уйти в от­ставку. Но она осуществляет контроль над правительством в тех же формах, что и палата общин. От имени правительст­ва в палате лордов выступают члены правительства, входя­щие в ее состав. Представителями правительства являются обычно три—четыре члена кабинета и четыре—шесть мини­стров, не входящих в кабинет. Контроль осуществляется в условиях менее жесткой ре­гламентации. Пэры не стеснены ни строгими процедурными правилами, ни председателем, часто вмешивающимся в де­баты. Процедура палаты лордов не ограничивает продолжи­тельности времени, отводимого для вопросов пэров минист­рам. Вопросы могут задаваться в любой момент заседания палаты — и после обсуждения основной повестки дня, и в течение времени, оставшегося после обсуждения законопро­ектов и предложений. В дополнение ко всем этим функциям палата лордов выступает в качестве высшей судебной инстанции страны. Она имеет юрисдикцию Высшего апелляционного суда, а по некоторым делам — суда первой инстанции. Палата лордов рассматривает апелляции на решения судов по гражданским делам на территории всей страны, а на реше­ния судов Англии, Уэльса и Северной Ирландии — по уго­ловным делам. Решение, которое она выносит по апелля­ции, является окончательным. Палата рассматривает около 70 судебных дел в год. Рассмотрение апелляций проводится в комитете по апел­ляциям, который заседает отдельно от палаты. В решении дел могут принимать участие только лорд-канцлер, 11 орди­нарных лордов по апелляциям и 10 пожизненных пэров, которые в течение определенного времени занимали высокие судейские должности. Ординарные лорды по апелляциям на­ходятся на жаловании и могут быть отстранены от должно­сти лишь по требованию обеих палат парламента. Перестав быть судьями, они остаются в палате лордов в качестве по­жизненных пэров.