Концепция саморегулирования

1. Концепция саморегулирования Всемирно признанного определения понятия «саморегулирование» не существует, в основном в связи с тем, что в разных странах существовали различные причины и обстоятельства для его возникновения. В самом общем смысле слова это явление представляет собой правила, сформулированные частными организациями для регулирования профессиональной и торговой деятельности. В этом смысле саморегулирование отличается от государственного регулирования, и это отличие заключается в том, что при государственном регулировании правила, установленные в ходе демократических процессов, не являются полностью законными.[1]
Существуют три основных сценария саморегулирования. Первый сценарий – делегированное саморегулирование. Оно возникает когда государство передает власть органу, контролируемому членами группы, которая является объектом управления. Такое саморегулирование очень распространено в управлении лицами различных профессий, например, юристами, врачами, бухгалтерами, и до недавнего времени в Великобритании оно применялось в области финансовых услуг. Законодательством обычно предусмотрена система лицензирования. Определенные действия невозможно предпринимать, если вы не являетесь членом саморегулируемого органа и не подчиняетесь его правилам. Таким образом, сфера действия универсальна для тех, кто желает осуществлять эти действия. Пример такой формы саморегулирования существует в Великобритании в отношении адвокатов. Согласно Акту об Адвокатах от 1974 г., каждый выполняющий определенные юридических функции (например, представление интересов граждан в суде, или составление документов для передачи прав собственности) должен являться членом Юридического Общества. Эта организация зарегистрирована королевской грамотой. В Совет Юридического Общества входит 105 членов, 100 из которых избираются адвокатами, а 5 назначаются Обществом для представления общественности. Для того чтобы вступить в эту организацию, необходимо иметь соответствующее образование и соблюдать устав Общества. В Юридическом Обществе имеется компенсационный фонд, в который все юристы независимо от специализации вносятся пожертвования, используемые для компенсирования потерь клиентов, ставших жертвами мошенничества адвоката. Также в Обществе есть Отдел по надзору за адвокатами, финансируемый Обществом, в его Совете большинство также представлено адвокатами. Отдел рассматривает жалобы на адвокатов, а также занимается дисциплинарными процедурами. Второй сценарий – добровольное саморегулирование при котором ряд предприятий изъявляют желание перейти на самоуправление. Представители этих предприятий добровольно берут на себя обязательства поступать согласно установленному порядку. Упомянутые обязательства выходят на рамки правовых требований или установленных норм в областях, в которых отсутствуют соответствующие законы. Мониторинг за соблюдением добровольно принятых норм, а также применением штрафных санкций в случае их несоблюдения, осуществляется соответствующим органом саморегулирования. Примером такого вида саморегулирования может служить схема электронной торговли, осуществляемая Ассоциацией Потребителей в Великобритании для управления продажами через Интернет. Такого рода схемы обычно создаются в тех областях торговли или промышленности, где членство в данной организации приносит предприятиям конкурентное преимущество по сравнению с другими торговыми компаниями, и позволяет демонстрировать соответствие более высоким стандартам. Такие схемы актуальны для тех торгово-промышленных областей, где покупателям трудно найти хорошего продавца в силу сложности реализуемой продукции, например, в секторе строительства или ремонта автомобилей. Третий сценарий - смешанный вид саморегулирования, объединяющий два вышеописанных варианта - характерен для тех стран, где государство четко обозначило в законодательном порядке, что соблюдение норм саморегулирования эквивалентно соблюдению закона. Нормы устанавливаются органом, имеющим представителей в управляемой отрасли (иногда представители имеются и в других отраслях). Эта схема не предусматривает ни обязательного членства, ни обязательного соблюдения норм. Возможна проверка соблюдения членами установленных норм и применение санкций в отношении организаций, не соблюдающих эти нормы. Другим вариантом могут быть правовые санкции, применяемые в обычном порядке. В качестве примера такого вида саморегулирования можно привести управление охраной информации в Соединенных Штатах Америки. Данные три вида саморегулирования представлены лишь в общих чертах. Существует множество схем, которые похожи на описанные, но различаются по ряду аспектов. Саморегулирование также иногда определяется как совместное регулирование. В 1998 г. австрийское правительство выпустило документ под названием “Примерная политика в отношении кодексов поведения” (Policy Framework on Codes of Conduct), согласно которому промышленность должна разработать и осуществлять руководство процессуальным кодексом, а правительство предоставляет полномочия по приведению его в исполнение выпуском соответствующих законов. Таким образом, законы дадут этой отрасли право управлять кодексом и проводить его в жизнь, но применять его можно будет только в отношении тех, кто не возражает быть связанными обязательствами. Правительство обладает реальной властью, чтобы сделать добровольный кодекс обязательным, либо может потребовать, чтобы отрасль имела свой кодекс, либо подготовить кодекс, исполнение которого обязательно (Министерство Австралии по отношениям с потребителями). Европейская Комиссия определяет совместное регулирование следующим образом: «заинтересованные лица компании и покупателя обсуждают друг с другом права потребителя и обязанности компании под эгидой органов государственной власти с целью разработки соответствующего законодательства».[2] Такое определение перекликается с понятием «саморегулирование», которое, согласно определению Комиссии, представляет собой «добровольно взятые на себя компанией обязательства в отношении потребителей, рассматриваемых либо по отдельности, либо в качестве членов ассоциации производителей и дилеров, организации, или даже подрядчиков другого предприятия». Ключевое различие между совместным регулированием и саморегулированием в данном случае заключается в роли правительства и силе закона. Совместное регулирование, согласно определению ЕК, похоже на смешанное саморегулирование. Последнее, в свою очередь, может перейти на уровень государственного регулирования, особенно если провал саморегулирования вынудит государство применить свою резервную власть. Таким образом, можно сказать, что с позиций права государство может решить полагаться ли на схемы саморегулирования, с целью обеспечения управления, которое в противном случае осуществлялось бы государством. Государство может избрать такой путь из экономических соображений, поскольку потенциальные объекты регулирования имеют более богатый опыт в плане принятия решений о том, каковы должны быть нормы. Кроме того, при передаче права управления представителям данной профессии или отрасли государство избегает затрат, связанных с регулированием. Представители данной отрасли или профессии заинтересованы в выполнении данной задачи, поскольку таким образом можно избежать так называемого чрезмерного регулирования, установить льготы для членов путем разработки вступительных правил, более строгих, чем это необходимо, что избавит организацию от конкурентов и может поднять ее репутацию.
§ 2. Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в Российской Федерации Саморегулируемая организация арбитражных управляющих вправе:[3] - представлять законные интересы своих членов в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;
- уведомлять арбитражные суды Российской Федерации о приобретении статуса СРО; - обжаловать в судебном порядке акты и действия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы любого из своих членов или группы членов; - подавать иски о защите прав и законных интересов лиц, участвующих в деле о банкротстве; - применять в отношении своих членов предусмотренные учредительными и иными документами меры дисциплинарной ответственности, в том числе исключение из членов СРО; - заявлять в арбитражный суд ходатайства об отстранении от участия в деле о банкротстве своих членов, в действиях (бездействии) которых установлены нарушения законодательства несостоятельности (банкротстве); - осуществлять иные установленные Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» полномочия. СРО обязана: - разрабатывать и устанавливать обязательные для выполнения всеми своими членами правила профессиональной деятельности арбитражного управляющего; - контролировать профессиональную деятельность своих членов в части соблюдения требований настоящего Федерального закона и установленных СРО правил профессиональной деятельности арбитражного управляющего; - рассматривать жалобы на действия своего члена, исполняющего обязанности арбитражного управляющего в деле о банкротстве; - разрабатывать и устанавливать требования, предъявляемые к гражданам Российской Федерации, желающим вступить в СРО; - уведомлять арбитражный суд, рассматривающий дело о банкротстве, об исключении своего члена, исполняющего обязанности арбитражного управляющего в таком деле, в срок не позднее чем три дня с даты его исключения; - осуществлять сбор, обработку и хранение информации о деятельности своих членов, раскрываемой ими для СРО в форме отчетов в порядке и с периодичностью, которые установлены уставом и иными документами СРО; - осуществлять организацию и проведение стажировки гражданина Российской Федерации в качестве помощника арбитражного управляющего; - осуществлять ведение реестра арбитражных управляющих, являющихся ее членами, и обеспечивать свободный доступ к включаемым в такой реестр сведениям заинтересованным в их получении лицам; - обеспечивать формирование компенсационного фонда или имущества общества взаимного страхования для финансового обеспечения ответственности по возмещению убытков, причиненных ее членами при исполнении обязанностей арбитражного управляющего. СРО обязана представлять в регулирующий орган в целях последующего опубликования изменения, внесенные в учредительные документы, правила и стандарты деятельности и деловой этики арбитражных управляющих, а также сведения: - о внесении изменений в реестр арбитражных управляющих, являющихся членами этой СРО; - о состоявшихся утверждениях арбитражных управляющих, являющихся членами этой СРО, по делам о банкротстве; - о применении мер ответственности к членам этой СРО в форме исключения из членов СРО; - об отстранении арбитражных управляющих, являющихся членами этой СРО, от исполнения своих обязанностей; - о правилах приема арбитражных управляющих в состав членов СРО; - о правилах прохождения стажировки в качестве помощника арбитражного управляющего; - о размере компенсационного фонда или имущества общества взаимного страхования; - о поступивших жалобах на действия членов СРО и об итогах рассмотрения таких жалоб; - о перечне страховых организаций, осуществляющих страхование гражданской ответственности арбитражных управляющих и аккредитованных СРО; - о перечне профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющих деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг и аккредитованных СРО. СРО обязана по запросу регулирующего органа предоставлять отчеты о процедурах банкротства, проведенных арбитражными управляющими, являющимися членами СРО. В деле о банкротстве и в арбитражном процессе по делу о банкротстве СРО не участвуют, однако, эти организации обладают особым правовым режимом, а именно: - заявленная (в заявлении должника или кредитора) СРО вправе знакомиться с материалами дела о банкротстве, делать выписки из них, снимать копии (абзац 2, п.3, ст.42 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)»); - не позднее чем через пять дней с даты получения запроса (арбитражного суда) о представлении кандидатур арбитражного управляющего СРО направляет в арбитражный суд список кандидатур, содержащий сведения о профессиональных качествах арбитражных управляющих и мотивированное заключение об их соответствии требованиям к кандидатам (п.3, ст. 45 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)»); - СРО вправе подавать иски о защите прав и законных интересов лиц, участвующих в деле о банкротстве (абзац 6, п.1., ст.22 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)»); - СРО вправе заявлять в арбитражный суд ходатайства об отстранении от участия в деле о банкротстве арбитражного управляющего (абзац 7, п.1., ст.22 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)»). § 3. Особенности производства в арбитражном суде первой инстанции при наличии саморегулируемых организаций арбитражных управляющих В заявлении должника или кредитора (уполномоченного органа) указываются (п.2, ст.37 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)»): - наименование и адрес СРО, из числа членов которой арбитражный суд утверждает временного управляющего; - размер вознаграждения арбитражного (временного) управляющего; - размер дополнительного вознаграждения. Размер вознаграждения арбитражного управляющего не может быть меньше десяти тысяч рублей (п.1, ст.26 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)»). Размер и порядок выплаты дополнительного вознаграждения указываются в заявлении конкурсного кредитора (уполномоченного органа) или в решении собрания кредиторов (п.2, ст.23 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)»). Кроме того, конкурсный кредитор (уполномоченный орган) вправе указать профессиональные требования к кандидатуре временного управляющего (ст.39 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)»). Требования к кандидатуре арбитражного управляющего (ст.23 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)») могут предусматривать: - наличие у кандидата высшего юридического, экономического или специального образования по профилю деятельности должника; - наличие у кандидата определенного стажа работы на должностях руководителей организаций в соответствующей отрасли экономики;
- определенное количество процедур банкротства, проведенных кандидатом в качестве арбитражного управляющего. Судья арбитражного суда, принимая заявление о признании должника банкротом (ст.42 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)») направляет определение о принятии заявления, в том числе, в заявленную СРО.
После получения запроса о представлении кандидатур арбитражного управляющего заявленная СРО составляет список своих членов, изъявивших согласие быть утвержденными арбитражным судом в качестве арбитражного управляющего (ст.45 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)») и в наибольшей степени удовлетворяющих требованиям к кандидатуре арбитражного управляющего, содержащимся в указанном запросе (далее - список кандидатур). В списке кандидатур должны быть указаны три кандидатуры, расположенные в порядке уменьшения их соответствия требованиям к кандидатуре арбитражного управляющего, содержащимся в запросе, а при равном соответствии этим требованиям - с учетом их профессиональных качеств. В случае получения не содержащего требований к кандидатуре арбитражного управляющего запроса о представлении кандидатур арбитражного управляющего заявленная СРО проводит отбор кандидатур арбитражных управляющих из числа своих членов, изъявивших согласие быть утвержденными арбитражным судом в качестве арбитражного управляющего. В списке кандидатур должны быть указаны три кандидатуры в порядке снижения уровня их профессиональных качеств. Заявленная СРО обязана обеспечить свободный доступ заинтересованных лиц к проведению процедуры отбора кандидатуры арбитражного управляющего. Решение о включении арбитражных управляющих в список кандидатур принимается заявленной СРО на коллегиальной основе. Заявленная СРО не позднее чем через пять дней с даты получения запроса о представлении кандидатур арбитражного управляющего, содержащего требования к кандидатуре арбитражного управляющего, направляет список кандидатур, содержащий сведения о профессиональных качествах арбитражных управляющих и мотивированное заключение об их соответствии требованиям к кандидатуре арбитражного управляющего, в арбитражный суд, заявителю (собранию кредиторов или представителю собрания кредиторов) и должнику. Должник и заявитель (представитель собрания кредиторов) вправе отвести по одной кандидатуре арбитражных управляющих, указанных в списке кандидатур. Оставшаяся кандидатура утверждается арбитражным судом, за исключением случаев выявления нарушений процедуры отбора или несоответствия отобранной кандидатуры требованиям ст. 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)». В случае, если должник и (или) заявитель (представитель собрания кредиторов) не воспользовались правом отвода, арбитражный суд назначает кандидатуру, занимающую более высокую позицию в списке кандидатур, представленном заявленной СРО. В случае непредставления арбитражному суду заявленной СРО списка кандидатур в срок, установленный п. 3 ст.45 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», арбитражный суд обращается в регулирующий орган, который обязан в течение семи дней с даты получения обращения арбитражного суда обеспечить представление списка кандидатур другими СРО из числа включенных в единый государственный реестр СРО. Выбор СРО для представления в арбитражный суд кандидатур административного, внешнего и конкурсного управляющего, утверждение требований к кандидатурам арбитражного управляющего (п.2, ст.12 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)»), определение вознаграждения арбитражному управляющему и дополнительного вознаграждения, выплачиваемого по результатам деятельности арбитражного управляющего (ст.26 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)») – относятся к исключительной компетенции собрания кредиторов. Арбитражный управляющий утверждается арбитражным судом в порядке, предусмотренном ст.45 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)».
§ 4. Краткая характеристика объекта исследования При исследовании вопросов правового регулирования производства в арбитражном суде при рассмотрении дел о несостоятельности (банкротстве) обращает на себя внимание то, что в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)» присутствуют бланкетные нормы, ссылающиеся на несуществующие документы. Из всего набора таких бланкетных норм были выделены следующие две, наиболее непонятные и наиболее сильно влияющие на ход рассмотрения дел о несостоятельности (банкротстве) в арбитражном суде: 1) одним из оснований для существования СРО является наличие компенсационного фонда, условия и порядок размещения денежных средств которого, а также порядок их расходования устанавливаются Правительством Российской Федерации (п.2, ст.21 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)»); 2) правила проведения проверки СРО деятельности своих членов – арбитражных управляющих, утверждаемые Правительством Российской Федерации (п.2, ст.29 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)» и, на основе которых СРО обязана разрабатывать и устанавливать обязательные правила профессиональной деятельности и контролировать их соблюдение своими членами (п.4, ст.21 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)»); В дальнейшем, эти две рассматриваемые нормы (проблемы) условно обозначены, соответственно, как: 1) Возможности правового регулирования финансового обеспечения деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих; 2) Возможности правового регулирования организационного обеспечения деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих; [1] Хэрриет Холл, Робин Симпсон. О саморегулировании. Tacis. Project Qutput 5.01 Rus. http://www.fsforus.ru/fsfo/site.nsf [2] Хэрриет Холл, Робин Симпсон. О саморегулировании. Tacis. Project Qutput 5.01 Rus. http://www.fsforus.ru/fsfo/site.nsf [3] О несостоятельности (банкротстве). Закон РФ от 26.10.2002. № 127-ФЗ.