Формы и методы деятельности органов местного самоуправления Ставропольской губернии

АВТОРЕФЕРАТ Актуальность. В последние годы особенно остро стоят вопросы в социальной сфере и роли в этом местного самоуправления. Поэтому не случайно к этой проблеме проявляется повышенное внимание, так как идут поиски его оптимальной организации. Функционирование местного самоуправления и решение социальных вопросов осложняется, прежде всего, слабой финансово-экономической базой для деятельности его органов, недостаточным взаимодействием с государственными органами, невысокой активностью граждан

в решении собственных проблем. Для решения этих вопросов привлекаются специалисты, ученые, общественность. Широко изучается исторический опыт деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов жизни населения России и зарубежных государств. При этом большое внимание уделяется состоянию социальной сферы в пореформенной России. В Конституции Российской Федерации закреплено местное самоуправление в государстве и подчеркнуто, что оно обеспечивает самостоятельное

решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Актуальность нашего исследования состоит в том, что была проанализирована социальная сторона деятельности органов местного самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв. Этого анализа требует современная ситуация, сложившаяся в стране, когда реализуются социальные проекты, предложенные президентом. Изучение исторического опыта развития социальной сферы

общества, позволит более рационально решить проблемы стоящие перед местным самоуправлением. Объектом исследования стали органы местного самоуправления, функционировавшие в Ставропольской губернии во второй половине XIX – начале XX вв. Предметом исследования являются формы и методы деятельности органов местного самоуправления Ставропольской губернии в социальной сфере в этой сфере.

Хронологические рамки охватывают вторую половину XIX века, время реформ местного самоуправления, и завершаются 1917 годом, упразднением местного самоуправления. Территориальные рамки исследования включают территорию Ставропольской губернии в границах второй половины XIX – начала XX вв. Степень изученности проблемы. Проблемам становления и развития местного самоуправления

в России деятельности его в социальной сфере уделялось большое внимание. Историографию данной темы автор делит на следующие этапы: 1) литература второй половины XIX в. – 1917 гг.; 2) литература в рамках советской исторической школы; 3) современные исследования. Особое внимание к проблемам самоуправления стало проявляться с середины XIX века в связи с проведением реформ 60-70-х гг. В этот период определились основные теоретические

и практические проблемы, потребовавшие своего осмысления. Славянофилы видели основой местного самоуправления в России, славянскую общину, как союз людей, основанный на соборности, взаимопомощи, «нравственном начале», управляемый «внутренним законом… обычаем общественным». Для этого периода характерна нечеткость понятия «местное самоуправление», его функций, что соответствовало

определенному отношению к социальной сфере. В работе А.В. Лохвицкого термин «самоуправление» почти не употреблялся, и заменялся понятием «децентрализация».2 Неясность приводила к тому, что некоторые авторы находили полное самоуправление и в удельный период в эпоху Ивана Грозного. 3 Большое влияние на исследователей оказала общественная теория, в которой обосновывалась полная самостоятельность общины, в том числе и в социальной сфере.

Предполагалось сведение правительственного надзора над местным самоуправлением к минимуму. Подобной точки зрения придерживались В. Н. Лешков, А. И. Васильчиков4, доказывавшие особую самостоятельность прав самоуправления, отличную от права государственного, гражданского и частного. Позднее эту теорию вытеснила государственная теория, согласно которой социальной сферой должно было заниматься государство, используя органы местного самоуправления.

Различные трактовки местного самоуправления были представлены в работах М. М. Ковалевского, С. А. Муромцева, В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, И. И. Лазаревского. 5 Важное место в историографии проблемы этого периода занимают труды профессора А.Д. Градовского. Он первым из русских ученых разграничил понятие «са¬моуправления» от понятий «централизация и децентрализация». Позже эту позицию развили сторонники теории «самоуправляющихся

единиц, как юридических лиц». М. И. Свешников особый акцент делал на более четкое разграничение функций управленческого аппарата самоуправления. Он считал, что в этом одним из важных направлений была социальная сфера. 2 Известный русский либерал 60-70-х гг. XIX в. Б.Н.Чичерин, выступал за огра¬ничение полномочий органов местного самоуправления. По его мнению, только центральная власть могла наиболее эффективно решить острые вопросы в социальной

сфере, поскольку располагала не только властными функциями, но и финансово-экономической базой3. Работы В. Ф. Матвеева 4 интересны не только тем, что в них проводится сравнительный анализ наиболее известных теорий самоуправления того времени, но и их критическое осмысление. Функционирование крестьянского, земского и городского самоуправления нашло отражение в работах А. Головачева, Б. Б. Веселовского, П. П. Гронского,

И. П. Белоконского, А. А. Кизеветтера, С. Маслова и других5. Для нас эти работы представляют особый интерес, потому, что в них большое внимание уделено рассмотрению форм и методов работы органов местного самоуправления в социальной сфере. Особый интерес вызывает работа И. Дитятина, в которой рассматривается устройство городов, наличие в них учреждений просвещения, здравоохранения, приютов, богаделен.

6 Важное место концепциям местного самоуправления отводилось в идеологиях русского народничества. К консервативному направлению принадлежали два неославянофиль¬ских проекта по совершенствованию системы местного самоуправления в стране, разработанные Д.Н.Губаревым и С.Ф.Шараповым2. В то же время следует отметить, что специальных работ, в которых рассматривалась бы деятельность местного самоуправления в социальной сфере, не появилось.

Региональная историография темы дореволюционного периода весьма скудна. До революции местными историками и краеведами не опубликовано ни одного специального исследования в области истории местного самоуправления. Однако в ряде своих работ местные исследователи затраги¬вали вопросы, так или иначе связанные с деятельностью местного самоуправления в социальной сфере. Во второй половине XIX в. появилось ряд работ Ставропольских краеведов.

В работах И. В. Бентковского уделялось большое внимание социально – экономическому развитию городов, становлению городского самоуправления в Ставрополе3. Рассматривая общественную жизнь г. Ставрополя, он большое внимание уделял деятельности городского общественного управления по развитию образования, медицины, благотворительным заведениям и т.д. Большой вклад в изучение г. Ставрополя внес Г. Н.

Прозрителев, который в своих работах показал историческое прошлое г. Ставрополя, деятельность городской думы и городской управы. 4 Состоянию здравоохранения в губернском центре в конце 70 - х. гг. ХIХ в. и роли в этом городской думы посвящена докторская диссертация К. Бахутова. В ней подробно описано состояние больницы

Приказа общественного призрения, дана статистика рождаемости и смертности в губернии, отмечены недостатки в работе думы. Для улучшения положения дел в социальной сфере, автор считал необходимым введение земства в Ставропольской губернии. Вопросами народного образования в губернии в XIX в. занимался М. В. Краснов2. Он изучал историю создания начальных училищ. Показал роль в этом городского общественного управления, крестьянского самоуправления, по инициативе

которых были созданы общество для содействия распространению народного образования в г. Ставрополе, благотворительное общество Святой Александры, открыты воскресные школы, курсы для взрослых, за счет сельских обществ начальные училища. А. Твалчрелидзе большое внимание уделял описанию сел губернии, общественному самоуправлению в них, развитию образования, здравоохранения, и роли в этом сельских обществ3. В работе М.О. Баркалова рассмотрена деятельность губернского по крестьянским делам присутствия, по приему

переселенцев, создания для них бытовых условий4. На конкретных примерах показана работа сельских обществ, волостных правлений, по развитию социальной сферы губернии. Н. Сперанский в работе «Очерк деятельности Ставропольского губернского распорядительного комитета» всесторонне показывает состояние дел в губернии, особо выделив социальную сферу, накануне введения земских учреждений5. После введения земства на Ставрополье, литература была представлена в основном работами

непосредственных участников местного самоуправления. В их анализируются различные отрасли местного хозяйства, бюджет, развитие образования, медицины, благоустройство и т.д. В советское время историки практически несколько десятилетий не затрагивали проблемы местного самоуправления, так как основное внимание уделяли Советам. В 40-е гг. XX века вышло исследование Н.М. Дружинина, посвященное реформе

П. Д. Киселева2. В ней подробно показан ход реформ и становление системы управления государственными крестьянами в XIX веке, в том числе и в Кавказской области. Интерес к самоуправлению стал проявляться с середины XX века в работах Б.Г. Литвака, Н. Я. Эйдельмана, Л.Г. Захаровой, В. Г. Чернухи 3. В работе П. Г. Рыдзюнского проанализирована проблема городского гражданства

в дореформенной России. Н. П. Ерошкин в своей работе рассматривал процесс становления местного самоуправления в России4. В 60-е гг. вышли работы П. А. Зайончковского, посвященные отмене крепостного права и проведение в жизнь положений реформы. В них значительное внимание уделено крестьянскому самоуправлению и его роли в социальной сфере губернии 5. Значительный вклад в разработку проблем городского самоуправления и роли его в социальной сфере внесла В. А. Нардова.6 Она подробно освещает подготовку и проведение городских

реформ 1870 и 1892 гг. В 20-е гг. на Ставрополье появилось ряд работ касающихся развития губернии и социальной сферы. Среди них выделяются работы Г. Н. Прозрителева, Ф. Головенченко. В региональной историографии с середины 40-х - конец 80-годов проблемам местного самоуправления были посвящены работы краеведов. В. П. Крикунов рассмотрел отмену крепостного права на

Ставрополье и развитие социальной сферы на селе в пореформенное время, и роли в этом крестьянского самоуправления.2 Вопрос о введении земства в Ставропольской губернии был разработан недостаточно. В статьях В.В. Комина 3 раскрывается борьба крестьян Ставропольской губернии против земства в 1913-1915 гг. Автор показал, что крестьяне были недовольны повышением окладных сборов и незначительными изменениями

в социальной сфере. В работах Н.И. Иванько, Г.Д. Краснова и Т.И. Беликова основное внимание уделено общим вопросам и лишь небольшое внимание уделено социальной сфере. 4 С. А. Чекменев показал социальное развитие губернии в конце XVIII – первой половине XIX вв5. П. А. Шацкий проанализировал последствия окончания Кавказской войны, отмены крепостного права, процесс переселение на

Ставрополье, социальное развитие губернии6. А.С. Калмыков в свои работах проанализировал причины борьбы крестьян против введения земства и в связи с этим останавливался на развитии социальной сферы7. В отдельных работах наблюдается активизация в области исследований проблем городской жизни на Северном Кавказе. Одно за другим публикуются исследования истории отдельных северокавказских городов. В 80-е гг. началась научная разработка кардинальных вопросов социально-экономической и политической

истории региона. Особое внимание было уделено исследованию социально-экономического положения края, посколь¬ку оно в значительной степени сказалось на особенностях формирования и деятельности местных органов управления и самоуправления. В монографии Куприяновой Л.В. подробно проанализировано социально-экономическое развитие северокавказских городов2. В это же время создаются и общие труды по истории Ставрополья3.

В монографии В. Н. Ратушняка показана крестьянская колонизация губернии, ее влияние на социально – экономическое развитие Северо-Кавказского региона. 4 В 90-е годы, с упразднением системы Советов, принятием Конституции РФ 1993 года, началом реформирования российского общества проблематика местного самоуправления приобрела качественно иной смысл — практический. Появляется ряд исследований по истории и теории местного самоуправления, выполненных с опорой на возможности

методологического плюрализма5. Комплексным исследованием по истории местного самоуправления стала работа Г.А. Герасименко 6, базирующаяся на солидной архивной основе и значительном статистическом материале. Основное внимание в монографии уделено короткому, но чрезвычайно богатому событиями периоду в истории земства между двумя революциями 1917 г. Современные исследователи вновь обращаются к западному опыту. Работа ростовских исследователей В. Г. Игнатова и

В. И. Бутова представляют собой попытку сравнительного анализа российской и западной систем самоуправления. К числу работ, так сказать, «нового взгляда» на сущность местного самоуправ¬ления следует отнести работы Г.Г. Герасименко, Л.В.Гильченко, Л.Г. Гладышева, И.А. Емельянова, З.М. Зотовой, и др.2 В 1996 г. в свет выходит монография В.Ф.Абрамова «Российское земство: экономика, финансы и культура»3.

Работы историка права Е.Е. Некрасова4, дали современным исследователям систематизированную основу для работы по проблемам местного самоуправления в условиях современного методологического плюрализма. В конце 90-х годов историография вопроса пополнилась тремя новыми исследованиями по проблеме самоуправления - монографиями Л. А.Жуковой и А.Ю.Шутова и учебным пособием В.В. Еремяна и М.В.Федорова 5. Значительным историографическим исследованием можно назвать издание книги

Л.Е. Лаптевой «Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.)»6. Существенным вкладом в историографию истории местного самоуправления стали монография и докторская диссертация Судавцова Н.Д. На основе архивных материалов, он обобщил деятельность земских и городских учреждений в период Первой мировой войны. Также следует выделить первое в мировой историографии, обобщающее, фундаментальное

исследование со¬циальной истории России периода Российской империи, труд Б.Н. Миронова.2 В работе Ю.С. Кукушкина и Н.С. Тимофеева показано крестьянское самоуправление до и после крестьянской реформы 1861 года.3 В 2005 г. был издан коллективный труд «Земское самоуправление в России, 1864-1918» в 2 книгах, который посвящен историческому опыту развития самоуправления в России4. В конце XX – начале XXI века ситуация с исследованием местного самоуправления кардинально изменилась.

В центре внимания научной общественности оказалось изучение различных аспектов истории местного самоуправления. Значительно расширилась тематика исследований, обогатилась источниковая база за счет публикации новых сборников документов и материалов, введения в научный оборот ранее недоступных архивных материалов. В то же время пока не появилось обобщающих исследований по истории деятельности местного самоуправления в социальной сфере на Ставрополье. Историография темы развивается в рамках региональных и межрегиональных

конференций, научных статей5. Издаются сборники, в которых рассматривается деятельность органов местного самоуправления в годы первой русской революции, Первой мировой войны. В конце XX - начале XXI вопросами деятельности местного самоуправления в социальной сфере занимались такие ученые как Г. Беликов, Т. А. Невская, Т. Е. Покотилова, Т. Г. Прокофьева. Н.Д. Судавцов, Б.Т. Ованесов.2 Деятельность местного самоуправления

Ставрополья в социальной сфере нашла отражение в общих работах: «Край наш Ставрополье», «История городов и сел Ставрополья» 3. С 1998 г. ежегодно выходит «Ставропольский хронограф». Большой интерес представляет сборник научных статей и материалов «Социальная работа в России: прошлое и настоящее»4, в котором авторы рассматривают работу местного самоуправления по призрения

детей, калек, неимущих слоев населения. Тема деятельности местного самоуправления в социальной сфере стали предметом глубокого изучения. Этому были посвящены научные разработки и диссертации исследователей . Но в этих исследованиях не было проведено целостного анализа в роли общественного управления в решении социальных вопросов. Данная проблематика отражена также и в работах автора. На современном этапе большой интерес в области становления системы местного самоуправления представляют

работы Г.Н. Малаховой. В них особое внимание уделено процессу становления административного устройства на Северном Кавказе.2 Состояние научной разработки темы свидетельствует об отсутствии по ней специальных обобщающих трудов. Вопросам о роли местного самоуправления Ставропольской губернии в социальной сфере не уделено должного внимания. Поэтому этот вопрос требует дальнейших научных исследований.

Источниковая база. Диссертация подготовлена на базе широкого круга опубликованных и неопубликованных источников: законодательных актов, архивных фондов, сборников документов и материалов, периодических изданий, мемуарной литературы. Автором проработаны фонды в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), Российском государственном военно-историческом архиве (РГВИА),

Государственном архиве Ставропольского края (ГАСК). Местные архивы располагают богатейшими материалами по теме работы. Автором, по проблеме местного самоуправления, выявлено много ранее неизвестных документов, фактов и статистических материалов, впервые подвергнутых научному анализу. Материалы о взаимоотношении местного управления с правительственными учреждениями по решению социальных

вопросов содержатся в ГАРФ: в фондах Департамента полиции Министерства внутренних дел (ф. 102), Третьего отделения собственной его императорского величества канцелярии (ф. 109), Министерстве внутренних дел Временного правительства (ф. 1788) . В них содержатся материалы, отражающие правовое и финансовое положение органов самоуправления. В фондах РГВИА были изучены документы Главного комитета

Всероссийского земского союза помощи больным и раненым воинам (ф. 12564), в котором содержится значительный материал по социальным вопросам: здравоохранение, образование, помощь семьям воинов, инвалидам, беженцам. В ГАСК проработаны документы Канцелярии гражданского губернатора Кавказской области (ф. 444), Кавказского областного правления (ф. 63), Канцелярии

Ставропольского губернатора (ф. 101), Ставропольского губернского правления (ф. 68), Общего управления Ставропольского округа (Ф. 71), в которых содержатся материалы социально-экономическом развитии региона. Фонды Ставропольской городской думы (ф.95) и Ставропольской городской управы (ф. 96) содержат журналы заседаний, рапорты городского головы на имя губернатора о работе думы. Анализ содержащихся в них материалов позволяет выявить работу думы в социальной

сфере населения. В фондах Ставропольского губернского по крестьянским делам присутствия (ф. 58), Ставропольского губернского присутствия (ф. 861), Ставропольского губернского распорядительного комитета (ф. 61), Кавказской палаты государственных имуществ (ф. 55), Ставропольской палаты государственных имуществ (ф.

132), Ставропольского губернского по городским делам присутствия (ф. 60) изучены отчеты, сметы, прошения. Это позволило лучше представить функционирование местного самоуправления в помощи неимущим, организации медицинского обслуживания, развитие образования. Изучение фондов Мирового посредника Ставропольской губернии (ф. 13), Волостных правлений Ставропольской губернии (ф.

806) позволили более детально разобраться в вопросах общественного самоуправления и его работе в социальной сфере. В фондах Дирекции народных училищ Ставропольской губернии (ф. 15), Ставропольского Михайловское народное училище (ф. 241) прослеживается деятельность местного самоуправления в развитии образования. Фонды Кавказского бальнеологического общества (ф. 1308),

Кавказской областной врачебной управы (ф. 65),Ставропольской областной врачебной управы (ф. 66) содержится обширный материал о роли органов управления в организации медицинского обслуживания населения . Фонды Ставропольского приказа общественного призрения (ф. 240), Ставропольского местного управления Российского общества Красного Креста (ф. 62),Ставропольского губернского комитета

ВЗС (ф. 116) позволили более глубоко изучить деятельность органов самоуправления в сфере общественного призрения, оказания помощи инвалидам, беженцам. При написании диссертации автор проанализировал материал, содержащийся в опубликованных сборниках документов и материалов . В Сборниках сведений о Северном Кавказе И.В. Бентковский и Г.Н. Прозрителев издали большой пласт документов, посвященных истории города

Ставрополя. В советское время опубликованы сборники «Наш край», «Пятигорск в исторических документах», которые содержат документы, отражающие жизнь губернии, социальную политику правительства и органов местного самоуправления.2 В докладах, отчетах, сметах губернской земской управы, журналах заседаний губернских, уездных земских собраний содержится материал о деятельности Ставропольской городской думы, Ставропольского земства в сфере образования, медицины, призрения3.

Важное место среди печатных источников занимают «Обзоры Ставропольской губернии», которые выходили ежегодно, в них содержатся материалы по развитию социальной сферы в губернии4. Автором была изучена периодическая печать того времени. На страницах газет и журналов помещались публикации, имеющие важное значение в контексте поставленных задач изучаемой темы, которые позволили автору реально представить обстановку не только документально,

но и с эмоциональной стороны . Мемуары XIX – XX гг. передают атмосферы того времени. По воспоминаниям современников того времени можно проанализировать взаимоотношение государственной власти с местным самоуправлением2. Привлеченные автором материалы позволили более глубоко изучить процесс деятельности местного самоуправления в социальной сфере. Целью исследования является изучение деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере

во второй половине XIX – начале XX вв. Для реализации этой цели выдвигаются следующие задачи: 1. рассмотреть основные этапы развития местного самоуправления в Ставропольской губернии с середины XIX века – до 1917 г. 2. изучить работу органов местного самоуправления во второй половине XIX – начале XX вв. по решению вопросов в социальной сфере.

3. проанализировать деятельность местного самоуправления в организации работы школ, здравоохранения, призрения. 4. выявить особенности деятельности местного самоуправления в организации помощи старикам, сиротам, малоимущим слоям населения. 5. исследовать особенности решения социальных вопросов в губернии с введением земских учреждений. Методологической основой диссертации являются историзм и научная объектив¬ность, дающие широкие возможности для системного рассмотре¬ния процесса развития местного самоуправления.

В ходе исследования использованы цивилизационный и формационный подходы, которые позволили выявить особенности деятельности органов самоуправления в развитии социальной сферы. В исследовании использованы подходы социальной истории, проблем¬но-исторический подход, проблемно-хронологический. В ходе исследования использованы как общенаучные, так и специально-исторические методы: историко-правовой метод, историко-сравнительный, историко-системный, историко-генетический, историко-типологический, статистический

метод, Научная новизна исследования заключается в следующем: - в диссертации впервые комплексно рассмотрена деятельность органов местного самоуправления Ставропольской губернии в социальной сфере во второй половине XIX - начале XX вв. - показано взаимоотношения органов самоуправления с местными органами власти по решению социальных проблем. - выявлены особенности и роль органов местного самоуправления в социальной сфере. - впервые показана реализация реформы управления государственными крестьянами

П.Д. Киселева на Ставрополье, как важного звена в развитии социальной сферы на селе. - в научный оборот введены новые архивные материалы, которые позволили всесторонне исследовать основные направления и формы практической работы органов местного самоуправления в социальной помощи населению. Практическая значимость работы состоит в том, что материалы диссертационного исследования можно исполь¬зовать при написании истории местного самоуправления, в кра¬еведении, при проведении спецкурсов, факультатив¬ных

занятий, при подготовке лекций и семинаров. Выявленные в ходе иссле¬дования фактические данные, могут быть использованы в качестве истори¬ческого опыта, современными теоретиками и практиками в области мест¬ного самоуправления. Апробация результатов исследования проходила на всероссийских, университетских, межрегиональных, региональных научных конференциях, семи¬нарах, круглых столах. Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и

литературы. Во введении обосновывается актуальность темы, научная новизна и практическая значимость работы, поставлены цели и задачи исследования, методологическая основа, а также показана степень изученности проблемы и дан обзор источников. Глава первая. «Трансформация местного самоуправления в России и на Ставрополье в середине XIX – начале XX вв.». Государственные крестьяне в первой половине XIX века составляли около половины податного населения

России, а в отдель¬ных районах, как это было на Ставрополье, абсолютное большинство. Ухудшение положения государственных крестьян, которое стало проявляться осо¬бенно в первой половине XIX века, усилило его сопротивление проводимой само¬державием политики. Все это за¬ставило правительство принять срочные меры по перестройке казенной деревни, кото¬рая бы не только не затрагивала устоев крепостни¬ческой системы, а содействовала бы ее сохранению и укреплению.

Это должна была решить реформа П. Д. Киселева, направленная на упорядочение управления государственной деревней, устранение злоупотреблений чиновников, улучшение правового положения государственных крестьян при неизменном сохра¬нении над ними власти государства. Социальная сфера населения была развита слабо. В первые десятилетия XIX в. процесс становления школьной системы на Кавказе, шел крайне медленно, значительно отставая от

потребностей развивающегося в рамках российской государственно-административной структуры региона. Наиболее важным событием этого периода стало открытие Кавказской областной гимназии в Ставрополе 18 октября 1837 года. К 1838 г. на территории Кавказской области было открыто в городах всего 5 светских учебных заведений: гимназия и казенное приходское училище в Ставрополе и 3 уездных училища в

Георгиевске, Моздоке и Кизляре. Открываемых казенных учебных заведений было явно недостаточно, да и высокая плата затрудняла доступ в казенные училища детей крестьян и разночинцев. С проведением реформ в 30-е связано было открытие школ в сельской местности. В 1850 появилось первое сельское приходское училище для девочек в селе Белоглинском. В 30-40-х. гг. XIX века учебных заведений в

Ставропольской губернии было явно недостаточно, особенно для беднейшей части населения. Медицинская служба на Ставрополье зародилась в конце XVIII века с началом завоевания Северного Кавказа. Большой миграционный поток людей из Центральной России, Закавказья и других регионов империи на Северный Кавказ создали неблагоприятную эпидемическую обстановку,

приводили к значительней смертности среди населения. Это было обусловлено почти полным отсутствием медицинской помощи. Было немало случаев почти поголовного вымирания населённых пунктов. Существовавшая в то время Кавказская врачебная управа не имела возможности даже минимально охватить медицинской помощью весь обширный регион. В губернии катастрофически не хватало медицинского персонала,

лекарственных средств. Глубокие корни пустили в безграмотной крестьянской среде знахари, знахарки и другие «представители» от медицины, которые наносили непоправимый вред здоровью крестьян. Изменить их психологию, доказать вред, приносимый невежественными целителями здоровью каждого из них было исключительно трудно и, прежде всего, из - за острой нехватки врачей и фельдшеров в губернии. Особенностью Ставропольской губернии было то, что здесь почти не было крепостных, а основную массу

населения составляли государственные крестьяне. Они находились в ведении Министерства государственных имуществ. Палата государственных имуществ обязана была заниматься и вопросами здравоохранения. С созданием Кавказской областной палаты и окружных управлений государственных имуществ они стали больше уделять внимания вопросам здравоохранения и предъявлять повышенный спрос к медикам, требуя от них систематического представления рапортов о работе.

Заин¬тересованность государства в стабильности Кавказского региона обусловили его повышенное участие в делах призрения на Ставрополье. Участие в ра¬боте приказов общественного призрения не только государственных чи¬новников, но и представителей сословий явилось попыткой совмещения государственного управления и общественной инициативы в деле осуще¬ствления призрения. Основным недостатком созданной структуры было отсутствие центрального координирующего органа, а также

отсутствие представительств приказа в уездах. С отменой крепостного права в России и окончанием кавказской войны в 1864 г. начался период ускоренной колони¬зации и широкого экономического освоения Северного Кавказа. Переселившимся крестьянам никаких льгот не предоставляли. Во второй половине XIX века на Северном Кавказе появляет¬ся особый тип крестьянской бедноты из части переселенцев, который получил название «иногородних».

Законом 1889-1892 г. был введен институт зем¬ских участковых начальников. Законодательство 80-х - начало 90-х годов XIX в. ограничило автономию самоуправле¬ния. Ставропольская губерния в XIX - начале XX вв. была типичным аг¬рарным районом юга России. Ставропольское крестьянство не испытывало тех трудностей от малоземелья, как это была в черноземной полосе, помещиков здесь было мало. Правительству и органам местного самоуправления предстояло решить

аграрную проблему. На Ставрополье решение этого вопроса, прежде всего, требовало положение иногороднего населения, которое было лишено земли и прав. Революция 1905-1907 гг. показала, что этот вопрос нельзя откладывать. Основным законодательным актом, обус¬ловившим коренной поворот в аграрной политике правительства, стал Указ 9 ноября 1906 года, по которому крестьянам предоставлялось право выйти из общины, укрепив за собой в личную собственность надельные земли. Закон о введении земских учреждений в

Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях был издан 9 июня 1912 года. Они вводились с 1913 г. Первая половина года в губернии была посвящена подготовке и проведению выборов уездных гласных. Формирование земских учреждений завершилось в августе 1913 г. Решая проблемы социальной сферы уездные и губернские гласные стрем¬ились в максимально сжатые сроки сравняться со старыми земскими губерния¬ми в обеспеченности медицинским обслуживанием, постановке просвещения

и т.д. Вначале запланировали, а когда посчитали средства, то оказалось, что их по уездам нужно в 4-6 раз больше, чем до этого собиралось. Они пошли по пути определения предстоящих дел, а не от финансовых возможностей. Главным источником поступления средств, для финансирования наме¬ченного, были земские окладные платежи, основная тяжесть которых легла на крестьянство, пользовавшееся на¬дельной землей. Сначала крестьяне отнеслись к введению земства равнодушно.

Так продолжалось до того времени, пока не дошло до раскладки окладных платежей. Резкое увеличение окладных сборов вызвало среди крестьян недовольство земством. Крестьяне отказывались их платить, и в связи с этим стали возрастать недоимки. Земство вынуждено было сокращать расходы, прежде всего в социальной сфере, что вызывало недовольство населения земством, которое непосредственно на себе ощущало недостатки в работе школ, медицинских учреждений

и т.д. Не имея широкой поддержки населения и лишившись последних средств, земство на территории Ставропольской губернии к февралю 1918 г. прекратило свою деятельность. Глава 2. «Практическая деятельность органов местного самоуправления в социальной сфере в середине XIX – начале XX вв.». Проблемы социальной сферы всегда находились под пристальным вниманием местного самоуправления. Но не всегда они могли решаться так, как того хотелось бы.

Это зависело от политики правительства и, что немаловажно, от финансовых возможностей, которые у местного самоуправления практически всегда весьма ограничены. В этом отношении городское самоуправление было в более выгодном положении, поскольку оно имело в своём распоряжении предприятия, людей имевших возможность привлечь средства государства, а также большую заинтересованность зажиточной, чиновничьей и интеллигентной части населения, стремившейся дать своим детям соответствующее

образование. Реформы 60-70-х годов XIX века предъявили повышенные требования к системе образования, которое было одной из самых отсталых сфер Российского государства. Необходимо было ликвидировать неграмотность, создать более четкую систему образования и подготовки учителей. После принятия Положения о школьной реформе стала значительно быстрее развиваться сеть школ. Правительство больше стало предъявлять требований к сельским и городским общественным управлениям за

состояние просвещения. Сельские общества, по решению сходов, часто под нажимом начальства, на собственные средства открывали начальные училища. Развивающееся народное хозяйство Ставрополья нуждалось в квалифицированных кадрах. Это дало толчок для развития профессионального образования. Но не все могли получить образование, и в связи с этим по инициативе Ставропольской городской думы в 1878 году было создано «Общество для содействия распространения народного

образования в г. Ставрополе». На Ставрополье также существовали уездные благотворительные общества Земство отводило вопросам народного образования одно из главных мест и выдвигало эти вопросы на первый план. Народная школа почти всюду сделалась центральным пунктом внимания земств. Быстрый рост школ, вновь возникающие нужды образования заставляли земство неустанно изыскивать средства и способы удовлетворения потребностей просвещения.

В целях помощи уездным земствам в школьно-строительном деле губернское земство предполагало учредить особый фонд для выдачи ссуд на постройку школ. В губернии также развивалось и внешкольное образование. При организованных народных домах и библиотеках управой открыты были воскресные вечерние школы для взрослых. Для Ставропольской губернии, при неприязненном отношении крестьян к земству, проведение земством просветительных мероприятий было особенно важно. Благодаря действиям органов местного самоуправления

в селах стали открываться школы, как начального, так и среднего звена. Население стало понимать необходимость обучения, его совершенствование. На должном уровне было поставлено внешкольное образование. Но, к сожалению, намечавшиеся планы в условиях войны осуществить не удалось. Их реализация была перенесена на послевоенное время.

Земские органы за короткое время своего существования проявили себя способными четко улавливать потребность населения в просвещении и принимать меры для развития образования. Во второй половине XIX века медицинское обслуживание сельского населения находилось на очень низком уровне. Всего по штатному расписанию в 1870 году в Ставропольской губернии имелось два сельских окружных врача в

Ставропольском уезде и по одному врачу в Пятигорском и Новогригорьевском уездах, четыре повивальные бабки и 25 участковых фельдшеров. На одного фельдшера приходилось около 7000 жителей, чтобы попасть к фельдшеру или врачу, нередко нужно было преодолевать десятки километров по бездорожью. Поэтому население многих населенных пунктов к ним не обращалось.

В связи с этим 17 февраля 1897 года правительство приняло решение о новом положении о сельско-врачебной части Ставропольской губернии. Сельское население губернии понимало ту большую пользу, которую приносит медицинская служба. Свидетельством является то, что в губернии наблюдалось быстрое увеличение сети фельдшерских волостных пунктов. С первого года земской жизни губерния делает очень крупный шаг в деле улучшения помощи больным. Число врачей увеличивалось, число врачебных участков росло.

Но, в связи с быстрым ростом населения губернии, около 441 тысячи населения Ставропольской губернии проживали на расстоянии более 10 верст от врачебных пунктов. Такое положение отрицательно сказывалось на полноценной медицинской помощи всему населению губернии. В связи с этим земство наметило широкую программу преобразований. Так, Ставропольское уездное земское собрание постановило руководствоваться в организации медицинской

помощи следующими принципами: доступность земской медицины, амбулаторной и стационарной; бесплатная медицинская помощь; посильность работы медицинского персонала; улучшение общественной санитарии и гигиены; коллегиальность ведения медицинского дела. Во время Первой мировой войны для Ставропольского земства одним из главных вопросов являлась забота о госпиталях на территории губернии. Ни в один военный год здравоохранение не получило в полной мере планируемые

ему средства, так как земство испытывало огромную нужду в средствах. Организация призрения является обязанностью общества и государства. Органы и общества в XIX веке, которым была поручена забота о призрении, были очень разнообразны. В Ставропольской губернии очень остро стоял вопрос о бедных людях. В конце XIX века существовали различные общества помощи бедным.

Ставропольская городская дума учредила при городской управе для заведывания городскими делами по призрению бедных городское попечительство о бедных. Плодотворная совместная работа городской управы и попе¬чительства благотворно сказывалась в различных многочисленных благотворительных действиях на пользу бедствующим горожанам. Помощь выражалась в разнообразных формах, таких как: ежемесячные денежные пособия нуждающимся многодетным семьям, одиноким старикам, калекам, слепым; единовременные денежные пособия, которые выдавались

в моменты особо острой нужды, перед праздниками и т. д. В Ставропольской губернии существовало, при содействии Ставропольской городской думы Ставропольское общество содействия воспитанию и защиты детей, которое было открыто 10 октября 1898 года. Община решала все основные вопросы как жизни села в целом, так и отдельных ее членов. Особую заботу общества вызывали сироты.

Так же сельское общество помогало бедным старикам, выделяло средства на восстановление имущества, которое было повреждено пожаром. В конце XIX в. страна оказалась в труднейшей ситуации из-за неурожая 1891 года. Сбор пожертвований в Ставропольской губернии начался с первых чисел сентября. Во всех сельских обществах прошли массовые сходы, на которых главным стоял вопрос помощи голодающим. Было решено выделять зерно из общественных и личных запасов.

С образованием в губернии зем¬ских органов был упразднен приказ общественного призрения. Расходы на общественное призрение покрывались доходами от ка¬питалов, переданных Ставропольскому земству приказом общественного призрения, пожертвованиями. Наиболее стабильная помощь со стороны земства была направ¬лена на поддержку богадельни Салмина. Также постоянная помощь со стороны земства поступала

Ставропольскому отделению попечительства Марии Александровны о слепых, обществу содействия воспитанию и за¬щите детей, обществу «Патронат», участковым попечительствам по при¬зрению семей нижних чинов. Оказывалась финансовая помощь и уездным благотворительным учреждениям. С началом Первой мировой войны на военные расходы тратили все имеющиеся материальные ресурсы земства, не оставляя почти ничего на все остальное. Создание

Всероссийского земского союза помощи больным и раненым воинам и Всероссийского союза городов как централизованных организаций, опиравшихся на структуру из, соответственно, губернских, уездных и городских комитетов, объединение их деятельности в рамках Земгора, значительно оптимизировало работу земств и городских управлений, повысило её эффективность. Первоочередной задачей стало призрение семей призванных воинов.

В Ставрополе в 1915 г. проходил съезд, на котором решено было создать на местах такие ячейки, которые могли бы точно обследовать нужды семей призван¬ных. Мировая война вызвала появление такой социальной группы, как беженцы. Создав для них специальные комитеты, местное самоуправление изыскивало помещения для проживания, места для трудоустройства; собирали продовольствие, одежду, средства.

С целью привлечения средств устраивались благотворительные концерты, лотереи. Вопросы помощи беженцам обсуждали на сельских сходах. Крестьяне жертвовали продовольствие, предоставляли жильё, работу. Но, несмотря на это, все намеченные мероприятия Ставропольского земства упирались в нехватку средств. В заключении автор пришел к следующим выводам. В XIX в. основную массу населения

Ставрополья составляли государственные крестьяне, являвшиеся податным сословием, были лично свободными и не зависели от прихоти хозяина. Это давало им больше возможностей для решения вопросов в социальной сфере. Структура управления государственных крестьян довольно чётко была отработана по реформе А. Киселёва в конце 30-х годов XIX века. Было создано министерство государственных имуществ, в гу¬берниях - палаты, в округах - окружные управления государственных имуществ.

На местах было учреждено самоуправление на уровне во¬лости, сельского общества. Система местного крестьянского управления, в течение двух десятилетий прошедшая апробацию, легла в основу сельского само¬управления по крестьянской реформе 19 февраля 1861 года. Крестьянская община была основной самоуправляющейся единицей как административного, хозяйственного, так и социального устройства на Ставрополье. В губернии, с преобладанием свободного крестьянского населения,

было 122 самостоятельных сельских общества. Община, в лице своего высшего органа - схода и должностных лиц, решала все основные вопросы жизни села. Местное самоуправление занималось вопросами социальной жизни населения. Сельские общества, по решению сходов, на собственные средства открывали начальные училища, обеспечивая их помещениями и всем необходимым. Городские думы занимались развитием просвещения в городах. При этом правительство значительную часть расходов на содержание учебных заведений возлагало на сельское

и городское общественное управление, которые в свою очередь вынуждены были для этих целей увеличивать общественные платежи. Благодаря деятельности местных органов самоуправления в губернии наблюдался рост сети фельдшерских волостных пунктов, больниц. Все это благотворно отразилось на развитии и качестве медицины. Общественное призрение было поставлено под контроль государственной власти. Это способствовало развитию слаженной и четкой системы помощи больным, раненым и неимущим слоям населения,

особенно в военное время. Во второй половине XIX века на Ставрополье вся деятельность по призрению была сосредоточена в Приказе общественного призрения. Основным его недостатком было практически отсутствие его представительств в уездах губернии. Это приводило к тому, что основная деятельность приказа была сосредоточена в городах. Важным шагом для решения социальных вопросов имело введение земства.

9 июня 1912 года был издан закон о распространении на Ставропольскую губернию положения о земских учреждениях. Земство на Ставрополье было введено в 1913 году. Ему были переданы все капиталы, предназначавшиеся на развитие просвещения, здравоохранения, призрения. В мирных условиях земству пришлось работать всего год.

Ставропольское земство, стремясь быстрее выйти на уровень развития социальной сферы в старых земствах, которые достигли этого в течение десятилетий, наметили широкую про¬грамму преобразований в социальной сфере. Поскольку для этого были необходимы огромные средства, то земство пошло по пути резкого увеличения земских сборов, которые за год возросли в 4-6 раз в зависимости от уезда. Это вызвало сопротивление населе¬ния, особенно крестьянства.

Многие сельские общества, особенно Благодаринского, Медвеженского и Ставропольского уездов, протестовали против новых сбо¬ров, а затем стали уклоняться от их уплаты. Это приводило к конфронтации между земством и крестьянством. В результате начавшейся Первой мировой войны перед общественными учреждениями, организациями местного управления встали задачи, требующие скорейшего разрешения и немедленного приведения их в исполнение.

Прежде всего, это оказание помощи семьям призванных воинов, а также облегчения положения раненых, путем организации санитарных отрядов, устройства лазаретов и госпиталей. Проблемы взаимоотношений населения с местным са¬моуправлением день ото дня обострялись, положение становилось с каждым месяцем все сложнее в условиях войны. Связано это было, прежде всего, с тем, что местное городское и земское самоуправления находились на самом острие экономического кризиса, проявлявшегося, прежде всего

в безу¬держном росте цен, который особенно ощутимо почувствовали на себе неимущие слои населения. В стране нарастал дефицит товаров широ¬кого потребления, а промышленность, не справляясь с военными зака¬зами, все уменьшала их выпуск из-за остановки предприятий, которые вынуждены были это делать в связи с нехваткой сырья, неудовлетвори¬тельной работой транспорта, неспособностью властей организовать производство даже самого необходимого. В то же время война явилась для земского и городского самоуправ¬лений

и тяжелейшим испытанием. Им пришлось нести немало новых дополнительных расходов на содержание госпиталей, оказание помощи семьям мобилизованных, инвалидам, беженцам и т.д. Все это тре¬бовало огромных средств, которых у них не было. Оставался один главный путь их изыскания — увеличение окладного обложения, что вызы¬вало недовольство населения, которое отказывалось их вносить, в связи, с чем росли недоимки, ведущие земство к финансовому

банкротству. Земства и городские думы могли бы сделать значительно больше, если бы они располагали необходимыми финансовыми возможностями. В губернии нарастало недовольство земством. Когда в мае 1917 года Вре¬менное правительство приняло решение о введении волостных земств, которые должны были заменить волостные сходы, то население выразило свой протест. Выборы, намеченные на август, оказались сорванными.

Народное губернское собрание 31 декабря 1917 года решая вопрос о передаче власти постановило передать ее в губернии Советам, и поддержало решение съезда кре¬стьянских депутатов об упразднении земства. Окон¬чательно упразднил земство совет народных комиссаров губернии 14 января 1918 года. Не¬смотря на протесты губернской земской управы ничего изменить уже было нельзя. И в марте 1918 года губернское земство прекратило свое существование.

Все его функции, в том числе и в социальной сфере, перешли к местным Советам. По теме диссертации автором опубликованы следующие работы: 1. Еремина Е (Измайлова Е.И.) Судавцов Н.Д. Местное самоуправление Юга России и благотворительность в период войн начала XX века. // Государственная власть и самоуправление: взаимоотношения и проблемы.

Ставрополь, 2003. С. 21 – 31. 2. Еремина Е.И. (Измайлова Е.И.). Роль органов местного самоуправления в развитии народного образования Ставропольской губернии во второй половине XIX – начале XX века. // Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра. Ставрополь, 2004. С. 58 – 65. 3. Еремина Е.И. (Измайлова

Е.И.). Роль органов местного самоуправления в развитии медицины Ставропольской губернии в конце XIX – начале XX века. // Вопросы исторической науки: взгляд молодых. Ставрополь, 2005. С. 57– 63. 4. Еремина Е.И. (Измайлова Е.И.). Решение местным самоуправлением социальных проблем жизни населения в начале

XX века на примере Ставропольской губернии. // Актуальные проблемы социогуманитарного знания. Выпуск XIV. М 2005. С. 65 - 66. 5. Еремина Е.И. (Измайлова Е.И.). Волостное правление Ставропольской губернии.// Прозрителевские чтения. Выпуск 1. Сборник материалов научно – практической конференции. Ставрополь, 2005. С. 53-55 6. Еремина Е.И. (Измайлова

Е.И.). Деятельность Ставропольского общества помощи бедным в конце XIX - начале XX века. // Запад – Россия – Кавказ. Межвузовский научно – теоретический альманах. Выпуск 3. Ставрополь, 2005. С.236-239. 7. Еремина Е.И. (Измайлова Е.И.). Развитие земской медицины в Ставропольской губернии. // Местное самоуправление в истории

Российской государственности. Ставрополь, 2005. С.53 – 70. 8. Еремина Е.И. (Измайлова Е.И.). Помощь органов местного самоуправления пострадавшим от неурожая в конце XIX века. // Северный Кавказ и кочевой мир степей Евразии: VII «Минаевские чтения» по археологии, этнографии и краеведению Северного Кавказа. Тезисы докладов межрегиональной конференции посвященной 75 – летию

Ставропольского государственного университета (28-29 октября 2005 года). Ставрополь, 2005. С. 147-150 9. Измайлова Е.И. (Еремина Е.И.). Введение земства в Ставропольской губернии (конец XIX - начало XX веков) // Калмыкия – Субъект Российской Федерации. История и современность: Материалы Российской научной конференции. ( 6-7 октября 2005 года

). – Элиста: Изд – во КГУ. 2005. – С. 230-236. 10. Измайлова Е.И. Деятельность Ставропольской городской думы в годы русско-японской войны. // Местное самоуправление в России: история и современность. Ставрополь, 2006. С. 96-98. 11. Измайлова Е.И. Проведение выборов и социальный состав земских гласных в Ставропольской губернии. // Социологическое направление в российском обществе: социальной власти:

Вестник Социологического центра РАГС № 6. 2006. М Изд-во РАГС, 2006. С. 152-162. 12. Измайлова Е.И. Борьба крестьян Ставропольской губернии против земства в 1917 году. // Февральская революция: путь к демократической России. Сб. статей. Ставрополь, 2007. С. 71-75.